WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 WOJEWODA ŁÓDZKI IA-I Łódź, 2 listopada 2016 r. Pan Piotr Ugorowicz Główny Specjalista Kierujący Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Łodzi Pani Elżbieta Bąbka - Horbacz Kierownik Delegatury w Sieradzu WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie 1 oraz art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej 2, w dniach 28 czerwca i 1 lipca 2016 r. w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Łodzi, Delegatura w Sieradzu, ul. Kowalskiego 7, Sieradz 3, przeprowadzona została kontrola w trybie zwykłym w przedmiocie wydanych w latach pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. 4 Kontrolę, zgodnie z upoważnieniami Wojewody Łódzkiego z dnia 23 czerwca 2016 r., wydanymi na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o kontroli w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o wojewodzie oraz art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o kontroli, przeprowadzili niżej wymienieni pracownicy Oddziału Gospodarki Przestrzennej Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa (do dnia 25 lipca 2016 r. pracownicy Wydziału Infrastruktury, 1 Dz. U. z 2015 r., poz. 525.z późn. zm., dalej ustawa o wojewodzie 2 Dz. U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1092, dalej ustawa o kontroli 3 dalej WUOZ w Sieradzu 4 dalej pozwolenie 1

2 zaś od 26 lipca 2016 r., w związku ze zmianami organizacyjnymi wprowadzonymi Zarządzeniem Nr 186/2016 Wojewody Łódzkiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, pracownicy Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa): Magdalena Kusa inspektor wojewódzki, kierownik zespołu kontrolerów (upoważnienie Nr 41/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r.), Magdalena Gawrysiak zastępca kierownika w Oddziale Gospodarki Przestrzennej, członek zespołu kontrolerów (upoważnienie Nr 42/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r.). Mając na uwadze przedstawione poniżej ustalenia, działalność jednostki kontrolowanej w przedmiocie kontroli należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami. I. Informacje i ustalenia ogólne. Kierownikiem jednostki kontrolowanej upoważnionym przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków 5 do wykonywania zadań i prowadzenia w jego imieniu spraw na terenie Delegatury w Sieradzu, w tym wydawania decyzji administracyjnych, jest Pani Elżbieta Bąbka - Horbacz (upoważnienie z dnia 31 maja 2012 r.). Zgodnie z 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu Organizacyjnego WUOZ 6 zasięg terytorialny Delegatury w Sieradzu obejmuje powiaty: łaski, poddębicki, sieradzki, wieluński, wieruszowski i zduńskowolski. Według 7 pkt 4 Regulaminu organizacyjnego WUOZ do zadań wykonywanych przez Konserwatora należy m.in. wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Przygotowywanie projektów decyzji i postanowień z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w Delegaturze WUOZ w Sieradzu, należy do zadań stanowisk do spraw inspekcji zabytków nieruchomych. 7 Osobą upoważnią do wydawania badanych decyzji administracyjnych z upoważnienia WKZ jest Kierownik Delegatury. Należy zauważyć, że Kierownik Delegatury wykonując czynności służbowe nie używa 5 dalej WKZ 6 Regulamin Organizacyjny Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi, stanowiący załącznik do Zarządzenia Nr 18/2009 ŁWKZ z dnia 14 grudnia 2009 r., dalej "Regulamin organizacyjny WUOZ" 7 21 pkt 6 Regulaminu organizacyjnego WUOZ 2

3 pieczęci zawierającej informację o sprawowanym stanowisku, co spowodowało, że na wydanych pozwoleniach brak jest określenia stanowiska służbowego osoby upoważnionej do ich wydania. Sprawami będącymi przedmiotem kontroli zajmowało się 2 pracowników delegatury w Sieradzu: Pani Anna Błazik (z domu Grabińska) oraz Pani Kinga Balcerzak (z domu Świderska). W zakresie czynności Pani Kingi Balcerzak nie wskazano jednoznacznie, że prowadzi postępowania administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru. Jednocześnie zakresy czynności są nieaktualne w zakresie nazwisk obydwu pracowników. Kierownik Delegatury wyjaśniła, że Pani Kinga Balcerzak (z domu Świderska) poinformowała WUOZ w Łodzi o zmianie nazwiska. Stosowną informację, zgłosiła także Pani Anna Błazik (z domu Grabińska). Natomiast zgodnie z zakresem czynności Kierownika Delegatury Pani Elżbiety Bąbki Horbacz jednym z obowiązków jest organizowanie pracy Delegatury, dokonywanie odpowiedniego podziału obowiązków i zatwierdzania zakresów czynności pracowników Delegatury. II. Stan prawny dotyczący przedmiotu kontroli. Kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania pozwoleń na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru unormowana została w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami 8. W okresie objętym kontrolą obowiązywały 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego określające tryb wydawania ww. pozwoleń: 1) z dnia 27 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 987 z późn. zm.) w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zbytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych obowiązujące do r., 2) z dnia 14 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1789) w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zbytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań 8 Dz. U. z 2014 r., poz z późn. zm., dalej ustawa o.z.o.z. 3

4 zabytków które weszło w życie r. i miało zastosowanie również do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie. Wszystkie poddane kontroli sprawy zakończono przed r., w związku z powyższym postępowania prowadzone były w oparciu o tryb wskazany w rozporządzeniu z dnia 27 lipca 2011 r. W sprawach nieuregulowanych ww. przepisami prawa zastosowanie ma ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 9, normująca postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zarządzenie Nr 10/2011 Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 września 2011 r., którym w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Łodzi oraz w jego Delegaturach został wprowadzony wzór wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych (znak: RB1) - wewnętrzny dokument, określający formę oraz precyzujący wymagane elementy ww. wniosku. Zgodnie z wyjaśnieniami Kierownika Delegatury kolejne wzory wniosków tj. RB 2015 i RB 15XII były uaktualniane do wymogów obowiązujących przepisów prawa i przesyłane (niezatwierdzone odrębnymi zarządzeniami) drogą elektroniczną do Delegatury celem stosowania. III. Ustalenia szczegółowe. III.1. W zakresie wydanych pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zgodnie z pismem Kierownika, w Delegaturze w Sieradzu nie prowadzi się odrębnego rejestru pozwoleń na roboty budowlane przy zabytkach nieruchomych. Kierownik Delegatury wyjaśnił, iż w podmiocie obowiązuje bezdziennikowy system kancelaryjny, oparty na wykazie akt, korespondencja jest rejestrowana w formie elektronicznej, a zgodnie z wewnętrznymi ustaleniami, w poszczególnych komórkach merytorycznych (jednoosobowych) pracownicy prowadzą samodzielnie (w systemie rocznym, w podziale na grupy określone w Jednolitym Rzeczowym Wykazie Akt) spisy spraw na formularzu w postaci papierowej. 9 Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. dalej Kpa 4

5 Kontroli poddano 20 wydanych pozwoleń na prowadzenie robót przy zabytku wpisanym do rejestru w latach , po 10 pozwoleń z każdego roku. Stanowiło to 30 % pozwoleń wydanych w WUOZ w Sieradzu w każdym roku. Badane dokumenty dobrano za pomocą próby losowej, wyłonionej przy pomocy arkusza Excel z przekazanego z Delegatury w Sieradzu zestawienia decyzji w formie tabelarycznej. Zgodnie z opinią prawną Wydziału Prawnego i Kontroli z dnia 11 sierpnia 2016 r. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest postępowaniem odrębnym niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Pozwolenie WKZ jest wydawane w formie decyzji administracyjnej odpowiadającej treści art. 107 Kpa. Decyzje wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o.z.o.z wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakim odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Wydając pozwolenie, organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Należy podkreślić, że sprawa o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wyprzedza sprawę o uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego art. 36 ust. 8 ustawy o.z.o.z i nie stanowi etapu uzgodnienia w sprawie głównej budowlanej. Każda z tych spraw kończy się odrębną decyzją administracyjną. W postępowaniu przed WKZ prowadzonym na podstawie art. 36 ustawy o.z.o.z. zastosowanie znajdzie ogólna zasada wynikająca z art. 28 Kpa. Oznacza to, że strony postępowania prowadzonego w tym trybie muszą zostać określone z uwzględnieniem zakresu wniosku strony. Jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania. Jeżeli celem tego postępowania jest ochrona tego konkretnego zabytku, to omawiana norma wyznacza podmioty posiadające interes prawny w tej sprawie (postanowienie NSA z dnia r. sygn. akt II OZ 821/12). 5

6 Badane pozwolenia wydane zostały na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o.z.o.z. W każdej z decyzji zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 36 ust. 8 uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W dziewiętnastu na dwadzieścia badanych spraw wnioskodawca był jedyną stroną postępowania, a rozstrzygnięcie następowało w oparciu o dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę, jak wynika z wyjaśnień Kierownika Delegatury. W jednym postępowaniu, dotyczącym pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym budynku dawnego klasztoru OO. Pijarów w Wieluniu usytuowanym przy ul. Królewskiej, na działce nr 57, nie zawiadomiono o prowadzonym postępowaniu jednego z 2 właścicieli zabytku, uniemożliwiając tym samym udział w postępowaniu, oraz nie doręczono mu wydanej decyzji administracyjnej o udzieleniu ww. pozwolenia. Zgodnie z art. 10 Kpa organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czego nie dopełniono w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z wyjaśnień Kierownika Delegatury, organ ochrony zabytków nie dopełnił powyższego, ponieważ w toku postępowania ustalił, że zakres robót budowlanych objętych wnioskiem nie dotyczył bezpośrednio części zabytku będącej wyodrębnionym lokalem należącym do ww. właściciela. Pozwolenie odnosiło się bowiem do działań w obrębie pomieszczenia położonego w kondygnacji podziemnej, pozostającego we władaniu Gminy Wieluń, a właściciel wyodrębnionego lokalu użytkowego znajdującego się na parterze zabytkowego budynku, w trakcie realizacji robót nie zgłosił zastrzeżeń. Zgodnie z art Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania. Przepisy z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami nie określają innego terminu na wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Wszystkie badane pozwolenia zostały wydane z zachowaniem terminu określonego w art Kpa. Czas wydania badanych pozwoleń wyniósł od 1 do 25 dni. Według art Kpa decyzja powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. We wszystkich kontrolowanych decyzjach brak jest wskazania stanowiska służbowego osoby upoważnionej 6

7 do wydania decyzji, co jak wcześniej wspomniano wynika z braku stosownej pieczęci Kierownika Delegatury. W jednym przypadku na wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych brak jest daty jego wpływu do urzędu. Jak wynika, ze złożonych wyjaśnień, cyt. Wniosek zarejestrowano w prowadzonym przez urząd rejestrze korespondencji pod poz Brak pieczątki z numerem i datą wpływu wniosku jest wynikiem niedopatrzenia.. Do wyjaśnień dołączono wydruk zrzutu ekranu przedstawiający stronę z rejestru. W siedmiu przypadkach decyzja nie została skutecznie doręczona wnioskodawcy. Z akt spraw wynika, ze odbiór decyzji nastąpił osobiście, jednak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisały się osoby niebędące stroną postępowania, zaś w aktach spraw brak jest stosownych pełnomocnictw do odbioru decyzji przez inne osoby. Wyjaśniono, że odbiorcami decyzji były osoby znane organowi. Zgodnie jednak z art i 2 Kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela temu przedstawicielowi, a jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Odwołanie wnosi w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została głoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie, co reguluje art Kpa. Mając powyższe na uwadze, skuteczne doręczenie pisma (decyzji) ma istotne znaczenie dla wykonania decyzji administracyjnych. Niewłaściwie dostarczona decyzja nie rozpoczyna biegu terminów, np. procesowych. W jednym przypadku brak na zwrotce daty potwierdzenia odbioru (Decyzja WUOZ- SI KŚ). Wyjaśniono, że decyzję proboszcz Parafii odebrał osobiście, podpisując się na zwrotce, a brak daty jest niedopatrzeniem. W jednym przypadku na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpis odbierającego jest niewyraźny. Wyjaśniono, że decyzję odebrał osobiście w obecności pracownika WUOZ w Sieradzu Proboszcz Parafii w Unikowie, którego to podpis widnieje na zwrotce. Zgodnie z art i 2 Kpa odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. W jednym przypadku brak jest w aktach sprawy zwrotki o doręczeniu decyzji stronie (Decyzja WUOZ-SIA ). Wyjaśniono, że brak zwrotki jest niedopatrzeniem, a skuteczne doręczenie potwierdzają załączone do wyjaśnień dokumenty - kopia listy 7

8 nadawczej przesyłek pocztowych, wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej Śledzenie przesyłek Tracking oraz wydruk zrzutu ekranu przedstawiający stronę Tabela na POCZTĘ. IV. Przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości i osoby za nie odpowiedzialne. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, należy zauważyć, że główną przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości było przede wszystkim niedołożenie należytej staranności przez pracowników WUOZ w Sieradzu, realizujących zadania na samodzielnych stanowiskach pracy, lub ich niewystarczająca wiedza na temat obowiązujących przepisów prawa z zakresu prowadzenia postępowań administracyjnych. Powyższe mogło być jedną z konsekwencji nieuczestniczenia pracowników WUOZ w szkoleniach z m.in. zakresu Kpa. Ponadto przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości był niedostateczny nadzór Kierownika Delegatury nad merytorycznie prawidłowym i zgodnym z przepisami prawa załatwianiem spraw przez bezpośrednio podległych pracowników oraz WKZ nad podległą mu Delegaturą. V. Przedstawiając powyższe uwagi, wnoszę o: 1. każdorazowe ustalanie kręgu stron w prowadzonych postępowaniach administracyjnych oraz umożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z przepisami Kpa; 2. skuteczne doręczanie wydanych decyzji stronom postępowania (gdy strona działa przez przedstawiciela temu przedstawicielowi, a jeśli strona ustanowiła pełnomocnika temu pełnomocnikowi), zgodnie z przepisami Kpa, oraz dokładanie należytej rzetelności i staranności w kompletowaniu akt sprawy, w szczególności o dbałość w dołączaniu dokumentów potwierdzających dostarczenie korespondencji (zwrotnego potwierdzenia odbioru lub adnotacji urzędowej w przypadku odbioru osobistego); 3. określanie w decyzjach stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania; 4. wprowadzenie jednej ewidencji prowadzonych postepowań dotyczących pozwoleń na prowadzenie robót budowalnych przy zabytku wpisanym do rejestru, w celu skutecznego prowadzenia nadzoru nad realizacją zadań przez poszczególnych pracowników; 5. bieżące aktualizowanie zakresów czynności pracowników; 8

9 6. podjęcie działań na rzecz rozwoju kompetencji zawodowych pracowników, w tym zapewnienie pracownikom specjalistycznych szkoleń. Jednocześnie zobowiązuję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi do zapoznania Kierowników Delegatur WUOZ w Łodzi z wynikami kontroli oraz zaleceniami pokontrolnymi, celem spowodowania wdrożenia ww. zaleceń we wszystkich podległych jednostkach. Proszę o udzielenie informacji o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystania wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego. Zgodnie z art. 48 ustawy o kontroli od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. Z up. WOJEWODY ŁÓDZKIEGO Beata Konieczniak Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa aa. 9