Decyzja Komisji w sprawie PL/2012/1364: Dostęp do kanalizacji kablowej oraz współużytkowanie elementów sieci i urządzeń towarzyszących w Polsce

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 8/10/2012 r. C(2012) 7164 Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka Warszawa Poland Przeznaczone dla: Pani Magdalena Gaj Prezes Faks: Szanowna Pani! Dotyczy: Decyzja Komisji w sprawie PL/2012/1364: Dostęp do kanalizacji kablowej oraz współużytkowanie elementów sieci i urządzeń towarzyszących w Polsce Uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE I. PROCEDURA W dniu 6 września 2012 r. do Komisji wpłynęło zgłoszenie przekazane przez polski krajowy organ regulacyjny Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) 1 dotyczące dostępu do kanalizacji kablowej oraz współużytkowania elementów sieci i urządzeń towarzyszących 2 w Polsce. Prezes UKE przeprowadził trzy odrębne konsultacje krajowe 3 w listopadzie 2011 r. oraz w styczniu i czerwcu 2012 r. W dniu 17 września 2012 r. Komisja zwróciła się do Prezesa UKE z prośbą o udzielenie Na podstawie art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108 z , s. 33), zmienionej dyrektywą 2009/140/WE (Dz.U. L 337 z , s. 37) i rozporządzeniem (WE) nr 544/2009 (Dz.U. L 167 z , s. 12). Prezes UKE nie zdefiniował odrębnego rynku usług dostępu do kanalizacji kablowej lub innych elementów infrastruktury. Na mocy zgłoszonej decyzji dokonano częściowej zmiany obowiązków w zakresie dostępu do kanalizacji kablowej nałożonych w związku ze stwierdzeniem istnienia operatora o znaczącej pozycji rynkowej i dotyczących rynku dostępu do infrastruktury sieciowej (rynek 4), a także wprowadzono dodatkowe obowiązki na podstawie art. 12 dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIA - Tel

2 informacji 4 i otrzymała odpowiedź w dniu 20 września 2012 r. Na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne, Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Komisja mogą przedstawić polskiemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. II. OPIS PROJEKTU ŚRODKA II.1. Wcześniejsze zgłoszenia Prezes UKE już wcześniej przekazał analizę właściwego rynku i stosowną decyzją wyznaczył polskiego operatora zasiedziałego, Telekomunikację Polską S.A. (TP), jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej na rynku dostępu do infrastruktury sieciowej 5. Decyzją tą Prezes UKE między innymi nałożył na TP obowiązek zapewnienia dostępu do swojej kanalizacji kablowej (w zakresie, w jakim stanowi ona część zdefiniowanego właściwego rynku). W związku z tym TP musiała zmienić swoją ofertę ramową, a następnie przedstawić zmienioną ofertę Prezesowi UKE do zatwierdzenia. Ponadto na mocy decyzji Prezesa UKE wydanych we wrześniu 2001 r. (zmienionych następnie w lipcu 2011 r.) na podstawie przepisów krajowych wdrażających art. 12 dyrektywy ramowej ( Kolokacja oraz współużytkowanie elementów sieci i urządzeń towarzyszących ) TP została zobowiązana do zapewnienia dostępu do swojej kanalizacji kablowej, w tym także tej jej części, która nie była objęta zakresem rynku dostępu do infrastruktury sieciowej (rynku 4) 6. Zgodnie z dodatkowymi wyjaśnieniami udzielonymi przez Prezesa UKE w odpowiedzi na prośbę Komisji, zasadniczo Prezes UKE może w określonych okolicznościach zobowiązać każdego dostawcę usług telekomunikacyjnych do zapewnienia dostępu do elementów jego infrastruktury sieciowej, w tym przewodów, kanałów, studzienek, szafek ulicznych itp., oraz do zapewnienia innym operatorom możliwości ich współużytkowania. Ponadto we wspomnianej wyżej odpowiedzi Prezes UKE stwierdził, że nie wyklucza wydawania w przyszłości indywidualnych decyzji skierowanych do innych dostawców usług telekomunikacyjnych i nakładających na nich obowiązek zapewnienia dostępu do kanalizacji kablowej. II.2. Zgłoszony projekt środka Prezes UKE uważa, że zgłoszony projekt decyzji jest w całości objęty zakresem art. 12 dyrektywy ramowej, a obowiązki nałożone przez niego tą decyzją nie są związane ze stwierdzeniem istnienia operatora o znaczącej pozycji rynkowej na którymkolwiek ze zdefiniowanych właściwych rynków. W swojej odpowiedzi na skierowaną przez Komisję prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia jednak, że konieczność wprowadzenia zmian do ramowej oferty TP dotyczącej dostępu do kanalizacji kablowej wynika między innymi z faktu posiadania przez TP znaczącej pozycji rynkowej na rynku 4 oraz z faktu objęcia dostępu do kanalizacji kablowej definicją tego rynku. Dlatego też zgłoszony projekt decyzji, mimo iż nie jest bezpośrednio związany z kwestią znaczącej Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. Decyzja Prezesa UKE została przekazana i oceniona przez Komisję pod numerem sprawy PL/2010/1137, SG Greffe 2010 D/ Decyzje z września 2001 r. i lipca 2011 r. zostały wydane na podstawie przepisów krajowych wdrażających art. 12 dyrektywy ramowej i nie stanowią one decyzji dotyczących istnienia operatora o znaczącej pozycji rynkowej; decyzje te nie zostały zgłoszone Komisji Europejskiej. 2

3 pozycji rynkowej, ma istotny wpływ na zakres środków naprawczych zastosowanych w odniesieniu do rynku 4. Zasięg geograficzny kanalizacji kablowej TP, do której dostęp ma być zapewniony na podstawie zgłoszonego projektu decyzji, wykracza poza granice rynku 4 (obejmujące jedynie kanalizację kablową w pętli lokalnej, tj. na odcinku między użytkownikiem końcowym a centralą obsługującą lokalną pętle abonencką). Zgodnie ze zgłoszonym projektem decyzji TP miałaby zapewnić dostęp do kanalizacji kablowej na każdym poziomie swojej sieci, jeśli tylko jest to technicznie możliwe. W zgłoszonym projekcie środka Prezes UKE proponuje wprowadzenie zmian w ofercie ramowej dotyczącej dostępu do kanalizacji kablowej w odniesieniu do szeregu punktów szczegółowych oraz kwestii technicznych związanych ze współpracą między TP a operatorami telekomunikacyjnymi starającymi się o dostęp do kanalizacji kablowej TP. Zmiany te prowadzą do szeregu udogodnień i rozwiązania problemów napotykanych przez operatorów alternatywnych w trakcie starań o dostęp do kanalizacji kablowej TP. Główne zmiany dotyczą procedury występowania o dostęp do kanalizacji kablowej (przy zastosowaniu formularza wniosku o zawarcie umowy ramowej oraz formularza wniosku o zawarcie umowy szczegółowej o dostęp do konkretnego odcinka kanalizacji kablowej), zapisów dotyczących projektów i specyfikacji technicznych, inspekcji i udrażniania kanalizacji kablowej, instalacji kabli telekomunikacyjnych, zabezpieczeń finansowych i kar umownych, prac eksploatacyjnych i konserwacyjnych oraz zasad sprawowania przez TP nadzoru nad pracami w kanalizacji kablowej. Jeśli chodzi o wymianę informacji między TP a operatorami starającymi się o uzyskanie dostępu do kanalizacji kablowej, w decyzji przewidziano zarówno możliwość korzystania ze środków łączności elektronicznej (specjalna platforma informatyczna 7 ), jak i wymianę dokumentów w postaci papierowej, wedle uznania podmiotu starającego się o uzyskanie dostępu. Istotną zmianę obowiązującej oferty ramowej stanowi wprowadzenie dostępu do kanalizacji kablowej na podstawie szczególnego rodzaju umowy na zasadach IRU 8. Ten rodzaj dostępu do kanalizacji kablowej jest możliwy wyłącznie w specyficznych przypadkach, a mianowicie na potrzeby budowy sieci współfinansowanych ze środków publicznych lub w ramach projektów finansowanych przez UE. Według Prezesa UKE ten specyficzny rodzaj dostępu do kanalizacji kablowej jest niezbędny celem zapewnienia równych warunków konkurencji między TP a operatorami alternatywnymi w sytuacji, gdy podmioty te ubiegają się o udział w projektach finansowanych ze środków publicznych lub z funduszy UE. Jeśli chodzi o ustalanie opłat za dostęp do kanalizacji kablowej, w zgłoszonym projekcie decyzji Prezes UKE proponuje utrzymanie zasady ustalania opłat na podstawie poniesionych kosztów. W niezmienionej wysokości utrzymano stawkę podstawową za dostęp do 1 m kanalizacji kablowej, stosowaną na potrzeby obliczania miesięcznych opłat za dzierżawę (w zależności od średnicy zajmowanej przestrzeni), dokonano 7 8 Specjalna platforma informatyczna powinna być dostępna z dniem 1 kwietnia 2013 r. i ma być wykorzystywana na potrzeby składania zamówień, weryfikacji warunków technicznych, gromadzenia informacji nt. kanalizacji kablowej TP, zgłaszania i monitorowania awarii oraz obsługi płatności. Dostęp do kanalizacji kablowej na zasadach IRU (ang. Indefeasible Right of Use; w notyfikowanej decyzji Prezes UKE posługuje się terminem DRPU Dzierżawa na potrzeby Realizacji Programów Unijnych) cechuje długi okres obowiązywania umowy (15-25 lat, w odróżnieniu od 10 lat w przypadku wszystkich innych rodzajów umów), dodatkowe zabezpieczenia w odniesieniu do trwałego charakteru umowy (jej wypowiedzenie jest możliwe tylko w wyjątkowych okolicznościach), możliwość poddzierżawy oraz instalowania kabli stron trzecich, a także jednorazowa opłata za cały czas trwania dzierżawy. 3

4 natomiast zmian innych opłat, jak np. stawek godzinowych za nadzór TP nad pracami prowadzonymi w kanalizacji kablowej. W odniesieniu do opłat za dostęp do kanalizacji kablowej na zasadach IRU w zgłoszonym projekcie decyzji przewidziano jednorazową opłatę za cały okres korzystania z kanalizacji (15-25 lat). Ta jednorazowa opłata jest obliczana jako suma opłat miesięcznych pomniejszona o rabat w wysokości 6% 9. Prezes UKE przedstawia obszerne uzasadnienie proponowanego środka, wysuwając zasadniczo argumenty dotyczące konieczności wydajnego i racjonalnego wykorzystania istniejącej infrastruktury, dokonywania wydajnych inwestycji w sieci dostępu nowej generacji, zachęcania do rozbudowy sieci i uruchamiania nowatorskich usług, zapewnienia możliwie największych korzyści użytkownikom końcowym oraz wspierania trwałej konkurencji na rynku. W swojej argumentacji Prezes UKE przywołuje również kwestię niewykonalności z powodów ekonomicznych i fizycznych powielenia infrastruktury pasywnej, jak również względy związane z ochroną środowiska oraz zagospodarowaniem przestrzennym 10. III. UWAGI Komisja przeanalizowała zgłoszenie i dodatkowe informacje przekazane przez Prezesa UKE i pragnie przedstawić następujące uwagi: 11 Dostęp do kanalizacji kablowej na podstawie art. 12 dyrektywy ramowej Komisja przyznaje, że zapewnienie dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej może ułatwić uruchomienie sieci dostępu nowej generacji. Zgodnie z niedawnymi deklaracjami 12 Komisja zachęca do wykorzystywania i współużytkowania na szerszą skalę istniejącej kanalizacji teletechnicznej, co stanowi jedną z głównych możliwości ograniczenia kosztów wprowadzenia dostępu nowej generacji. Komisja regularnie podkreśla, że dostęp do kanalizacji kablowej może stanowić istotny element środków naprawczych stosowanych celem rozwiązania problemów związanych z fizycznym dostępem do sieci 13. Zasadniczo zapewnienie dostępu do kanalizacji kablowej może stanowić łagodniejszy środek niż zapewnienie dostępu do światłowodu ciemnego, a dla operatorów alternatywnych instalacja własnych kabli światłowodowych może w pewnych okolicznościach stanowić wariant zarówno wykonalny technicznie, jak i opłacalny z ekonomicznego punktu widzenia. Nałożenie obowiązku zapewnienia dostępu do kanalizacji kablowej może zatem stanowić zachętę dla operatorów Wysokość rabatu została ustalona na podstawie stawki referencyjnej wykorzystywanej na potrzeby obliczania pomocy państwa przez krajowy organ właściwy w sprawach ochrony konkurencji. Prezes UKE podkreśla, że na obszarach wysoce zurbanizowanych operatorzy telekomunikacyjni konkurują o ograniczone zasoby przestrzenne z innymi usługami użyteczności publicznej (sieci wodno-kanalizacyjne, elektroenergetyczne, ciepłownicze). Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. 0&language=PL&guiLanguage=en Sprawy FR/2008/0780 (SG-Greffe (2008) D/204722), EE/2009/0942 (SG-Greffe (2009) D/4719), SE/2010/1062 oraz pkt noty wyjaśniającej towarzyszącej zaleceniu w sprawie właściwych rynków. 4

5 alternatywnych do dokonywania odpowiednich inwestycji zamiast polegania wyłącznie na udostępnianych przez operatora zasiedziałego produktach aktywnych lub światłowodzie ciemnym. Ułatwienie dostępu do kanalizacji kablowej może stanowić wsparcie dla procesu rozbudowy sieci szerokopasmowych w Polsce, a tym samym przyczynić się do osiągnięcia wskazanych w Europejskiej agendzie cyfrowej celów, jakimi są zapewnienie spójności społecznej i stymulowanie wzrostu gospodarczego 14. Komisja stwierdza, że celem regulacyjnym Prezesa UKE jest zapewnienie racjonalnego i wydajnego wykorzystania istniejącej kanalizacji kablowej. Komisja przypomina, że nałożenie obowiązków dotyczących współużytkowania infrastruktury zgodnie z art. 12 dyrektywy ramowej musi być zgodne z zasadą proporcjonalności oraz musi spełniać wymogi przewidziane w tym artykule. Wymogi te są spełnione, jeżeli operatorzy pozbawieni są dostępu do praktycznych rozwiązań alternatywnych ze względów związanych z potrzebami ochrony środowiska, zdrowia publicznego i bezpieczeństwa publicznego lub koniecznością realizacji celów zagospodarowania przestrzennego. Komisja jest wprawdzie zdania, że wymogi określone w art. 12 dyrektywy ramowej są spełnione, jednakże jej zdaniem główny cel regulacyjny Prezesa UKE wydajne i racjonalne wykorzystanie (całej) istniejącej kanalizacji kablowej nie może zostać osiągnięty wyłącznie przez nałożenie obowiązków dotyczących zapewnienia dostępu jedynie na jednego spośród wielu operatorów telekomunikacyjnych. W związku z tym Komisja zwraca się do Prezesa UKE o nałożenie obowiązków w zakresie współużytkowania kanalizacji kablowej na pozostałych operatorów, o ile są oni również właścicielami infrastruktury mogącej pełnić podobną funkcję lub sprawują kontrolę nad tego rodzaju infrastrukturą. Dostęp do kanalizacji kablowej na zasadach IRU Komisja stwierdza, że Prezes UKE proponuje wprowadzić specjalny rodzaj dostępu do kanalizacji kablowej na zasadach IRU na potrzeby realizacji projektów budowy sieci współfinansowanych ze środków publicznych lub funduszy UE. Ten specjalny rodzaj dostępu charakteryzują: długi okres dzierżawy (15-25 lat), wniesienie opłaty za dzierżawę z góry za cały okres obowiązywania umowy, dodatkowe zabezpieczenia przed cofnięciem praw dostępu oraz możliwość poddzierżawy. Komisja jest zdania, że potrzeba wprowadzenia tego rodzaju specjalnego dostępu do kanalizacji kablowej wydaje się być podyktowana nie tyle rzeczywistymi wymaganiami operatorów telekomunikacyjnych, co raczej nałożonymi administracyjnie restrykcyjnymi warunkami dotyczącymi kwalifikowalności kosztów w ramach projektów finansowanych ze środków publicznych lub funduszy UE. Komisja stwierdza ponadto, że tego rodzaju restrykcyjne warunki, mające charakter barier administracyjnych, nie mają oparcia w żadnych wiążących przepisach prawa unijnego ani w żadnych polskich przepisach krajowych, lecz wynikają z decyzji administracyjnych 15 organów władzy lokalnej 14 Komunikat Komisji Europejska agenda cyfrowa, COM(2010) 245 final/2 z Decyzji, które mają postać wytycznych, wskazówek lub zaleceń określających, że jedynie koszty budowy lub nabycia infrastruktury na zasadach IRU stanowią koszty kwalifikowane do celów projektów finansowanych ze środków publicznych lub funduszy UE. 5

6 lub regionalnej. Komisja nie kwestionuje wprawdzie konieczności zawierania umów długoterminowych dotyczących dostępu do kanalizacji kablowej oraz zapewnienia ich trwałego charakteru (ochrona przed jednostronnym wypowiedzeniem praw dostępu), jednakże wprowadzenie tego specjalnego rodzaju dostępu wydaje się być sztuczne i wynikać nie tyle z oceny ekonomicznej, co z potrzeby rozwiązania problemu administracyjnych barier dla inwestycji. Komisja pragnie zwrócić uwagę Prezesa UKE na fakt, iż konieczność zagwarantowania dostępu do kanalizacji kablowej na zasadach IRU wynika wyłącznie z restrykcyjnie sformułowanych warunków udziału w projektach współfinansowanych ze środków publicznych lub funduszy UE. Komisja jest zdania, że co do zasady nałożenie obowiązku zapewnienia dostępu do kanalizacji kablowej na zasadach IRU wydaje się nie naruszać ram regulacyjnych UE. Proponuje się jednak podkreślić, że środek ten musi być zgodny z zasadami regulacyjnymi określonymi w art. 8 dyrektywy ramowej, w szczególności z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności. Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych krajowych organów regulacyjnych, BEREC i Komisji i może przyjąć proponowany odpowiedni środek, a w przypadku przyjęcia tego środka powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszonych projektów środków. Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE 16 Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uznaje zawartych w niniejszym dokumencie informacji za poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 17 w terminie trzech dni roboczych od otrzymania niniejszej decyzji, że uważa, iż zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należy usunąć przed publikacją 18. Każdy taki wniosek powinien być uzasadniony. Z poważaniem W imieniu Komisji Robert Madelin Dyrektor Generalny Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.U. L 301 z , s. 23. Wniosek powinien zostać wysłany pocztą elektroniczną na adres: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: Przed upływem tego trzydniowego okresu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 6