KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

Transkrypt

1 PL

2 KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia 10/I/2007 K (2006) 7300 wersja ostateczna DECYZJA KOMISJI z dnia 10/I/2007 r. na podstawie art. 7 ust. 4 Dyrektywy 2002/21/EC ( Wycofanie notyfikowanej decyzji ) PL/2006/0518 Detaliczny rynek usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów w Polsce PL/2006/ Detaliczny rynek usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów w Polsce (Tylko polski tekst jest traktowany jako autentyczny) PL PL

3 DECYZJA KOMISJI z dnia 10/I/2007 r. na podstawie art. 7 ust. 4 Dyrektywy 2002/21/EC ( Wycofanie notyfikowanej decyzji ) PL/2006/0518 Detaliczny rynek usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów w Polsce PL/2006/ Detaliczny rynek usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów w Polsce (Tylko polski tekst jest traktowany jako autentyczny) KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH, Mając na względzie Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Mając na względzie Dyrektywę 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ( dyrektywa ramowa ) a w szczególności jej art. 7 ust. 4 1, Mając na względzie Zalecenie Komisji 2003/561/WE z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE ("Zalecenie proceduralne") 2, Mając na względzie rozpoczęcie w dniu 13 listopada 2006 roku II fazy postępowania, zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej, Mając na względzie dodatkowe informacje przesłane przez polski organ regulacyjny, Prezesa Urzędu Regulacji Elektronicznej ("UKE"), Mając na względzie ogłoszenie opublikowane na stronie internetowej Komisji w dniu 17 listopada 2006 roku zapraszające zainteresowane strony do przedłożenia swoich uwag wobec listu Komisji, zawierającego poważne wątpliwości ("ogłoszenie"), Po zasięgnięciu opinii Komitetu Komunikacyjnego, 1 2 OJ L 108, , str.33. OJ L 190, , str.13.

4 Podczas gdy: I. PROCEDURA (1) W dniach 13 października 2006 roku oraz 24 października 2006 roku Komisja zarejestrowała pod numerami PL/2006/0518 i PL/2006/0524 dwie notyfikacje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotyczące detalicznych rynków usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. (2) W dniu 23 października 2006 roku Komisja wystąpiła do Prezesa UKE z formalnym zapytaniem. Odpowiedź została udzielona w dniu 27 października 2006 roku. (3) W dniu 13 listopada 2006 roku Komisja, zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej, poinformowała Prezesa UKE, iż ma poważne wątpliwości w zakresie zgodności projektu decyzji z prawem wspólnotowym ("list z poważnymi wątpliwościami"). (4) W dniu 17 listopada 2006 roku Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej ogłoszenie zapraszające zainteresowane strony do przedłożenia swoich uwag odnośnie do listu Komisji z poważnymi wątpliwościami w terminie pięciu dni roboczych. (5) W dniu 4 grudnia 2006 roku Prezes UKE przedłożył dodatkowe informacje. (6) W dniu 5 grudnia 2006 roku Komisja przeprowadziła spotkanie z przedstawicielami UKE. (7) W dniu 20 grudnia 2006 roku przeprowadzono konsultacje z Komitetem Komunikacyjnym w sprawie projektu decyzji, zgodnie z procedurą zawartą w art. 22 ust. 2 dyrektywy ramowej. II. OPIS PROJEKTÓW DECYZJI (8) Notyfikacje obejmują rynki przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów, tj. rynki 1 i 2 zawarte w Zaleceniu Komisji Europejskiej w sprawie rynków właściwych ("Zalecenie"). 3 (9) Prezes UKE stoi na stanowisku, że powyższe rynki obejmują przyłączenie do stacjonarnej sieci za pomocą (i) łączy analogowych, (ii) łączy wyższych przepustowości i łączy cyfrowych (ISDN BRA 4 oraz ISDN PRA 5 ), (iii) dostępu Zalecenie Komisji Europejskiej 2003/311/WE z dnia 11 lutego 2003 roku w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową, Dz. WE L 114, , str. 45. Dostęp cyfrowy podstawowy (BRA) umożliwia dostęp i korzystanie z dwóch urządzeń jednocześnie (np. modemu i telefonu/faksu) oraz transmisję danych z prędkościami 64 lub 128 kbit/s. Dostęp cyfrowy rozszerzony (PRA) umożliwia podłączenie do centralki abonenckiej oraz podłączenie do urządzeń specjalnych (np. routerów). Ten rodzaj dostępu umożliwia również transmisję danych z prędkościami od 64 kbit/s do 2 Mbit/s oraz dostęp cyfrowy o przepustowości 2 Mbit/s.

5 cyfrowego xdsl 6, (iv) łączy radiowych, (v) infrastruktury operatorów telewizji kablowej. (10) Zgodnie ze stanowiskiem Prezesa UKE właściwe rynki geograficzne odpowiadają obszarowi Rzeczpospolitej Polski. (11) Prezes UKE stwierdza, że Telekomunikacja Polska S.A. ("TP") powinna zostać wyznaczona jako operator o znaczącej pozycji rynkowej na detalicznych rynkach usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów oraz dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Podczas analizy rynku Prezes UKE rozważył między innymi następujące kryteria: (i) udziały w rynku 7, (ii) infrastruktura trudna do powielenia, (iii) przewaga technologiczna, (iv) brak równoważącej siły nabywczej, (v) łatwy bądź uprzywilejowany dostęp do rynków kapitałowych lub zasobów finansowych, (vi) ekonomie zakresu i skali, (vii) pionowa integracja, (viii) poziom rozwoju sieci dystrybucji i sprzedaży, (ix) brak potencjalnej konkurencji, (x) istnienie barier do dalszego rozwoju operatorów oraz rynku właściwego. (12) Prezes UKE proponuje nałożyć na TP następujące obowiązki: (i) zakaz ustalania cen zawyżonych; (ii) obowiązek nie utrudniania innym przedsiębiorcom wejścia na rynek; (iii) obowiązek nieograniczania konkurencji poprzez ustalanie zaniżonych cen usług; (iv) obowiązek polegający na niestosowaniu nieuzasadnionych preferencji dla użytkowników końcowych 8 ; (v) obowiązek polegający na niezobowiązywaniu użytkownika końcowego do korzystania z usług, które są dla niego zbędne; (vi) obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz kalkulacji kosztów 9 ; (vii) obowiązek przedstawiania w celu zatwierdzenia cenników i innych warunków świadczenia usług. Wyżej wymienione środki zaradcze dotyczyłyby świadczonych przez TP usług dostępu za pomocą łączy analogowych PSTN, łączy ISDN oraz usług dostępu szerokopasmowego. III. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY (13) W dniu 13 listopada 2006 roku Komisja zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej poinformowała Prezesa UKE, iż ma poważne wątpliwości odnośnie zgodności projektów decyzji z prawem wspólnotowym. W dniu 17 listopada 2006 roku Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej ogłoszenie zapraszające zainteresowane strony do przedłożenia swoich uwag odnośnie listu Komisji z poważnymi wątpliwościami w terminie pięciu dni roboczych. (14) Trzy zainteresowane strony przedstawiły swoje uwagi Komisji. Uwagi te zostały wnikliwie rozważone Według Prezesa UKE xdsl jest w stanie zapewnić różne prędkości transmisji danych do 50 Mb/s (zwykle od 144 kb/s do 8 Mb/s poprzez ADSL). TP na rynku 1 - ma udziały w rynku na poziomie 90,46% mierzone liczbą linii abonenckich oraz 92,54% mierzone wielkością przychodów z przyłączenia. W przypadku rynku 2 udziały rynkowe TP przedstawiają się następująco: 88,08% mierzone liczbą linii abonenckich oraz 83,72% mierzone wielkością przychodów z przyłączenia. Z wyjątkiem pewnych kategorii użytkowników (np. osób niepełnosprawnych). Opartej na zorientowanym przyszłościowo w pełni alokowanym koszcie (FL-FDC).

6 IV. OCENA (15) W celu zapewnienia, że decyzje na szczeblu państwowym nie mają negatywnego wpływu na wspólny rynek lub inne cele Traktatu, decyzje podejmowane przez państwowe organy regulacyjne powinny być zgodne z prawem wspólnotowym oraz w szczególności z wymaganiami i celami ram regulacyjnych. Pomimo, że państwowe organy regulacyjne posiadają uprawnienia uznaniowe, związane ze złożonym charakterem uwarunkowań ekonomicznych, faktycznych i prawnych, czynniki te muszą być oceniane w zgodzie z wymaganiami dyrektywy ramowej, a w szczególności z jej art. 8 i 15. (16) Projekty decyzji Prezesa UKE wyczerpują znamiona dyspozycji art. 7 ust. 4 pkt (a) i (b) dyrektywy ramowej i mogłyby oddziaływać na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi. Projekty decyzji, poprzez włączenie do rynków właściwych detalicznego dostępu szerokopasmowego, wyznaczenie TP jako przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej na rynkach tak zdefiniowanych, i w konsekwencji nałożenie na TP obowiązków regulacyjnych dotyczących świadczenia usług dostępu szerokopasmowego dla konsumentów i dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów, mogą mieć bezpośredni lub pośredni, rzeczywisty lub potencjalny wpływ na zdolność konkurowania operatorów sieciowych, włączając w to przedsiębiorców działających w innych państwach członkowskich, do świadczenia detalicznych usług dostępu w Polsce, oraz zdolność dostawców usług, włączając w to zagranicznych dostawców usług, do świadczenia usług w Polsce. (17) Na podstawie notyfikowanej analizy rynków oraz dodatkowych informacji nie można w sposób wiarygodny stwierdzić, że projekty decyzji dotyczące świadczenia usług detalicznego dostępu są zgodne z prawem Wspólnoty, a w szczególności z wymogiem, zgodnie z którym krajowe organy regulacyjne podejmują wszelkie stosowne środki dla realizacji celów zawartych w art. 8 dyrektywy ramowej. (18) Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt. (b) i (c) dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne powinny wspierać konkurencję w zakresie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej zapewniając, aby nie występowało zniekształcenie czy ograniczenie konkurencji w sektorze łączności elektronicznej, wspierając efektywne inwestycje w dziedzinie infrastruktury oraz promując technologie innowacyjne. (19) Ponadto, na podstawie art. 15 ust. 3 dyrektywy ramowej, krajowe organy regulacyjne muszą definiować rynki właściwe w zgodzie z regułami prawa konkurencji. (20) Informacje dostępne Komisji nie uzasadniają wniosku, iż Prezes UKE ustanowił definicję rynku w zgodzie z art. 8 oraz 15 ust. 3 dyrektywy ramowej w związku z art. 10 i 82 Traktatu. (21) Komisja uważa, że Prezes UKE nie przedstawił dostatecznych dowodów uzasadniających swoje ustalenia, iż detaliczny dostęp szerokopasmowy jest częścią rynków przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Jeżeli TP zostałaby poddana regulacji w zakresie świadczenia takich usług, o ile nie byłoby to uzasadnione ze względu na niewłaściwą definicję rynku na podstawie której oparto analizę rynku, TP mogłaby być ograniczona w swojej zdolności do konkurowania

7 na rynku świadczenia takich usług, a zarówno TP jak i alternatywni operatorzy mogliby zostać zniechęceni do inwestycji w rozwój infrastruktury szerokopasmowej. (22) To stanowisko oparte jest na następujących powodach: Prezes UKE nie przedstawił dowodów świadczących że dostęp ISDN/PSTN oraz dostęp szerokopasmowy są w Polsce produktami substytucyjnymi (23) W swym liście wyrażającym poważne wątpliwości Komisja stwierdziła, że rynki detalicznego przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów, według definicji zawartej w Zaleceniu, obejmują dostarczanie połączenia lub dostępu (w stałej lokalizacji) do publicznej sieci telefonicznej w celu wykonywania i/lub odbierania połączeń telefonicznych oraz usług powiązanych (takich jak faks)10. Chociaż połączenia szerokopasmowe są również zdolne do dostarczania usług telefonicznych, klienci generalnie nie będą zmieniać połączenia wąskopasmowego na szerokopasmowe wyłącznie w celu dostępu do usług głosowych. Klienci zmieniają połączenie wąskopasmowe na szerokopasmowe głównie dla uzyskania dostępu do usług internetowych wymagających większych prędkości. Z punktu widzenia funkcjonalności, dostęp szerokopasmowy wydaje się być jedynie częściowo substytutem dla linii dostępu wąskopasmowego. Różnice w funkcjonalności są zwykle odzwierciedlone przez wyższe ceny dostępu szerokopasmowego w porównaniu z dostępem wąskopasmowym. (24) Innym powodem dla nie uwzględnienia linii szerokopasmowego dostępu w rynkach przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów jest to, że dotychczas klienci nabywający dostęp szerokopasmowy generalnie zatrzymywali swoje połączenia wąskopasmowe, wskazując, że oba produkty są od strony popytu raczej dobrami komplementarnymi niż substytucyjnymi. (25) Również substytucja podażowa pomiędzy dostępem wąskopasmowym a szerokopasmowym wydaje się być ograniczona z uwagi na różne rodzaje użytej infrastruktury. Istnieje konieczność przeprowadzenia istotnych inwestycji w celu ulepszenia sieci zapewniających dostęp wąskopasmowy i przystosowania ich do dostarczania usług dostępu szerokopasmowego. (26) W odpowiedzi na list Komisji wyrażający poważne wątpliwości Prezes UKE przedstawił dalsze informacje dotyczące liczby linii xdsl, PSTN oraz ISDN, przyrostu linii xdsl oraz obecnych ofert usług xdsl w Polsce. Prezes UKE przedstawił również dane dotyczące cen ofert PSTN, ISDN i xdsl. Jednakże te dane faktyczne nie uzasadniają wniosku Prezesa UKE, iż dostęp xdsl jest substytutem dla dostępów PSTN i ISDN. (27) Prezes UKE wskazał, że obecnie TP oferuje dostęp do sieci PSTN za 35 PLN a do sieci ISDN za 55 PLN (ceny z wyłączeniem VAT; w dalszej części niniejszej decyzji są używane ceny netto). Standardowa cena stosowana przez TP za połączenie xdsl o prędkości 512 kbit/s (które jest wymagane przez TP do świadczenia usług telefonii IP) wynosi 138 PLN jako dodatek do ceny dostępu PSTN (obecnie TP nie świadczy tak zwanej usługi "nagiego DSL" klientom 10 Zob. paragraf Noty Objaśniającej do Zalecenia.

8 detalicznym 11 ). Jednakże TP ma również oferty promocyjne na usługi 512 kbit/s xdsl. Dla klientów zawierających 3-letni kontrakt na usługę xdsl, średnia cena miesięczna jest obniżona do 38,25 PLN jako dodatek do ceny dostępu PSTN (tzn. minimalna cena dostępu w przypadku ofert promocyjnych wynosi 73,25 PLN). (28) Poza wykazaną powyżej różnicą cen pomiędzy dostępem PSTN/ISDN a dostępem 512 kbit/s xdsl należy również zauważyć, że usługa TP telefonii IP nie oferuje takich funkcjonalności jak usługi połączeń telefonicznych oferowanych w sieciach PSTN i ISDN. W szczególności, usługi telefoniczne IP oferowane przez TP umożliwiają użytkownikom jedynie wykonywanie i odbieranie połączeń do innych użytkowników w sieci TP. Ponadto należy mieć na uwadze, iż Prezes UKE w swej notyfikacji dotyczącej detalicznych rynków połączeń telefonicznych 12 stwierdził, że usługi telefoniczne w sieciach szerokopasmowych, tzn. internetowe usługi telefoniczne, nie są substytutem dla usług telefonicznych świadczonych poprzez łącza PSTN i ISDN. (29) Należy podkreślić, że rynki zdefiniowane w Zaleceniu dotyczącym rynków właściwych podlegających regulacji ex ante odnoszą się do rynków dostępu do publicznej stacjonarnej sieci telefonicznej. Nawet uwzględniając jedynie dostęp xdsl o niskich przepustowościach, nie umożliwiający świadczenia usług telefonicznych IP (z zapewnieniem odpowiedniej jakości), a jedynie umożliwiający dostęp do internetu o (nieznacznie) wyższych przepustowościach niż wdzwaniany dostęp do internetu przez linie PSTN/ISDN, występują znaczne różnice cenowe wskazujące, iż te dwie usługi nie są substytutami z punktu widzenia popytu. TP oferuje dostęp xdsl 128 kbit/s za 97 PLN oraz 256 kbit/s za 103 PLN. (30) Powyżej wskazane różnice w funkcjonalności i cenie nie potwierdzają wniosku, że na podstawie szczególnych okoliczności krajowych w Polsce dostęp xdsl jest częścią rynków dostępu do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (tradycyjnie obejmujących połączenia PSTN i ISDN). Wprost przeciwnie, na podstawie danych faktycznych przedstawionych przez Prezesa UKE, które zostały podsumowane w tabeli poniżej, wydaje się prawdopodobne, że hipotetyczny monopolista na rynku dostępów wąskopasmowych mógłby z korzyścią dla siebie wprowadzić niewielką lecz istotną, trwałą podwyżkę cen w przedziale 5-10% bez ograniczenia ze strony obecnych na rynku ofert xdsl. Typ połączenia Liczba linii na koniec 2005 Cena standardowa (PLN bez VAT) Najtańsza oferta promocyjna TP Prezes UKE wskazał, że TP prawdopodobnie zacznie świadczyć usługę nagiego DSL na rynku detalicznym od lutego 2007 roku. W tej chwili nie jest jeszcze znana cena świadczenia przez TP tej oferty na rynku. Notyfikacje PL/2006/

9 PSTN ,00 xdsl (razem z PSTN) (włącznie z przepustowościami < 512 kbit/s) 173,00 13 (512 kbit/s) 73,25 14 (512 kbit/s) (31) Wraz z upływem czasu wydaje się prawdopodobne, że presja konkurencyjna ze strony usług dostępu xdsl na usługi dostępu PSTN i ISDN może wzrosnąć, o ile penetracja dostępu szerokopasmowego stanie się bardziej istotna 15, telefonia IP będzie oferować podobną funkcjonalność, nagi DSL stanie się dostępny i różnice w cenach będą się zmniejszać. Jednakże Komisja uważa, iż obecnie występujące w Polsce warunki rynkowe nie pozwalają na stwierdzenie, na podstawie perspektywy przyszłościowej, że w okresie tej analizy usługi dostępu xdsl są lub też staną się częścią jednego rynku produktowego wraz z dostępem PSTN i ISDN. V. WNIOSKI KOŃCOWE I PROPOZYCJA ZMIANY PROJEKTU DECYZJI (32) Po szczegółowej analizie notyfikowanego projektu decyzji, materiałów przesłanych przez Prezesa UKE oraz strony trzecie, oraz ze względów wskazanych powyżej, Komisja stoi na stanowisku, że dowody przedstawione przez Prezesa UKE nie uzasadniają definicji rynku obejmującej w ramach rynku właściwego detaliczny dostęp szerokopasmowy, a zatem projekt decyzji nie jest zgodny z prawem wspólnotowym, w szczególności z art. 8 i 15 ust. 3 dyrektywy ramowej w połączeniu z art. 10 i 82 Traktatu. (33) Z tego powodu Komisja nakazuje Prezesowi UKE wycofanie notyfikowanego projektu decyzji. (34) Prezes UKE podczas kolejnego definiowania rynków dostępu do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i dla użytkowników końcowych nie będących konsumentami powinien w pełni wziąć pod uwagę analizę Komisji, dotyczącą tego, dlaczego projekt decyzji w obecnym kształcie nie powinien zostać przyjęty. W szczególności, rozważając zakres produktów zaliczonych do wspólnego rynku dostępu, Prezes UKE powinien dokładnie przeanalizować substytucyjność produktów pod względem ich funkcjonalności i cen Kalkulacja ceny netto została dokonana w następujący sposób: cena za abonament PSTN (35,00 PLN) oraz dodatkowo standardowa cena za usługę szerokopasmową o przepustowości 512 kbit/s (138,00 PLN). Średnia cena netto za najtańszą ofertę TP szerokopasmowego dostępu (38,25 PLN) wraz z abonamentem PSTN (35,00 PLN). Penetracja szerokopasmowego dostępu w Polsce (około 10% gospodarstw domowych) jest poniżej średniej UE.

10 PRZYJĘŁA NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Niniejsza decyzja odnosi się do projektów decyzji dotyczących rynków dostępu do publicznej stacjonarnej sieci telefonicznej dla konsumentów i dla użytkowników nie będących konsumentami w Polsce, notyfikowanych do Komisji w dniach 13 i 24 października 2006 roku, i zarejestrowanych pod numerem, odpowiednio, PL/2006/0518 i PL/2006/0524 ( projekty decyzji ). Artykuł 2 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wycofa projekty decyzji. Niniejsza decyzja 16 jest adresowana do: Artykuł 3 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/ Warszawa Polska Wydano w Brukseli, dnia 10/I/2007 r. W imieniu Komisji Viviane REDING Członek Komisji 16 Zgodnie z punktem 14 Zalecenia w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Komisja opublikuje ten dokument na swojej stronie internetowej. Zdaniem Komisji nie zawiera on informacji poufnych. W przypadku, gdyby w opinii Prezesa UKE, zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego i krajowego dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorcy dokument ten zawierał informacje poufne, które powinny być usunięte przed publikacją, należy powiadomić o tym Komisję w ciągu trzech dni roboczych po otrzymaniu niniejszego dokumentu. Wniosek taki powinien zostać uzasadniony. Wniosek powinien zostać przesłany na adres: INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu lub fax: