Poznań, dnia 12 września 2008 r. NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W POZNANIU 61-662 Poznań, ul. DoŜynkowa 9H 16/20 (61) 64 63 800, fax (61) 64 63 801 P/08/139 LPO 41019-1-2008 Pan Janusz Pęcherz Prezydent Miasta Kalisza WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701), zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu, przeprowadziła w Urzędzie Miejskim w Kaliszu, zwanym dalej Urzędem, kontrolę w zakresie efektywności egzekucji administracyjnej podatków i opłat, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest organ wykonawczy gminy, w latach 2006 2008 (do 30 kwietnia). W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 21 sierpnia 2008 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działalność Urzędu w kontrolowanym zakresie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, niemających jednakŝe zasadniczego wpływu na działalność objętą kontrolą. 1. Formułując powyŝszą ocenę, NIK uwzględniła prawidłową realizację niŝej omówionych zadań objętych kontrolą. W latach 2005 2008 (do 30 kwietnia), kwota dochodów wykonanych z tytułu podatków i opłat, w poszczególnych latach, wyniosła odpowiednio 49.095,3 tys. zł, 1.090,3 tys. zł, 53.545,7 tys. zł i 20.462,9 tys. zł, co stanowiło odpowiednio, 74,7%, 62,8%,
2 66,5% i 32,0% kwot naleŝnych z tego tytułu. Kwota zaległości z tytułu podatków i opłat lokalnych, w tych samych okresach wyniosła 8.794,1 tys. zł, 15.372,3 tys. zł, 14.869,5 tys. zł i 14.393,5 tys. zł, co stanowiło, odpowiednio 13,4%, 18,9%, 18,5% i 22,5% kwot naleŝnych z tytułu podatków i opłat lokalnych. NIK zwraca uwagę na wzrost zaległości w latach 2006 2008 w stosunku do kwot naleŝności z ww. tytułu. W toku kontroli NIK szczegółowymi badaniami objęto dokumentację dotycząca 20 tytułów wykonawczych wystawionych na zaległości z tytułu podatków i opłat lokalnych. W wyniku tych badań stwierdzono, Ŝe wobec wszystkich dłuŝników wszczęto postępowanie egzekucyjne i nie wystąpiły przypadki niezastosowania konkretnego środka egzekucyjnego, pomimo tego, Ŝe znany był składnik majątku, z którego taka egzekucja mogłaby być prowadzona. W okresie objętym kontrolą, w 53 przypadkach zastosowano zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej, zwykłej, na łączną wartość 1.637,2 tys. zł, a 20 objętych szczegółową kontrolą tytułów wykonawczych zawierało wszystkie elementy określone w art. 27 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Ewidencja naleŝności z tytułu podatków i opłat lokalnych, w zakresie przypisów i wpływów, prowadzona była w Urzędzie rzetelnie i terminowo, co sprawdzono na podstawie dokumentacji próby 20 decyzji podatkowych, wystawionych w latach 2006 2008 (do 30 kwietnia), na łączną kwotę 1.727,80 tys. zł. Dane wykazane w sprawozdaniach Rb-27S o wykonaniu dochodów budŝetowych oraz w sprawozdaniach Rb-PDP z wykonania dochodów podatkowych miast na prawach powiatu, sporządzonych za lata objęte kontrolą, odpowiadały kwotom wynikającym z ewidencji podatków. NIK pozytywnie ocenia zmniejszanie się, w latach 2005 2007, kwoty nakładów (wynagrodzeń), poniesionych w przeliczeniu na jeden załatwiony w Urzędzie tytuł wykonawczy. Wyniosła ona odpowiednio 86,0 zł, 84,0 zł i 83,0 zł. W porównaniu do 2007 r., kwota ta, za okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 kwietnia 2008 r., wzrosła o 20,0 zł, na co wpływ miały wypłaty, w pierwszym kwartale 2008 r., dodatkowych wynagrodzeń rocznych pracownikom Referatu Egzekucji Podatków i Opłat. NIK pozytywnie ocenia terminowe dostosowanie obowiązującego w Urzędzie zakładowego planu kont do zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji
3 podatków, opłat i niepodatkowych naleŝności budŝetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 112, poz. 761) oraz przypisanie w zakresach czynności pracowników Referatu Wymiaru Podatków i Opłat a takŝe Referatu Rachunkowości Dochodów, zadań z zakresu prowadzenia rachunkowości podatków, które odpowiadały zadaniom komórki rachunkowości, określonym w 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r., poprzednio rozporządzenie z dnia 25 maja 1999 r. (Dz.U. Nr 50, poz. 511 ze zm.). NIK pozytywnie ocenia wprowadzenie w referacie Wymiaru Podatków i Opłat procedur dotyczących udzielania ulg w podatkach i opłatach oraz procedur wymiaru podatków lokalnych, natomiast w Referacie Egzekucji Podatków i Opłat, procedur kontroli związanych z egzekucją podatków i opłat. ZastrzeŜenia NIK budzi jednak opóźnienie we wprowadzeniu powyŝszych procedur. Obowiązują one bowiem odpowiednio od 3 marca i 21 kwietnia 2008 r., natomiast do ich opracowania zobowiązywało zarządzenie Prezydenta Miasta Kalisza Nr 428/2006 z dnia 28 września 2006 r. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia przeprowadzenie: przez funkcjonujący w Urzędzie Wydział Kontroli Wewnętrznej trzech kontroli w odpowiednich komórkach organizacyjnych Urzędu realizujących zadania w ramach prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie podatków i opłat lokalnych oraz wykonanie zaleceń pokontrolnych przez odpowiednie komórki organizacyjne, a takŝe prowadzenie na bieŝąco, w tych komórkach organizacyjnych, kontroli przez pracowników Wydziału Finansowego, w ramach zadania audytowego pn. Prowadzenie ewidencji nieruchomości i gospodarstw rolnych kontroli procedur oraz systemu kontroli wewnętrznej pod kątem zapobiegania negatywnym zjawiskom w zakresie prowadzenia ewidencji podatkowej nieruchomości i gospodarstw rolnych, a takŝe dokonanie oceny procedur oraz systemu kontroli wewnętrznej w zakresie udzielania ulg w podatkach i opłatach lokalnych w trakcie zadania audytowego o nazwie Przygotowanie decyzji w zakresie udzielonych ulg w podatkach i opłatach lokalnych. NIK pozytywnie ocenia takŝe skuteczność prowadzonych przez Prezydenta własnych kontroli podatkowych, na podstawie art. 281 oraz następnych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W następstwie 20 objętych sprawdzeniem postępowań kontrolnych, w Urzędzie wydano decyzje ustalające
4 wysokość zobowiązania podatkowego, decyzje zmieniające decyzje ostateczne w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pienięŝnego lub w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości oraz nakaz płatniczy w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pienięŝnego. 2. NajwyŜsza Izba Kontroli wskazuje jednocześnie na następujące nieprawidłowości i uchybienia stwierdzone w toku realizacji zadań stanowiących przedmiot kontroli. Do dnia 4 czerwca 2008 r., tj. do dnia rozpoczęcia kontroli NIK, do funkcjonującego w Urzędzie od dnia 1 stycznia 2006 r. systemu informatycznego, obsługującego, m.in. ewidencję podatków i opłat lokalnych, nie wprowadzono wszystkich upomnień i tytułów wykonawczych wystawionych przed dniem 1 stycznia 2006 r. Według szacunkowych danych, ustalonych na podstawie ewidencji stan tytułów prowadzonej w Referacie Egzekucji Podatków i Opłat i danych o zaległościach objętych tytułami wykonawczymi wg systemu informatycznego, do systemu nie wprowadzono na dzień 31 grudnia 2006 r., 31 grudnia 2007 r. i 30 kwietnia 2008 r., tytułów wykonawczych o łącznej wartości, odpowiednio 2.804,4 tys. zł, 3.224,3 tys. zł i 2.512,6 tys. zł. W ocenie NIK sytuacja taka miała wpływ na terminowość i efektywność prowadzonych postępowań egzekucyjnych oraz na ocenę procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, w tym prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie podatków i opłat lokalnych. W trakcie kontroli stwierdzono wzrost liczby załatwionych tytułów wykonawczych w przeliczeniu na jednego pracownika. Zwrócić jednak naleŝy uwagę na to, Ŝe w latach 2006 2008 (do 30 kwietnia), liczba załatwionych tytułów wykonawczych, w porównaniu z liczbą tytułów wykonawczych wystawionych w poszczególnych latach malała i stanowiła, odpowiednio 67,8%, 47,3% i 30,5%. Ustalona przez NIK średnia kwota nakładów poniesiona w Urzędzie na wyegzekwowanie zaległości, w przeliczeniu na 1 zł, w latach 2005 2008, wyniosła 0,26 zł (w poszczególnych latach, wskaźnik ten wyniósł w Urzędzie, odpowiednio 0,21 zł, 0,37 zł, 0,22 zł i 0,28 zł). Wzrost tego wskaźnika w latach 2006 i 2008 był spowodowany zmniejszeniem kwoty zaległości wyegzekwowanych w drodze postępowania egzekucyjnego. NIK negatywnie ocenia terminowość dokonywania odpisów kwot przedawnionych, na skutek czego zapisy w księgach rachunkowych nie odzwierciedlały rzeczywistego stanu zaległości. Jak ustalono, zaległości faktycznie przedawnione, przy braku dokonywania na bieŝąco odpisów, wykazywane były w sprawozdaniach z wykonania planu dochodów budŝetowych, co było niezgodne z zasadą wyraŝoną w art. 24 ust. 1 w związku
5 z ust. 2 i 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), w myśl których, księgi rachunkowe powinny być prowadzone bieŝąco i rzetelnie, tj. w sposób odzwierciedlający stan rzeczywisty i umoŝliwiający prawidłowe sporządzanie sprawozdań. Jak wynika z ustaleń kontroli (sprawdzeniem objęto 99 zaległości w łącznej kwocie 70,6 tys. zł), po upływie od jednego roku do nawet sześciu lat od dnia przedawnienia odpisano 61 zaległości na łączna kwotę 23,5 tys. zł. W złoŝonych na powyŝszą okoliczność wyjaśnieniach wskazano, Ŝe przyczyną opóźnień w odpisywaniu zaległości przedawnionych było przeoczenie faktu przedawnienia przez pracowników Referatu Rachunkowości Dochodów, co naleŝy ocenić negatywnie pod względem rzetelności. Badania przeprowadzone na próbie 20 zaległości, w łącznej wysokości 330,3 tys. zł, wykazały, Ŝe mimo wysłania do zobowiązanych upomnień i niewywiązania się przez nich z obowiązku zapłaty w wyznaczonym terminie, Ŝadnej z zaległości nie objęto tytułem wykonawczym, przy czym w 10 przypadkach, zaległości w łącznej kwocie 161,6 tys. zł zostały dobrowolnie uiszczone po upływie terminu zapłaty. Niepodjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku uchylania się zobowiązanych od zapłaty stanowiło naruszenie dyspozycji art. 6 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Upomnienia na siedem z ww. zaległości, w łącznej wysokości 140,1 tys. zł, wysłano po upływie 30 dni od terminu płatności, przy czym w skrajnym przypadku, upomnienie wystawiono po upływie aŝ 525 dni. W toku kontroli stwierdzono takŝe opóźnienia w wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych (na próbie 30 zaległości występujących na koniec lat 2005 2007, o łącznej wartości 493,7 tys. zł). Ustalenia kontroli NIK wykazały, Ŝe po upływie 30 dni od terminu płatności, upomnienia wysłano w stosunku do dziewięciu zaległości w łącznej wysokości 172,0 tys. zł, przy czym w skrajnym przypadku, upomnienie wystawiono aŝ po 1.056 dniach od terminu płatności zobowiązania, co naleŝy ocenić negatywnie pod względem rzetelności. Tytułami wykonawczymi, po upływie 30 dni od daty doręczenia upomnienia (lub w przypadku niewystawienia upomnienia dla zaległości, ale objęcia jej tytułem wykonawczym od terminu płatności zobowiązania), objęto 12 zaległości, w łącznej wysokości 251,9 tys. zł. W ocenie NIK, opóźnienia w wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych mogły mieć wpływ na obniŝenie skuteczności egzekucji. Znaczny upływ czasu pomiędzy terminem zapłaty naleŝności, a wystawieniem upomnienia lub tytułu wykonawczego, umoŝliwiał
6 bowiem dłuŝnikom wyzbywanie się składników majątkowych, mogących stanowić przedmiot zajęcia dla zaspokojenia roszczeń. NIK negatywnie ocenia niepodjęcie, w przypadku pięciu zobowiązań podatkowych w łącznej wysokości 17,6 tys. zł, Ŝadnych czynności windykacyjnych w tym egzekucyjnych, co doprowadziło do ich przedawnienia i stanowiło naruszenie dyspozycji art. 6 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. NIK zwraca uwagę, Ŝe jedynie w pięciu przypadkach, spośród 21 objętych sprawdzeniem, pracownicy Referatu Egzekucji Podatków i Opłat, ustalili stan majątkowy zobowiązanych, a w sześciu przypadkach podjęli próbę ustalenia miejsca pobytu siedziby, zobowiązanych. Wobec dziewięciu podatników, których łączna kwota zaległości odpisanych ze względu na przedawnienie wyniosła 20,0 tys. zł, pracownicy Urzędu nie zwrócili się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a takŝe innych podmiotów, w celu ustalenia majątku zobowiązanego, mimo przysługującego w tym zakresie uprawnienia wynikającego z treści art. 36 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Jako przyczynę niepodjęcia prób ustalenia majątku zobowiązanych wskazywano duŝą ilość toczących się postępowań egzekucyjnych i ograniczone moŝliwości kadrowe. Zdaniem NIK wyjaśnienia tego nie moŝna uznać za usprawiedliwienie stwierdzonych zaniechań. ZastrzeŜenia NIK dotyczą terminowości prowadzonych postępowań egzekucyjnych, w tym podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Jak ustalono, jedynie w stosunku do pięciu zaległości (spośród 20 objętych sprawdzeniem), pierwsza czynność egzekucyjna została dokonana w czasie od 31 do 60 dni (łączna kwota zaległości 19,9 tys. zł), zaś w stosunku do 14 zaległości (na łączną kwotę 28,1 tys. zł), termin ten wyniósł powyŝej 60 dni. Wobec 19 zaległości (na łączną kwotę 63,2 tys. zł), druga czynność egzekucyjna została dokonana w czasie powyŝej 60 dni od daty pierwszej czynności egzekucyjnej. Spośród objętych badaniem 20 postępowań egzekucyjnych prowadzonych w Urzędzie do dnia rozpoczęcia kontroli NIK (4 czerwca 2008 r.), dwa były w toku, przy czym czas ich trwania, liczony do dnia 4 czerwca 2008 r., wyniósł odpowiednio 588 dni (zaległość w wysokości 4,2 tys. zł, ograniczona do 1,4 tys. zł) i 293 dni (zaległość w wysokości 4,5 tys. zł). NIK negatywnie ocenia fakt niewystąpienia przez pracowników Referatu Egzekucji Podatków i Opłat, na podstawie art. 36 1 ustawy o postępowaniu
7 egzekucyjnym w administracji, w tych przypadkach, do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych lub do innych podmiotów, o udzielenie odpowiednich informacji w celu ustalenia majątku zobowiązanych. NIK zwraca uwagę, Ŝe aŝ 11 tytułów wykonawczych wystawionych przez Urząd, spośród 20 objętych sprawdzeniem, nie zawierało wszystkich elementów ustalonych we wzorach tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji naleŝności pienięŝnych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541). Brak było m. in. potwierdzeń lub wskazania dat odbioru odpisu tytułu wykonawczego przez zobowiązanych, numerów NIP, REGON i PESEL zobowiązanych podmiotów. W Urzędzie, do dnia 31 grudnia 2007 r., nie było wewnętrznych uregulowań w zakresie określenia terminów wystawiania upomnień, tytułów wykonawczych oraz dokonania pierwszej czynności egzekucyjnej. NIK zwraca uwagę na to, Ŝe wprowadzając z dniem 1 stycznia 2008 r. zasady w tym zakresie, Pan Prezydent nie określił precyzyjnie terminów dla ich podejmowania, regulacje w tym zakresie ograniczając do sformułowania, Ŝe upomnienie wystawia się po 14 dniach od terminu płatności, tytuł wykonawczy po 21 dniach od daty doręczenia upomnienia, wniosek egzekucyjny po otrzymaniu prawomocnego nakazu zapłaty. W ocenie NIK, taki sposób określenia terminów podejmowania ww. czynności nie sprzyjał poprawie skuteczności działań windykacyjnych i egzekucyjnych. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Zaewidencjonowanie w funkcjonującym w Urzędzie systemie informatycznym wszystkich upomnień i tytułów wykonawczych wystawionych przed dniem 1 stycznia 2006 r. 2. Zapewnienie systematycznego dokonywania odpisów naleŝności przedawnionych. 3. Podjęcie działań organizacyjnych mających na celu zwiększenie efektywności egzekucji administracyjnej podatków i opłat lokalnych oraz skrócenie okresu między terminem płatności zobowiązania, a wystawieniem upomnienia i tytułu wykonawczego. 4. Szersze wykorzystywanie w toku postępowań egzekucyjnych uprawnień wierzyciela wynikających z dyspozycji art. 36 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
8 5. Wzmocnienie nadzoru w zakresie formalnej prawidłowości wystawionych tytułów wykonawczych. 6. Precyzyjne określenie instrukcyjnych terminów wystawiania upomnień, tytułów wykonawczych oraz dokonania pierwszej czynności egzekucyjnej przez właściwe komórki organizacyjne Urzędu. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Prezydenta, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu Prezydentowi prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.