Decyzja Komisji w sprawie PL/2009/1021: Usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej CenterNet S.A.

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 22/12/2009 r. K(2009)10732 SG-Greffe (2009) D/12311 Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka 18/ Warszawa Polska Do wiadomości: Pani Anna Streżyńska Prezes faks: Szanowna Pani! Dotyczy: Decyzja Komisji w sprawie PL/2009/1021: Usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej CenterNet S.A. w Polsce Uwagi przedstawione zgnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1 I. PROCEDURA W dniu 30 listopada 2009 r. Komisja zarejestrowała przekazane przez polski krajowy organ regulacyjny, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE), zgłoszenie dotyczące rynku zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej CenterNet S.A. w Polsce. Równolegle z konsultacjami wspólnotowymi, prowadzonymi zgnie z art. 7 dyrektywy ramowej, bywają się konsultacje krajowe 2. Termin zakończenia konsultacji wspólnotowych wyznaczono na dzień 4 stycznia 2010 r. W dniu 8 grudnia 2009 r. wysłano do Prezesa UKE wniosek o udzielenie informacji 3. Odpowiedź otrzymano w dniu 11 grudnia 2009 r Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz.U. L 108 z , s. 33. Zgnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Zgnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 Zgnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne (NRA) oraz Komisja mogą przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów śrków. II. OPIS PROJEKTU ŚRODKÓW II.1. Kontekst W drugiej rundzie przeglądu rynku właściwego 4 Prezes UKE wskazał trzech operatorów (Polkomtel S.A., Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. i Polska Telefonia Komórkowa Sp. z o.o.) jako przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej (SMP) na rynkach hurtowych usług zakańczania połączeń głosowych w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz zarządził zastosowanie wobec nich powiednich śrków zaradczych, w tym kontroli cen. Nałożony obowiązek oznacza, że stawki za zakończenie połączenia w sieci ruchomej (MTR) wyznacza Prezes UKE w trybie rocznym i w oparciu o (rzeczywiste) koszty ponoszone przez operatorów. W ostatnim zgłoszeniu 5 Prezes UKE zaproponował, aby, począwszy dnia 1 stycznia 2010 r., uprzednio ustalone stawki MTR (0,1677 zł, ok. 0, 04 EUR) nadal obowiązywały trzech największych operatorów sieci ruchomych (MNO). W zgłoszonych uwagach Komisja pkreśliła potrzebę uregulowania stawek za zakańczanie połączeń przy uwzględnieniu efektywności kosztowej i wezwała Prezesa UKE do uwzględnienia zalecenia w sprawie zakańczania połączeń 6 pczas przeglądu przeprowadzonej analizy rynku. Komisja wezwała również polski organ regulacyjny do określenia z powiednim wyprzedzeniem stawek MTR obowiązujących po roku 2010, tak aby zapewnić pmiotom rynkowym przejrzystość i pewność prawa. W 2008 r. 7 Prezes UKE wskazał kolejnego operatora sieci ruchomej P4 jako przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na niego obowiązki regulacyjne, tj. obowiązek dostępu, niedyskryminacji, przejrzystości i nie stosowania zawyżonych stawek. W październiku 2009 r. polski organ regulacyjny zgłosił Komisji projekt decyzji 8 proponującej wdrożenie harmonogramu dostosowywania stawek MTR dla P4 i przewidującej osiągnięcie symetrii z dniem 1 stycznia 2014 roku. Komisja wezwała Prezesa UKE do skorygowania mety kontroli cen oraz wysokości dopuszczalnej marży, jaką może nałożyć P4, a także do wyznaczenia nowego harmonogramu przewidującego niższe stawki MTR dla P4, przy uwzględnieniu czasu potrzebnego operatorowi na osiągnięcie efektywności. W dniu 30 maja 2009 r. działalność komercyjną na rynku telefonii komórkowej rozpoczął nowy operator, CenterNet. Operator nadal rozbudowuje własną infrastrukturę 2 G (standard GSM) i dlatego korzysta również, na pstawie umowy handlowej, ze świadczonych przez Polską Telefonię Cyfrową Sp. z o.o. (PTC) usług roamingu krajowego Sprawa PL/2009/0904. Sprawa PL/2009/0991. Zalecenie Komisji 2009/396/WE z dnia r. w sprawie uregulowań dotyczących stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych w EU (zalecenie w sprawie zakańczania połączeń), Dz.U. L 124 z , s. 67. Por. sprawa PL/2008/0794. Sprawa PL/2009/

3 W październiku 2009 r. Prezes UKE przyjął decyzje regulacyjne zastępujące porozumienia dotyczące wzajemnych połączeń, zawarte pomiędzy CenterNet a PTK Centertel, a także pomiędzy CenterNet a Polkomtel, przy czym pobna decyzja zostanie pjęta w niesieniu do porozumienia dotyczącego wzajemnych połączeń pomiędzy CenterNet a PTC. W powiedzi na wniosek o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia, że w przywołanych decyzjach określono również stawki za zakończenie połączenia w sieci ruchomej 9 obowiązujące CenterNet w stosunku do wspomnianych operatorów do dnia 30 maja 2011 r., kiedy to zacznie obowiązywać zaproponowany w omawianym zgłoszeniu harmonogram. Prezes UKE nie zgłosił Komisji żadnej z tych decyzji w ramach procedury konsultacji wspólnotowych, mimo iż wymaga tego art. 7 dyrektywy ramowej. II.2. Definicja rynku Z uwagi na brak substytucji po stronie popytu i paży Prezes UKE definiuje rynek właściwy jako rynek zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci 10, niezależnie miejsca inicjacji połączenia. Obszar geograficzny rynku jest zgny z zasięgiem geograficznym sieci CenterNet, z uwzględnieniem obszarów objętych usługami roamingu krajowego świadczonymi przez PTC. II.3. Ustalenie, czy na rynku właściwym występuje przedsiębiorca o znaczącej pozycji rynkowej Na pstawie przeprowadzonej analizy rynku Prezes UKE stwierdza, że CenterNet posiada znaczącą pozycję rynkową na określonym powyżej rynku właściwym. Główne kryteria, w oparciu o które Prezes UKE sformułował powyższy wniosek, obejmują: i) udział w rynku, ii) kontrola nad trudną do powielenia infrastrukturą, iii) łatwy bądź uprzywilejowany dostęp do rynków kapitałowych bądź zasobów finansowych, iv) pionowe zintegrowanie, v) brak potencjalnej konkurencji oraz vi) bariery wejścia na rynek i ekspansji. II.4. Regulacyjne śrki zaradcze W celu rozwiązania występujących na rynku właściwym problemów związanych z konkurencją, Prezes UKE zamierza zastosować wobec CenterNet następujące śrki zaradcze: i) obowiązek udostępnienia i zapewnienia możliwości użytkowania elementów sieci i udognień towarzyszących oraz zapewnienia interoperacyjności usług; ii) obowiązek niedyskryminacji; iii) obowiązek przejrzystości, w tym publikacji informacji dotyczących specyfikacji technicznych i specyfikacji sieci, urządzeń telekomunikacyjnych, charakterystyki 9 10 W powiedzi na przesłany przez Komisję wniosek o udzielenie informacji UKE wyjaśnia, że wysokość cen ustalono na poziomie 0,65 zł, 0,48 zł oraz 0,40 zł w zależności pory dnia, co sugeruje następującą wysokość asymetrii w stosunku do większych MNO: powiednio 287,6%, 186,2% oraz 138,5%, (średnio 204,1%). Rynek ten powiada rynkowi 7 z zalecenia Komisji 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków pruktów i usług w sektorze łączności elektronicznej plegających regulacji ex ante zgnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.U L 344 z , s

4 sieci, zasad i warunków udostępniania usług, a także nośnych opłat; iv) zakaz zawyżania cen Nałożony na CenterNet obowiązek przejrzystości polega na publikacji na stronach internetowych operatora informacji o warunkach dostępu, w tym informacji dotyczących specyfikacji technicznych, charakterystyki sieci, warunków świadczenia usług i korzystania z sieci, a także obowiązujących opłat. Wymienione informacje należy ogłosić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie dwóch miesięcy wejścia w życie zgłoszonego śrka. Wszelkie zmiany dotyczące zakresu lub treści publikowanych informacji winny być zgłaszane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 1 tygnia ich wdrożenia. Co się tyczy kontroli cen, Prezes UKE uważa za uzasadnione dopuszczenie pewnej asymetrii stawek w sieci CenterNet w stosunku do stawek stosowanych przez konkurencyjnych operatorów 11, wskazując jednak, że wraz z obniżaniem stawek MTR stosowanych przez większych operatorów sieci ruchomych asymetria stawek za zakończenia połączenia w sieci CenterNet nie powinna się pogłębiać. Prezes UKE proponuje zatem następujące stopniowe obniżanie poziomu asymetrii, jaką CenterNet może stosować, nie naruszając obowiązku nienakładania zawyżonych cen, aż do osiągnięcia symetrii w terminie 6,5 roku po rozpoczęciu przez CenterNet działalności komercyjnej na rynku telefonii komórkowej: 31/5/ /6/ /6/ /6/ /6/ Maksymalny poziom asymetrii MTR CenterNet w stosunku do zasiedziałych MNO % 126% 110% 94% 79% 63% 47% 31% 16% 0% Do dnia 30 maja 2011 r. CenterNet będzie musiał świadczyć usługi zakańczania połączeń w sieci ruchomej po cenach ustalonych przez UKE w przywołanych powyżej decyzjach regulacyjnych, które zastępują porozumienia o wzajemnych połączeniach zawarte pomiędzy CenterNet a większymi MNO. Co się tyczy długości proponowanego harmonogramu dostosowywania stawek MTR, Prezes UKE, w powiedzi na wniosek o udzielenie informacji, powołuje się na okres przejściowy przewidziany w zaleceniu w sprawie zakańczania połączeń, w którym to okresie dopuszczalne jest stosowanie alternatywnych metologii do dnia 1 lipca 2014 r. Prezes UKE wyjaśnia następnie, że proponowany harmonogram ma na celu zapewnienie Prezes UKE pkreśla, że CenterNet weszła na rynek dopiero w maju 2009 r., czyli 11 lat później niż trzej zasiedziali MNO, w związku z czym osiąga mniejsze korzyści skali i zakresu. Prezes UKE przewiduje również, że różnice pomiędzy kosztami jednostkowymi ponoszonymi przez CenterNet a kosztami jednostkowymi ponoszonymi przez większych operatorów będą wzrastać wraz z dalszą rozbudową własnej sieci CenterNet. Wreszcie, Prezes UKE wskazuje także na brak równowagi ruchu pomiędzy CenterNet a większymi MNO. Struktura niniejszego harmonogramu dostosowywania stawek MTR i poszczególne poziomy asymetrii są takie same jak w przypadku P4 (por. sprawa PL/2009/0996), ale proponowane terminy wdrożenia harmonogramu przez CenterNet są dużo dłuższe (tj. 1,5 roku na pierwszy etap i prawie dwa lata na drugi etap). 4

5 równego traktowania i równych szans konkurencyjnych wszystkim nowym operatorom wchzącym na rynek. III. UWAGI Na pstawie przekazanego przez Prezesa UKE zgłoszenia i informacji datkowych Komisja przedstawia następujące uwagi 13 : Asymetria proponowanej mety kontroli cen i wynikające z niej stawki za zakończenie połączenia w sieci ruchomej Komisja notowuje, że Prezes UKE zamierza nałożyć na CenterNet obowiązek niepobierania zawyżonych hurtowych opłat za zakańczanie połączeń w sieci ruchomej, ustanawiając harmonogram określający dopuszczalny poziom asymetrii stawek CenterNet w stosunku do stawek za zakończenie połączenia stosowanych przez większych MNO. W tym miejscu należy pkreślić, że w świetle możliwości i motywacji operatorów zakańczających połączenia do ustalania cen znacznie powyżej kosztów, wprowadzenie zasady orientacji kosztowej cen jest uważane 14 za najbardziej właściwy sposób zwalczania tej praktyki w perspektywie średniookresowej. W tym kontekście Komisja przyznając, że w przypadku mniejszych operatorów zastosowanie regulacyjnego melu kosztów może być czasem uważane za nadmierne obciążenie i że w związku z tym ustalanie stawek za zakończenie połączenia dla tych operatorów na pstawie alternatywnych metologii lub harmonogramów może być uzasadnione w okresie przejściowym wzywa Prezesa UKE, aby w toku następnej analizy rynku nałożył obowiązek określania cen w zależności kosztów również na CenterNet. Ponadto Komisja przypomina również, że stawki za zakończenie połączenia powinny być co do zasady symetryczne, a przypadki asymetrii wymagają stosownego uzasadnienia. Każde chylenie jednolitego poziomu efektywności kosztowej należy uzasadnić obiektywnymi różnicami kosztów, które pozostają poza kontrolą operatorów. Komisja przyznaje, że niedawne wejście CenterNet na rynek telefonii komórkowej może czasowo oznaczać ponoszenie większych jednostkowych kosztów przyrostowych do momentu osiągnięcia skali efektywności. Należy jednak pkreślić, że wszelka asymetria dopuszczona dla mniejszych operatorów, dopiero wchzących na rynek, powinna zostać stopniowo usunięta w rozsądnym terminie pozwalającym tym operatorom na osiągnięcie minimalnej skali efektywności, przy czym za taki termin uważa się 15 zazwyczaj okres czterech lat wejścia na rynek. Komisja notowuje także, że proponowana marża przekraczająca stawki największych operatorów sieci ruchomych, którą dopuszczono w przypadku Zgnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Por. np. sprawy IT/2007/0659, ES/2008/0819. Według wspólnego stanowiska ERG w sprawie symetrii stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych oraz stawek za zakańczanie połączeń w sieciach ruchomych uzyskanie udziału w rynku w wysokości wynoszącej 15-20%, a tym samym osiągnięcie minimalnej skali efektywności, może trwać 3-4 lata momentu wejścia na rynek. ERG (07) 83, p. 94, 5

6 CenterNet, wydaje się być dość wysoka w skali europejskiej, przy czym Prezes UKE nie wyliczył żadnych obiektywnych różnic w kosztach, jakie mogą wystąpić na niekorzyść CenterNet w stosunku do większych operatorów, powołując się jedynie na późne wejście na rynek sieci CenterNet, jej mniejszą liczbę abonentów, mniejsze korzyści skali i zakresu oraz brak równowagi ruchu pomiędzy CenterNet a większymi operatorami. Należy również zauważyć, że realizacja zaproponowanego przez Prezesa UKE harmonogramu dostosowywania stawek MTR rozpoczyna się dopiero w dniu 31 marca 2011 r. i znacząco wykracza poza termin 31 grudnia 2012 r., kiedy to zacznie obowiązywać zalecenie w sprawie zakańczania połączeń. Trzeba pkreślić, że do tego czasu stawki za zakończenie połączenia powinny już zwierciedlać koszty efektywnego operatora. Po upływie wskazanego terminu wszelkie asymetryczne stawki dopuszczone w przypadku operatorów dopiero wchzących na rynek mogą obowiązywać przez maksymalnie cztery lata wejścia danego operatora na rynek i muszą być ograniczone do różnicy pomiędzy jednostkowymi kosztami przyrostowymi nowego operatora a kosztami efektywnego operatora. Z powyższych względów Komisja wzywa Prezesa UKE do zmiany - w ostatecznej wersji decyzji - wysokości i okresu obowiązywania asymetrycznych stawek dopuszczonych w przypadku CenterNet, tak aby sporządzony harmonogram dostosowywania stawek MTR uwzględniał zalecenie w sprawie zakańczania połączeń oraz powyższe uwagi dotyczące efektywności kosztowej i w konsekwencji doprowadził do szybszej redukcji stawek za zakończenie połączenia w sieci CenterNet. Potrzeba przejrzystego notyfikowania śrków zaradczych w ramach procedury konsultacji wspólnotowych W zgłoszonym projekcie śrka Prezes UKE poinformował Komisję, że w październiku 2009 r. przyjął decyzje regulacyjne zastępujące porozumienia dotyczące wzajemnych połączeń, które zostały zawarte między CenterNet a, powiednio, PTK, Centertel i Polkomtel. Prezes UKE potwierdza następnie, że pobna decyzja zostanie pjęta w niesieniu do porozumienia dotyczącego wzajemnych połączeń pomiędzy CenterNet a PTC. W przywołanych decyzjach Prezes UKE określił stawki za zakończenie połączenia w sieci ruchomej obowiązujące CenterNet w stosunku do wspomnianych operatorów do dnia 30 maja 2011 r., kiedy to zacznie obowiązywać zaproponowany w obecnym zgłoszeniu harmonogram dostosowywania stawek MTR. Prezes UKE nie zgłosił Komisji żadnej z tych decyzji w ramach procedury konsultacji wspólnotowych, mimo iż wymaga tego art. 7 dyrektywy ramowej. Komisja, dokonując oceny decyzji regulacyjnych zgłoszonych zgnie z art. 7 dyrektywy ramowej, wielokrotnie 16 wyrażała opinię, że określane na pstawie kosztów progi cenowe, harmonogramy dostosowywania stawek MTR lub ustalane w każdy inny sposób stawki za wzajemne połączenia stanowią obowiązki regulacyjne, o których mowa w art. 16 dyrektywy ramowej i działują na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W tym miejscu należy przypomnieć, że również zgnie z zaleceniem 2008/850/WE Por. np. sprawy DE/2008/0888; IE/2005/0216; DE/2008/0813; UK/2008/0854; PL/2009/0904, LT/2009/0990. Por. motyw 14 zalecenia Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, 6

7 zmiany poziomu cen i metyki stosowanej przy obliczaniu kosztów lub cen uważane są za istotne zmiany charakteru lub zakresu śrków naprawczych, które to zmiany mają znaczący wpływ na rynek i powinny być w związku z powyższym zgłaszane w ramach standardowej procedury notyfikacyjnej. Komisja ubolewa zatem, że pjęte przez Prezesa UKE śrki, o których mowa powyżej, nie zostały zgłoszone Komisji zgnie z postanowieniami dyrektywy ramowej i wzywa Prezesa UKE, aby w przyszłości wszelkie takie śrki były notyfikowane zgnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. W przypadku zaniechania przeprowadzenia konsultacji wspólnotowych dotyczących projektu śrków zgnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, które to konsultacje winny obejmować istotne szczegóły planowanych śrków zaradczych, Komisja może rozważyć skorzystanie z uprawnień przysługujących jej na mocy art. 258 TFUE w związku z błędnym zastosowaniem art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Należy również zauważyć, że omawiane śrki noszą się wyłącznie do wzajemnych połączeń między operatorami, którzy są stronami nośnej umowy i nie obowiązują CenterNet w stosunku do innych operatorów sieci ruchomych lub stacjonarnych. Obowiązek niedyskryminacji nałożony na CenterNet może co prawda powstrzymać go oferowania takim operatorom innych warunków świadczenia usług zakańczania połączeń, ale Komisja wzywa Prezesa UKE do ustanowienia w ostatecznej decyzji dalszych śrków zmierzających do zwiększenia pewności regulacyjnej i przewidywalności, przy stosownym uwzględnieniu powyższych uwag. Publikacja ex post przyszłych zmian zgnie z obowiązkiem przejrzystości Proponowany wymóg przejrzystości zobowiązuje CenterNet do publikowania informacji o wszelkich zmianach w warunkach dostępu (w tym dotyczących specyfikacji technicznych, warunków świadczenia usług i w szczególności cen), przy czym taka publikacja winna zostać niezwłocznie zamieszczona na stronie internetowej operatora, nie później jednak niż w terminie jednego tygnia wejścia w życie wprowadzonych zmian. Mimo iż deklarowanym celem Prezesa UKE jest umożliwienie innym operatorom - nabywającym CenterNet usługi zakańczania połączeń - uzyskania z wyprzedzeniem informacji o zmianie warunków dostępu, UKE wyjaśnia, że w przypadku błędnego funkcjonowania sieci lub wystąpienia innych niemożliwych do przewidzenia okoliczności nie można zasadnie wymagać przekazania informacji z wyprzedzeniem. UKE uważa zatem, że proponowany obowiązek przejrzystości - kładący nacisk na wymóg niezwłocznej publikacji informacji o zmianach jest właściwy i uzasadniony. Komisja sądzi jednak, że niemożliwe do przewidzenia przyszłe okoliczności, na które powołuje się Prezes UKE, nie mogą uzasadniać mniej rygorystycznego obowiązku we wszystkich ewentualnych przypadkach zmiany warunków dostępu, w szczególności z uwagi na fakt, że w przypadku wystąpienia siły wyższej mogą zaistnieć nadzwyczajne okoliczności uzasadniające stępstwa standardowych zasad i procedur. W tym kontekście Komisja wzywa Prezesa UKE do zmiany zapisów dotyczących proponowanego obowiązku przejrzystości, tak aby zapewnić wszystkim pmiotom rynkowym pewność i przewidywalność. terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie 2008/850/WE), Dz.U. L 301 z , s

8 Zgnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia przede wszystkim uwagi innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji i może przyjąć proponowane powiednie śrki, a w przypadku ich przyjęcia powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszeń dotyczących projektów śrków. Zgnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uważa zawartych w nim informacji za poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 18 w ciągu trzech dni roboczych otrzymania niniejszej decyzji, czy uważa, że zgnie z wspólnotowymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należałoby usunąć przed publikacją 19. Każda taka prośba powinna być uzasadniona. Z poważaniem W imieniu Komisji Fabio Colosanti Dyrektor generalny Prośba powinna zostać wysłana pocztą elektroniczną na adres: INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem: Przed upływem tego trzydniowego okresu Komisja może pać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 8