WADLIWOŚĆ DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH W PROCESIE INWESTYCYJNO-BUDOWLANYM

Transkrypt

1 WADLIWOŚĆ DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH W PROCESIE INWESTYCYJNO-BUDOWLANYM Justyna Goździewicz-Biechońska Warszawa 2011

2 Spis treści Wykaz skrótów / 11 Wstęp / 15 Rozdział I Decyzje administracyjne w procesie inwestycyjno- -budowlanym / Pojęcie decyzji administracyjnej / Płaszczyzny badawcze pojęcia decyzji administracyjnej / Ujęcie materialne i formalne decyzji administracyjnej / Decyzja administracyjna w świetle teorii organizacji (koncepcja ciągu działań prawnych w gospodarce) / Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego / Decyzje administracyjne w procesie inwestycyjno-budowlanym jako ciąg działań prawnych / Charakterystyka decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym / Decyzje administracyjne na etapie przygotowania inwestycji do realizacji / Faza wyboru lokalizacji inwestycji budowlanych / Dualizm procedury ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu / Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji / Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / Faza projektowania inwestycji budowlanych / 60

3 Spis treści Działania warunkujące wydanie pozwolenia na budowę (uzgodnienia, pozwolenia, wyrażenie zgody lub opinii) / Pozwolenie na budowę / Decyzje administracyjne na etapie realizacji inwestycji budowlanych / Wnioski / 103 Rozdział II Wadliwość decyzji administracyjnej w ujęciu teoretycznym i normatywnym / Uwagi wstępne / Teoria wadliwości decyzji administracyjnej / Wadliwość a istnienie decyzji administracyjnych / Koncepcje wadliwości decyzji administracyjnej (kierunki badań teoretycznych) / Gradacja wad decyzji administracyjnej / Obowiązywanie decyzji administracyjnej w czasie / Uwagi wstępne wyjaśnienia terminologiczne / Zasada trwałości decyzji administracyjnych / Domniemanie ważności decyzji administracyjnej / Wpływ wadliwości decyzji administracyjnej na jej obowiązywanie (odwołalność wadliwej decyzji administracyjnej) / Wpływ wadliwości na obowiązywanie decyzji administracyjnej w ujęciu teoretycznym / Wpływ wadliwości na obowiązywanie decyzji administracyjnej w prawie pozytywnym / Wpływ zasad prawa na obowiązywanie wadliwej decyzji administracyjnej / Uwagi wstępne / Zasada praworządności działania administracji / Ochrona praw nabytych z decyzji administracyjnej / Nabycie praw na mocy decyzji administracyjnej / Zasada ochrony praw nabytych / Konflikt dóbr, interesów i zasad w prawie administracyjnym / Konflikt w prawie administracyjnym / Konflikt interesów w prawie administracyjnym / 160

4 Spis treści Konflikt zasad prawnych w prawie administracyjnym / Wpływ konfliktu zasad i interesów na konstrukcję prawną wadliwości decyzji administracyjnych / Wnioski / 169 Rozdział III Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno- -budowlanym wybranych systemów państw obcych / Uwagi wstępne / Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno- -budowlanym w niemieckim porządku prawnym / Decyzje administracyjne w niemieckim prawie regulującym proces inwestycyjno-budowlany / Konstrukcja wadliwości decyzji administracyjnej w prawie niemieckim / Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno- -budowlanym w systemie common law (Anglia) / Decyzje administracyjne w angielskim systemie prawnym regulującym proces inwestycyjno-budowlany / Konstrukcja wadliwości decyzji administracyjnych w prawie angielskim / Wnioski / 192 Rozdział IV Wady decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno- -budowlanym w Polsce / Materialna wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym / Uwagi wstępne (przyjęty model badań) / Błędne zastosowanie normy prawnej, która nie obowiązuje lub niezastosowanie normy obowiązującej / Materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnej / Wydanie decyzji bez podstawy prawnej / Błędne ustalenie znaczenia normy prawnej / Normy prawne niebudzące wątpliwości interpretacyjnych a mylna wykładnia / Wykładnia planu miejscowego / 209

5 Spis treści 1.4. Błąd w subsumpcji / Błędne ustalenie następstwa prawnego / Procesowa wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym / Uwagi wstępne / Zdolność prawna podmiotów postępowania administracyjnego / Wadliwość czynności procesowych / Wadliwość czynności przygotowawczych / Wadliwość czynności decydujących / Wnioski / 233 Rozdział V Administracyjnoprawne skutki wadliwości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym / Uwagi wstępne / Zmiana i uchylenie wadliwej decyzji administracyjnej / Założenia systemu weryfikacji decyzji administracyjnej / Zmiana i uchylenie decyzji w postępowaniu administracyjnym / Weryfikacja decyzji w postępowaniu odwoławczym / Weryfikacja decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych / Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym (art. 156 k.p.a.) / Wznowienie postępowania (art. 145 i 145a k.p.a.) / Uchylenie i zmiana decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną / Rektyfikacja decyzji administracyjnej / Weryfikacja decyzji administracyjnej na drodze sądowej / Sanacja wad decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno- -budowlanym / Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 w związku z art lub art w związku z art. 146 k.p.a.) / 288

6 Spis treści 3.2. Przesłanka upływu terminu w procesie inwestycyjno- -budowlanym / Przesłanka nieodwracalnego skutku prawnego decyzji administracyjnej / Pojęcie skutku prawnego decyzji administracyjnej i jego nieodwracalności / Nieodwracalność skutku prawnego decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno- -budowlanym / Skutki wadliwości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym jako elementu ciągu działań prawnych / Wpływ wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę / Wpływ wadliwości decyzji o WZiZT na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę / Skutki uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle prawa budowlanego (art. 37 ust. 2 pr. bud.) / Wpływ wadliwości pozwolenia na budowę na ważność pozwolenia na użytkowanie / Inne przypadki wadliwości elementów procesu inwestycyjno- -budowlanego jako ciągu działań prawnych / Wnioski / 329 Zakończenie / 337 Bibliografia / 349 Wykaz aktów prawnych / 367 Spis orzeczeń / 371

7

8 Wykaz skrótów Akty prawne Konstytucja RP k.p.a. p.p.s.a. pr. bud. u.g.n. u.p.z.p. u.s.g. u.u.i.ś. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz z późn. zm.) 11

9 Wykaz skrótów u.z.p. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 1 z późn. zm.) Periodyki AUW Acta Universitatis Wratislaviensis G-AP Gospodarka Administracja Państwowa GSP Gdańskie Studia Prawnicze KSP Krakowskie Studia Prawnicze M. Pod. Monitor Podatkowy M. Praw. Monitor Prawniczy ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych PiP Państwo i Prawo PiZS Praca i Zabezpieczenie Społeczne Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo Prz. Pr. Publ. Przegląd Prawa Publicznego PS Przegląd Sądowy PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Sam. Teryt. Samorząd Terytorialny St. Praw. Studia Prawnicze St. Pr.-Ek. Studia Prawno-Ekonomiczne 12

10 Wykaz skrótów ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUG Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego ZNUJ Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego Inne decyzja o WZiZT NSA SN TK WSA decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny

11

12 Wstęp Problematyka wadliwości decyzji administracyjnych należy do podstawowych, a jednocześnie najbardziej złożonych w teorii prawa administracyjnego. W związku z tym podjęcie tej tematyki w niniejszej pracy można uzasadnić przede wszystkim ogólnym motywem wyboru problemu naukowego, jakim jest twórcza postawa nauki prawa wobec przedmiotu, którym jest administracja, a ponadto kształtująca rola prawa, wymagająca jak najszerszego, kompleksowego jej poznania 1. Analiza tego zagadnienia w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego wynika natomiast z motywacji szczegółowej, wskazującej na praktyczny wymiar tej problematyki. Obrazują to następujące dane statystyczne. W 2009 r. do wojewódzkich sądów administracyjnych w Polsce wpłynęło skarg w tym skarg na akty i czynności organów. Najwięcej z nich dotyczyło spraw podatkowych ( %). Na drugim miejscu znalazły się natomiast sprawy budownictwa, nadzoru architektoniczno-budowlanego i specjalistycznego oraz ochrony przeciwpożarowej (6308 skarg 11%). W 2009 r. załatwiono 3191 skarg dotyczących zagospodarowania przestrzennego. W wyniku działalności orzeczniczej wyeliminowano z obrotu prawnego średnio 24% decyzji i innych czynności organów administracyjnych (dla porównania współczynnik ten wyniósł 25% w 2007 r. i 30% w 2006 r.). W odniesieniu do spraw dotyczących budownictwa wskaźnik uwzględnionych skarg w stosunku do załatwionych wyniósł 28%, a zagospodarowania przestrzennego 26,5%. Analiza danych dotyczących skarg załatwionych na rozprawie i uwzględnionych przez sądy w poszczególnych dziedzinach administracji wykazuje więc, 1 T. Rabska, Kooperacja interdyscyplinarna w badaniach nad administracją oraz rola prawników w tym zakresie (w:) Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (przedmiot, metody badawcze i kooperacja interdyscyplinarna). Materiały ze zjazdu specjalistów z zakresu prawa administracyjnego, Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach Nr 98, Katowice 1975, s. 55 i powołana tam literatura. 15

13 Wstęp że zagospodarowanie przestrzenne oraz budownictwo nadal należą do dziedzin, w których powyższy wskaźnik odnoszący się do liczby wyeliminowanych aktów jest jednym z najwyższych (mimo zauważalnej poprawy wskaźników w stosunku do lat ubiegłych; w roku 2006 wskaźniki te wynosiły bowiem odpowiednio 37 i 42%) 2. Jak wynika zatem z powyższych danych, problematyka wadliwości decyzji administracyjnych ma duże znaczenie praktyczne. Z uwagi na wybór przedmiotu badań interesująca jest zarówno liczba spraw dotyczących procesu inwestycyjno-budowlanego, jak też znacząca na tle innych dziedzin administracji liczba aktów wyeliminowanych z obrotu prawnego. Należy przy tym zauważyć, że realizacja inwestycji budowlanych jest zwykle długotrwała i wiąże się z dużymi nakładami finansowymi, co sprawia, że konflikt między realizacją zasady praworządności a dążeniem do zaprowadzenia stanu pewności prawnej jest tu szczególnie widoczny. Powstaje zatem pytanie, czy sprawy z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego wykazują szczególne cechy i jak wpływa to na wadliwość decyzji administracyjnych? Wskazane wyżej przyczyny wyznaczają potrzeby, zadania i cele przedmiotowych badań naukowych. Zadaniem rozprawy jest zbadanie instytucji 3 wadliwości decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, tj. w płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego (szczegółowego działu prawa administracyjnego prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego) oraz procesowego prawa administracyjnego 4, na podstawie analizy pojęć teorii prawa administracyjnego, takich jak decyzja administracyjna i jej wadliwość. W ramach powyższego zadania zostaną przeprowadzone analizy zagadnień szczegółowych: analiza rodzajów oraz specyfiki wad decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym; analiza charakteru i istoty sankcji właściwych dla poszczególnych naruszeń prawa w tym zakresie; analiza powiązania określonych typów naruszeń prawa związanych z wydawaniem decyzji w procesie inwestycyjno-budowlanym z istotą danej sankcji prawa, z uwzględnieniem wniosków z ana- 2 Por. Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2009 r., s ; Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2006 r., s. 12 ( 3 Przez instytucję prawną rozumiem zespół norm prawnych wydzielony jako odrębna całość ze względu na systematykę aktu, w którym jest zamieszczony (Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa Poznań 1983, s. 88 i n.). 4 Tak sformułowane zadanie rozprawy jest podporządkowane naczelnemu zadaniu prawodawstwa (formalnego aspektu dogmatyki prawa ), którym jest odtwarzanie woli prawodawcy (L. Nowak, Interpretacja prawnicza. Studium z metodologii prawoznawstwa, Warszawa 1973, s. 19). 16

14 Wstęp lizy orzecznictwa; analiza problemu trwałości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym (wzajemne relacje między zasadą praworządności a zasadą ochrony praw nabytych i zaufania oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnych); analiza skutków prawnych decyzji administracyjnej i ich nieodwracalności w procesie inwestycyjno- -budowlanym. Hipotezę badawczą niniejszej rozprawy można więc sformułować następująco: decyzje administracyjne w procesie inwestycyjno-budowlanym posiadają szczególne cechy i są połączone pewnymi zależnościami, co wpływa na skutki ich wadliwości. Dotychczas w polskiej literaturze nie podjęto badań w zakresie proponowanego tematu. Problem wadliwości decyzji administracyjnej był bowiem poddany analizie teoretycznej w dwóch ujęciach modelu opartym na teorii gradacji wad z elementami podejścia subiektywistycznego 5 oraz wynikającej z podejścia normatywistycznego teorii ekwiwalencji wad 6. Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym było natomiast poruszane w literaturze jedynie incydentalnie. Odnośnie do celów naukowych pracy można wskazać na jej charakter teoretyczno-poznawczy. Prowadzone badania mogą być również pomocne w ocenie społecznej przydatności i efektywności norm prawnych oraz konstrukcji teoretyczno-prawnych w zakresie wadliwości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym 7. Dla zrealizowania wskazanych wyżej celów i zadań zostaną przeprowadzone badania naukowe w płaszczyźnie normatywnej, a zatem badaniu będą podlegać normy prawne (traktowane jako zjawiska logiczno-językowe). Z uwagi na wieloparadygmatyczność prawoznawstwa należy wskazać, że przedmiotowe badania będą oparte na paradygmacie integracyjnym pra- 5 Model ten został sformułowany w pracach J. Borkowskiego (m.in. Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967 oraz Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź Zielona Góra 1997) oraz B. Adamiak (przede wszystkim Wadliwość decyzji administracyjnej, AUW No 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986). 6 Podejście to zastosował M. Kamiński (Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Warszawa Kraków 2006). Opierając się na podejściu normatywistycznym opracował on model nieważności decyzji administracyjnej. Autor jednak zastrzega, że model ten nie ma charakteru ściśle normatywistycznego. 7 W kwestii poznawczych i pozapoznawczych zadań nauk prawnych i ich wzajemnego stosunku zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 59 i n. 17

15 Wstęp woznawstwa na poziomie problematyki pierwszego stopnia 8. Środkami użytymi w tym zakresie będą: analiza językowa, argumentacja oraz tzw. ważenie zasad prawnych, czyli proces wyboru zasad prawnych w sytuacji ich kolizji 9. Należy zauważyć, że na gruncie prawa administracyjnego nie wytworzyła się odrębna metoda badawcza. Możliwe jest więc posługiwanie się metodami ogólnie stosowanymi w naukach prawnych, wśród których można wskazać: metodę historyczną, prawnoporównawczą, logiczno- -językową, socjologiczną, psychologiczną, statystyczną i cybernetyczną 10. Wybór metody jest jednak determinowany również przyjętą płaszczyzną badań naukowych. Zatem przyjęcie płaszczyzny normatywnej wiąże się z zastosowaniem przede wszystkim metod logiczno-językowych (wykształconych na gruncie dogmatyki prawa) oraz metody prawnoporównawczej. Zważywszy na powyższe ustalenia, przedmiotowe badania będą prowadzone w następujących nurtach: analiza teoretyczna podstawowych pojęć teorii prawa administracyjnego, analiza materiału normatywnego (prawa pozytywnego), badania empiryczno-prawne, konfrontacja uogólnień teoretycznych i danych praktyki, badania prawnoporównawcze. Jeśli chodzi o badania komparatystyczne, praca nie będzie miała charakteru studium prawnoporównawczego. Stanowi ona bowiem rozpra- 8 Paradygmat integracyjny prawoznawstwa został sformułowany przez M. Zirka-Sadowskiego. Model integracyjny zakłada prowadzenie i wzajemne uzupełnianie się badań w wymiarze wewnętrznym i zewnętrznym prawa (zgodnych z wyróżnionym przez H. Harta wewnętrznym i zewnętrznym aspektem normy prawnej). Problematyka pierwszego stopnia obejmuje prawniczy opis instytucji, definicji pojęć, opis struktur i systemów danego państwa. Formami metodyki charakterystycznymi dla tego poziomu są komentarze, glosy, monografie opisowe i opisowo-porównawcze. Natomiast problemy drugiego stopnia dotyczą badań nad podstawami nauki, budową twierdzeń, projektów nowych rozwiązań prawnych, budowy nowych instytucji i doktryn prawa administracyjnego. Na tym poziomie w budowie znaczenia norm prawnych konieczne jest uzupełnienie argumentacji przez odwołanie się do nauki administracji. W zakresie metodyki na tym poziomie charakterystyczne są monografie abstrahujące od konkretnych rozwiązań prawnych, poszukujące nowych modeli administracji (M. Zirk-Sadowski, Metodologia nauk administracyjnych na tle metodologii prawoznawstwa (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s ). 9 Ibidem, s K. Sobczak, Metody badawcze w nauce prawa administracyjnego (w:) Problemy metodologiczne nauki..., s. 31. Natomiast L. Morawski wyróżnia trzy podstawowe metody analizy prawa: językowo-logiczne, socjologiczne i psychologiczne oraz jako przykład innych metod wskazuje ekonomiczną analizę prawa (L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s ). 18

16 Wstęp wę z zakresu nauki prawa administracyjnego. Celowe wydaje się jednak ukazanie polskich rozwiązań normatywnych na tle reprezentatywnych systemów prawnych państw obcych. Dlatego też w rozprawie pojawią się elementy metody prawnoporównawczej w zakresie koniecznym z uwagi na cele opracowania. Należy też odnotować niejednokrotne nawiązania polskich rozwiązań prawodawczych w zakresie prawa administracyjnego do rozwiązań niemieckich i austriackich. Stąd poza charakterystyką wybranych regulacji zagranicznych, w odniesieniu do niektórych kwestii szczegółowych poruszanych w pracy, pojawią się również nawiązania do instytucji występujących w innych krajach jako rozwiązań modelowych w tym względzie. Z uwagi na wymiar praktyczny podejmowanej problematyki, zobrazowany przytoczonymi wyżej danymi statystycznymi, podjęto empiryczne badania, których przedmiotem jest przede wszystkim orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również Trybunału Konstytucyjnego. Wyniki przeprowadzonej analizy ujęto w pięciu rozdziałach. W rozdziale I określono znaczenie podstawowych pojęć związanych z podjętą tematyką decyzji administracyjnej, ciągu działań prawnych oraz procesu inwestycyjno-budowlanego. Następnie scharakteryzowano decyzje administracyjne występujące w poszczególnych fazach procesu inwestycyjno-budowlanego. W rozdziale II przedstawiono założenia koncepcji wadliwości decyzji w teorii prawa administracyjnego oraz podjęto problematykę obowiązywania wadliwej decyzji administracyjnej. Rozdział III zawiera charakterystykę wadliwości decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym w wybranych państwach obcych. W rozdziale IV zostały ujęte wyniki analizy wad decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym w podziale na wadliwość materialną oraz procesową i na podstawie założenia gradacji wad. W rozdziale V przedstawiono wyniki analizy skutków wadliwości decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Scharakteryzowano przyjęty w polskim systemie prawnym system weryfikacji aktów ze szczególnym uwzględnieniem sanacji wad jako zagadnienia istotnego w kontekście podjętej tematyki pracy oraz z określeniem skutków wadliwości decyzji administracyjnych jako elementów ciągu działań prawnych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Pragnę serdecznie podziękować Pani Profesor Małgorzacie Jaśkowskiej za wyjątkową, pełną życzliwości opiekę merytoryczną i pomoc w przygotowaniu rozprawy, a także Panom Profesorom Zygmuntowi Niewiadomskiemu i Eugeniuszowi Ochendowskiemu za bardzo pozytywne 19

17 Wstęp recenzje oraz zawarte w nich cenne uwagi, które znacząco przyczyniły się do ostatecznego kształtu niniejszej pracy. Stan prawny obejmuje dzień 31 marca 2011 r.

18 Rozdział I Decyzje administracyjne w procesie inwestycyjno-budowlanym 1. Pojęcie decyzji administracyjnej 1.1. Płaszczyzny badawcze pojęcia decyzji administracyjnej W doktrynie prawa administracyjnego problematyka decyzji administracyjnej jest przedmiotem różnorodnych badań w wielu aspektach i kontekstach. Ustalenie znaczenia tego terminu jest skomplikowanym zadaniem, a pojęciu temu przypisuje się różny zakres 11. Decyzja administracyjna stanowi bowiem także pojęcie prawa pozytywnego, co przy znaczącej niejednolitości terminologii używanej przez ustawodawcę powoduje dodatkowe trudności definicyjne 12. Biorąc pod uwagę dotychczasowe próby ujęcia decyzji administracyjnej, można wyróżnić dwa główne podejścia 13. Pierwszy z nich jest związany z teorią prawnych form działania administracji i traktuje decyzję 11 Zob. np. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Warszawa 1970, s. 89; M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej prawem, Toruń 1998, s. 9 i n. 12 Zob. np. analizę przepisów prawa materialnego w tym względzie: K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s Jak słusznie wskazuje J. Borkowski, powyższe zróżnicowanie terminologiczne wynika z faktu, że prawo obowiązujące jest złożone z aktów prawnych wydawanych w różnych okresach, z zastosowaniem odmiennych technik legislacyjnych i konwencji pojęciowych (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 482). Ponadto problemy terminologiczne rodzi wieloznaczność tych samych określeń używanych dla oznaczenia odmiennych rodzajowo prawnych form działania (zob. J. Świątkiewicz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Nowe Prawo 1985, nr 9, s ). 13 M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej..., s. 12 i n.; M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej..., s

19 Rozdział I. Decyzje administracyjne w procesie inwestycyjno-budowlanym administracyjną jako rodzaj aktu administracyjnego. Jako akt administracyjny stanowi ona szczególną formę czynności prawnych organów państwowych, regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego, cechującą się zewnętrznością, władczością, jednostronnością, indywidualnością i konkretnością 14. Z kolei drugi nurt postrzega decyzję administracyjną jako wynik konkretyzacji prawa administracyjnego efekt stosowania normy tego prawa 15. Odnośnie do zasadniczych ustaleń pojęciowych decyzji administracyjnej panuje w doktrynie w zasadzie zgodność poglądów. Decyzja jest traktowana jako kwalifikowany akt administracyjny 16. Niesporne jest również twierdzenie, że akt administracyjny stanowi rodzaj czynności prawnych, co pozwala odróżnić go od czynności faktycznych 17. J. Borkowski wskazuje na dwa zasadnicze nurty rozważań prowadzących do wyróżnienia poszczególnych form działania administracji 18. Pierwszy (rozwinięty na podstawie poglądów W.L. Jaworskiego) uznaje działanie administracji publicznej za paralelne z działaniami jednostki, w konsekwencji czego niektóre działania wywołują skutki prawne, a pozostałe są prawnie obojętne 19. Drugi nurt, zapoczątkowany przez J. Starościaka, dokonuje typologii prawnych form działania przewidzianych w obowiązującym prawie, wśród których można wyróżnić: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, zawieranie umów, działalność społeczno-organizatorską, czynności materialno-techniczne oraz porozumienie administracyjne Na przykład J. Borkowski, Decyzja administracyjna, s , Por. także zestawienie poglądów tego nurtu (w:) M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej..., s Podejście takie reprezentuje np. M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej..., s Por. również wskazaną tam literaturę. 16 E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne ogólne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2008, s Należy przy tym zauważyć, że decyzja administracyjna może być ujmowana w szerokim znaczeniu jako pewien akt wyboru (np. J.A. Tichomirow, Klasyfikacja decyzji prawnych, PiP 1976, z. 11, s. 3) lub wąskim jako zwrot techniczny oznaczający akt administracyjny podejmowany w wyniku postępowania administracyjnego (np. P.J. Sobal, Decyzja administracyjna jako szczególny rodzaj aktu administracyjnego, PiP 1970, z. 6, s. 951) Analizy pojęcia indywidualnego aktu administracyjnego na tle ustaleń doktryny i przepisów prawnych dokonał K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny..., s K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny..., s Por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s i powołana tam literatura. 19 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s J. Starościak (w:) T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, t. III, Wrocław Warszawa Kraków Gdańsk 1978, s. 45. Szerokiej prezentacji poglądów doktryny 22

20 1. Pojęcie decyzji administracyjnej W dalszych rozważaniach będę się posługiwać pierwszym ze wskazanych wyżej ujęć decyzji administracyjnej. Będę jednak również sięgać do drugiego z nich w kwestiach, w których bardziej adekwatne będzie traktowanie w określonym zakresie decyzji jako efektu konkretyzacji prawa. Należy bowiem podkreślić, że podejścia te nie wykluczają się wzajemnie, a wręcz mają charakter komplementarny Ujęcie materialne i formalne decyzji administracyjnej Problem definiowania decyzji administracyjnej jest związany również z wyróżnieniem jej znaczenia formalnego i materialnego 21. W ujęciu formalnym decyzja administracyjna jest rezultatem sformalizowanego postępowania administracyjnego i posiada zewnętrzną postać kwalifikowanego aktu procesowego 22. Zwykle decyzja w ujęciu procesowym jest jednocześnie aktem administracyjnym w jego materialnym rozumieniu (tj. zawierającym normę indywidualną). Ujęciu materialnemu decyzji odpowiada definicja aktu administracyjnego jako definitywnego i ostatecznego oświadczenia woli organu administracyjnego w konkretnej sprawie 23. Jednakże decyzja administracyjna może mieć również wyłącznie charakter procesowy i nie kreować dla stron normy indywidualnej. Jako przykłady z kodeksu postępowania administracyjnego 24 można tu wskazać: decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.), decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art k.p.a.), decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności (art k.p.a.). Są to jednak sytuacje wyjątkowe i nie mogą być interpretowane rozszerzadotyczących form działania administracji i ich klasyfikacji dokonał np. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s Zob. np. C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Kraków 2007, s. 14; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 482 i n. 22 W. Jakimowicz, Problem definiowania pojęcia decyzji administracyjnej, PS 2000 nr 10, s C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego..., t. II, s. 14. Odmiennie znaczenie materialne decyzji administracyjnej przyjmuje K. Ziemski. Twierdzi, że definicja decyzji administracyjnej jest formułowana przez doktrynę i orzecznictwo na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustaw szczegółowych regulujących poszczególne działy prawa (K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny..., s ). 24 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.). 23