ELEMENT 4 WERSJA 1.5 OGÓLNE ZASADY OPRACOWYWANIA ZADAŃ BUDśETOWYCH Kraków Poznań Lipiec 2012 1
Spis treści Wprowadzenie...3 Szczegółowy opis elementów zadania budŝetowego:...4 1. Nazwa i oznaczenie zadania...4 2. Rodzaje zadań budŝetowych...4 3. Określenie środków na zadania budŝetowe...4 4. Odpowiedzialność...4 5. Diagnoza, analiza potrzeb w obszarze zadania...5 6. Cel zadania...5 7. Mierniki i Wskaźniki...5 8. Zakres rzeczowy zadania...6 9. Powiązania zadania z elementami i obiektami zarządzania strategicznego...6 10. Monitorowanie, raportowanie i zarządzanie ryzykiem...7 11. Wzory przykładowych raportów...7 12. Przykład prezentacji zakresu rzeczowego zadania bieŝącego/nieprojektowego 8 2
Wprowadzenie BudŜet zadaniowy w JST był do tej pory w głównej mierze wykorzystywany wyłącznie do zarządzania działalnością komórek urzędów oraz jednostek gminnych, ujętą w zadaniach. Mając na względzie pełniejsze wykorzystanie narzędzia, jakim jest BZ dla celów zarządczych, wskazane jest połoŝenie akcentu na to, aby zasoby, działania zaangaŝowane w zadaniach, były ukierunkowane na realizację celów organizacji oraz poprawę jakości usług publicznych świadczonych na rzecz mieszkańców. Kluczowe jest zatem zapewnienie powiązania zadań budŝetowych: z dziedzinami zarządzania 1, obejmującymi jednorodny merytorycznie zakres usług publicznych (w kontekście usług), ze Strategią organizacji (w kontekście celów). oraz ściślejsze powiązanie ich celów z wyznaczonymi w dokumentach strategicznych i programach wieloletnich. A zatem dobrze wykorzystana metoda budŝetowania zadaniowego winna poprawiać zarówno strategiczną skuteczność (realizacja wyznaczonych celów długoterminowych i dostarczanie dobrych usług są przedmiotem pomiarów i ocen) jak i efektywność wykorzystania zasobów (koszty jednostkowe są przedmiotem pomiarów i ocen). W budŝecie zadaniowym powinny zostać określone następujące elementy: 1. Nazwa i oznaczenie zadania 2. Rodzaje zadań budŝetowych 3. Określenie środków na zadania budŝetowe 4. Odpowiedzialność 5. Diagnoza, analiza potrzeb w obszarze zadania 6. Cel zadania 7. Mierniki i wskaźniki 8. Zakres rzeczowy zadania 9. Powiązania zadań z elementami i obiektami zarządzania strategicznego 10. Monitorowanie, raportowanie i zarządzanie ryzykiem 11. Wzory przykładowych raportów 12. Przykład prezentacji zakresu rzeczowego zadania bieŝącego/nieprojektowego. Szczegółowe zasady i wskazówki dotyczące elementów od nr 1-8 budŝetu zadaniowego zostaną sprecyzowane w dokumencie - Instrukcja planowania zadań budŝetowych. 1 Dziedziny zarządzania są obszarami aktywności gminy, obejmującymi jednorodny merytorycznie zakres usług publicznych, dostarczanych przez jednostki publiczne funkcjonujące w róŝnych formach organizacyjno-prawnych. 3
Szczegółowy opis elementów zadania budŝetowego: 1. Nazwa i oznaczenie zadania KaŜde zadanie budŝetowe winno mieć unikalny numer, oznaczenie, które pozostaje niezmienne z roku na rok i pozwala na rozliczenie rezultatów i kosztów w kaŝdym z lat budŝetowych. Ponadto pozwala na jednoznaczną identyfikację zadania i zapewnienie jego porównywalności w czasie. 2. Rodzaje zadań budŝetowych W budŝetach samorządu terytorialnego wyróŝnia się zazwyczaj dwa rodzaje zadań (wg kategorii wydatków): a. zadania bieŝące b. zadania inwestycyjne Wśród obu rodzajów zadań mogą wystąpić zadania realizowane zgodnie z metodyką zarządzania projektami. Wg sposobu realizacji zadania samorządu moŝna podzielić na: a. zadania projektowe realizowane zgodnie z metodyką zarządzania projektami b. zadania nieprojektowe procesowe tj. zadania ciągłe, cykliczne i inne Wśród obu rodzajów zadań mogą wystąpić wydatki bieŝące i inwestycyjne. 3. Określenie środków na zadania budŝetowe Na postawie wyliczeń z Wieloletniej Prognozy Finansowej (WPF) dokonuje się wstępnego podziału środków pomiędzy dysponentów. Podział ten stanowi limit wydatków na zadania budŝetowe. Przy planowaniu naleŝy wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności zadania wieloletnie kontynuowane, zadania roczne, a następnie nowe zadania wieloletnie. Wyznaczone dla dysponentów limity mogą takŝe dotyczyć liczby etatów lub dostępnych roboczogodzin w roku. 4. Odpowiedzialność Określenie szczegółowego sposobu planowania zadań budŝetowych w ramach jednostki organizacyjnej naleŝy do jej kierownika. Jednak do kaŝdego zadania budŝetowego powinien zostać wyznaczony koordynator. Jest to pracownik, który przygotowuje plan zadania: gromadzi dane i przeprowadza diagnozę, określa cel i wskaźniki zadania, sposób realizacji celu zadania, zakres rzeczowy, plan finansowy w ramach ustalonego limitu. Koordynator zadania powinien gromadzić informacje (zarówno finansowe jak i rzeczowe) niezbędne do kontroli stopnia realizacji celu i podejmować działania, aby skutecznie osiągać cele zadania. 4
5. Diagnoza, analiza potrzeb w obszarze zadania Przed zaplanowaniem zadania na kolejny rok budŝetowy naleŝy zgromadzić waŝne dla planu dane i informacje. Źródłem ich powinny być: strategia i programy wieloletnie, Wieloletnia Prognoza Finansowa, aktualne wartości wskaźników kontekstowych, strategicznych, zadań itp. analiza potrzeb i wskazówki kierownictwa dotyczące priorytetów, wyniki monitorowania zadań, analizy ryzyka, wnioski z audytów. 6. Cel zadania KaŜde zadanie budŝetowe posiada zapis celu (moŝna go nazwać deklaracją wyniku ). Definiując cel naleŝy określić: I. ogólną prezentację celu określającą zmianę, poŝytek lub konkretne dobro (moŝe być związane z zapewnieniem usługi publicznej), II. działania przewidziane do wykonania (ogólnie lub przedstawiając ilościowo zakres III. rzeczowy) konkretne rezultaty w postaci efektów bezpośrednich (produktów) zapisane tak, aby moŝna je zmierzyć (zgodne z zasadą smart), JeŜeli cel zadania ma bezpośredni wpływ na wartość, któregoś ze wskaźników strategicznych, naleŝy zaznaczyć ten związek. Dla zadań, których celem głównym lub jednym z rezultatów jest gromadzenie dochodów (lub przychodów) wielkości przewidywanych z tego tytułu środków winny być przedstawione w planie zadania. 7. Mierniki i Wskaźniki Przedstawione wyŝej wymagania dotyczące zapisu celu zadania słuŝą odpowiedniemu zdefiniowaniu miar do zadań. MoŜna przyjąć, Ŝ kaŝdemu z istotnych rezultatów wymienionych w części III deklaracji wyniku winien zostać przyporządkowany odpowiedni wskaźnik - miara rezultatu i wtedy - prócz wskaźników naleŝy wyraźnie zdefiniować mierniki, czyli wielkości mierzone bezpośrednio i niezbędne do obliczenia wartości wybranych wskaźników zadań. MoŜna teŝ ustalić Ŝe wykonanie celu będzie mierzone przy pomocy mierników lub wskaźników, które naleŝy zdefiniować jak niŝej: Miernik to wartość lub cecha wykorzystywana do mierzenia wyniku lub skutku; parametr określający w jakim stopniu dana jednostka osiąga swoje cele. Termin miernik (np. liczba załatwionych spraw) i wskaźnik (przyjęty stosunek wielkości np. stosunek liczby zatrudnianych do liczby etatów) uŝywany jest zamiennie i traktowany jako sposób pomiaru wykonania zadania. Gdy celem zadania jest gromadzenie środków waŝnym wskaźnikiem będzie efektywność (stosunek wpływów do kosztu). Dobrze zdefiniowane cele dla podstawowych produktów (usług) zwykle są podstawą określenia wskaźników skuteczności i efektywności kosztowej. Często waŝną miarą winno być badanie poziomu satysfakcji klienta. 5
8. Zakres rzeczowy zadania Po zdefiniowaniu celu i wskaźników naleŝy zaplanować zakres rzeczowy zadania. Równocześnie naleŝy zweryfikować czy przyjęte w deklaracji oczekiwane konkretne rezultaty (produkty) są moŝliwe do osiągnięcia przy dostępnych (wyznaczonych wstępnie) dla zadania zasobach i środkach. Konstrukcja planu finansowo- rzeczowego zadania budŝetowego zaleŝy od jego rodzaju. I. Dla zadania bieŝącego (lub nieprojektowego) plan moŝe zostać przygotowany w pełnej szczegółowości lub w formie uproszczonej: a. Opcja pełna: Przy planowaniu wymienić naleŝy kolejno działania, konieczne do jego zrealizowania oraz zdefiniować najwaŝniejsze produkty. Określić pracochłonność tj. liczbę godzin niezbędną do realizacji poszczególnych działań, które przewiduje się wykonać we własnym zakresie (siły własne). Obliczyć koszty przewidywane dla poszczególnych działań w zadaniu w oparciu o koszt godziny roboczej i niezbędną liczbę godzin lub o ceny dóbr i usług - w przypadku realizacji określonych działań potencjałem obcym (zlecenie zewnętrzne -ZZ lub zakup - Z). Przypisać odpowiednim wydatkom symbole klasyfikacji budŝetowej. b. Opcja uproszczona: Plan sporządzony jest dla zadań bez określania działań. KaŜde zadanie posiada określone zasoby tj. liczbę etatów realizujących zadanie oraz środki z przypisanymi odpowiednio symbolami klasyfikacji budŝetowej. II. Dla zadania inwestycyjnego (lub projektowego) plan finansowy przedstawiony winien być w podziale na etapy, przy czym dla kaŝdego etapu przypisano tzw. kamienie milowe (odbiory). Etapy i kamienie milowe winny być zaprezentowane wraz z przewidywanym harmonogramem realizacji. Zadania budŝetowe realizowane w cyklu wieloletnim, co do których istnieje potrzeba zaciągania zobowiązań wieloletnich spełniające wymogi art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych stanowią przedsięwzięcia wieloletnie w ramach wieloletniej prognozy finansowej. Koordynatorzy zadań definiując i planując je na dany rok budŝetowy zwracają szczególną uwagę na określenie horyzontu czasowego oraz potrzeby zaciągnięcia zobowiązań na kolejne lata. 9. Powiązania zadania z elementami i obiektami zarządzania strategicznego Wszystkie zadania budŝetowe są przyporządkowane do dziedzin zarządzania. Wiele zadań słuŝy bezpośrednio realizacji konkretnych usług publicznych i wtedy powiązanie to takŝe naleŝy w systemie ewidencji odpowiednio oznaczyć. Zadanie (lub jego część) moŝe takŝe przynaleŝeć do programu, który JST przyjęła do realizacji celów strategicznych, wiec i to przyporządkowanie musi być oznaczone. Istnieje, taka moŝliwość, Ŝe jeśli plan zadania bieŝącego (lub nieprojektowego) przygotowano z wyszczególnieniem działań (opcja pełna) do programów mogą zostać włączone tylko te działania produkty, które realizują cele programu (wtedy zuŝyte na to działanie zasoby oraz jego produkty naleŝą do programu i dane te system informatyczny potrafi odpowiednio przyporządkować. Dla zadań, które nie naleŝą do programu strategicznego, ale oddziałują na wskaźniki strategiczne dziedziny zarządzania, naleŝy takie powiązanie zaznaczyć. 6
Dla kaŝdego przedsięwzięcia wieloletniego zapisanego w WPF zdefiniowane jest zadanie roczne, w ramach którego przedsięwzięcie to jest realizowane. Usługa publiczna jest punktem odniesienia dla zasobów i produktów jednego lub wielu zadań. Często koszty zgrupowane dla kilku/kilkunastu róŝnych produktów składają się na konkretną usługę publiczną 2 (poniewaŝ rzadko kiedy usługa publiczna jest wytworem tylko jednego produktu, - przykładem moŝe być wydana decyzja WZiZT produkt końcowy, dla jej dostarczenia konieczna jest realizacja szeregu drobnych produktów częściowych, jak opinia, analiza, ekspertyza, ), impreza moŝe być produktem jednej jednostki organizacyjnej lub efektem współpracy kilku komórek organizacyjnych i jednostek miejskich... 10. Monitorowanie, raportowanie i zarządzanie ryzykiem Warto rozwaŝyć moŝliwość podejścia do zarządzania ryzykiem w oparciu o budŝet zadaniowy. Wszystkie zaplanowane wg przedstawionych wyŝej zasad zadania budŝetowe mają pewne cechy charakterystyczne dla projektów (określony zakres rzeczowy, czas, zasoby i kryteria sukcesu), a zatem przygotowane są do podobnego jak projekty monitorowania i zarządzania. Dla zadań bieŝących / procesowych warto przyjąć, Ŝe dane do monitorowania zbierane są systematycznie (np. raz w miesiącu, raz na kwartał ) i obejmują aktualne wartości zdefiniowanych mierników. Dla zadań inwestycyjnych zbieranie informacji i danych winno być skorelowane z terminami wyznaczonymi dla osiągnięcia kamieni milowych. Dane te gromadzone (i ewentualnie umieszczane w systemie) są przez koordynatorów zadań, kierowników projektów i w pierwszym rzędzie słuŝą im do podejmowania decyzji. Równocześnie uzyskiwane wartości i odchylenia od planu winny być analizowane i w razie potrzeby raportowane najwyŝszemu kierownictwu przez wyznaczone do monitorowania osoby/komórki. Zaleca się, aby koordynator zadania i kierownik projektu prowadzili Rejestr Ryzyk. Ryzyka niepowodzenia zadania lub projektu najczęściej związane są z zagroŝeniami dotyczącymi nieuzyskania oczekiwanych wartości wskaźników lub przekroczenia załoŝeń projektu (koszt, czas, zakres). Rejestr ryzyka naleŝy aktualizować okresowo lub gdy okoliczności tego wymagają. W reakcji na istotne zmiany ocen koordynator powinien podejmować działania niezwłocznie oraz w razie potrzeby informować najwyŝsze kierownictwo. 11. Wzory przykładowych raportów Dla zadań budŝetowych bieŝących (nieprojektowe): a. Wydatki zadań budŝetowych w układzie: wydatki rzeczowe ( ZZ, Z, SPN) i na utrzymanie stanowisk pracy ( SW) (na dany rok i dodatkowo, dane historyczne - w rozbiciu np. za 3 ostatnie lata) b. Wykaz zadań wraz z podstawowymi charakteryzującymi je parametrami (numer; nazwa; podmiot realizujący, kwota wydatków, liczba etatów), 2 Usługi publiczne, których odbiorcami może być cała społeczność, jej część, lub grupa ludzi, wytwarzane są w ramach dziedzin zarządzania i są one wypadkową produktów zadań, projektów i programów sektorowych / strategicznych realizowanych w ramach danej dziedziny lub w powiązaniu z nią. 7
c. Wykaz celów zadań wraz z charakteryzującymi je wskaźnikami, Raport oceny zadań bieŝących / nieprojektowych (stopień realizacji celu; stopień realizacji wskaźników celu zadania; trendy, wskaźniki dynamiki dla wskaźników celu), d. Raport oceny zadań bieŝących / nieprojektowych (zakres rzeczowy liczba i % produktów, wskaźniki kosztowe, w ujęciu za wybrany okres i w porównaniu między wybranymi okresami, odchylenia), e. Raporty dla wskaźników strategicznych w powiązaniu z programami, dziedzinami, z moŝliwością analizy zadań i działań; trendy, wskaźniki dynamiki dla wskaźników. f. Raporty Value for Money dla usług publicznych (liczba usług, łączny koszt świadczonych usług, koszt 1 usługi, produkty związane z usługą, ich liczba i pracochłonność jednostkowa / łączna, koszt jednostkowy / łączny; a przede wszystkim: rezultat (jakościowy) związany z usługą / łączne nakłady finansowe lub / i koszty pośrednie). Dla zadań budŝetowych inwestycyjnych (projektowych): a. Wykaz zadań inwestycyjnych (podmiot realizujący, źródło finansowania, poniesione nakłady, zrealizowany zakres rzeczowy) b. Raport oceny zadań inwestycyjnych (stopień realizacji celu; stopień realizacji wskaźników; trendy...), c. Planowane łączne limity na zadania inwestycyjne w podziale na poszczególne lata wraz z określeniem źródeł ich finansowania d. Wydatki zadań inwestycyjnych w powiązaniu z poszczególnymi dziedzinami, okres realizacji, poniesione nakłady wraz z określeniem źródła ich finansowania e. Raport statusowy (KM) z informacją o realizacji zakresu rzeczowego zadania i poniesionych nakładach (wydatkach i kosztach). 12. Przykład prezentacji zakresu rzeczowego zadania bieŝącego/ nieprojektowego Sposób i szczegółowość prezentacji planu zadania budŝetowego winna uwzględniać potrzeby informacyjne systemu zarządzania JST. PoniŜej jako przykład przedstawiono zakres opracowany i uŝywany w Krakowie od roku 2007. Dane prezentowane obejmują: A. Plan rzeczowo finansowy i ocena ryzyk a. Dziedzina (dla zadania lub dla działań) b. Program wieloletni (dla zadania lub dla działań) c. Jednostka lub Komórka organizacyjna urzędu d. Planowany koszt jednej roboczogodziny e. Numer i nazwa zadania f. Nazwy i numery działań i dla kaŝdego z nich i. Nazwa produktu wytwarzanego (nadana przez właściciela) ii. Opis ryzyka, zagroŝenie wg właściciela iii. Symbol wskaźnika dla monitorowania tego ryzyka iv. Ocena ryzyka wg właściciela w skali 1-7 8
v. Symbol procesu uŝywanego w działaniu lub podzdziałaniu vi. Typ produktu (pochodzący ze słownika produktów) vii. Ilość produktów viii. Nazwy kolejnych poddziałań (opcjonalnie) ix. Sposób realizacji (wybór ze słownika SW, ZZ, Z..,.) dla kaŝdego z działań lub poddziałań (jeśli zostały określone) x. Pracochłonność jednostkowa (gdy sposób SW) lub koszt jednostkowy (pozostałe sposoby) xi. Klasyfikacja budŝetowa dla wydatków bezpośrednich (sposób realizacji inny niŝ SW) xii. Koszt całkowity (iloczyn kosztu jednostkowego i ilości) g. Suma roboczogodzin zadania h. Suma wydatków bezpośrednich w rozbiciu na klasyfikację budŝetową i. Łączny koszt zadania. B. Karta Mierników i Wskaźników a. Nazwa i numer zadania b. symbol i nazwa kaŝdego z mierników zdefiniowanych dla zadania i dla kaŝdego z nich i. definicja miernika ii. źródło z którego pochodzi wartość umieszczana w zbiorze c. wartości aktualne kaŝdego z mierników wprowadzane do systemu raz w miesiącu d. symbol i nazwa kaŝdego ze wskaźników i dla kaŝdego z nich: e. definicja = algorytm obliczenia z wykorzystaniem mierników f. zakres wartości oczekiwanych (docelowych) g. wartości aktualne obliczane na podstawie wartości mierników wprowadzanych jak wyŝej. 9