RAPORT KOŃCOWY z badania pt. Ocena systemu zarządzania i wdraŝania Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich

RAPORT KOŃCOWY z badania pt. Ocena systemu zarządzania i wdraŝania Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 Autorzy: Tomasz Klimczak Irena Wolińska Iwona MaciąŜek Paweł CzyŜ Tomasz Kierzkowski ElŜbieta Lenkiewicz Warszawa, grudzień 2005

SPIS TREŚCI WYKAZ UśYTYCH SKRÓTÓW... 5 STRESZCZENIE... 6 I. WPROWADZENIE (ROZDZIAŁ 1)... 6 II. PRZEBIEG BADANIA (ROZDZIAŁ 2.2.)... 9 III. WYNIKI BADAŃ... 14 III.1. Analiza rozwiązań systemowych (Rozdział 3.1)... 14 III.2. Analiza sposobu realizacji zadań przez system zarządzania i wdraŝania... 17 IV. OCENA SYSTEMU ZARZĄDZANIA I WDRAśANIA SPO RZL (WNIOSKI I REKOMENDACJE)... 44 1. WPROWADZENIE... 60 1.1. GŁÓWNE ZAŁOśENIA I CELE BADANIA... 67 1.2. OPIS PRZEDMIOTU BADANIA... 67 1.2.1. Struktura instytucjonalna zarządzania i wdraŝania SPO RZL... 68 1.2.2. WdraŜanie programu kluczowe procesy... 70 1.2.3. Zasoby materialne i niematerialne systemu... 73 2. OPIS ZASTOSOWANEJ METODOLOGII... 74 2.1. OPIS KONCEPCJI BADANIA... 74 2.1.1. Kryteria oceny... 74 2.1.2. Badanie funkcjonowania systemu zarządzania i wdraŝania SPO RZL (Faza I)... 75 2.1.3. Badanie dynamiki wdraŝania programu (Faza II)... 79 2.1.4. Analiza funkcjonowania systemu na styku instytucja wdraŝająca beneficjent (Faza III)... 80 2.2. PRZEBIEG BADAŃ... 82 2.2.1. Analiza rozwiązań systemowych w SPO RZL... 82 2.2.2. Badanie dokumentów opisujących procesy zarządzania i wdraŝania SPO RZL... 82 2.2.3. Przeprowadzenie indywidualnych wywiadów pogłębionych... 83 2.2.4. Wywiady grupowe... 84 2.2.5. Ankieta samowypełnialna... 85 2.2.6. Druga tura wywiadów indywidualnych... 88 2.2.7. Badanie kosztów administracyjnych systemu zarządzania i wdraŝania... 88 2.2.8. Analiza dynamiki wdraŝania programu... 88 2.2.9. Analiza funkcjonowania systemu na styku instytucja wdraŝająca beneficjent.... 91 3. OPIS WYNIKÓW BADANIA... 101 3.1. ROZWIĄZANIA SYSTEMOWE... 101 3.1.1. Otoczenie prawne... 101 3.1.1.1. Bariery wdraŝania SPO RZL związane przyjętymi rozwiązaniami legislacyjnymi regulującymi sposób wdraŝania funduszy strukturalnych w Polsce... 101 3.1.1.2. Bariery związane z regulacjami dotyczącymi wydatkowania krajowych środków publicznych współfinansujących i prefinansujących Działania SPO RZL... 102 3.1.2. Struktura instytucjonalna zarządzania i wdraŝania SPO RZL... 105 3.1.2.1. Regulacje prawne... 105 3.1.2.2. Ocena roli Instytucji Pośredniczących w systemie wdraŝania SPO RZL,... 108 3.1.2.3. Ocena roli Komitetów Sterujących... 113 3.2. ANALIZA STOPNIA I SPOSOBU REALIZACJI ZADAŃ PRZYPISANYCH INSTYTUCJOM TWORZĄCYM SYSTEM ZARZĄDZANIA I WDRAśANIA SPO RZL... 116 3.2.1. Ocena procesu kontraktowania... 116 3.2.1.1. Podstawy prawne i programowe systemu wyboru projektów... 116 3.2.1.2. Konkursowy schemat wyboru projektów... 118 3.2.1.3 Pozakonkursowy schemat wyboru projektów... 136 3.2.2. Ocena procesu przepływów finansowych... 142 3.2.2.1. Podstawy prawne i procedury finansowania działań w SPO RZL... 142 3.2.2.2. Proces przepływów finansowych w SPO RZL... 145 3.2.2.3. Wnioski i rekomendacje... 153 3.2.2.4. Ocena przepływów finansowych... 156 3.2.3. Ocena procesu monitorowania... 157 3.2.3.1. Ramy prawne sprawozdawczości w ramach SPO RZL... 157 2

3.2.3.2. Analiza procedur dt. sprawozdawczości... 157 3.2.3.3. Monitorowanie celów programowych - analiza adekwatności informacji sprawozdawanych zgodnie z wzorami dokumentów sprawozdawczych stosowanych w SPO RZL... 159 3.2.3.4. Analiza systemu wskaźników produktu, rezultatu i oddziaływania w SPO RZL... 163 3.2.3.5. Monitorowanie celów operacyjnych programu - wskaźniki monitorowania... 172 3.2.3.6. Funkcjonowanie systemu sprawozdawczości SPO RZL w praktyce... 173 3.2.3.7. SIMIK - System Informatyczny Monitoringu i Kontroli Finansowej funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności... 175 3.2.3.8. Analiza podsystemu monitorowania Europejskiego Funduszu Społecznego (PEFS)... 183 3.2.3.9. Wnioski i rekomendacje... 185 3.2.3.10. Ocena systemu monitorowania... 188 3.2.4. Ocena przepływu informacji pomiędzy instytucjami,... 189 3.2.4.1. Problemy w komunikacji pomiędzy instytucjami systemu wdraŝania SPO RZL... 189 3.2.4.2. Wnioski i rekomendacje... 192 3.2.4.3. Ocena przepływu informacji... 193 3.2.5. Ocena roli partnerów społeczno-ekonomicznych we wdraŝaniu SPO RZL,... 194 3.2.5.1. Podstawy prawne udziału partnerów społeczno-ekonomicznych we wdraŝaniu SPO RZL... 194 3.2.5.2. Udział partnerów społecznych i gospodarczych w strukturach i składzie komitetów konfrontacja załoŝeń z praktyką... 194 3.2.5.3. Przygotowanie partnerów społecznych i gospodarczych do pracy w komitetach SPO RZL... 197 3.2.5.4. Wpływ partnerów społecznych i gospodarczych na proces wdraŝania programu załoŝenia a praktyka.... 198 3.2.5.4. Wnioski i rekomendacje... 199 3.2.5.5. Ocena partnerów społeczno-gospodarczych... 200 3.2.6. Ocena przygotowania instytucji... 201 3.2.7. Ocena przygotowania pracowników zaangaŝowanych w zarządzanie i wdraŝanie SPO RZL do pełnienia swoich obowiązków,... 202 3.2.7.1. Charakterystyka zasobów ludzkich w instytucjach tworzących SPO RZL... 203 3.2.7.2. Wnioski i rekomendacje... 213 3.2.8. Ocena skuteczności działań podejmowanych w ramach Priorytetu 3 SPO RZL Pomoc techniczna mających na celu wsparcie instytucji zaangaŝowanych w zarządzanie i wdraŝanie programu... 214 3.2.8.1. Podstawy programowe i prawne... 214 3.2.8.2. Wyniki badań przedstawicieli instytucji zaangaŝowanych we wdraŝanie... 220 3.2.8.3. Wyniki analizy dokumentów... 223 3.2.8.4. Opinie członków Komitetu Sterującego... 224 3.2.8.5. Analiza sprawozdań z realizacji Priorytetu 3... 225 3.2.8.6. Wnioski i rekomendacje... 226 3.2.8.7. Ocena skuteczności pomocy technicznej... 227 3.2.9. Samoocena systemu zarządzania i wdraŝania dokonana przez pracowników... 227 3.2.10. Bariery i problemy organizacyjne występujące w SPO RZL w ocenie pracowników,... 230 3.3. EFEKTYWNOŚĆ KOSZTOWA SYSTEMU ZARZĄDZANIA I WDRAśANIA SPO RZL... 232 3.4. DYNAMIKA WDRAśANIA PROGRAMU... 243 3.4.1. Analiza wkładu... 243 3.4.1.1. Poziom SPO RZL... 243 3.4.1.2. Poziom priorytetów... 249 3.4.1.3. Poziom działań... 253 3.4.1.4. Poziom schematów... 272 3.4.2. Analiza produktów i rezultatów... 285 3.4.2.1. Poziom priorytetów... 286 3.4.2.2. Poziom działań... 286 3.4.3. Analiza wskaźników dodatkowych... 295 3.4.4. Podsumowanie... 298 3.5. ANALIZA FUNKCJONOWANIA SYSTEMU NA STYKU INSTYTUCJA WDRAśAJĄCA BENEFICJENT... 307 3.5.1. OCENA SKUTECZNOŚCI DZIAŁAŃ MAJĄCYCH NA CELU WSPARCIE BENEFICJENTÓW PRZEZ INSTYTUCJE WDRAśAJĄCE... 307 3.5.1.1. Podstawy prawne i programowe działań informacyjno-promocyjnych... 307 3.5.1.2. Ocena rozwiązań organizacyjnych dla wymiany informacji pomiędzy instytucją wdraŝającą a beneficjentem.... 309 3.5.1.3. Ocena rozwiązań organizacyjnych wspierających wymianę informacji pomiędzy instytucja wdraŝającą a beneficjentem... 311 3.5.1.4. Ogólna ocena instrumentów słuŝących wsparciu beneficjentów.... 315 3.5.1.5. Szczegółowa ocena instrumentów działań informacyjnych i promocyjnych.... 321 3

3.5.1.5.1. Publikacje... 321 3.5.1.5.2. Strony internetowe... 325 3. 5.1.5.3. Punkty informacyjne... 332 3. 5.1.5.4. Szkolenia, seminaria, spotkania informacyjne, doradztwo... 338 3.5.2. ANALIZA WZAJEMNYCH RELACJI UCZESTNIKÓW SYSTEMU I BENEFICJENTÓW... 341 3.5.3. OCENA SKUTECZNOŚCI WSPARCIA BENEFICJENTÓW SPO RZL... 346 3.5.4. ANALIZA PERCEPCJI CELÓW PROGRAMU I AKTYWNOŚCI POSZCZEGÓLNYCH GRUP BENEFICJENTÓW W APLIKOWANIU I POZYSKIWANIU ŚRODKÓW Z EFS W RAMACH SPO RZL... 350 3.5.4.1. Analiza zgodności załoŝeń projektów realizowanych przez beneficjentów z załoŝeniami programu... 350 3.5.4.1.1. Zgodność celów projektów z celami programu w świetle wymagań dokumentów programowych. 350 3.5.4.1.2. Mechanizmy wyłaniania projektów zgodnych z celami programu w procesie oceny wniosków... 353 3.5.4.1.3. Nadzór nad realizacją projektów z punktu widzenia ich zgodności z celami programu... 366 3.5.4.2.4. Ocena moŝliwości osiągania celów projektów zgodnych z celami programu... 368 3.5.4.2. Analiza zróŝnicowania aktywności potencjalnych beneficjentów w priorytetach, działaniach i schematach SPO RZL,... 369 3.5.4.2.1. ZróŜnicowanie aktywności projektodawców w schematach konkursowych SPO RZL... 370 3.5.4.2.2. Struktura projektodawców... 375 3.5.4.2.3. Tematyka projektów składanych przez wnioskodawców do SPO RZL... 377 3.5.4.2.4. Podsumowanie... 380 4. OCENA SYSTEMU ZARZĄDZANIA I WDRAśANIA SPO RZL (WNIOSKI I REKOMENDACJE)382 4.1. OCENA FUNKCJONOWANIA SYSTEMU... 382 4.2. OCENA FUNKCJONOWANIA SYSTEMU NA STYKU INSTYTUCJE WDRAśAJACE - BENEFICJENCI... 398 4.3. SZCZEGÓŁOWE WNIOSKI I REKOMENDACJE DOTYCZĄCE SYSTEMU... 405 ZAŁĄCZNIKI: Załącznik 1. Dokumenty dodatkowe przekazane przez MGiP Załącznik 2. Dokumenty programowe i strategiczne, akty prawne Załącznik 3. Scenariusze wywiadów indywidualnych Załącznik 4. Wykaz problemów zidentyfikowanych przez respondentów wywiadów indywidualnych Załącznik 5. Kwestionariusz Ankiety Opinii Pracowników Instytucji WdraŜających Załącznik 6. Zestawienie wyników Ankiety Opinii Pracowników Instytucji WdraŜających Załącznik 7. Kwestionariusz Ankiety Opinii Beneficjentów Załącznik 8. Zestawienie wyników Ankiety Opinii Beneficjentów Załącznik 9. Kwestionariusz Ankiety Opinii Pracowników KOSzEFS i ROSzEFS Załącznik 10. Zestawienie wyników Ankiety Opinii Pracowników KOSzEFS i ROSzEFS Załącznik 11. Kwestionariusz Ankiety Opinii Nie-Beneficjentów Załącznik 12. Zestawienie wyników Ankiety Opinii Nie-Beneficjentów Załącznik 13. Kwestionariusz Ankiety Mystery Shopper wersja telefoniczna Załącznik 14. Zestawienie wyników Ankiety Mystery Shopper wersja telefoniczna Załącznik 15. Kwestionariusz Ankiety Mystery Shopper wersja internetowa Załącznik 16. Zestawienie wyników Ankiety Mystery Shopper wersja internetowa Załącznik 17. Kwestionariusz Ankiety Opinii Pracowników Instytucji WdraŜających faza III Załącznik 18. Zestawienie wyników Ankiety Opinii Pracowników Instytucji WdraŜających faza III 4

Wykaz uŝytych skrótów BWE DSEiFS DWF DZF EFS FAQ FS IP IW IZ KM KOP KOSzEFS KRS kw. KS MENiS MF MGiP NBP NPR NSZZ OHP PARP PEFS PFRON PHARE PT PUP PWSZ PWW ROSzEFS RP RPRD SIMIK SIWZ SPO RZL SPO WKP SSG UE UP USC WE WUP ZUS Biuro WdraŜania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu Departament Strategii Edukacyjnej i Funduszy Strukturalnych MENiS Departament WdraŜania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Gospodarki i Pracy Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym MGIP Europejski Fundusz Społeczny Frequently Asked Questions Fundusz Społeczny Instytucja Pośrednicząca Instytucja WdraŜająca Instytucja Zarządzająca Komitet Monitorujący Komisja Oceny Projektów Krajowy Ośrodek Szkoleniowy EFS Krajowy Rejestr Sądowy kwartał Komitet Sterujący Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu Ministerstwo Finansów Ministerstwo Gospodarki i Pracy Narodowy Bank Polski Narodowy Plan Rozwoju NiezaleŜny Samorządny Związek Zawodowy Ochotnicze Hufce Pracy Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Podsystem Monitorowania Europejskiego Funduszu Społecznego Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Poland and Hungary Assistance for Reconstructing of their Economies pomoc techniczna Powiatowy Urząd Pracy Państwowa WyŜsza Szkoła Zawodowa Podstawy Wsparcia Wspólnoty Regionalny Ośrodek Szkoleniowy EFS Rzeczpospolita Polska Ramowy Plan Realizacji Działania System Informatyczny Monitoringu i Kontroli Finansowej Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Spójność Społeczna i Gospodarcza Unia Europejska Uzupełnienie Programu Urząd SłuŜby Cywilnej Wspólnoty Europejskie Wojewódzki Urząd Pracy Zakład Ubezpieczeń Społecznych 5

Streszczenie I. Wprowadzenie (Rozdział 1) Badanie Ocena systemu zarządzania i wdraŝania Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 204-2006 przeprowadzane jest w trakcie realizacji programu operacyjnego i ma charakter ewaluacji okresowej. Głównym celem badania jest uzyskanie pogłębionej wiedzy na temat sposobu zarządzania i wdraŝania Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006. Badanie w równym stopniu skupia się na analizie zachodzących procesów i dynamice wdraŝania programu, jak na badaniu istniejących struktur i mechanizmów zarządzania programem. Badanie podzielono na trzy fazy: Faza I dotyczy oceny funkcjonowania Instytucji Zarządzającej i Instytucji WdraŜających, w kontekście realizacji programu SPO RZL. Faza II dotyczy dynamiki wdraŝania SPO RZL. Analiza obejmie wskaźniki wkładu, produktu i rezultatu uzyskane z systemu monitorowania SPO RZL. Faza III dotyczy funkcjonowania Instytucji WdraŜających w kontekście realizacji poszczególnych działań. Niniejszy raport opiera się na analizie wyników wszystkich faz badania. Przedmiotem badania jest system zarządzania i wdraŝania SPO RZL. Na system zarządzania i wdraŝania SPO RZL składa się: struktura instytucjonalna i rozwiązania organizacyjne, procedury regulujące procesy zarządzania i wdraŝania oraz zasoby materialne i niematerialne systemu. Spośród procesów realizowanych przez system zarządzania i wdraŝania analizie zostały poddane trzy procesy kluczowe: kontraktowanie, przepływy finansowe, monitorowanie. Proces komunikacji pomiędzy instytucjami tworzącymi system był badany przy analizie kaŝdego z trzech kluczowych procesów. Podobnie zagadnienia dotyczące nadzoru i kontroli były analizowane dla kaŝdego z trzech kluczowych procesów. Cel zarządzania interwencją funduszy strukturalnych zdefiniowano jako skuteczne, efektywne i bezpieczne wykorzystanie funduszy, przy zapewnieniu przejrzystości przyznawanej pomocy oraz zachowaniu zasady partnerstwa na etapie programowania, wdraŝania i ewaluacji. Opisany powyŝej cel zarządzania wskazuje bezpośrednio kryteria oceny stosowane do zbadania, czy i jakim stopniu rzeczywiste działania zarządcze w SPO RZL prowadzą do osiągnięcia celu zarządzania. Te kryteria to: Skuteczność, czyli stopień osiągnięcia zaplanowanych celów. Efektywność, czyli odniesienie osiągniętych efektów do kosztów ich osiągnięcia. W procesach wdraŝania koszty wdraŝania to głównie koszty operacyjne instytucji tworzących system wdraŝania. 6

Bezpieczeństwo środków publicznych, rozumiane głównie jako bezpieczeństwo przepływów finansowych. Zachowanie bezpieczeństwa przepływów finansowych jest podstawową przesłanką tworzenia efektywnych systemów zarządzania programami publicznymi i skutecznych mechanizmów kontroli przepływu środków. Przejrzystość przyznawania pomocy, czyli równy dostęp beneficjentów i opinii publicznej do informacji, jasne i jednoznaczne, niedyskryminujące kryteria przyznawania pomocy, unikanie konfliktu interesów, stosowanie zasady dwóch par oczu (kontrola przez dwie niezaleŝne osoby) przy podejmowaniu decyzji. Partnerstwo, czyli zapewnienie na kaŝdym etapie cyklu Ŝycia programu jak najszerszego udziału partnerów społecznych w realizacji programu. Powinni oni być informowani i konsultowani na etapie programowania, następnie uczestniczyć w procesie wyboru projektów, w ciałach doradczych i monitorujących, być odbiorcami ewaluacji okresowych i ewaluacji ex-post. Ocena systemu zarządzania i wdraŝania była prowadzona na podstawie analiz danych zastanych i wywołanych. Generalnie zastosowaliśmy następujące podejście do badań: pierwszy krok - badania o charakterze eksploracyjnym: rozpoznanie badanego obszaru, weryfikacja hipotez, formułowanie precyzyjnych pytań badawczych (analiza dokumentów, wywiady indywidualne) drugi krok - badania o charakterze opisowym (ilościowe), kwantyfikacja odpowiedzi na pytania badawcze (badania ankietowe), trzeci krok - badania o charakterze diagnostycznym (jakościowe), poszukiwanie przyczyn, odpowiedzi na pytanie dlaczego? (wywiady indywidualne i grupowe) W ramach badania zastosowaliśmy następujące narzędzia badawcze: analiza dokumentacji, indywidualne wywiady pogłębione, zogniskowane wywiady grupowe, papierowe wywiady ankietowe, wywiady telefoniczne, wywiady metodą Tajemniczego Klienta Podstawowe pytania badawcze, jakie postawiliśmy, brzmią: Czy moŝliwe są alternatywne rozwiązania systemowe, które pozwoliłyby na większą skuteczność i efektywność systemu zarządzania i wdraŝania? Czy zadania są wykonywane skutecznie, efektywnie, w sposób zapewniający bezpieczeństwo środków publicznych oraz zachowanie zasad przejrzystości i partnerstwa? Które z problemów występujących przy zarządzaniu i wdraŝaniu programu są najistotniejsze, jakie są ich przyczyny i jakie są moŝliwości zapobiegania im? Czy system jest spójny? Celem przeprowadzenia przekrojowej analizy dynamiki wdraŝania SPO RZL w Fazie II było uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania: Jak kształtuje się dynamika wdraŝania SPO RZL (jako całości, poszczególnych priorytetów, działań oraz schematów) w badanym okresie? Czy występują opóźnienia we wdraŝaniu programu i jakie są ich przyczyny i perspektywy ich nadrobienia? Jakie są zróŝnicowania i ich prawdopodobne przyczyny w osiąganiu efektów załoŝonych w poszczególnych priorytetach, działaniach i schematach? 7

Analiza styku system-beneficjent przeprowadzona w Fazie III bazowała na następujących pytaniach badawczych: Jaka jest skuteczność działań mających na celu wsparcie beneficjentów przez instytucje wdraŝające? Jakie są najlepsze praktyki w tym zakresie? Jakie są największe problemy w tym zakresie? Jaki jest sposób postrzegania i nastawienie uczestników systemu do beneficjentów? Jaki jest sposób postrzegania i nastawienie beneficjentów do systemu? Jaka jest odpowiedniość celów, priorytetów programu w percepcji beneficjentów? Jakie są motywy beneficjentów ubiegania się o wsparcie? Które z priorytetów, działań i schematów cieszą się największym popytem? Jakie są tego przyczyny? 8

II. Przebieg badania (Rozdział 2.2.) W ramach I i II Fazy badania zastosowaliśmy następujące narzędzia badawcze: o analiza dokumentacji, o indywidualne wywiady pogłębione, o zogniskowane wywiady grupowe, o papierowe wywiady ankietowe. Analiza dokumentacji Przedmiotem analizy były kluczowe procesy realizowane przez system tj.: kontraktowanie, przepływy finansowe i monitorowanie, opisane w dokumentach wewnętrznych instytucji wchodzących w skład systemu zarządzania i wdraŝania SPO RZL. Analizie poddane zostały w szczególności podręczniki zarządzania i kontroli wszystkich instytucji biorących udział w procesie zarządzania i wdraŝania SPO RZL oraz regulaminy Komitetu Monitorującego i Komitetów Sterujących. Analizie poddane zostało takŝe polskie prawodawstwo dotyczące systemu zarządzania w kontekście rozwiązań prawodawstwa unijnego dotyczącego systemu zarządzania programami operacyjnymi finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego. Na etapie przygotowania metodologii badania zaplanowano badanie porównawcze systemu wdraŝania SPO RZL z rozwiązaniami stosowanymi we wdraŝaniu programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w Irlandii oraz Wielkiej Brytanii. Podstawowymi dokumentami analitycznymi były programy operacyjne (jednolite dokumenty programowe) oraz raporty z ewaluacji tych programów w połowie okresu programowania (mid-term evaluation reports). Wyniki tego porównania, które zostały zamieszczone w raporcie cząstkowym z badania, dały ograniczone efekty. Spowodowane to było brakiem szczegółowych danych na temat systemów wdraŝania stosowanych w tych krajach (informacje publikowane na ten temat były dalece niewystarczające), a takŝe róŝną strukturą administracyjną w Polsce i wspomnianych krajach, co utrudniało wyciąganie uŝytecznych wniosków. Analiza dynamiki wdraŝania programu Do analizy dynamiki wdraŝania programu wykorzystywane były dane pochodzące z dokumentów programowych oraz systemu monitoringu. Jako jedno z głównych źródeł informacji posłuŝyły przygotowywane w ujęciu kwartalnym przez poszczególne Instytucje WdraŜające Sprawozdania z realizacji Działania. Źródłem informacji nt. wartości alokacji dla działań, priorytetów oraz SPO RZL, zarówno na okres 2004, jak i 2004 2006, względem których dokonywano niezbędnych obliczeń było Uzupełnienie SPO RZL (tabele finansowe). Podane w tabeli wartości w EUR przeliczone zostały wg kursu 4,0521 zł. Dodatkowym źródłem danych na temat planów wdraŝania były Ramowe Plany Realizacji Działań będące aktualizowanym co rok aneksem do umów finansowania podpisanych pomiedzy Instytucją Zarządzającą a Instytucjami WdraŜającymi. W przypadku wskaźników dodatkowych dotyczących beneficjentów (liczby złoŝonych wniosków, liczby wniosków odrzuconych, liczby wniosków, które zostały zaakceptowane podczas oceny formalnej, typologia projektodawców) oprócz Sprawozdań z realizacji Działania, gdzie dane na ten temat były niepełne, korzystaliśmy z zestawień prowadzonych przez niektóre Instytucje WdraŜające.

Przeprowadzenie indywidualnych wywiadów pogłębionych Indywidualne wywiady pogłębione przeprowadzono dwuetapowo. W pierwszym etapie przeprowadzono 30 wywiadów: 8 wywiadów z członkami Komitetów Sterujących, 2 z członkami Komitetu Monitorującego, 10 wywiadów z przedstawicielami Instytucji WdraŜających (w tym 4 WUP), 3 wywiady z przedstawicielami Instytucji Pośredniczących oraz 6 wywiadów z pracownikami Instytucji Zarządzającej. Ich celem była identyfikacja problemów w zarządzaniu i wdraŝaniu SPO RZL. W drugim etapie, po zakończeniu cyklu wywiadów grupowych i zebraniu wyników ankiety samowypełnialnej, przeprowadzono 12 wywiadów indywidualnych z osobami posiadających kompetencje w zakresie zarządzania procesami i mającymi wpływ na kształt procedur z Instytucji Zarządzającej (2), Instytucji Pośredniczących (2) oraz Instytucji WdraŜających (8). Ich celem była ostateczna diagnoza zidentyfikowanych wcześniej problemów i poszukiwanie rozwiązań tych problemów. Wywiady grupowe Przeprowadzono 8 wywiadów grupowych z pracownikami szczebla operacyjnego z róŝnych instytucji zaangaŝowanych w realizację tego samego procesu. Wywiady grupowe dotyczyły trzech kluczowych procesów: kontraktowania, przepływów finansowych i monitorowania. Oddzielnymi wywiadami objęto osoby odpowiedzialne za te same procesy w róŝnych instytucjach i na róŝnych poziomach hierarchii tych instytucji, co pozwoliło zweryfikować wcześniej zidentyfikowane problemy i analizować tylko te, które są problemami charakterystycznymi dla danej kategorii instytucji. W wywiadach grupowych łącznie brało udział 45 osób. Ankieta samowypełnialna Ankietą objęto 560 osób. Odsetek zwrotów uzyskanych w ten sposób naleŝy uznać za wysoki - 68 % badanej populacji wzięło udział w badaniu. Wydaje się więc, Ŝe wyniki badania ankietowego moŝna uznać za przybliŝony obraz opinii i postaw prezentowanych przez wszystkich uczestników systemu zarządzania i wdraŝania SPO RZL. Z drugiej strony zjawisko samolosującej się próby (nie wiadomo, czy brak udziału w badaniu miał przyczyny wyłącznie losowe, czy teŝ był powiązany z prezentowanymi postawami) oznacza konieczność zachowania pewnej ostroŝności w interpretacji wyników, szczególnie zaś dotyczy to opisu struktury badanej populacji, tj. uczestników systemu zarządzania i wdraŝania SPO RZL. Badanie kosztów administracyjnych systemu zarządzania i wdraŝania Badanie przeprowadzono w formie ankiety, którą przesłano do słuŝb finansowych wszystkich instytucji zaangaŝowanych w zarządzanie i wdraŝanie SPO RZL. Proces zbierania danych był bardzo Ŝmudny i wymagał wielu wyjaśnień ze strony ewaluatorów dotyczących danych, które powinna zawierać wypełniona ankieta. Ostatecznie proces zbierania ankiet zakończył się we wrześniu. W Fazie III na badanie składały się następujące działania: Badanie opinii pracowników instytucji wdraŝających; Badanie opinii beneficjentów; Badanie opinii pracowników KOSzEFS i ROSzEFS; Badanie opinii nie- beneficjentów; Ocena kontaktu z instytucjami wdraŝającymi obserwacja uczestnicząca. 10

Badanie opinii pracowników instytucji wdraŝających odbywało się wieloetapowo. Wywiady indywidualne Pierwszym etapem było przeprowadzenie indywidualnych wywiadów pogłębionych. Przeprowadzono 24 wywiady w terminie od 3 do 28 października 2005. Wywiady przeprowadzono z pracownikami PARP, PFRON, BWE MENiS, DWE MGiP oraz 7 Wojewódzkich Urzędów Pracy. Wywiady grupowe Drugim etapem badań opinii pracowników instytucji wdraŝających były zogniskowane wywiady grupowe. Przeprowadzono 2 wywiady grupowe 21 i 26 października 2005 roku. W wywiadach brali udział pracownicy tych samych instytucji wdraŝających, które były wytypowane do wywiadów indywidualnych. Byli to pracownicy IW pierwszego kontaktu tzn. odpowiedzialni w swoich instytucjach za bezpośredni kontakt z beneficjentami, przede wszystkim pracownicy punktów informacyjnych. Ankieta samowypełnialna W celu ilościowej weryfikacji spostrzeŝeń jakościowej fazy badania opinii pracowników instytucji wdraŝających oraz uchwycenia ewentualnych róŝnic dotyczących funkcjonowania systemu w realizacji róŝnych Działań SPO RZL przeprowadzono badanie ankietowe wszystkich pracowników instytucji wdraŝających. Pierwotna, zakładana próba N= 150-200 została powiększona do 510 (objęła wszystkich pracowników IW). Przyczyną zwiększenia próby osób objętych badaniem była chęć uzyskania większej ilości odpowiedzi, a tym samym uzyskania obrazu przybliŝonego do opinii i postaw prezentowanych przez wszystkich pracowników instytucji wdraŝających. Badanie miało charakter ankiety samowypełnialnej.. W dniach 4-5 listopada 2005 r. ankiety zostały rozdane wszystkim pracownikom. Uzyskano 55,29% zwrotów. Badanie opinii beneficjentów Badanie opinii beneficjentów przebiegało dwuetapowo. Pierwszy etap obejmował wywiady grupowe, drugi badania ilościowe w postaci ankiety samowypełnialnej. Wywiady grupowe W dniach 19-26 września 2005 roku przeprowadzono 5 wywiadów grupowych z beneficjentami SPO RZL. Badaniem objęci zostali beneficjenci podlegający konkursowemu trybowi składania wniosków. Z kaŝdej losowo wytypowanej instytucji zaproszona została osoba odpowiadająca za realizację programu i kontakt z Instytucją WdraŜającą. Mimo wysłania zaproszeń do 80 instytucji i organizacji - beneficjentów wszystkich Działań, telefonicznych zachęt do udziału w wywiadach, gwarancji zwrotów kosztów podróŝy osobom spoza Warszawy czy nawet gratyfikacji finansowej za uczestnictwo w wywiadach, nie udało się osiągnąć planowanej liczby 38 osób w 6 wywiadach grupowych. Co więcej, mimo kilkukrotnych prób nie udało się nakłonić do wywiadu Ŝadnego beneficjenta Działania 2.1a i 2.2 d. Ankieta samowypełnialna W celu ilościowej weryfikacji spostrzeŝeń jakościowej fazy badania opinii beneficjentów oraz uchwycenia ewentualnych róŝnic dotyczących funkcjonowania systemu w realizacji róŝnych Działań SPO RZL przeprowadzono badanie ankietowe. Próbą objętych zostało 275 losowo wybranych beneficjentów z podziałem na poszczególne Działania. Ankieta została wysłana do beneficjentów 24 października 2005 roku. Ostatecznie, do momentu zakończenia badania otrzymano zwrot 87 ankiet (odsetek zwrotów wyniósł 31,63%). 11

Badanie opinii pracowników KOSzEFS i ROSzEFS Aby uzyskać pełen wgląd w funkcjonowanie systemu na styku beneficjent instytucja wdraŝająca oprócz relacji obu stron niezbędna była ocena z perspektywy zewnętrznej, jaką prezentują pracownicy ośrodków szkoleniowych. W tym celu przeprowadzono badanie ankietowe pracowników KOSzEFS i ROSzEFS. Badanie, tak jak w przypadku badania opinii pracowników IW i beneficjentów miało charakter ankiety samowypełnialnej. Badaniem objęte zostały wszystkie, 22 regionalne ośrodki szkoleniowe oraz KOSzEFS. Ankiety zostały wysłane 2 listopada 2005 do ośrodków szkoleniowych, w przypadku KOSzEFS, koperta z ankietami została zaadresowana do Dyrektora Zespołu Rozwoju Zasobów Ludzkich PARP, któremu podlega KOSzEFS. Początkowa liczba zakładanych ankiet do wysłania wynosiła 34, ostatecznie została ona zwiększona do 90 ankiet. Na ankietę odpowiedziało 10 regionalnych ośrodków szkoleniowych oraz KOSzEFS. Otrzymano 19 ankiet. Procent zwrotów kwestionariuszy ankietowych wyniósł 21,11%. Badanie opinii nie-beneficjentów Badanie objęło przedstawicieli instytucji i organizacji, które złoŝyły wnioski, ale ich projekty nie uzyskały rekomendacji po ocenie merytorycznej wniosków. Celem badania było poznanie postrzegania przyczyn odrzucenia wniosków oraz problemów, z jakimi spotkali się niedoszli beneficjenci. Badanie miało pozwolić równieŝ na porównanie powodów faktycznych i postrzeganych odrzucenia wniosków, a takŝe umoŝliwić wgląd w stopień zrozumienia i świadomości respondentów, co do przyczyn ich niepowodzenia. Badaniem objętych zostało 100 nie-beneficjentów, wyłonionych losowo ze wszystkich odrzuconych wniosków po 20 z kaŝdej instytucji wdraŝającej. Podstawą losowania były zestawienia wniosków SPO RZL, które nie uzyskały rekomendacji po ocenie merytorycznej. Badania odbywały się w dniach 14-23 listopada 2005 roku. Wywiad miał charakter kwestionariuszowego wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo. Łącznie przeprowadzono 34 wywiady telefoniczne z nie-beneficjentami. Próba objęta badaniem została powiększona o 48 dolosowanych instytucji nie-beneficjetów. Ocena kontaktu z instytucjami wdraŝającymi obserwacja uczestnicząca Badaniem objęte zostało 20 instytucji wdraŝających: (16 Wojewódzkich Urzędów Pracy, Departament WdraŜania EFS w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, Biuro WdraŜania EFS w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych). Badanie zostało przeprowadzone metodą Tajemniczego Klienta (Mystery Shopper). Przeprowadzono ocenę kontaktu za pomocą poczty elektronicznej i rozmowy telefonicznej. W kaŝdej instytucji przeprowadzono 7 obserwacji (4 za pomocą maili i 3 lub 4 telefoniczne). W sumie przeprowadzono 144 obserwacje. Było to prawie dwukrotnie więcej ocenianych kontaktów niŝ pierwotnie planowano (N=80). E-maile, wysyłane z czterech róŝnych adresów były kierowane na adres poczty elektronicznej podawany na oficjalnych stronach internetowych danej instytucji wdraŝającej. Analiza percepcji celów programu i aktywności poszczególnych grup beneficjentów w aplikowaniu i pozyskiwaniu środków z EFS w ramach SPO RZL. Przeanalizowana została treść 100 wniosków (ok. 5% wszystkich wniosków), które do dnia 30 maja 2005 roku zostały zaakceptowane do finansowania w ramach wszystkich schematów konkursowych SPO RZL, które do tej pory zostały uruchomione. Badanie odbyło się w terminie od początku października do połowy listopada, w siedzibach poszczególnych instytucji wdraŝających. Ewaluatorzy oceniali stopień zgodności indywidualnych celów projektowych z celami Działań, Priorytetów i Programu. Oceniane były zarówno deklaracje zawarte we wniosku dotyczące celów projektu, spójność działań z załoŝonymi celami, jak i deklarowane efekty projektu w kontekście oczekiwanego oddziaływania Działania, Priorytetu i Programu. 12

Przedmiotem analizy w tej fazie badania miały być równieŝ dane i zestawienie przygotowane przez instytucje wdraŝające dotyczące typów projektów, realizowanych działań i grup docelowych. W trakcie badania okazało się, Ŝe instytucje realizujące SPO RZL nie prowadzą jednak tego typu zestawień. Ostatecznie ewaluatorzy przeanalizowali wyłącznie dane odnośnie typów projektodawców i tematyki projektów. 13

III. Wyniki badań III.1. Analiza rozwiązań systemowych (Rozdział 3.1) Analiza przyjętych rozwiązań prawno-systemowych w Polsce w zakresie systemu wdraŝania funduszy strukturalnych wykazuje na kilka obszarów wpływających na zmniejszenie skuteczności i efektywności systemu zarządzania i wdraŝania. Dotyczy to przede wszystkim następujących kwestii: Otoczenie prawne Przeregulowanie systemu W polskim systemie wdraŝania funduszy strukturalnych przyjęto rozwiązanie, Ŝe szczegółowe zapisy odnośnie systemu wdraŝania są przyjmowane w formie rozporządzeń właściwych ministrów. W tym trybie przyjmowane są regulacje dotyczące programów operacyjnych, uzupełnień programów, treści i formy wniosków o dofinansowanie, umów dofinansowania i dokumentów sprawozdawczych. Wprowadzenie tego rozwiązania znacznie opóźniło start SPO RZL, bowiem kilka miesięcy trwał proces tworzenia kolejnych rozporządzeń, które musiały być, ze względu na hierarchiczną strukturę tych aktów prawnych, przyjmowane sukcesywnie. Opóźnienie to w przypadku SPO RZL moŝna oszacować na około 3 do 4 miesięcy. Przyjęcie zasady, Ŝe treść dokumentów szczebla operacyjnego (umowy, wnioski, sprawozdania) przyjmowana jest w formie rozporządzeń stanowi, w opinii większości respondentów badania, jak i ewaluatorów, jedną z najwaŝniejszych barier wdraŝania SPO RZL, gdyŝ nie pozwala na szybkie reagowanie Instytucji Zarządzającej na pojawiające się w trakcie wdraŝania problemy. Co więcej, brak realnej moŝliwości szybkiego reagowania na pojawiające się bariery we wdraŝaniu rodzi postawę szukania sposobów Ŝycia z problemem zamiast poszukiwania rozwiązań doskonalących system. Wydaje się, Ŝe prostym rozwiązaniem, moŝliwym do natychmiastowego wdroŝenia byłoby uelastycznienie rozporządzeń dotyczących treści dokumentów szczebla operacyjnego: wzoru umowy, wzoru wniosku i sprawozdania. Pozwoliłoby to na szybsze i elastyczne reagowanie systemu na problemy i trudności napotkane w trakcie wdraŝania, a takŝe praktyczne doskonalenie sprawdzanych w działaniu rozwiązań. Spójność i jakość prawa W przypadku SPO RZL przyjęto, Ŝe beneficjent otrzyma od Instytucji WdraŜającej środki na realizację swojego projektu z funduszy publicznych, a po udokumentowaniu przez niego wydatkowania tych środków moŝliwe będzie wnioskowanie do Komisji Europejskiej przez odpowiednie instytucje o zwrot z EFS. Rozwiązanie to wymaga zarówno zmobilizowania środków publicznych, jak i przygotowania spójnego systemu prawnego pozwalającego na uznanie za kwalifikowalne realizowanych działań i ponoszonych kosztów, a takŝe trybu udzielania pomocy, zarówno przez akty prawne regulujące sposób wdraŝania funduszy strukturalnych w UE, jak i akty prawne regulujące udzielanie tej pomocy ze środków publicznych, z których te działania są prefinansowane. Trudności w harmonizacji aktów prawnych, jak równieŝ jakość wydawanych w pośpiechu regulacji stanowiła istotny powód opóźnień w rozpoczęciu wdraŝania SPO RZL i nadal stanowi barierę we wdraŝaniu SPO RZL: 14

Przykładowo ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymagała wydania licznych aktów wykonawczych, których część odnosiła się do działań SPO RZL. W szczególności dotyczyło to przepisów wykonawczych regulujących kwestie pomocy publicznej w ramach prac interwencyjnych oraz subsydiowanego zatrudnienia. Opóźnienia legislacyjne wynikające z braku regulacji prawnych dotyczących kwestii pomocy publicznej opóźniły takŝe wdraŝanie Działań 1.4, 1.5, 1.6 i 2.3. W efekcie, pomimo Ŝe pierwsze projekty zatwierdzone zostały w marcu i kwietniu 2004 r., ogłaszanie konkursów oraz faktyczna realizacja projektów rozpoczęła się w pełni dopiero we wrześniu, a nawet w przypadku niektórych działań - w grudniu 2004 r. ZastrzeŜenia budzi takŝe jakość wprowadzanych w tym tempie zmian. Na przykład po wejściu w Ŝycie nowych przepisów okazało się, Ŝe schematy konkursowe w ramach Działań 1.2 oraz 1.3 nie mogą być finansowane z Funduszu Pracy na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zawarte w ustawie przepisy nie stanowiły dostatecznej podstawy dla dysponenta Funduszu Pracy, którym był Minister Gospodarki i Pracy do wydatkowania go na schemat konkursowy. Instytucja Zarządzająca podjęła więc działania, mające na celu zabezpieczenie środków budŝetowych niezbędnych do uruchomienia tego schematu w ramach działań 1.2 oraz 1.3. Środki na realizację pochodziły z tzw. rezerwy uwłaszczeniowej, czyli środka specjalnego. Zawarte porozumienia zapewniły finansowanie tego schematu do czerwca 2005 r. Obecnie schemat b) działania 1.2 i 1.3 SPO RZL nie moŝe być finansowany. Nie ma w tym zakresie stosownych regulacji prawnych. Część problemów systemowych pozostaje nadal nierozwiązana - jednym z głównych jest kwestia zaciągania przez jednostki sektora finansów publicznych zobowiązań związanych z realizacją projektów, których czas realizacji wykracza poza jeden rok budŝetowy. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, w danym roku dozwolone jest zaciągnięcie zobowiązań (np. zakontraktowanie wydatków) tylko do wysokości kwot przewidzianych w budŝecie (planie finansowym) jednostki realizującej projekt na dany rok. Jednostka pragnąca zawrzeć kontrakt na realizację zadania, którego realizacja ma trwać nie tylko w danym roku budŝetowym moŝe więc albo łamać przepisy ustawy o finansach publicznych, albo dzielić zamówienie na części, łamiąc zasady ujęte w ustawie Prawo zamówień publicznych. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 140, poz. 1174) w naszym przekonaniu nie ma istotnego wpływu na realizację programów w ramach SPO RZL i jest niepotrzebną formalizacją procedur wykonywania budŝetu państwa. Nie rozwiązuje teŝ problemów zaciągania zobowiązań wieloletnich w przypadku kontraktów zawieranych w ramach procedury konkursowej. System instytucjonalny Instytucje Pośredniczące Instytucje Pośredniczące w zamyśle programujących kształt systemu wdraŝania funduszy strukturalnych w Polsce miały pełnić funkcję nadzoru merytorycznego nad tymi obszarami objętymi wsparciem w ramach danego programu operacyjnego, które pozostają w gestii resortów innych niŝ te, w których usytuowane są Instytucje Zarządzające. Dzięki temu m.in. realizowana miała być zasada partnerstwa w zarządzaniu środkami SPO RZL. Nie towarzyszyło temu jednak wyposaŝenie Instytucji Pośredniczących w kompetencje pozwalające na praktyczne wprowadzenie w Ŝycie tej zasady. Obecne rozwiązania nakładają na Instytucje Pośredniczące głównie zadania kontrolno-koordynacyjne. W przypadku SPO RZL wprowadzenie Instytucji Pośredniczących nie wnosi naszym zdaniem istotnej wartości dodanej do systemu zarządzania i wdraŝania: 15

Instytucja Pośrednicząca w MENiS (jak i zresztą Ŝadna inna, o czym mowa powyŝej) nie posiada instrumentarium do prowadzenia nadzoru merytorycznego nad wdraŝaniem Działań specyficznych dla resortu, w którym jest usytuowana, Instytucja Pośrednicząca w MGiP nie moŝe posiadać Ŝadnej specyficznej wiedzy resortowej, bo jest usytuowana w tym samym resorcie (tym samym departamencie) co Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca w MENiS nie pełni funkcji koordynacyjnej, bo współpracuje z jedną Instytucja WdraŜającą, Instytucja Pośrednicząca w MGiP nie w pełni realizuje swoje funkcje koordynacyjne, gdyŝ część z nich, w odniesieniu do agregacji sprawozdań na poziomie Priorytetu 2 realizuje Instytucja Zarządzająca, funkcje kontrolne dotyczące wniosku o refundację i wniosku o płatność są zbędne, gdyŝ kontrola ta jest juŝ prowadzona przez Instytucję WdraŜającą i Instytucję Zarządzającą, funkcja kontrolna dotycząca wniosku o płatność Instytucji WdraŜających, w przypadku kiedy są one ostatecznymi odbiorcami (projektodawcami) jest uzasadniona, ale korzyści nie równowaŝą wynikających stąd kosztów obniŝenia efektywności. W rezultacie Instytucje Pośredniczące, mimo Ŝe wykonują przypisane im zadania w sposób nie odbiegający skutecznością i efektywnością od innych instytucji, powodują obniŝenie efektywności całego systemu poprzez: wydłuŝenie czasu trwania procesów, przede wszystkim procesu przepływów finansowych i procesu dostępu do informacji zarządczej z systemu sprawozdawczości, powielanie czynności kontrolnych prowadzonych przez inne instytucje i dublowanie własnych czynności kontrolnych w przypadku procesu przepływów finansowych. W związku z tym rekomendujemy, aby w przyszłym systemie wdraŝania nie wprowadzać do struktury zarządzania instytucji pełniącej rolę pośrednika pomiędzy Instytucjami WdraŜającymi a Instytucjami Zarządzającymi. W naszej opinii kwestia nadzoru merytorycznego nad obszarami leŝącymi w gestii róŝnych resortów powinna być rozwiązana poprzez podział programów operacyjnych na mniejsze, charakteryzujące się większą jednolitością tematyczną i stąd moŝliwe do samodzielnego wdraŝania przez odpowiednie ministerstwa. Gdyby jednak w strukturze zarządzania miały pozostać Instytucje Pośredniczące, naleŝy zapewnić im dobrze sprecyzowane, odpowiadające ich kompetencjom i nie dublujące zadań innych instytucji miejsce w systemie. Szczególnie waŝny byłby właściwy podział obowiązków pomiędzy Instytucję Zarządzającą a Instytucje Pośredniczące, delegujący na te ostatnie istotny zakres zadań. Dla umoŝliwienia Instytucjom Pośredniczącym sprawowania realnego nadzoru merytorycznego nad realizacją programu wdanym obszarze, naleŝałoby wyposaŝyć je w instrumenty pozwalające taki nadzór prowadzić. Jednym z nich mogłoby być wyposaŝenie ich w kompetencje zatwierdzania Ramowych Planów Realizacji Działania, które po zaopiniowaniu przez Komitet Sterujący i przyjęciu przez Instytucję Zarządzającą, stają się załącznikiem do umowy finansowania działania. Ramowy Plan Realizacji Działania przygotowywany przez Instytucję WdraŜającą jest kluczowym dokumentem planistycznym, gdyŝ określa: tryb wyboru projektów: (konkursowy lub/i pozakonkursowy), harmonogram i zakres ogłaszanych konkursów, alokację finansową na poszczególne schematy oraz 16

preferowane typy projektów na dany rok budŝetowy oraz uszczegółowienie kryteriów oceny projektów w ramach kryteriów określonych w Uzupełnieniu Programu. Komitety Sterujące Wyłączenie z zakresu kompetencji Komitetów Sterujących opiniowania projektów w procedurze konkursowej ograniczyło moŝliwość realizacji zasady partnerstwa w zarządzaniu i wdraŝaniu SPO RZL. Z punktu widzenia efektywności wdraŝania oceniamy jednak tę decyzję jako słuszną. Kompetencje sterujące w tym zakresie posiada Komitet Monitorujący, który określa kryteria wyboru projektów (przyjmując Uzupełnienie Programu). Wydaje się, Ŝe pozostawienie kompetencji Komitetu Sterującego w zakresie opiniowania projektów w procedurze pozakonkursowej nie daje moŝliwości rzeczywistego wpływu na cele i zakres tych projektów, gdyŝ są one dobrze zdefiniowane w dokumentach programowych. Komitety Sterujące mają moŝliwość rzeczywistego wpływania na decyzje strategiczne dotyczące wdraŝania programu poprzez opiniowanie Ramowych Planów Realizacji Działań, o których była mowa powyŝej. W praktyce jednak Komitety Sterujące nie wykorzystują tego instrumentu. Wydaje się więc, Ŝe w praktyce Komitety Sterujące w programie SPO RZL pełnią funkcję kontrolno-monitorującą, dublując w ten sposób kompetencje innych instytucji tworzących system m.in. Komitetu Monitorującego. Komitet Monitorujący, w skład którego wchodzą partnerzy społeczno-gospodarczy jest odpowiedzialny za jakość i efektywność realizacji pomocy. Funkcje te realizuje m.in. poprzez monitorowanie procesu wdraŝania na podstawie danych z systemu sprawozdawczości. Wydaje się więc, Ŝe moŝliwe i celowe byłoby zrezygnowanie w przyszłym systemie wdraŝania z Komitetów Sterujących oraz przesunięcie kompetencji opiniowania planów wdraŝania do Komitetu Monitorującego, tak aby członkowie Komitetu mieli pełny obraz zarówno planów, jak i ich realizacji. Zdajemy sobie jednak sprawę, Ŝe wymaga to rozwiązania wielu kwestii organizacyjnych Komitet Monitorujący w obecnym kształcie (liczba członków i częstość spotkań) nie byłby w stanie działać skutecznie. Rozwiązaniem byłoby powołanie szeregu podkomitetów monitorujących, które łączyłyby kompetencje obecnych komitetów monitorujących i sterujących. Takie podkomitety funkcjonowały juŝ w przypadku funduszy przedakcesyjnych. III.2. Analiza sposobu realizacji zadań przez system zarządzania i wdraŝania III.2.1. Stan zaawansowania wdraŝania programu SPO RZL (Rozdział 4) Kontraktowanie Przeprowadzona analiza danych z systemu monitoringu programu SPO RZL wykazała, iŝ na koniec analizowanego okresu (II kwartał 2004 - II kwartał 2005), stopień zakontraktowania środków wyniósł 36,7% ogółu kwoty alokacji dla SPO RZL na lata 2004 2006, wynoszącej około 7,942 mln zł. NaleŜy zaznaczyć, iŝ w przeciągu roku 2004 zakontraktowano ogółem 29,3% wartości planowanych zobowiązań, natomiast w pierwszym kwartale 2005 roku kolejne 7,4%. Poziom zakontraktowania moŝna by uznać za właściwy (gdyby nadal kontraktowano prawie 30% rocznie, to wszystkie środki zostałyby zakontraktowane do końca 2006 roku), w rzeczywistości jednak wnioskowanie na podstawie tego wskaźnika jest nieco mylące. NaleŜy pamiętać, Ŝe zgodnie z przyjętymi definicjami wskaźników w systemie 17

sprawozdawczości SPO RZL, liczby raportowane w sprawozdaniach obejmują zarówno wartość podpisanych umów będących wynikiem procedury konkursowej, jak i wartość przyjętych do realizacji decyzją Instytucji Zarządzającej projektów zaakceptowanych w procedurze pozakonkursowej. W 2004 roku praktycznie nie kontraktowano w procedurze konkursowej (0,2% planu). Wspomniane więc wyŝej średnie zakontraktowanie 30% w 2004 r. dotyczy prawie wyłącznie schematu pozakonkursowego. Przyjmując, Ŝe kontraktowanie w procedurze konkursowej po sześciu miesiącach 2005 r. jest na poziomie nieco ponad 7% całej alokacji, to stosując najprostszą liniową prognozę otrzymamy 100% kontraktowania po 14 kwartałach, czyli na koniec 2008 roku! Wskazuje to na konieczność zwiększenia dynamiki kontraktowania w procedurze konkursowej. Optymistyczny obraz kontraktowania w procedurze pozakonkursowej przyćmiewa nieco konstatacja, Ŝe dystans czasowy dzielący moment decyzji Instytucji Zarządzającej od momentu podpisania umowy z wykonawcą wynosi od kilku do kilkunastu miesięcy. Potem jeszcze trzeba projekt zrealizować i rozliczyć, co takŝe oczywiście wymaga czasu. W związku z tym, równieŝ w przypadku projektów wyłanianych w procedurze pozakonkursowej uwaga Instytucji WdraŜających powinna być skupiona na przynajmniej utrzymaniu dynamiki procesu uzyskiwania decyzji IZ. Poziom zakontraktowania w kolejnych kwartałach jako % alokacji SPO RZL ogółem (narastająco) 100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 28,71% 29,30% 30,51% 36,70% 20,00% 10,00% 6,11% 0,00% II kw. 2004 III kw. 2004 IV kw. 2004 I kw. 2005 II kw. 2005 Kwartał 18

Poziom zakontraktowania alokacji SPO RZL ogólem w kolejnych kwartałach II kw. 2005 19,96% 54,13% 52,27% I kw. 2005 13,63% 46,11% 51,78% Okres IV kw. 2004 12,88% 44,47% 50,17% III kw. 2004 12,96% 43,25% 49,26% II kw. 2004 0,00% 0,00% 12,67% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% % zakontraktowania Priorytet I Priorytet II Priorytet III Obserwacja wskaźnika charakteryzującego dynamikę kontraktowania (przyrosty wolumenu zakontraktowanych środków kwartał do kwartału) prowadzi do wniosku, Ŝe pod koniec 2004 r. i w połowie 2005 r. nastąpiły znaczące przyrosty dynamiki kontraktowania. Są one rezultatem (patrz kolejny wykres) zakontraktowania schematów 1.2a i 1.3a w WUP (Priorytet 1) i zatwierdzenia licznych wysokobudŝetowych projektów w procedurze pozakonkursowej głównie w Działaniu 2.2 MENiS w Priorytecie 2, w III kwartale 2004 roku. W 2005 roku wzrost nastąpił głównie dzięki przyrostowi kontraktowania w Priorytecie 2, który uruchomił schematy konkursowe, a takŝe dzięki kolejnej rundzie kontraktowania w schematach 1.2a, 1.3a. 1. Wskaźniki przyrostów wolumenu zakontraktowanych kwot są spektakularne 200%, 400% na kwartał - jednak jest to naturalne w pierwszym okresie realizacji programu, kiedy niewiele odnosimy do prawie nic. Ta uwaga odnosi się generalnie do całej analizy dynamiki wdraŝania, którą przeprowadziliśmy początkowy etap realizacji programu nie pozwala na sensowne wnioskowanie o trendach w procesie kontraktowania, wydatkowania i płatności, bowiem te trendy nie miały jeszcze szansy się ujawnić. Z tego samego powodu trudne jest teŝ prognozowanie przebiegu analizowanych procesów w przyszłości - niewiele schematów ma dłuŝszą historię wdraŝania pozwalającą na takie prognozy. Wyjątkiem są schematy 1.2a i 1.3a, które są wdraŝane przez WUP praktycznie od 1,5 roku i w dalszej części zatrzymamy się dłuŝej nad dynamiką procesów w tych schematach. NiezaleŜnie od tego, jak niskie lub wysokie mogą nam się wydawać osiągnięte dotychczas wskaźniki, miarą poprawności procesu wdraŝania programu będzie porównanie obserwowanych wskaźników z planami. Dane na ten temat znajdujemy w Ramowych Planach Realizacji Działań, w których Instytucje WdraŜające podają planowane na dany rok wskaźniki zobowiązań i płatności. Z porównania wynika, Ŝe co prawda w 2004 roku wykonano 118% planu rocznego, ale w dwóch kwartałach 2005 roku juŝ tylko 10% planu na 2005 rok. Dobry wynik w 2004 roku wynika z 171% planu w procedurze pozakonkursowej (przy 0,2% w konkursowej) 2 ale naleŝy podchodzić do niego ostroŝnie - jak wspomniano wcześniej, wskaźnik stosowany w procedurze pozakonkursowej nie odnosi się w istocie do podpisanych umów. 1 Dobry wskaźnik zakontraktowania środków w Priorytecie 3 (na wykresie) w niewielkim stopniu wpływa na ogólny poziom zakontraktowania SPO RZL ze względu na niski budŝet Priorytetu3 w porównaniu z dwoma pozostałymi priorytetami. 2 118% dla obu procedur nie jest średnią arytmetyczną 171% i 0,2%, gdyŝ zaplanowane budŝety w obu schematach nie były równe. 19

Wydatki beneficjentów i płatności Wyniki przeprowadzonej analizy wykazują, iŝ na koniec II kwartału 2005 r. wartość wydatków 3 poniesionych przez beneficjentów w ramach realizowanych projektów wyniosła 3,98% ogółu alokacji SPO RZL. W przypadku dokonanych płatności 4 wartość ta ukształtowała się na poziomie 0,98% (wykres poniŝej). Wydatki w poszczególnych Działaniach podaje wykres następny. Widać, Ŝe największe wydatki generują schematy a w Działaniach 1.2 i 1.3, które są wdraŝane najdłuŝej. Na kolejnym wykresie pokazano, jak wydatkowane kwoty mają się do całej alokacji. Widać z niego, Ŝe oprócz wspomnianych powyŝej schematów, o względnym zaawansowaniu moŝemy mówić w przypadku Działania 1.5. Wartość dokonanych płatności jako % alokacji SPO RZL ogółem (narastająco od początku wdroŝenia) 100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% 0,00% 0,13% 0,17% 0,39% 0,98% II kw. 2004 III kw. 2004 IV kw. 2004 I kw. 2005 II kw. 2005 Kwartał Pozostałe Działania są na bardzo wstępnym etapie wydatkowania. Przy okazji warto wrócić do poruszanej juŝ wcześniej kwestii przyjętego wskaźnika kontraktowania w przypadku procedury pozakonkursowej. Widać, Ŝe wskaźnik ten słabo prognozuje wydatkowanie. Np. w Priorytecie 2 wysoka wartość zakontraktowania utrzymująca się od kilkunastu miesięcy (głównie dzięki projektom pozakonkursowym w działaniu 2.2) nie idzie w parze z wydatkowaniem. NaleŜy teŝ dodać, Ŝe w Priorytecie 2 na koniec 2 kwartału 2005 nie zanotowano Ŝadnych płatności. 3 W przypadku wydatków beneficjentów, wykorzystano dane zawarte w kolumnie 3 pt. Wydatki poniesione od momentu zakończenia realizacji programu, tabeli Zestawienie wydatków kwalifikowanych i niekwalifikowanych poniesionych dla działania w okresie sprawozdawczym, stanowiącej załącznik nr 4 do Sprawozdania z realizacji działania. Są to wnioski o płatność beneficjentów lub zestawienia wydatków raportowane przez Powiatowe Urzędy Pracy w przypadku schematów 1.2a i 1.3a. 4 W przypadku pozyskiwania danych dotyczących wartości płatności wykorzystano kolumnę II ogółem Załącznika nr 1 Zestawienie wydatków kwalifikowanych (stanowiących podstawę do wyliczenia wysokości naleŝnej refundacji) 20