KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, 17.8.2006 SG-Greffe (2005) D/204654 Pani Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/20 01-211 Warszawa Polska Fax: + 48 22 53 49 253 Szanowna Pani, Dotyczy PL/2006/0455 - hurtowe świadczenie usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczenia treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym w Polsce Uwagi przedstawione zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1 I. PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W dniu 18 lipca 2006 roku Komisja zarejestrowała pod numerem PL/2006/0455 notyfikację polskiego organu regulacyjnego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE ), dotyczącą hurtowego rynku świadczenia usług transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczenia treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym w Polsce. Konsultacje krajowe 2 toczą się równolegle z konsultacjami z Komisją oraz krajowymi organami regulacyjnymi w innych Państwach Członkowskich, prowadzonymi zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej; termin zakończenia obydwu konsultacji upływa w dniu 18 sierpnia 2006 roku. W dniu 27 lipca 2006 roku Komisja wystąpiła z formalnym zapytaniem do Prezesa UKE; odpowiedź została otrzymana w dniu 30 lipca 2006 roku. 1 Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ( dyrektywa ramowa ), Dz. WE L 108, 24.4.2002, str. 33. 2 Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne w innych Państwach Członkowskich oraz Komisja mogą przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu swoje uwagi dotyczące notyfikowanego projektu decyzji. II. OPIS PROJEKTU DECYZJI II.1. Definicja rynku Według Prezesa UKE, hurtowy rynek świadczenia transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych w celu dostarczenia treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym składa się z : (1) świadczenia usług analogowej transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych, (2) świadczenia usług cyfrowej transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych 3. Zdaniem Prezesa UKE, właściwy rynek produktowy obejmuje zarówno rozpowszechnianie sygnałów z obiektów nadawczych operatorów komunikacji elektronicznej do użytkowników końcowych, jak i dosył sygnału używany dla transmisji programów ze studiów telewizyjnych i/lub radiowych do obiektów nadawczych 4. Prezes UKE zauważa, że w Polsce większość użytkowników końcowych nie korzysta z technologii satelitarnych i kablowych, a większość programów radiofonicznych i telewizyjnych jest rozpowszechnianych przez technologię naziemną. Transmisja naziemna jest najbardziej osiągalna, biorąc pod uwagę jej powszechną dostępność oraz fakt, że nie wymaga od użytkowników końcowych znaczących nakładów finansowych. Ponadto, oferta programowa oferowana poprzez poszczególne technologie jest znacznie zróżnicowana. W konsekwencji Prezes UKE dochodzi do wniosku, że rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiofonicznych przez technologię kablową czy satelitarną może być tylko częściowym substytutem dla ich rozpowszechniania przez sieci naziemne, a zatem orzeka, że każda z tych platform stanowi odrębny rynek. W odniesieniu do technologii satelitarnej Prezes UKE stwierdza, że nie ma polskich operatorów satelitarnych oferujących usługi rozpowszechniania drogą satelitarną, a nadawcy transmitujący swoje programy przez satelity korzystają z usług zagranicznych operatorów satelitarnych 5. 3 Rynek naziemnej transmisji cyfrowej jest w początkowej fazie rozwoju, a transmisja taka została uruchomiona testowo dopiero w 2004 roku. Obecnie na tym rynku działają dwa przedsiębiorstwa: TP Emitel oraz INFO-TV-PM Pty Sp. z o.o. 4 Prezes UKE wskazuje, że według analizy usług oferowanych przez podmioty obecne na rynku, obydwie te usługi są często sprzedawane w pakiecie, co wskazuje na to, iż podlegają one takim samym warunkom konkurencyjnym. Prezes UKE prezentuje pogląd, że nadawcy telewizyjni i radiowi, aby dotrzeć ze swoją treścią do dużej ilości użytkowników końcowych, muszą mieć dostęp do obydwu tych usług. 5 Rynek ten jest ponadnarodowy.
Odnośnie technologii kablowych Prezes UKE wskazuje, że transmisja kablowa nie jest dostępna wszystkim użytkownikom końcowym, a sieci kablowe są dostępne głównie w miastach 6. Prezes UKE uważa, że zakres geograficzny rynku transmisji naziemnej obejmuje obszar Polski. II.2. Stwierdzenie znaczącej pozycji rynkowej Prezes UKE wskazuje, że na rynku transmisji naziemnej są obecne następujące podmioty 7 : (1) TP Emitel, (2) RS TV S.A., (3) Polskie Sieci Nadawcze Pty Ltd, (4) INFO Zbigniew Gumuliński Martin Panasiuk S.j., (5) INFO-TV-FM Pty Ltd. TP Emitel, spółka zależna historycznego operatora komunikacji elektronicznej, jest wyznaczona przez Prezesa UKE przedsiębiorcą posiadającym znaczącą pozycję na rynku właściwym. Dochodząc do powyższego wniosku Prezes UKE wziął pod uwagę głównie następujące kryteria: (i) udział w rynku 8, (ii) kontrola nad trudną do powielenia infrastrukturą TP Emitel ma najlepiej rozbudowaną sieć transmisyjną, oraz (iii) poziom równoważącej siły nabywczej, niewystarczający dla zrównoważenia siły rynkowej tego operatora. II.3. Obowiązki regulacyjne Prezes UKE proponuje nałożenie na TP Emitel następujących obowiązków: (i) uwzględniania uzasadnionych wniosków innych operatorów sieci transmisyjnych o dostęp telekomunikacyjny, i użytkowanie, elementów sieci oraz udogodnień towarzyszących, (ii) niedyskryminacji, polegający na równym traktowaniu operatorów łączności elektronicznej w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, oraz oferowaniu usług i informacji dotyczących dostępu na warunkach nie gorszych od stosowanych w ramach własnego przedsiębiorstwa lub w stosunkach z podmiotami zależnymi, (iii) rozdzielności księgowej, (iv) przejrzystości, polegający na publikacji ramowej oferty dostępowej, 6 W Polsce około 500 operatorów kablowych ma około 3,5 miliona abonentów: największy operator kablowy ma około 1 miliona abonentów, drugi około 625 tys., a trzeci pod względem wielkości operator około 450 tys. abonentów. 7 Osiągające przychody powyżej 1% całego rynku. 8 W 2005 roku TP Emitel miał 87,06% przychodów ze świadczenia usług transmisji programów radiofonicznych i telewizyjnych drogą naziemną; na poszczególnych rynkach: 85% przychodów z transmisji analogowej programów telewizyjnych; 78% przychodów z transmisji cyfrowej programów telewizyjnych, 90% przychodów z transmisji analogowej programów radiofonicznych, 94% przychodów z dosyłu sygnału radiofonicznego i 100% przychodów z dosyłu sygnału telewizyjnego.
(iv) kontroli cen. W ramach obowiązku kontroli cen TP Emitel będzie obowiązany do kalkulacji kosztów zapewnienia dostępu na podstawie modelu zorientowanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych 9 i, po zatwierdzeniu kalkulacji przez niezależnego audytora, stosowania opłat uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów. Do czasu zatwierdzenia przez audytora poprawności kalkulacji, TP Emitel będzie obowiązany do wyznaczania stosownych opłat w oparciu o ponoszone koszty. Prezes UKE zamierza weryfikować poziom tych opłat przy użyciu porównania ze stawkami stosowanymi na innych rynkach lub innych metod, takich jak: cena detaliczna minus, model LRIC bottom-up lub metoda najlepszej bieżącej praktyki. III. UWAGI Na podstawie notyfikacji oraz dodatkowych informacji przedłożonych przez Prezesa UKE Komisja przedstawia następujące uwagi 10 : Zakres obowiązków regulacyjnych Rynek 18 Zalecenia Komisji Europejskiej w sprawie rynków właściwych ( Zalecenie ) 11 jest hurtowym rynkiem świadczenia usług transmisji (programów radiofonicznych lub telewizyjnych) w celu dostarczania treści użytkownikom końcowym. Rynek ten obejmuje relacje komercyjne, w których dostawcy usług transmisji oferują nadawcom (kanałom indywidualnym, operatorom multipleksów lub innym dostawcom treści) usługę dostarczania treści. Prezes UKE, po dokonaniu analizy rynku, zidentyfikował obecne w relacjach pomiędzy TP Emitel a nadawcami problemy konkurencyjne, między innymi stosowanie nadmiernych cen za te usługi, które nie są świadczone przez alternatywnych operatorów, przy jednoczesnym oferowaniu niskich cen na tych segmentach rynku, na których istnieje konkurencja, a także dyskryminację niektórych nadawców. Prezes UKE wskazuje, że zgodnie z polskim prawem nie ma możliwości ingerowania w relacje pomiędzy operatorami sieci transmisyjnych a nadawcami, ponieważ nie mają oni statusu operatorów komunikacji elektronicznej. Ponadto, Prezes UKE stwierdza, że zidentyfikowane problemy konkurencyjne dotyczące dostarczania nadawcom usług transmisji zostaną z czasem rozwiązane dzięki środkom podjętym dla rozwoju efektywnej konkurencji na rynku usług transmisji, szczególnie dzięki nałożeniu na TP Emitel obowiązku oferowania na regulowanych warunkach alternatywnym operatorom transmisyjnym dostępu do jego infrastruktury, co powinno zwiększyć konkurencję pomiędzy alternatywnymi dostawcami świadczącymi nadawcom usługi transmisji. Komisja podziela pogląd Prezesa UKE że, o ile możliwe, problemy prawa konkurencji, takie jak ustalanie nadmiernych cen, powinny być rozwiązywane raczej poprzez zwiększanie konkurencji niż poprzez stosowanie regulacji cen. Tym niemniej, tam, gdzie 9 Z ang.: Forward Looking Long Run Incremental Cost ( FL LRIC ) 10 Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej 11 Zalecenie Komisji Europejskiej 2003/311/WE z dnia 11 lutego 2003 roku w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową, Dz. WE L 114, 8.5.2003, str. 45.
rozwój efektywnej konkurencji na rynku usług transmisji może zająć pewien czas (co, biorąc pod uwagę wymagane inwestycje, może mieć miejsce w tym przypadku), może być konieczne nałożenie w okresie przejściowym, do czasu, gdy zaproponowany obowiązek dotyczący dostępu do infrastruktury okaże się być wystarczający dla naprawienia zidentyfikowanego problemu konkurencyjnego, pewnej formy regulacji cen bezpośrednio uniemożliwiającej TP Emitel kontynuowanie polityki wyznaczania nadmiernych cen. Ustalanie cen wygórowanych, o ile będzie miało miejsce, może prowadzić do subsydiowania skrośnego przez TP Emitel tych usług, przy świadczeniu których spotyka się z konkurencją, co może zniweczyć efektywność nałożonego obowiązku dostępu. Zatem Komisja, mając na uwadze konkretne problemy konkurencyjne zidentyfikowane na polskim rynku, zachęca Prezesa UKE do ponownego rozważenia możliwości nałożenia na TP Emitel regulacji cen za dostarczanie usług transmisji nadawcom. Na podstawie ram regulacyjnych UE, Prezes UKE (lub inny uprawniony organ wyznaczony w tym celu) musi mieć taką możliwość prawną 12. Wykluczenie z analizy rynku usług transmisji przez sieci kablowe Prezes UKE zidentyfikował w obecnej notyfikacji rynek usług transmisji przez sieci kablowe jako rynek odrębny od rynku usług transmisji drogą naziemną. Prezes UKE uznał, że nie jest właściwe nałożenie obowiązków regulacyjnych na rynek transmisji drogą kablową, jednak bez przeprowadzenia analizy, czy ten odrębny rynek spełnia trzy kryteria. Komisja nie kwestionuje zaproponowanej przez Prezesa UKE definicji rynku (tj. uznania, że usługi transmisji drogą kablową stanowią rynek odrębny od usług transmisji drogą naziemną), chciałaby jednak wspomnieć, że określony w Zaleceniu rynek 18 obejmuje wszystkie rodzaje usług transmisji. O ile krajowe organy regulacyjne mają możliwość, po uwzględnieniu szczególnych okoliczności występujących w danym państwie, dokonania podziału rynku 18 na rynki odrębne, ilekroć to robią, muszą określić, które z tych poszczególnych rynków spełniają trzy kryteria, oraz dokonać analizy rynkowej wszystkich rynków mogących podlegać regulacji ex ante. Komisja bierze pod uwagę ograniczony zasięg, penetrację oraz fragmentację sieci kablowych w Polsce. Rozumie, że ograniczona grupa konsumentów odbierających transmisję drogą kablową ma również dostęp do transmisji drogą naziemną (lecz nie odwrotnie), co wydaje się ograniczać siłę rynkową operatorów kablowych wobec nadawców 13. W tych okolicznościach wydaje się, że obecnie rynek usług transmisji drogą kablową w Polsce nie spełnia trzech kryteriów (i zdaje się zmierzać w kierunku efektywnej konkurencji), a zatem nie powinien podlegać regulacji ex ante. Tym niemniej, 12 Zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy ramowej, krajowe organy regulacyjne przeprowadzą analizę rynków znaczących zidentyfikowanych w Zaleceniu, w tym opisanego w tym liście rynku 18. Art. 16 ust. 4 tej dyrektywy stwierdza, że jeżeli krajowy organ regulacyjny ustali, iż na odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, wskaże on przedsiębiorstwa posiadające na tym rynku pozycję znaczącą, i nałoży na takie przedsiębiorstwa stosowne szczególne obowiązki regulacyjne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy ramowej Państwa Członkowskie zapewnią, by każde z zadań przydzielonych krajowym organom regulacyjnym na mocy postanowień dyrektywy ramowej było realizowane przez uprawnione organy. 13 Fakt, że nadawcy nie mogą poprzez sieci kablowe dotrzeć do dodatkowych klientów indywidualnych, którzy nie byliby dostępni przez sieci naziemne, może osłabić pozycję negocjacyjną operatorów kablowych wobec nadawców.
Komisja zachęca Prezesa UKE do wyjaśnienia swoich poglądów na tę kwestię w swej ostatecznej decyzji 14. Możliwe zróżnicowanie obowiązków w odniesieniu do usług lokalnej transmisji sygnałów radiofonicznych i telewizyjnych Prezes UKE zdefiniował jeden rynek usług naziemnej transmisji sygnałów radiofonicznych i telewizyjnych, bez rozróżniania pomiędzy usługami transmisji lokalnej a krajowej. Brak rozróżnienia pomiędzy usługami lokalnymi a krajowymi jest zgodny z Zaleceniem, i Komisja nie ma wskazań świadczących o tym, że szczególne okoliczności występujące w Polsce powinny doprowadzić Prezesa UKE do innego wniosku. Tym niemniej, uwzględniając doświadczenia z notyfikacji innych Państw Członkowskich, Komisja zachęca Prezesa UKE do starannego rozważenia, czy byłoby stosowne zróżnicowanie obowiązków nałożonych na tym rynku tak, aby złagodzić obowiązek dotyczący dostępu do infrastruktury służącej do transmisji lokalnej, która potencjalnie może zostać powielona łatwiej niż infrastruktura służąca do transmisji krajowej. Obowiązek kontroli cen przed zatwierdzeniem kalkulacji kosztów Komisja zauważa, że Prezes UKE nie określił wyraźnie w projekcie decyzji, na podstawie jakich kryteriów będzie weryfikować stosowność zaproponowanych przez TP Emitel opłat za usługi transmisji przed zatwierdzeniem przez niezależnego audytora opartej na FL LRIC kalkulacji kosztów, wymieniając szereg możliwych metod, które mogą zostać użyte. To podejście nie zapewnia uczestnikom rynku odpowiedniej przejrzystości i pewności prawnej, w szczególności dlatego, że TP Emitel nie przygotowywał w przeszłości kalkulacji kosztów, co może utrudnić szybkie wprowadzenie tego obowiązku; i nie jest przewidziany termin, w którym oparta na FL LRIC kalkulacja kosztów musi zostać przeprowadzona i zatwierdzona. Komisja zatem zachęca Prezesa UKE do wyjaśnienia w ostatecznie podjętej decyzji jakiej metody weryfikacji użyje dla zaaprobowania zaproponowanych przez operatora o pozycji znaczącej opłat za zakańczanie połączeń przed definitywnym zatwierdzeniem kalkulacji kosztów. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Prezes UKE powinien zwrócić szczególną uwagę na opinie innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji, i będzie mógł przyjąć projektowaną decyzję oraz, w przypadku jej przyjęcia, powinien powiadomić o niej Komisję. Stanowisko Komisji wobec tej konkretnej notyfikacji nie przesądza o stanowisku, jakie może ona zająć wobec innych notyfikowanych projektowanych środków. Zgodnie z punktem 12 Zalecenia 2003/561/WE 15 Komisja opublikuje ten dokument na swojej stronie internetowej. Zdaniem Komisji nie zawiera on informacji poufnych. W przypadku, gdyby w opinii Prezesa UKE zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego i krajowego 14 Gdyby jednak Prezes UKE doszedł do wniosku, że rynek usług transmisji drogą kablową spełnia trzy kryteria, powinien przeprowadzić szczegółową analizę tego rynku, a w przypadku znalezienia podmiotu(-ów) o pozycji znaczącej zaproponować odpowiednie regulacje, które zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej podlegałyby procedurze notyfikacji. 15 Zalecenie Komisji 2003/561/WE z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE, Dz. WE L 190, 30.7.2003, str. 13.
dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorcy dokument ten zawierał informacje poufne, które powinny być usunięte przed publikacją, należy powiadomić o tym Komisję w ciągu trzech dni roboczych po otrzymaniu niniejszego dokumentu 16. Wniosek taki powinien zostać uzasadniony. Z poważaniem, w imieniu Komisji, Philip Lowe Dyrektor Generalny 16 Wniosek powinien zostać przesłany na adres: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu lub fax: +32.2.298.87.82.