Waldemar Guba Jaki system płatności bezpośrednich dla rolnictwa powinna wybrać Polska - standardowy czy uproszczony? Przyjęcie uproszczonego systemu płatności bezpośrednich jest korzystniejsze dla polskiego rolnictwa niż system standardowy, ponieważ zapewnia pełniejsze i efektywniejsze wykorzystanie krajowej puli płatności bezpośrednich. Polska powinna podjąć decyzję w sprawie wyboru systemu jak najszybciej, jeszcze przed zakończeniem negocjacji akcesyjnych. Wybór systemu uproszczonego może ułatwić realizację postulatu strony polskiej, by zmienić wyjściowe proporcje budżetu rolnego (między pierwszym i drugim filarem Wspólnej Polityki Rolnej) w celu podniesienia poziomu dopłat bezpośrednich oraz lepszego wykorzystania dostępnych środków dla wsi i rolnictwa. Przyjęcie przez Polskę uproszczonego systemu dopłat bezpośrednich lepiej zabezpieczy konkurencyjność polskiego rolnictwa niż system standardowy. W ramach Wspólnego Stanowiska Negocjacyjnego w obszarze rolnictwa, obok propozycji o charakterze negocjacyjnym (jak np. poziom płatności bezpośrednich i limitów produkcji) Unia Europejska pozostawiła krajom kandydującym możliwość wyboru między standardowym systemem płatności bezpośrednich a systemem uproszczonym. W obecnie stosowanym w Unii systemie standardowym gospodarstwo uzyskuje płatności bezpośrednie w zależności od powierzchni upraw, pogłowia zwierząt lub wolumenu produkcji. W systemie uproszczonym łączna wynegocjowana kwota płatności dla kraju byłaby dzielona między gospodarstwa proporcjonalnie do powierzchni użytków rolnych, bez
względu na rodzaj produkcji rolnej. Prowadzenie produkcji nie byłoby warunkiem uzyskania przez gospodarstwo płatności uproszonych, nie byłoby też wymagane ugorowanie części (obecnie 10%) użytków rolnych w dużych gospodarstwach (powyżej 92 ton potencjalnej produkcji zbóż). Ziemia rolnicza musiałaby być jednak utrzymywana w odpowiedniej kulturze i zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Kraje kandydujące miałyby możliwość stosowania systemu uproszczonego przez trzy lata z możliwością przedłużenia o kolejne 2 lata lub przejścia na system standardowy nawet po roku stosowania uproszczonego systemu. Dlaczego UE zaproponowała krajom kandydującym przyjęcie systemu uproszczonego? Analizując propozycję Unii Europejskiej wskazać można na kilka istotnych motywów. Po pierwsze, biorąc pod uwagę swoje doświadczenia w zakresie wdrażania i funkcjonowania systemu standardowego, strona unijna może podejrzewać, iż Polsce nie uda się w zakładanym terminie osiągnąć stanu gotowości do efektywnego zastosowania systemu standardowego (zarówno jeśli chodzi o przygotowanie instytucji jak i rolników). Tymczasem stopień wykorzystania płatności bezpośrednich przez kraje kandydackie byłby szczególnie istotny w sytuacji proponowanego niższego poziomu tych płatności. Po drugie, zgodnie z propozycjami Przeglądu Średniookresowego Agendy 2000 (Midterm Review) można było spodziewać się, że podobny system uproszczony zostanie przyjęty w krajach UE-15. Już w 2002 roku Unia wprowadziła pilotażowy uproszczony system płatności dla małych gospodarstw (Small-farmer scheme) uzyskujących rocznie nie więcej niż 1250 Euro płatności. UE podkreśla jednak, że w przypadku przyjęcia systemu standardowego polscy rolnicy nie mogliby korzystać z tego udogodnienia z uwagi na brak danych historycznych dotyczących kwot płatności dla poszczególnych gospodarstw. Po trzecie, płatności w systemie uproszczonym proponowane krajom kandydackim klasyfikowane byłyby w ramach WTO jako niezwiązane z produkcją (decoupled) i tym samym nie zniekształcające warunków konkurencji na rynkach międzynarodowych. Przyjęcie systemu uproszczonego przez kraje kandydujące ułatwiłoby UE obronę swoich rozwiązań systemowych wspomagających rolnictwo w czasie najbliższej rundy negocjacyjnej WTO dotyczącej liberalizacji polityki i handlu rolnego. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 3/2002, s. 2
Nowy kontekst negocjacyjny Kwestii wyboru systemu płatności bezpośrednich poświęcono w dotychczasowej debacie publicznej niewiele uwagi, a wstępne rekomendacje formułowano w oparciu o bardzo pobieżne rozpoznanie. Tłumaczyć można to tym, iż nie jest to problem stricte negocjacyjny, a Unia pozostawiła krajom kandydującym czas na podjęcie tej decyzji do dnia akcesji. Wydaje się jednak, że sytuacja uległa istotnej zmianie z uwagi na stanowisko unijne forsujące niski poziom płatności bezpośrednich w pierwszych latach po akcesji oraz polski postulat łagodzenia nierównych warunków konkurencji wynikających z niepełnych płatności. Polski postulat dotyczący wyjściowych proporcji między pierwszym i drugim filarem Wspólnej Polityki Rolnej jest ściśle powiązany z możliwością zastosowania uproszczonego systemu płatności bezpośrednich. Jednym z postulowanych przez stronę polską sposobów łagodzenia nierównych warunków konkurencji jest bowiem częściowe przybliżenie proporcji wykorzystania środków w ramach proponowanego budżetu rolnictwa do tych w krajach Piętnastki. Środki przeznaczone na drugi filar Wspólnej Polityki Rolnej (tzw. działania służące rozwojowi obszarów wiejskich, które są dużo trudniejsze w absorpcji), stanowią tam niespełna 10% budżetu, natomiast w proponowanym budżecie dla krajów kandydujących stanowią około 50%. W polskiej propozycji chodzi więc nie tylko o podniesienie poziomu płatności bezpośrednich (najważniejszy element pierwszego filaru WPR) kosztem tymczasowego zmniejszenia środków przewidzianych na drugi filar WPR, ale przede wszystkim o zapewnienie pełnej i efektywnej absorpcji środków dla polskiego rolnictwa i wsi w pierwszych latach członkostwa. Z perspektywy strony unijnej postulowana zmiana może być dużo łatwiejsza do zaakceptowania w przypadku przyjęcia przez Polskę systemu uproszczonego, ponieważ realokowane środki mogłyby wciąż być notyfikowane w ramach WTO jako neutralne dla warunków konkurencji na rynkach międzynarodowych. System uproszczony ułatwi pełniejsze wykorzystanie środków pomocowych System uproszczony ułatwi pełniejsze wykorzystanie płatności bezpośrednich z następujących powodów: Nawet jeśli budowa systemu informatycznego IACS zostanie zakończona w zakładanym terminie, wciąż potrzebować będziemy czasu na zebranie doświadczeń w Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 3/2002, s. 3
zakresie jego funkcjonowania w warunkach polskich. Wyzwanie to byłoby znacznie mniejsze w systemie uproszczonym z uwagi na stosunkowo niewielki zakres informacji, jakie system musiałby przetwarzać. Dużym wyzwaniem dla systemu IACS w pierwszych latach członkostwa może być wysoka liczba błędnych wniosków o wypłaty wymagających weryfikacji, korekty, a nawet odrzucenia. W krajach UE, w pierwszym roku funkcjonowania systemu IACS, udział takich wniosków wyniósł prawie 70%. Uproszczenie wniosku ograniczy to zagrożenie. Doświadczenia krajów UE o strukturze rolnictwa podobnej do tej w Polsce pokazują, iż stopień wykorzystania należnych kwot płatności bezpośrednich w systemie standardowym jest daleki od pełnego i wynosi 70-90% w przypadku płatności do upraw polowych. Jeszcze niższe wskaźniki wykorzystania notuje się w tych krajach w przypadku premii zwierzęcych - nawet poniżej 50%. W systemie uproszczonym stawka płatności na hektar odnosi się do całkowitej kwoty płatności należnej krajowi bez względu na faktyczny poziom produkcji. System uproszczony lepiej zabezpiecza konkurencyjność polskiego rolnictwa W dyskusjach wokół systemu uproszczonego wysuwana jest obawa, że pewna grupa gospodarstw straci na jego wprowadzeniu (w porównaniu do systemu standardowego). Bierze się ona stąd, że płatnościami bezpośrednimi w systemie standardowym wspierane są tylko niektóre kierunki produkcji i nie wszystkie w jednakowym stopniu. Gospodarstwa specjalizujące się w kierunkach produkcji silnie wspieranych tymi płatnościami (zboża, tytoń, chmiel, bydło rzeźne) w momencie przyjęcia systemu uproszczonego mogłyby stracić część płatności na rzecz gospodarstw specjalizujących się w kierunkach produkcji wspieranych jedynie poprzez wysokie ceny (mleko, buraki cukrowe) lub wspieranych w niewielkim zakresie lub wcale (ziemniaki). Niemniej jednak, efekt redystrybucji między gospodarstwami wsparcia związanego z WPR będzie dużo mniejszy niż się często zakłada, głównie z uwagi na przeciętnie niski stopień specjalizacji gospodarstw produkują one zarówno produkty wspierane płatnościami bezpośrednimi, jak i te nie wspierane owymi dopłatami. Płatności wypłacane proporcjonalnie do powierzchni użytków rolnych nie zmienią się istotnie w przeliczeniu na gospodarstwo. Jak pokazują analizy SAEPR/FAPA, tylko w przypadku upraw tytoniu i chmielu, które w systemie standardowym uzyskują wysokie stawki dopłat w przeliczeniu na hektar upraw, przy przejściu na system uproszczony może być konieczne zastosowanie dodatkowych rekompensat. Ponadto, w ocenie tego efektu nie można kierować Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 3/2002, s. 4
się wyłącznie obecnym kierunkiem specjalizacji wielu polskich gospodarstw. Może on bowiem w znacznej mierze odzwierciedlać specyfikę dotychczasowej polityki rolnej w Polsce. Z badań OECD wynika na przykład, że w Polsce poziom wsparcia produkcji pszenicy i rzepaku (poprzez ochronę rynku lub płatności bezpośrednie) w latach 2000-2001 był ponad dwukrotnie wyższy niż przeciętny poziom wsparcia krajowego rolnictwa. Przede wszystkim należy jednak pamiętać o tym, że zastosowanie systemu uproszczonego nie sprowadzałoby się jedynie do zmiany zasad podziału puli środków dostępnych na wsparcie bezpośrednie, lecz przyniosłoby także wzrost globalnej puli korzyści ekonomicznych dla sektora i poszczególnych gospodarstw. Oprócz pełniejszego wykorzystania krajowych kwot płatności należy również wymienić: Dochody ze sprzedaży (lub spożytkowania w gospodarstwach) dodatkowych zbiorów z tej części obszaru pod uprawami polowymi, która musiałaby być odłogowana (wyłączona z produkcji) w systemie standardowym. Korzyści te będą prawie wyłącznie udziałem dużych gospodarstw towarowych, o potencjale produkcji zbóż przekraczającym 92 tony na gospodarstwo i wysokich rzeczywistych plonach zbóż; Poprawa efektywności wykorzystania potencjału produkcji dzięki uniezależnieniu decyzji produkcyjnych od limitów wsparcia i wymogów administracyjnych związanych z systemem standardowym. Ten pozytywny efekt będzie najsilniej odczuwalny przez gospodarstwa towarowe. Gospodarstwa te w znacznie większym stopniu będą mogły kierować się sygnałami płynącymi z rynku przy tym samym poziomie wsparcia bezpośredniego jak w systemie standardowym; Ułatwienia i oszczędności po stronie rolników z tytułu prostszych procedur wypełniania, składania, weryfikacji i korekt wniosków o płatności bezpośrednie. Te ułatwienia i oszczędności będą najważniejsze dla małych gospodarstw; Oszczędność po stronie budżetu krajowego z tytułu opóźnienia o kilka lat kosztów inwestycyjnych i operacyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem niektórych elementów systemu IACS. Chodzi tutaj o uniknięcie części kosztów oraz odciążenie krajowego budżetu w najtrudniejszych pierwszych latach członkostwa. Nie jest prawdą, że przyjęcie systemu uproszczonego sprzyjać będzie gospodarstwom produkującym na własne potrzeby kosztem gospodarstw intensywnych i towarowych, petryfikując w ten sposób strukturę sektora. Twierdzenie to oparte jest na błędnym założeniu, iż system uproszczony zabiera środki gospodarstwom dużym i intensywnym, przekazując je Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 3/2002, s. 5
małym i ekstensywnym. Należy podkreślić, iż oczekiwana korzyść z uproszczonego systemu w postaci zwiększonej liczby gospodarstw, do jakich trafią płatności bezpośrednie, osiągana byłaby dzięki środkom, które w systemie standardowym w ogóle nie trafiłyby do Polski. Zastanawiając się nad wyborem przez Polskę systemu płatności bezpośrednich warto na koniec wspomnieć o dwóch istotnych aspektach. Pierwszy związany jest z rolą, jaką w debacie publicznej nad skutkami pierwszych lat członkostwa odgrywa bilans przepływów finansowych między budżetem unijnym a Polską. Dotychczasowe propozycje negocjacyjne Unii (pełna składka członkowska do budżetu UE w połączeniu z silną redukcją tych transferów, które są łatwe w absorpcji) stwarzają poważne zagrożenie, iż Polska może być początkowo płatnikiem netto do budżetu UE. Zapewnienie - dzięki systemowi uproszczonemu i modyfikacji wyjściowej struktury wydatków pełniejszego wykorzystania środków na rolnictwo może zmniejszyć takie zagrożenie. Drugi aspekt to zwiększenie za sprawą systemu uproszczonego liczby beneficjentów WPR w Polsce o kilkaset tysięcy gospodarstw rolnych (wyłącznie dzięki środkom, które nie zostałyby wykorzystane w systemie standardowym), co może mieć istotne znaczenie (chociażby natury psychologicznej) dla kształtowania aktywnych postaw wobec procesu akcesji wśród społeczności wiejskiej. WALDEMAR GUBA pracuje w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej Fundacji Programów Pomocy dla Rolnictwa (SAEPR/FAPA). Współpracuje z Instytutem Spraw Publicznych. Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub części możliwy jest wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych empirycznych dozwolone jest z podaniem źródła.