WYDANIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ BEZ PODSTAWY PRAWNEJ LUB Z RAŻĄCYM NARUSZENIEM PRAWA W OGÓLNYM POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM.

Transkrypt

1

2

3 WYDANIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ BEZ PODSTAWY PRAWNEJ LUB Z RAŻĄCYM NARUSZENIEM PRAWA W OGÓLNYM POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Ewa Śladkowska Warszawa 2013

4 Stan prawny na 1 listopada 2012 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograficzny Marta Baranowska Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN ISSN Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

5 Spis treści Wykaz skrótów / 11 Wstęp / 15 Rozdział I Trwałość decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa / Uwagi wstępne / Trwałość decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Pojęcie ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej / Zasada trwałości decyzji administracyjnej / Tryby nadzwyczajne dotyczące decyzji wadliwych / Uwagi podsumowujące / 34 Rozdział II Nieważność decyzji administracyjnej / Uwagi wstępne / Instytucja nieważności decyzji administracyjnej / Zagadnienia ogólne / Rodzaje nieważności / Zagadnienie decyzji nieistniejących / Nieważność decyzji administracyjnej w świetle regulacji prawnych i poglądów doktryny / Nieważność decyzji administracyjnej na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym / 51 5

6 Spis treści Nieważność decyzji administracyjnej na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przed 1 września 1980 r. / Nieważność decyzji administracyjnej na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po 1 września 1980 r. / Domniemanie ważności decyzji administracyjnej / 58 Uwagi podsumowujące / 60 Rozdział III Warunki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej / Zagadnienia ogólne / Decyzje objęte zakresem zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji / Ograniczenia zakresu stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji / Uwagi podsumowujące / 71 Rozdział IV Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej / Uwagi wstępne / Przesłanki pozytywne / Typologia i podział przesłanek pozytywnych / Charakterystyka przesłanek pozytywnych / Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art pkt 1 k.p.a.) / Decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art pkt 3 k.p.a.) / Decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art pkt 4 k.p.a.) / Decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art pkt 5 k.p.a.) / Decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art pkt 6 k.p.a.) / 83 6

7 Spis treści Decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art pkt 7 k.p.a.) / 84 Przesłanki negatywne / Redakcja art k.p.a. / Charakterystyka przesłanek negatywnych / Upływ terminu / Nieodwracalne skutki prawne / Zagadnienia ogólne dotyczące skutków prawnych decyzji / Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych. Tezy ogólne i szczegółowe / Przykłady skutków prawnych uznanych za nieodwracalne i odwracalne / 103 Uwagi podsumowujące / 112 Rozdział V Wydanie decyzji administracyjnej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Analiza w aspekcie historycznym / Uwagi wstępne / Wykładnia przesłanki wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej / Uwagi podsumowujące / 125 Rozdział VI Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Zagadnienia ogólne dotyczące podstawy prawnej decyzji administracyjnej / Wprowadzenie / Zasada praworządności / Podstawa prawna decyzji administracyjnej / Ranga przepisów zawierających podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej / Przepisy prawne stanowiące podstawę prawną decyzji wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Przepisy prawa administracyjnego / 143 7

8 Spis treści Podstawa prawna a rodzaj decyzji administracyjnej / Sposób ujęcia podstawy prawnej decyzji administracyjnej w przepisach prawa / Moment ustalania podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej / Skutki utraty mocy obowiązującej przez przepisy prawa stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej po wydaniu decyzji / Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego w drodze derogacji zwykłej / Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego w drodze derogacji trybunalskiej / Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego wskutek stwierdzenia nieważności / Zawężenie podstawy prawnej decyzji administracyjnej w aspekcie art. 153 p.p.s.a. / 165 Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Problematyka niepowołania podstawy prawnej decyzji administracyjnej w treści decyzji / Obowiązek powołania podstawy prawnej decyzji. Uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej / Skutki niepowołania podstawy prawnej decyzji / Sposób powołania podstawy prawnej decyzji / Przypadki kwalifikowane jako wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Kryterium przypadków kwalifikowanych jako wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Typologia przypadków kwalifikowanych jako wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej / Uwagi dodatkowe / 184 Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w aspekcie procesu stosowania prawa i stosunku administracyjnoprawnego / 186 8

9 Spis treści Rozdział VII Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym / Uwagi wstępne / Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa / Zagadnienia ogólne / Koncepcje znaczenia pojęcia wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa / Rażące naruszenie prawa jako oczywiste naruszenie prawa / Rażące naruszenie prawa jako naruszenie, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności / Rażące naruszenie prawa jako naruszenie niestopniowalne / Inne koncepcje dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa / 199 Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa a niewłaściwa wykładnia prawa / 201 Wskazanie przepisów prawa administracyjnego, których naruszenie może być kwalifikowane jako rażące w rozumieniu art pkt 2 in fine k.p.a. / 205 Interpretacja pojęcia decyzja administracyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa / Zagadnienia ogólne / Wykładnia zwrotu rażące naruszenie prawa / Wykładnia językowa / Wykładnia językowa pojęcia rażący / Rażące naruszenie prawa jako przesłanka instytucji reformationis in peius / Pojęcie rażące naruszenie prawa jako pojęcie niedookreślone lub nieokreślone / Znaczenie spójnika lub w art pkt 2 k.p.a. / Wykładnia systemowa / 218 9

10 Spis treści Wykładnia celowościowa. Ratio legis przepisu art k.p.a. / 223 Proponowana koncepcja interpretacji zwrotu wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa / Uwagi wstępne / Kryterium wady / Przesłanki wstępne wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa / Przypadki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa / Rażące naruszenie prawa a uznanie administracyjne / 240 Wnioski końcowe / 245 Bibliografia / 249

11 Wykaz skrótów Akty prawne k.c. Konstytucja RP k.p.a. k.p.a. w wersji pierwotnej r.p.a. unsa p.p.s.a. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, nieobejmująca zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. Nr 4, poz. 8) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) 11

12 Wykaz skrótów Czasopisma i zbiory orzecznictwa AUWr GAP GAT GP KSP MP MPod. NP OMT ONOAP ONSA ONSAiWSA OSNCP OSP OSPiKA Pal. PiP PiŻ PPiA PRN Prz. Podatk. PS PUG RNGA Acta Universitatis Wratislaviensis Gospodarka Administracja Państwowa Gospodarka i Administracja Terenowa Gazeta Prawna Krakowskie Studia Prawnicze Monitor Prawniczy Monitor Podatkowy Nowe Prawo Organizacja, Metody, Technika Orzecznictwo Naczelnych Organów Administracji Państwowej. Prokuratura Generalna Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych (do końca 1989 r.) Palestra Państwo i Prawo Prawo i Życie Przegląd Prawa i Administracji Problemy Rad Narodowych Przegląd Podatkowy Przegląd Sądowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Rada Narodowa Gospodarka Administracja 12

13 Wykaz skrótów RP RPEiS Semin.Pr.bud. ST ZNWPiAUGd Radca Prawny Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Seminarium Prawa Budowlanego Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego Organy orzekające NSA NTA SN TK WSA Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 13

14

15 Wstęp Celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu w formie decyzji administracyjnej. Skuteczna realizacja powyższego celu uzależniona jest od prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracyjny. Tymczasem w praktyce funkcjonowania administracji publicznej, jak w każdej dziedzinie ludzkiej działalności, trudno ustrzec się błędów, zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej, jak i w samej decyzji. Niniejsza praca poświęcona została analizie fragmentu materii dotyczącej wadliwości decyzji administracyjnej, a mianowicie wydaniu decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej oraz wydaniu decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Pole badawcze zawężone zostało do ogólnego postępowania administracyjnego. Prowadzone rozważania mogą być jednak przydatne przy rozwiązywaniu problemów pojawiających się na gruncie, pozostawionych poza zakresem rozważań, postępowań szczególnych. Ogólne postępowanie administracyjne ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia standardów postępowania obowiązujących w relacji administracja publiczna obywatel. Rozwiązania prawne przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego stanowią wzorzec naśladowany w regulacjach pozakodeksowych. Celem niniejszej pracy była próba zinterpretowania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w przepisie art pkt 2 k.p.a. Wybór tematu uzasadniają następujące argumenty. Po pierwsze, zagadnienie to nie zostało dotychczas w sposób kompleksowy opracowane przez doktrynę prawa administracyjnego. Po drugie, rażące naruszenie prawa jest najczęstszą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji i jednocześnie rodzi największe trudności i wątpliwości interpretacyjne spośród wszystkich przesłanek określonych w art k.p.a. I choć koncepcje wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo 15

16 Wstęp stanowią nieocenioną pomoc i wskazówkę interpretacyjną, a także zasadniczo zaakceptowana została koncepcja, według której rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, dyskusja w tej materii trwa nadal, wskazując na złożoność zagadnienia. Podjęcie łącznej analizy obu wad wynika z faktu, że z jednej strony w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie podnoszone są głosy, że przesłanki wymienione w art pkt 2 k.p.a. są alternatywnie rozłącznie, z drugiej zaś strony, ich rozróżnienie rodzi problemy i prowadzi niejednokrotnie do ich zamiennego stosowania. Powyższe rozbieżności wymagają jednoznacznego ustalania czy wspomniane przesłanki mogą być stosowane zamiennie, a więc czy można postawić pomiędzy nimi znak równości czy też są odrębnymi wadami decyzji. Przyjęcie drugiego stanowiska wymagać będzie wypracowania kryteriów umożliwiających dychotomiczny podział obu wad. Monografia oparta została w przeważającej mierze na metodzie analityczno-prawnej posługującej się materiałem normatywnym, orzecznictwem sądowym oraz osiągnięciami doktryny. W pracy podjęto działania celem ustalenia treści norm prawnych oraz wskazania istniejących pomiędzy nimi związków, aby doprowadzić do zrekonstruowania podstawowych elementów instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze szczególnym wyeksponowaniem tytułowych przesłanek jej stosowania. Wykorzystano także metodę historyczną, która pozwoliła nawiązać do poprzednio obowiązujących uregulowań w zakresie objętym przedmiotem pracy. Niniejsza książka stanowi zmodyfikowaną wersję rozprawy doktorskiej obronionej w grudniu 2006 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Korzystając więc z okazji, wyrazy serdecznej wdzięczności chciałabym złożyć mojemu promotorowi Panu Prof. dr. hab. Andrzejowi Matanowi. Życzliwość Pana Profesora, wsparcie, gotowość służenia cenną radą były mi niezwykle pomocne na każdym etapie prac. Słowa podziękowania kieruję ponadto pod adresem recenzentów rozprawy Pana Prof. dr. hab. Wojciecha Chróścielewskiego oraz Pana dr. hab. Grzegorza Łaszczycy. 16

17 Rozdział I Trwałość decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa 1. Uwagi wstępne Organ administracyjny wydając decyzję administracyjną wkracza w sferę prawną drugiego podmiotu, w sposób władczy i jednostronny kształtując jego prawa i obowiązki. Z chwilą wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego zaczyna ona wiązać organ administracyjny, który ją wydał, a dla strony rodzi uprawnienia lub obowiązki o charakterze procesowym i materialnym 1. Ogromne znaczenie odgrywa przy tym nie tylko treść, ale i trwałość rozstrzygnięcia, która także wpływa na sytuację prawną strony. W doktrynie przedmiotu wyróżnianych jest kilka poziomów trwałości decyzji 2. W niniejszej pracy zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym ujęte zostało w kontekście możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej. Przybliżenie głównych założeń trwałości decyzji pozwoli określić trwałość decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art pkt 2 k.p.a. 1 Zob. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź Zielona Góra 1998, s Zob. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s Pierwszy etap wyznaczony momentem doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia, drugi wyznaczony momentem nabycia przez decyzję cechy ostateczności decyzji, trzeci trwający od momentu uprawomocnienia się decyzji oraz czwarty wyznaczony upływem okresów przedawnienia. 17

18 Rozdział I. Trwałość decyzji administracyjnej... Problem trwałości decyzji administracyjnej zaliczony został w nauce prawa administracyjnego do tematyki stuletniej, a pytanie o kształt trwałości decyzji administracyjnej za żywotne pytanie w nauce prawa administracyjnego, które można rozważać w dwóch aspektach: po pierwsze, czy decyzja ma być trwała (i w jakim zakresie) i po drugie, czy decyzja jest trwała (i w jakim zakresie) 3. Analiza trwałości decyzji, w drugim ze wspomnianych aspektów, dokonywana jest zawsze na gruncie konkretnego systemu prawnego. Rozważając powyższą kwestię dokonuje się miarkowania wielu przeciwstawnych postulatów. Z jednej strony uwzględnić trzeba zmieniające się warunki gospodarcze, społeczne i polityczne, i tym samym potrzebę dostosowywania do nich wydanych uprzednio decyzji administracyjnych. Z drugiej strony powagę władzy, znajdującą wyraz w niezmienności jej rozstrzygnięć, przede wszystkim jednak konieczność ochrony interesów osób, które nabyły prawa na mocy decyzji, a więc postulat pewności prawa i stabilizacji stosunków prawnych w państwie 4. Stabilizacja prawa dla stron decyzji oznacza możność polegania na rozstrzygnięciach organów państwa, a dla organów zabezpieczenie przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw 5. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie czy ważniejsza jest stabilizacja życia, pewność obrotu prawnego lub autorytet organów, czy też skłonić się trzeba w kierunku potrzeb wynikających z dynamiki życia oraz elastycznego dostosowywania doń aktów administracyjnych. Rozstrzygnięcie administracyjne jako działanie skierowane na przyszłość narażone jest na dezaktualizację wobec zmiany określonych warunków prawnych lub faktycznych. Zamiast prowadzić do realizacji zamierzonych celów, może stać się przeszkodą 6, jako wadliwe w czasie 7. J.S. Langrod opisał ten proces wykorzystując porównanie fotografii do uwiecznionych nią stosunków życiowych. Fotografia ujmuje stosunki życiowe w pewnym momencie czasowym, stając się negatywem życia. 3 F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961, z. 12, s Podobnie J. Świątkiewicz, Stabilność decyzji administracyjnej, Warszawa 1981, s Zob. W. Dawidowicz (w:) E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjnego, Warszawa 1955, s. 101; F. Longchamps, Problem trwałości..., s. 906 i n.; S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1972, z. 7, s Zob. M. Szubiakowski (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2001, s Zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s Zob. J.S. Langrod, Res iudicata w prawie administracyjnem, Kraków 1931, s

19 1. Uwagi wstępne Po pewnym jednak czasie, krótszym lub dłuższym, fotografia staje się coraz mniej wiernym odbiciem rzeczywistości, nieujawniającym należycie powierzchowności zewnętrznej i dążeń wewnętrznych chwili obecnej. Podobnie akt administracyjny przestaje służyć potrzebom życia, jeżeli towarzyszące mu okoliczności odbiegać będą od tych, w których został wydany. Dlatego też, zmienność aktów administracyjnych w ramach czasu jest koniecznym dezyderatem, wynikającym z podstaw zachowania i rozwoju organizacji społecznej 8, i wykluczyć należy pełną trwałość decyzji administracyjnej 9. W niniejszej pracy trwałość decyzji nie jest jednak rozważana w kontekście dezaktualizacji warunków prawnych lub faktycznych wydania decyzji, lecz w kontekście wadliwości decyzji. Wydane decyzje administracyjne nie zawsze czynią zadość wymogom obowiązującego prawa. Powstaje pytanie, czy ewentualna trwałość przyznawana decyzjom, rozumiana jako ich niezmienialność, dotyczy wszystkich decyzji, w tym także decyzji nieważnych, czy obejmuje jedynie decyzje prawidłowe. Wreszcie, czy decyzja może zostać uchylona zawsze, gdy doszukamy się wadliwości przy jej wydaniu, czy też uzasadniać takie działania będą mogły tylko wybrane rodzaje wadliwości. Kwestia jest o tyle złożona, że zróżnicowanie poglądów na trwałość decyzji wiąże się z odmiennością założeń, jakie stawia się przepisom postępowania administracyjnego. Zasadniczo wyróżnić można tu dwa przeciwstawne cele. Pierwszym jest ochrona interesu indywidualnego jednostki wobec organów administracji, i wówczas prawa nabyte stanowią przeszkodę do wzruszenia nawet wadliwego aktu administracyjnego. Drugim celem jest zabezpieczenie wydania prawidłowego aktu. Nie jest możliwym tolerowanie mocy obowiązującej aktu wadliwego, na mocy którego jednostka nabyła prawo 10. W doktrynie prawa administracyjnego trwałość przypisuje się decyzjom prawidłowym 11, ewentualnie nie dotkniętym zasadniczymi wadami 12. Nie powinno jednak wywoływać wątpliwości, że sposób uchylenia lub zmiany decyzji wadliwych celem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wynika z przyjętej kon- 8 Ibidem, s. 62 i Zob. S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości..., s Zob. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia..., s. 18; S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości..., s Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2001, s F. Longchamps, Problem trwałości..., s