Decyzja Komisji w sprawie PL/2011/1184: hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego. Uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 23/03/2011 r. C(2011) 2036 SG-Greffe (2011) D/4675 Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka Warszawa Polska Do wiadomości: Pani Anna Streżyńska Prezes Faks: Szanowna Pani! Dotyczy: Decyzja Komisji w sprawie PL/2011/1184: hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego Uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1 I. PROCEDURA W dniu 21 lutego 2011 r. Komisja zarejestrowała zgłoszenie przekazane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) dotyczące drugiego przeglądu rynku świadczenia hurtowych dostępu szerokopasmowego 2 w Polsce. Zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej, równolegle z konsultacjami unijnymi prowadzone są konsultacje krajowe 3. Termin zakończenia konsultacji unijnych wyznaczono na 23 marca 2011 r Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz.U. L 108 z , s. 33. Rynek odpowiadający rynkowi 5 w zaleceniu Komisji 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie), Dz.U. L 344 z , s. 65. Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIA - Tel

2 W dniu 3 marca 2011 r. wysłano do Prezesa UKE wniosek o udzielenie informacji 4. Odpowiedź otrzymano w dniu 9 marca 2011 r. Informacje dodatkowe Prezes UKE przekazał w dniu 10 marca 2011 r. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej inne krajowe organy regulacyjne oraz Komisja mogą przedstawić polskiemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. II. OPIS PROJEKTU ŚRODKA II.1. Kontekst Pierwszy przegląd rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego 5 zgłoszono Komisji do oceny w 2006 r. 6 Prezes UKE wyznaczył wówczas Telekomunikację Polską S.A. (TP) jako operatora posiadającego znaczącą pozycję rynkową oraz nałożył na TP obowiązki w zakresie: (i) dostępu, w tym w zakresie użytkowania elementów sieci oraz udogodnień towarzyszących na poziomie DSLAM, ATM oraz IP; (ii) niedyskryminacji; (iii) przejrzystości (publikacja oferty ramowej); (iv) rozdzielności księgowej; oraz (v) kontroli cen. Jeśli chodzi o kontrolę cen, TP zobowiązana była do wprowadzenia modelu zorientowanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych ( FL LRIC ) oraz do ustanawiania cen za dostęp w oparciu o ponoszone koszty. Do chwili zatwierdzenia kalkulacji przez niezależnego audytora Prezes UKE zamierzał kontrolować ceny za dostęp naliczane przez TP w oparciu o metodę cena detaliczna minus. Komisja zwróciła się do Prezesa UKE o to, aby w ramach ostatecznego środka określił szczegółowo charakter środków naprawczych dotyczących dostępu, w tym produkty objęte ofertą ramową, a także aby wprowadził obowiązki rozdzielności księgowej oraz pobierania cen zorientowanych kosztowo. W 2010 r. 7 Prezes UKE przekazał Komisji zgłoszenie dotyczące nowej oferty ramowej, w której ustalono warunki związane ze świadczeniem usług na kilku rynkach 8, m.in. na rynku 5 (usługi bitstream). Ponadto oferta ramowa zawiera przepisy i procedury dotyczące uruchomienia przez TP nowych usług hurtowych, wymóg przeprowadzenia testu zawężenia marży i testu zawężenia ceny przed uruchomieniem przez TP nowej usługi detalicznej, a także szczegółowe cenniki, w których określono opłaty za główne usługi. W swoich uwagach dotyczących zgłoszenia Komisja zwróciła się do Prezesa UKE o zmianę ostatecznego środka, aby zagwarantować, że test zawężenia ceny nie będzie Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. Rynek wymieniony pierwotnie jako rynek 12 w zaleceniu Komisji 2003/311/WE z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.U. L 114 z , s. 45. PL/2006/0472, SG-Greffe (2006) D/ PL/2010/1098, SG-Greffe (2010) D/ Tzn. rozpoczynanie i zakańczanie połączeń, hurtowy dostęp do sieci, usługi uwolnionego dostępu do lokalnej pętli abonenckiej (LLU), dostęp do strumienia bitów i kolokacja. 2

3 prowadził do regulacji cen nieuregulowanych usług detalicznych. Komisja zwróciła się również do Prezesa UKE z prośbą o ponowne przeanalizowanie wysokości opłat hurtowych i o bardziej szczegółowe wyjaśnienie, w jaki sposób opłaty te odpowiadają ponoszonym kosztom, a także o przedstawienie uzasadnienia dotyczącego zgodności środka z celami polegającymi na ochronie konkurencji oraz na wspieraniu, w stosownych przypadkach, konkurencji opartej na infrastrukturze. II.2. Definicja rynku Zgodnie z definicją Prezesa UKE rynek detalicznych usług dostępu szerokopasmowego obejmuje zapewnianie szerokopasmowego dostępu do Internetu w następujących technologiach: xdsl 9, światłowód do domu (FTTX) 10, kabel koncentryczny 11, Wireless Local Access Network (WLAN), LAN-Ethernet 12 i łącza dzierżawione. Szerokopasmowy dostęp do Internetu za pośrednictwem sieci telefonii ruchomej (GSM 13 /UMTS 14 /CDMA 15 ) jest wykluczony z właściwego rynku ze względu na ich ograniczenia techniczne, ograniczony zasięg na terytorium Polski oraz brak możliwości zapewnienia przez nie stałych usług o gwarantowanej jakości, porównywalnych do usług zapewnianych przez infrastrukturę sieci stacjonarnych. Detaliczne usługi dostępu szerokopasmowego zapewniane przez łącza satelitarne są również wykluczone z tego rynku ze względu na ich niewystarczającą jakość oraz wysokie koszty uruchomienia 16. Prezes UKE proponuje uwzględnienie technologii opartej o xdsl oraz FTTx we właściwym rynku hurtowego dostępu szerokopasmowego. Prezes UKE wyklucza z właściwego rynku dostęp przez sieć telewizji kablowej 17, LAN Ethernet 18, sieci ,9 % łączy szerokopasmowych (dane z czerwca 2010 r.). Technologia ta wykorzystywana jest tylko w przypadku 2555 łączy szerokopasmowych (dane z czerwca 2010 r.). 27,5 % łączy szerokopasmowych (dane z czerwca 2010 r.). Około 1000 lokalnych dostawców usług internetowych zapewnia usługi szerokopasmowe przy użyciu tych technologii. Połączenia wykorzystujące technologię WLAN stanowią 9,9 % łączy szerokopasmowych, a połączenia wykorzystujące LAN 8 % (dane z czerwca 2010 r.). Global System for Mobile Communications sieć telefonii komórkowej. Universal Mobile Telecommunications System uniwersalny system telekomunikacji ruchomej. Code Division Multiple Access. W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia, że w Polsce jak do tej pory jest bardzo niewiele tego rodzaju łączy (138). Prezes UKE wyjaśnia, że mimo iż teoretycznie możliwe jest zapewnienie strumienia bitów za pośrednictwem sieci kablowych, w praktyce tego rodzaju dostępu hurtowego nie można wdrożyć na polskim rynku. W chwili obecnej brak jest ofert hurtowego dostępu bitstream do sieci kablowych. Prezes UKE zwraca uwagę na ograniczenia techniczne i wysokie koszty wprowadzenia takiego rozwiązania oraz na konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości usług (np. przez dostosowanie standardu EuroDOCIS). Prezes UKE podkreśla również brak potencjalnego zainteresowania operatorów alternatywnych korzystaniem z usług hurtowych świadczonych przez sieci kablowe, ponieważ zainwestowali oni już w dostosowanie się do usług oferowanych przez TP w ramach oferty obejmującej dostęp do strumienia bitów, a także ze względu małą skalę, w jakiej działają operatorzy sieci kablowych (w tym również na obszarach miejskich), oraz ze względu na to, że abonenci indywidualni posiadający modemy xdsl nie mogą z nich skorzystać w sieciach kablowych. Prezes UKE wyjaśnia, że zwłaszcza dostosowanie istniejących warstw transportowych sieci Ethernet 3

4 bezprzewodowe i ruchome (tj. WiMax, GSM/UMTS/CDMA, WLAN, bezprzewodowy dostęp za pośrednictwem eteru radiowego). Prezes UKE uważa, że zasięg geograficzny rynku obejmuje cały kraj, z wyjątkiem 20 gmin, w których według wstępnej oceny Prezesa UKE istnieje znaczna konkurencja 19. Na odpowiadającym definicji Prezesa UKE rynku krajowym istnieją różnice w warunkach konkurencji, ale nie są one na tyle stabilne i znaczące, aby możliwe było wyróżnienie rynków sub-krajowych. Prezes UKE podkreśla w szczególności, że nie ma różnic w opłatach za przedmiotową usługę, w jakości dostępu szerokopasmowego, ani w kosztach świadczenia usług. Prezes UKE dowodzi, że postępowanie TP nie wykazuje dostatecznego zróżnicowania na rynku geograficznym by zasadny był jego dalszy podział. Ponadto Prezes UKE wskazuje, że tak zdefiniowany geograficzny zakres rynku jest poparty dotychczasowymi środkami regulacyjnymi. II.3. Ustalenia dotyczące znaczącej pozycji rynkowej Prezes UKE proponuje wyznaczyć TP na właściwym rynku hurtowym jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej, który posiada 100 % udziałów w rynku 20. Ocena prezesa UKE oparta jest również na następujących dodatkowych kryteriach: (i) bariery dla wejścia na rynek i rozwoju; (ii) ekonomie skali i zakresu; (iii) pionowe zintegrowanie; (iv) łatwy bądź uprzywilejowany dostęp do rynków kapitałowych bądź zasobów finansowych; (v) brak równoważącej siły nabywczej; oraz (vi) brak potencjalnej konkurencji 21. Analiza Prezesa UKE wskazuje, że wszystkie powyższe kryteria są spełnione na rynku krajowym, ale pozycja rynkowa TP jest różna w różnych grupach gmin. W gminach należących do Grupy I TP może działać w znacznym stopniu niezależnie od klientów, konkurentów i konsumentów 22. W gminach należących do Grupy II TP utrzymuje silną pozycję na rynku hurtowym, ale na jej działania rynkowe wpływa obecność przynajmniej jednego operatora alternatywnego, który świadczy usługi dla dużej części klientów detalicznych 23. Na działania rynkowe prowadzone przez TP w gminach do postaci, która umożliwiłaby współdzielenie dostępu, wymagałoby dużych inwestycji i byłoby nieekonomiczne ze względu na znaczne koszty ponoszone w celu dojścia do łącza i objęcia dostępem stosunkowo niewielkiej liczby klientów. Obecnych jest co najmniej 3 operatorów, żaden z nich nie posiada więcej niż 40 % udziału w rynku, a co najmniej 50 % lokali ma dostęp do co najmniej 3 operatorów. W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnił, że operatorzy LLU uważani są za operatorów infrastruktury. TP jest jedynym podmiotem zapewniającym w Polsce hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego. Inni operatorzy infrastruktury (np. operatorzy LLU) w chwili obecnej nie oferują stronom trzecim dostępu szerokopasmowego, gdyż wykorzystują swoją infrastrukturę do obsługi abonentów końcowych w ramach działalności prowadzonej przez ich działy detaliczne. Główni konkurenci TP, czyli Netia S.A. i Telefonia Dialog S.A., nie będą w stanie wejść na rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego i czerpać z niego zysków ze względu na ograniczony zasięg ich sieci. W ponad 80 % tych gmin TP obsługuje około 90 % klientów. W gminach należących do Grupy I operatorzy alternatywni nie mają motywacji, by inwestować w swoje własne sieci ze względu na bardzo silną pozycję ekonomiczną TP na poziomie detalicznym oraz ze względu na koszty wprowadzenia infrastruktury równoległej. W prawie 75 % tych gmin TP ma udział wynoszący nie więcej niż około 30 % klientów. Nawet jeśli pozycja rynkowa TP na poziomie detalicznym została w zasadzie osłabiona przez oferty sieci 4

5 należących do Grupy III ma wpływ obecność silnych operatorów alternatywnych na poziomie detalicznym oraz fakt, że TP nie świadczy internetowych usług szerokopasmowych na poziomie detalicznym, a także to, że operatorzy alternatywni mogą korzystać z hurtowych produktów zapewniających dostęp w celu świadczenia konkurencyjnych detalicznych usług szerokopasmowych 24. II.4. Obowiązki regulacyjne Prezes UKE proponuje rozwiązanie problemów związanych z różnymi poziomami presji konkurencyjnej w trzech różnych grupach przez zróżnicowanie środków naprawczych stosowanych w ramach krajowego rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego 25. Grupa I obejmuje 2817 gmin, które charakteryzują się bardzo silną pozycją TP zarówno na poziomie hurtowym, jak i detalicznym. W tych gminach udział TP na poziomie detalicznym wynosi ponad 40 %, lub nie występuje duplikacja sieci stacjonarnej, lub nawet jeśli występuje duplikacja sieci i obecnych jest co najmniej 3 operatorów, obsługują oni mniej niż 50 % lokali. 229 gmin należących do Grupy II charakteryzuje się słabszą pozycją TP na rynku detalicznym (mniej niż 40 % udziału w rynku pod względem klientów oraz istnieje co najmniej jeden silny operator alternatywny, który świadczy usługi dla ponad 40 % klientów). Pozostałe 10 gmin należy do Grupy III i charakteryzuje się niskim poziomem konkurencji na rynku detalicznym oraz bardzo ograniczoną obecnością konkurentów. Na tych obszarach TP świadczy usługi głosowe, ale nie świadczy detalicznych usług dostępu do Internetu. Proponuje się nałożenie następujących obowiązków regulacyjnych: Gminy należące do Grupy I: obowiązki w zakresie (i) dostępu, w tym w zakresie usług typu backhaul, (ii) niedyskryminacji 26, (iii) przejrzystości 27 (w tym kablowych, nie oczekuje się, że nastąpi duplikacja sieci (średnio tylko do 20 % gospodarstw domowych w gminach z Grupy II dociera dwóch operatorów z siecią dostępową). Prezes UKE wyjaśnia również, że operatorzy alternatywni nie byli zainteresowani korzystaniem z hurtowych usług dostępu szerokopasmowego świadczonych przez TP. Do celów analizy Prezes UKE wykorzystał terytorialny podział administracyjny w Polsce, tj gmin. W szczególności TP jest zobowiązana do świadczenia usług na tych samych warunkach (w zakresie cen, ilości, jakości oraz udostępniania informacji) w odniesieniu do operatorów alternatywnych i części detalicznej TP. TP ma obowiązek zapobiegania wymianie informacji pomiędzy pracownikami części hurtowej a pracownikami części detalicznej TP oraz wprowadzenia w życie kodeksu postępowania skierowanego do pracowników TP, określającego zasady zapewnienia niedyskryminującego dostępu do sieci TP. TP jest również zobowiązana do publikowania co najmniej raz na kwartał wskaźników efektywności (KPI), obliczanych osobno dla każdego podmiotu ubiegającego się o dostęp, do ogłaszania planów dotyczących uruchomienia nowych punktów dostępowych opartych na technologii światłowodowej oraz dotyczących modernizacji lub likwidacji punktów dostępowych opartych na technologii miedzianej co najmniej 3 miesiące przed planowanym uruchomieniem, modernizacją lub zamknięciem. 5

6 obowiązek publikacji oferty ramowej 28 ), (iv) rozdzielności księgowej oraz (v) kontroli cen. Gminy należące do Grupy II: obowiązki w zakresie (i) dostępu, (ii) niedyskryminacji oraz (iii) przejrzystości. Gminy należące do Grupy III: obowiązek w zakresie dostępu. Obowiązek w zakresie dostępu ma zastosowanie na poziomie IP DSLAM/MSAN/OLT 29, na poziomie ATM 30 oraz na poziomie IP zarządzanym 31 i IP niezarządzanym 32. Jeśli chodzi o produkty światłowodowe, TP jest zobowiązana do udostępnienia nowych produktów hurtowego dostępu szerokopasmowego co najmniej 6 miesięcy przed wprowadzeniem nowych usług detalicznych. Na wniosek podmiotów ubiegających się o dostęp TP jest zobowiązana do zapewnienia migracji hurtowych usług dostępu szerokopasmowego z technologii miedzianej do światłowodowej w ciągu 3 miesięcy. W kwestii regulacji cen Prezes UKE wyjaśnił, że w odniesieniu do Grup II i III proponuje się odstąpienie od wymogu kontroli cen i rozdzielności księgowej, ponieważ porozumienie podpisane przez Prezesa UKE i TP 33 w praktyce gwarantuje równoważność dostępu. W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnił, że będzie miał możliwość stosowania testu zawężenia marży 34 również w tych obszarach, w odniesieniu do których nie nałożono obowiązku kontroli cen. Ponadto Prezes UKE wyjaśnił, że na TP nadal spoczywa obowiązek niedyskryminacji w gminach należących do Grupy II, co zapewnia równe traktowanie TP i stron trzecich ubiegających się o dostęp jeśli chodzi o warunki cenowe. Prezes UKE dodał również, że problemy rynkowe i brak konkurencji w gminach należących do Grupy III nie wynikają z odmowy dostępu lub praktyk dyskryminacyjnych na rynku hurtowych usług dostępu szerokopasmowego Prezes UKE uważa, że uprzednią przyjętą (i konsultowaną na poziomie UE sprawa PL/2010/1098) ofertę ramową należy uaktualnić, dodając do niej odpowiednie przepisy dotyczące sieci światłowodowych. Przedsiębiorca posiadający znaczącą pozycję rynkową dostarcza łącze dostępowe xdsl lub FTTx, podczas gdy operator alternatywny jest fizycznie obecny na poziomie IP i samodzielnie dostarcza lub wynajmuje link backhaul do swojej sieci rdzeniowej, co umożliwia mu określanie jakości usługi (QoS) i zapewnia niższy czynnik overbooking. Przedsiębiorca posiadający znaczącą pozycję rynkową dostarcza łącze dostępowe xdsl lub FTTx oraz usługę backhaul w punkcie dostępowym ATM, a operator alternatywny może określić parametry jakości usługi (QoS) i czynniki overbooking. Przedsiębiorca posiadający znaczącą pozycję rynkową dostarcza łącze dostępowe xdsl lub FTTx, a operator alternatywny może zróżnicować jakość swoich usług oraz czynniki overbooking. Przedsiębiorca posiadający znaczącą pozycję rynkową dostarcza łącze dostępowe xdsl lub FTTx, a operator alternatywny może zapewnić swoim klientom detalicznym takie same usługi jak te, które świadczy TP. W tym przypadku podmiot występujący o dostęp nie musi mieć swojej infrastruktury. Prezes UKE i TP zawarli dobrowolne porozumienie w dniu 22 października 2009 r. Kwestia ta była przedmiotem konsultacji unijnych w ramach sprawy PL/2010/1098 dotyczącej nowej oferty ramowej obejmującej rynki rozpoczynania połączeń w publicznych sieciach telefonicznych w stałej lokalizacji, zakańczania połączeń w poszczególnych publicznych sieciach telefonicznych w stałej lokalizacji, hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej oraz hurtowego dostępu szerokopasmowego. Prezes UKE zwraca uwagę, że na obszarach tych nie ma zapotrzebowania na hurtowe usługi dostępu 6

7 III. UWAGI Na podstawie niniejszego zgłoszenia i informacji dodatkowych przekazanych przez Prezesa UKE Komisja przedstawia następujące uwagi 36 : Wykluczenie z krajowego rynku geograficznego gmin, w których rzekomo panuje konkurencja Komisja odnotowuje, że Prezes UKE wyklucza ze zgłoszonego krajowego rynku geograficznego 20 gmin, które (i) charakteryzują się, według Prezesa UKE, silną konkurencją opartą na infrastrukturze, oraz w których (ii) panuje wysoki poziom konkurencji na poziomie detalicznym. Prezes UKE potwierdził w swojej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji, że przyjmie odrębną decyzję dotyczącą tych 20 gmin, które nie są objęte przedmiotowym zgłoszeniem, oraz że przekaże Komisji i krajowym organom regulacyjnym w pozostałych państwach członkowskich informacje na temat pełnej analizy rynku obejmującej definicję rynku i ocenę znaczącej pozycji rynkowej oraz wynikające z nich obowiązki regulacyjne. Komisja zwraca się do Prezesa UKE o bezzwłoczne zgłoszenie projektu środka dotyczącego pozostałych 20 gmin. Komisja pragnie również, by przygotowując tę planowaną analizę i definicję rynku Prezes UKE oparł się na wynikach szczegółowej analizy wszystkich stosownych czynników strukturalnych (zwłaszcza udział w rynku i jego ewolucja w czasie oraz bariery dla wejścia) i behawioralnych (zwłaszcza różnice w cenach, funkcjonalność produktów/usług oraz strategie marketingowe). W zapowiedzianym zgłoszeniu należy w jak największym stopniu uwzględnić wyniki prowadzonych obecnie konsultacji krajowych oraz jeżeli przedmiotowe 20 gmin uważa się za jeden (sub-krajowy) rynek geograficzny wykazać, że (i) warunki konkurencji w tych gminach są wystarczająco jednolite oraz że (ii) różnice w zakresie podaży i popytu w porównaniu z dużą częścią terytorium Polski będącą przedmiotem obecnego zgłoszenia są stabilne i na tyle znaczące, że uzasadniają zdefiniowanie odrębnego rynku. 37 Stanowisko Komisji w sprawie obecnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska zarówno wobec zapowiedzianej przez Prezesa UKE analizy rynku dotyczącej pozostałych 20 gmin, jak i wobec innych środków podejmowanych na poziomie UE w odniesieniu do usług szerokopasmowych w Polsce. Obejmuje to również zagadnienie czy uzasadnionym jest by te 20 gmin stanowiło odrębny rynek od pozostałego terytorium Polski, jak również czy dokładne wyznaczenie granic obecnie notyfikowanego rynku powinno być ponownie rozważone przez Prezesa UKE w świetle analizy rynku, którą przeprowadzi na potrzeby zapowiadanej notyfikacji. Ponadto Komisja pragnie przypomnieć, że w 20 przedmiotowych gminach nadal mają zastosowanie obowiązki ciążące na przedsiębiorstwie posiadającym znaczącą pozycję rynkową, aż do czasu kiedy odpowiedni środek zostanie poddany konsultacjom krajowym i unijnym, a następnie przyjęty szerokopasmowego. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Zob. na przykład sprawę AT/2008/

8 Geograficzne zróżnicowanie środków w ramach zgłoszonego rynku geograficznego Prezes UKE definiuje jeden właściwy rynek geograficzny, ale rozróżnia w jego obrębie trzy różne grupy gmin i proponuje wprowadzenie w nich zróżnicowanych środków. Komisja pragnie zauważyć, że ramy regulacyjne nie zabraniają wprowadzenia różnych środków w ramach tego samego właściwego rynku, w przypadkach gdy widoczne są różnice w warunkach konkurencji, ale nie ma wystarczających dowodów uzasadniających zdefiniowanie rynków subkrajowych 38. W tym przypadku Komisja przyjmuje do wiadomości, że Prezes UKE nie znajduje między trzema grupami gmin różnic w warunkach konkurencji, które byłyby wystarczająco znaczące i stabilne, aby uzasadnić zdefiniowanie rynków sub-krajowych; w szczególności TP nadal stosuje tę samą politykę cenową we wszystkich trzech grupach gmin oraz zarówno liczba klientów na poziomie detalicznym, jak i różnice regionalne pod względem obecności podmiotów konkurujących w oparciu o infrastrukturę, wydają się wskazywać, że w niektórych gminach panują warunki konkurencji uzasadniające wprowadzenie innych, mniej intensywnych środków regulacyjnych służących do rozwiązania zidentyfikowanych problemów w zakresie konkurencji. Komisja nie kwestionuje zatem, co do zasady, ustalenia Prezesa UKE dotyczącego zdefiniowania krajowego rynku geograficznego i wprowadzenia zróżnicowanych środków. Komisja pragnie jednak równocześnie zwrócić uwagę Prezesa UKE na fakt, iż ma wątpliwości co do tego, czy zwykła ocena liczby operatorów obecnych w danej jednostce administracyjnej (tzn. w gminie) oraz ich udziału w rynku na poziomie detalicznym stanowi wystarczająco szczegółowe kryterium rozróżnienia obszarów, na których należy wprowadzić bardziej intensywne środki, i obszarów, na których wprowadzane środki mogą być mniej intensywne. Komisja przyjmuje stanowisko Prezesa UKE, zgodnie z którym konkurencja na detalicznym rynku dostępu szerokopasmowego w Polsce opiera się raczej na rozbudowie równoległych sieci dostępowych, zwłaszcza sieci kablowych i sieci operatorów LAN, ale zwraca również uwagę, że w przypadku niektórych obszarów nie można wykluczyć, że konkurencja może się również opierać na działalności operatorów LLU, którzy nadal korzystają z pętli miedzianych TP, zwłaszcza zważywszy na fakt, iż technologia DSL w dalszym ciągu zapewnia około 50 % detalicznych łączy szerokopasmowych w Polsce. Dlatego też oprócz uwzględnienia liczby pełnych infrastruktur sieciowych obecnych w danej gminie oraz ich udziału w rynku, Komisja zwraca się do Prezesa UKE o przeprowadzenie bardziej szczegółowej analizy do celów pogrupowania lokalnych central abonenckich, wśród których panują wystarczająco jednolite warunki konkurencji. W tym kontekście mimo iż Komisja nie kwestionuje podejścia Prezesa UKE zakładającego wprowadzenie zróżnicowanych środków w ramach zgłoszonego rynku do celów oceny poziomu barier dla wejścia i określenia, które obszary potrzebują bardziej intensywnej regulacji, a której mniej intensywnej, stosowne byłoby uwzględnienie dodatkowych czynników, takich jak obecność operatorów LLU w centralach abonenckich w danej gminie i rozwój zasięgu LLU w danej gminie. 38 Np. AT/2008/0757, FR/2008/

9 Ponadto, aby dokonać odpowiedniej oceny powielenia infrastruktury TP na danym obszarze i wynikającego z niej nasilenia konkurencji, Komisja zwraca się do Prezesa UKE o zawarcie w ramach ostatecznego środka bardziej precyzyjnych informacji dotyczących modernizacji sieci oraz strategii inwestycyjnych operatorów posiadających infrastrukturę dostępową, w tym planów TP dotyczących migracji do sieci dostępu nowej generacji. Komisja pragnie również podkreślić, że wprowadzanie łagodniejszych środków naprawczych powinno być nie tylko uzasadnione istnieniem konkurencji opartej na infrastrukturze, ale również poparte dowodami na to, że skuteczne wprowadzenie środków naprawczych dotyczących dostępu fizycznego zlikwidowałoby konieczność wprowadzania dodatkowych środków naprawczych dotyczących dostępu do strumienia bitów. W tym kontekście Komisja ubolewa, że w ramach przyjętego środka dotyczącego rynku 4 Prezes UKE postanowił wprowadzić tylko dostęp warunkowy do uwolnionych światłowodowych pętli/podpętli abonenckich. Komisja pragnie zatem ponownie wyrazić swoje stanowisko, zgodnie z którym Prezes UKE powinien wycofać warunkowy charakter obowiązku uwolnienia dostępu do światłowodowych pętli abonenckich. W przeciwnym wypadku operatorzy alternatywni w Polsce, zwłaszcza świadczący usługi w gminach należących do Grup II i III, mogą napotkać niepotrzebne trudności z migracją swoich klientów z częściowo zliberalizowanego rynku dostępu do strumienia bitów do następnego szczebla drabiny inwestycyjnej, tj. lokalnej pętli abonenckiej. Brak regulacji cen i monitorowania rozwoju sytuacji na rynku Komisja odnotowuje, że Prezes UKE proponuje wycofanie środka dotyczącego kontroli cen w Grupie II ze względu na ograniczony udział rynkowy TP na poziomie detalicznym oraz ze względu na potencjalną możliwość zaistnienia konkurencji na poziomie infrastruktury w większości przedmiotowych gmin. Komisja pragnie jednak również zauważyć, że w niektórych gminach należących do Grupy II udział TP w rynku klientów detalicznych wynosi ponad 30 %. W związku z powyższym Komisja zwraca się do Prezesa UKE o rozważenie utrzymania obowiązku kontroli cen w odniesieniu do tych gmin. Jeśli chodzi o gminy należące do Grupy III, które w rozumieniu Komisji znajdują się głównie na obszarach wiejskich, zapotrzebowanie na usługi dostępu szerokopasmowego pokrywane jest obecnie głównie przez małych operatorów lokalnych. TP świadczy już jednak na tych obszarach usługi głosowe i zdobyła już bazę klientów. Jeżeli nastąpi zmiana w zapotrzebowaniu konsumentów i TP zacznie świadczyć detaliczne usługi dostępu szerokopasmowego, konieczne może być przeprowadzenie nowej analizy nowych warunków konkurencji oraz dokonanie ponownej oceny konieczności wprowadzenia dodatkowych środków naprawczych. W każdym przypadku Komisja zwraca się do Prezesa UKE, aby regularnie dokonywał oceny stosowności środków naprawczych zaproponowanych w odniesieniu do gmin Grupy II i Grupy III oraz wprowadzał zmiany, jeżeli okażą się one uzasadnione i stosowne. W tym kontekście Komisja przyjmuje do wiadomości wyjaśnienie Prezesa UKE zamieszczone w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji, zgodnie z którym nawet w przypadku obszarów, w których nie ma już zastosowania obowiązek kontroli cen (tzn. Grupy II i III), Prezes UKE będzie miał możliwość stosowania testu zawężenia marży. Aby Prezes UKE miał do dyspozycji 9

10 narzędzia niezbędne do przeprowadzenia takiego testu, Komisja zwraca się o utrzymanie obowiązku rozdzielności księgowej we wszystkich trzech grupach gmin. Komisja zwraca się również do Prezesa UKE z prośbą o dostosowanie stosowanego obecnie testu zawężenia marży, który uwzględnia tylko produkty dostępu w technologii miedzianej, poprzez dodanie do niego odpowiednich danych kosztowych dotyczących produktów światłowodowych. Dzięki temu działaniu proponowane złagodzenie obowiązku kontroli cen nie będzie mieć negatywnego wpływu na konkurencję w zakresie hurtowego dostępu szerokopasmowego opartego na technologii światłowodowej 39. Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji i może przyjąć proponowane odpowiednie środki, a w przypadku ich przyjęcia powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszeń dotyczących proponowanych środków. Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE 40 Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uznaje zawartych w niniejszym dokumencie informacji za poufne. Prezes UKE może 41 poinformować Komisję w ciągu trzech dni roboczych od otrzymania niniejszej decyzji, czy uważa, że zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należałoby usunąć przed 42 publikacją. Każdy taki wniosek powinien być uzasadniony. Z poważaniem W imieniu Komisji Robert Madelin Dyrektor Generalny Zgodnie z pkt 36 zalecenia Komisji z dnia 20 września 2010 r. w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji, Dz.U. L 251 z , s Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.U. L 301 z , s. 23. Wniosek powinien zostać wysłany pocztą elektroniczną na adres: INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: Przed upływem tego trzydniowego okresu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 10