KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, 24.5.2006 SG-Greffe (2006) D/202765 Pani Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/20 01-211 Warszawa Polska Fax: + 48 22 5349 253 Szanowna Pani, Dotyczy: PL/2006/0381 - hurtowe zakańczanie połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej operatora zasiedziałego w Polsce Rozpoczęcie II etapu postępowania zgodnie z artykułem 7 ust. 4 dyrektywy 2002/21/WE 1 I. PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W dniu 28 kwietnia 2006 roku Komisja zarejestrowała pod numerem PL/2006/0381 notyfikację polskiego organu regulacyjnego, Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE ), dotyczącą hurtowego rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej Telekomunikacji Polskiej S.A. ( TP ) w Polsce. Konsultacje krajowe 2 toczą się równolegle z konsultacjami z Komisją oraz krajowymi organami regulacyjnymi w innych Państwach Członkowskich, prowadzonymi zgodnie z artykułem 7 dyrektywy ramowej; termin zakończenia obydwu konsultacji upływa w dniu 29 maja 2006 roku. W dniu 8 maja oraz w dniu 15 maja 2006 roku Komisja wystąpiła do Prezesa UKE z formalnymi zapytaniami 3. Odpowiedź na pierwsze zapytanie została udzielona w dniu 11 maja 2006 roku, zaś na drugie zapytanie w dniu 19 maja 2006 roku. Zgodnie z artykułem 7 ust. 4 dyrektywy ramowej Komisja może poinformować krajowy organ regulacyjny, że ma poważne wątpliwości odnośnie do zgodności notyfikowanego projektu decyzji z przepisami prawa wspólnotowego. 1 Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ( dyrektywa ramowa ), Dz. WE L 108, 24.4.2002, str. 33. 2 Zgodnie z artykułem 6 dyrektywy ramowej. 3 Zgodnie z artykułem 5 ust. 2 dyrektywy ramowej Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2) 299 11 11.
II. OPIS PROJEKTU DECYZJI II.1. Definicja rynku Notyfikacja obejmuje hurtowy rynek zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej TP, stanowiący część rynku 9 w Zaleceniu Komisji Europejskiej w sprawie rynków właściwych ( Zalecenie ) 4. Zakańczanie połączeń jest zdefiniowane jako usługa hurtowa dostarczana przez operatorów sieci, zapewniająca kierowanie ruchu przychodzącego z punktu styku z innym operatorem do stałej lokalizacji zakończenia w swej sieci. Według Prezesa UKE właściwy rynek produktowy obejmuje zakańczanie połączeń: z abonentami poszczególnych stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych, do niegeograficznej numeracji dostępu do usług sieci inteligentnych, w tym usług audioteksowych (0-80X, 0-70X, 0-400, 0-300), do niegeograficznych numerów abonenckich usług specjalnych (np. policja, straż pożarna, pogotowie ratunkowe). W odpowiedzi na zapytanie Prezes UKE w dniu 19 maja 2006 roku wyjaśnił, że zgodnie z Zaleceniem Komisji w sprawie rynków właściwych zakańczanie połączeń komutowanego dostępu do sieci Internet nie wchodzi w zakres rynku właściwego. Zgodnie ze stanowiskiem Prezesa UKE właściwy rynek geograficzny odpowiada obszarowi geograficznemu sieci stacjonarnej TP. II.2. Stwierdzenie znaczącej pozycji rynkowej Na podstawie analizy rynku UKE zamierza wyznaczyć TP operatorem posiadającym znaczącą pozycję na rynku właściwym. Obecnie jest 33 operatorów świadczących usługę hurtowego zakańczania połączeń w swej stacjonarnej sieci w Polsce. Zdaniem Prezesa UKE każdy operator sieci ma pozycję monopolistyczną na rynku zakańczania połączeń w swej sieci, ponieważ jest jedynym dostawcą tej usługi. Obecna analiza dotyczy jedynie rynku zakańczania połączeń w sieci TP. W odpowiedzi na zapytanie Komisji Prezes UKE potwierdził, że przed końcem czerwca 2006 roku zamierza dokonać analizy oraz notyfikacji zgodnie z dyrektywą ramową także pozostałych 32 rynków znaczących. Prezes UKE uznał, że TP posiada znaczącą pozycję rynkową na rynku właściwym głównie na podstawie jej pozycji monopolistycznej na rynku zakańczania połączeń w swej sieci oraz niskiego poziomu równoważącej siły nabywczej. II. 3. Obowiązki regulacyjne Prezes UKE proponuje nałożyć na TP następujące obowiązki: 4 Zalecenie Komisji Europejskiej 2003/311/EC z dnia 11 lutego 2003 roku w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową, Dz. WE L 114, 8.5.2003, str. 45. Rynek 9 Zalecenia obejmuje zakańczanie połączeń we wszystkich publicznych sieciach stacjonarnych w danym państwie (przy czym zakańczanie w każdej poszczególnej sieci stanowi odrębny właściwy rynek produktowy). 2
(i) uwzględniania uzasadnionych wniosków o dostęp telekomunikacyjny do, oraz użytkowanie, elementów sieci oraz udogodnień towarzyszących, (ii) niedyskryminacji, (iii) przejrzystości, polegający na publikacji informacji potrzebnych do przygotowania przez zainteresowanych operatorów wniosku w sprawie zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, a także na obowiązku opracowania oraz publikacji ramowej oferty o dostępie telekomunikacyjnym, (iv) rozdzielności księgowej, (v) kontroli cen. W odniesieniu do obowiązku kontroli cen, TP będzie obowiązana do kalkulacji stawek za zakańczanie połączeń zgodnie z modelem długookresowych kosztów przyrostowych (Long Run Incremental Cost - LRIC ) i, po akceptacji tej kalkulacji przez niezależnego audytora 5, ustalenia opłat uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów. Do zatwierdzenia przez audytora poprawności kalkulacji TP będzie zobowiązana do wyznaczania opłat w oparciu o ponoszone koszty. W odpowiedzi na zapytanie Komisji Prezes UKE wyjaśnił, że może weryfikować poziom tych opłat przy użyciu porównania ze stawkami stosowanymi na innych rynkach 6 lub innych metod 7. III. OPINIA I POWAŻNE WĄTPLIWOŚCI Komisja zbadała notyfikację oraz dodatkowe informacje przesłane przez Prezesa UKE. Projekt decyzji Prezesa UKE wyczerpuje znamiona dyspozycji art. 7 ust. 4 pkt. (a) i (b) dyrektywy ramowej i mogłaby ona oddziaływać na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi 8. Komisja ma poważne wątpliwości wobec zgodności proponowanej decyzji z prawem wspólnotowym, a w szczególności z celami zawartymi w art. 8 dyrektywy ramowej, w związku z art. 10 i art. 82 Traktatu oraz art. 14 do 16 dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt. (b) i (c) dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne będą wspierać konkurencję w zakresie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej zapewniając, że nie występuje zniekształcenie czy ograniczenie konkurencji w sektorze łączności elektronicznej, wspierając efektywne inwestycje w dziedzinie infrastruktury oraz promując technologie innowacyjne. 5 TP wprowadziła opartą na LRIC kalkulację kosztów, która w 2005 roku została zweryfikowana przez audytora; jednak Prezes UKE uznał opinię audytora za niezadowalającą. 6 Prezes UKE stwierdził, że przy porównaniu z innymi rynkami weźmie pod uwagę strukturę rynku i odniesie się do państw bardziej zaawansowanych we wprowadzaniu prokonkurenycjnych rozwiązań, gdzie od długiego czasu działa efektywny, wystawiony na działanie konkurencji operator. Prezes UKE może na przykład odnieść się do państw obecnych w Unii Europejskiej przed dniem 1 maja 2004 roku lub do tych państw, które osiągnęły najlepsze efekty w zapewnieniu dostępu do danej usługi; zatem różne państwa członkowskie mogą zostać wybrane dla porównania opłat za różne formy dostępu telekomunikacyjnego. 7 Na przykład: cena detaliczna minus, model bottom-up lub metoda najlepszej bieżącej praktyki. 8 Por. ustęp 38 dyrektywy ramowej. W szczególności warunki świadczenia usług zakańczania połączeń w stacjonarnej sieci TP określają koszty i możliwości konkurowania innych operatorów i usługodawców, także rezydujących w innych Państwach Członkowskich, którzy wnioskują o takie usługi zakańczania w celu dostarczania swoich własnych usług. W rezultacie projekt decyzji może oddziaływać na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi 3
Komisja ma poważne wątpliwości odnośnie do tego, czy Prezes UKE przedstawia dostateczne dowody na poparcie wniosku, że zakańczanie połączeń do używanych przez usługodawców numerów niegeograficznych stanowi część właściwego rynku zakańczania połączeń typu koniec-koniec w publicznej stacjonarnej sieci TP, oraz że TP posiada znaczącą pozycję rynkową w dostarczaniu usług zakańczania połączeń do usługodawców. Gdyby świadczenie tych usług przez TP zostało poddane regulacji bez uzasadnienia tego na podstawie definicji rynku oraz jego analizy zgodnie z artykułami od 14 do 16 dyrektywy ramowej, zdolność TP do konkurowania w świadczeniu tych usług mogłaby zostać ograniczona, a alternatywni operatorzy mogliby być zniechęceni do inwestowania w konkurencyjną infrastrukturę. Komisja wyraża poważne wątpliwości w tym zakresie, mając na uwadze następujące zasadnicze powody: Brak uzasadnienia włączenia do rynku właściwego zakańczania połączeń do używanych przez usługodawców numerów niegeograficznych Rynek zakańczania połączeń do używanych przez usługodawców numerów niegeograficznych wykracza poza zazwyczaj obserwowane, ograniczone do poszczególnych sieci rynki zakańczania połączeń. Jest tak dlatego, ponieważ użytkownik końcowy nie wybiera numeru osoby, której obojętna jest płacona przez stronę dzwoniącą opłata za zakańczanie połączenia. W tym przypadku wybór operatora zakańczającego połączenie i wynikająca z tego cena będą miały wpływ na przychody wywoływanego usługodawcy; tak więc, w odróżnieniu od typowego rynku zakańczania połączeń, strona do której się dzwoni jest zarówno świadoma, jak i wrażliwa na cenę za zakańczanie połączenia. W przypadku połączeń do usługodawców, usługodawca może zakupić zakańczanie połączeń od jakiegokolwiek operatora sieciowego i ma możliwość zmiany operatora w celu zwiększenia swoich zysków i/lub zmniejszenia kosztów. Operator zakańczający połączenie jest zatem poddany ograniczeniom ze strony konkurencji: w przypadku próby nałożenia zbyt wysokich stawek za zakańczanie połączeń, usługodawca może przenieść się do sieci innego operatora, a operator zakańczający połączenia utraci przychody związane z połączeniami wykonywanymi do tego usługodawcy. W swojej notyfikacji Prezes UKE w żaden sposób nie odniósł się do różnych warunków konkurencyjnych istniejących z reguły pomiędzy zakańczaniem połączeń do numerów geograficznych a zakańczaniem połączeń do używanych przez usługodawców numerów niegeograficznych 9. Prezes UKE włączył zakańczanie połączeń do używanych przez usługodawców numerów niegeograficznych do rynku właściwego i wyznaczył TP operatorem posiadającym pozycję znaczącą na tak szeroko zdefiniowanym rynku bez analizy rynkowej oraz informacji dotyczących między innymi: - liczby operatorów świadczących w Polsce usługi zakańczania połączeń do numerów niegeograficznych, oraz ich poszczególnych udziałów w rynku świadczenia usług zakańczania takich połączeń; 9 Konkurencyjne warunki dla zakańczania połączeń do używanych przez usługodawców niegeograficznych numerów wydają się być podobne do warunków zakańczania połączeń komutowanego dostępu do sieci Internet, które zostały przez Prezesa UKE wyłączone z rynku właściwego zgodnie z Zaleceniem oraz towarzyszącym mu Memorandum Wyjaśniającym. 4
- czy usługodawcy mogą dokonywać zmiany między różnymi operatorami dostarczającymi usługi zakańczania połączeń w Polsce, oraz czy istnieją bariery do dokonywania takich zmian; - czy potencjalna możliwość takiej zmiany stanowi ograniczenie ze strony konkurencji wobec TP podczas dostarczania przez nią usługodawcom usługi zakańczania połączeń; - jakie opłaty obecnie stosuje TP za zakańczanie połączeń do usługodawców, oraz czy opłaty te są podobne do opłat za zwykłe zakańczanie połączeń koniec-koniec; - czy opłaty stosowane przez TP są podobne do opłat stosowanych przez innych operatorów sieciowych; - czy istnieją bariery wejścia dotyczące świadczenia usług zakańczania połączeń do usługodawców. Z powyższych powodów Komisja ma poważne wątpliwości odnośnie do tego, czy zaproponowane przez Prezesa UKE definicja rynku oraz wyznaczenie podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej spełniają wymogi ustanowione w art. 14 do 16 dyrektywy ramowej w związku z art. 10 i 82 Traktatu. Te poważne wątpliwości wynikają z braku dostatecznych dowodów uzasadniających włączenie do rynku właściwego zakańczania połączeń do używanych przez usługodawców numerów niegeograficznych, oraz wyznaczenia TP operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w odniesieniu do świadczenia tych usług. Powyższa opinia odzwierciedla wstępne stanowisko Komisji dotyczące tej notyfikacji i nie przesądza o stanowisku, jakie może ona zająć wobec innych notyfikowanych projektowanych środków. Komisja wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust 4 dyrektywy ramowej projekt decyzji nie może zostać przyjęty w ciągu następnych dwóch miesięcy. Zgodnie z punktem 14 Zalecenia 2003/561/WE 10 Komisja opublikuje ten dokument na swojej stronie internetowej, wraz z ogłoszeniem zapraszającym zainteresowane strony do przedłożenia w ciągu pięciu dni roboczych swych uwag wobec niniejszego listu zawierającego poważne wątpliwości. Zdaniem Komisji nie zawiera on informacji poufnych. W przypadku, gdyby w opinii Prezesa UKE, zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego i krajowego dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorcy dokument ten zawierał informacje poufne, które powinny być usunięte przed publikacją, należy powiadomić o tym Komisję w ciągu trzech dni roboczych po otrzymaniu niniejszego dokumentu 11. Wniosek taki powinien zostać uzasadniony. Z poważaniem, w imieniu Komisji, Neelie Kroes Członek Komisji 10 Zalecenie Komisji 2003/561/WE z dnia 23 czerwca 2003 w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w artykule 7 dyrektywy 2002/21/WE, Dz. WE L 190, 30.7.2003, str. 13. 11 Wniosek powinien zostać przesłany na adres: INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int lub fax: +32.2.298.87.82. 5