Projekty hybrydowe szansą na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego

Transkrypt

1 Studia BAS Nr 3(39) 2014, s Robert Kałuża* Projekty hybrydowe szansą na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego Blended projects as a chance for development of public-private partner- ship final section assesses barriers for the development of blended projects and highlights their importance in the context of financial perspective. Słowa kluczowe: Keywords: fundusze europejskie, partnerstwo publiczno-prywatne, Polska, polityka spójności, projekty hybrydowe EU funds, public-private partnership, Poland, cohesion policy, blended projects Wstęp Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest wciąż mało wykorzystywaną formułą realizacji usług publicznych. Nadal dominują tradycyjne zamówienia publiczne (PZP), w ramach których podmiot publiczny zamawia, a wykonawca dostarcza określone usługi, towary lub realizuje roboty budowlane za wynagrodzeniem. Od kilku lat stopniowo na polskim rynku pojawiają się jednak nowe koncepcje realizacji i finansowania usług publicznych określane mianem PPP. 51

2 Studia BAS Nr 3(39) 2014 Szczególną postacią formuły PPP jest realizacja projektów z wykorzystaniem w montażu finansowym dodatkowo z funduszy Unii Europejskiej przeznaczonych głównie na realizację polityki spójności 1. Zagadnienie to funkcjonuje w systemie wdrażania funduszy europejskich od początku okresu programowania Rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki spójności na lata zawierało kilka niejednoznacznych uniwersalnych odniesień do partnerstwa publiczno-prywatnego. niałyby specyfikę tego rodzaju przedsięwzięć. Także polskie uregulowania w zakresie wykorzystania środków pochodzących z Unii Europejskiej w niewielkim stopniu odnosiły się do możliwości wykorzystania formuły PPP w projektach unijnych. Projekty wspierane ze środków unijnych połączone z formułą PPP przyjęło się określać mianem projektów mieszanych (ang. blended projects) lub co jest szerzej wykorzystywane projektów hybrydowych, ze względu cji. Należy podkreślić, że w obowiązujących regulacjach polskich czy unijnych nie pojawiało się jednak takie określenie. Nowe uregulowania krajowe dotyczące perspektywy wprowadziły pojęcie projektów hybrydowych do powszechnego obiegu 3. Specyfiką polskiego rynku PPP jest stosunkowo duża liczba ogłoszonych postępowań planowanych do realizacji z partnerami prywatnymi. Jak podają autorzy Raportu rynku PPP. Ocena obecnego stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego i publicznego w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 4, w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 1 Projekty PPP mogą również korzystać z funduszy przeznaczonych na rozwój kość budżetu na politykę spójności 347 mld euro w latach oraz budżetu zdecydowanie przeważa. 2 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz.Urz. UE z 31 lipca 2006 r. L 210, s Ustawa o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej , DU/2014/1146/1 [dostęp 12 września 2014 r.]. 4 B. Korbus, R. Cieślak, D. Zalewski, Raport rynku PPP. Ocena obecnego stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego i publicznego w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, 2013, 52

3 Nr 3(39) 2014 Studia BAS 30 września 2013 r. na 216 ogłoszonych przedsięwzięć do wspólnej realizacji z partnerem prywatnym zawarto około 25% umów. W tej grupie zgodnie z raportem znalazło się 7 projektów hybrydowych. Zaskakujące jest jednak to, że niewielka liczba projektów unijnych stanowi ponad 50% wartości całego rynku PPP. Świadczy to z jednej strony o przeważających na rynku polskim małych projektach PPP, a z drugiej o istotnym wpływie projektów hybrydowych na wielkość rynku PPP i perspektywach dalszego zaangażowania środków unijnych w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego. Zjawisko to potwierdzają także raporty Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, które wykorzystując inną metodologię (uwzględniającą także realizację projektów PPP na podstawie wyłącznie ustawy Prawo zamówień publicznych), szacują udział projektów hybrydowych nawet na ponad ⅔ w całym rynku PPP 5. Autor artykułu koncentruje się na omówieniu różnych zagadnień związanych z projektami hybrydowymi. Omawia modele łączenia PPP i funduszy europejskich, a także dwie podstawowe formy wsparcia UE dotację i pożyczkę. Przedstawia analizę zidentyfikowanych projektów hybrydowych, opisuje zalety i problemy związane z taką formułą realizacji inwestycji publicznych. Ważnym elementem publikacji jest przedstawienie uwarunkowań prawnych realizacji projektów hybrydowych, zarówno w kontekście uregulowań polskich, jak i unijnych. Artykuł wieńczy przedstawienie barier rozwoju PPP oraz perspektyw znaczenia projektów hybrydowych w nowym okresie programowania Instrumenty łączące PPP i fundusze unijne Polityka spójności stawia sobie za cel wyrównanie warunków ekonomicznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej. W ramach tzw. celu konwergencji, na który przeznaczona jest zdecydowana większość środków z polityki spójności, wspierane są projekty, które przyczyniają się z jednej strony do podwyższenia standardu życia, a z drugiej do zapobiegania wykluczeniu niektórych regionów Unii Europejskiej. Polityka spójności, często zamiennie nazywana polityką regionalną, realizowana jest głównie za pośrednictwem funduszy strukturalnych (w tym przede wszystkim Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) oraz 5 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (wcześniej Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) od 2011 r. wspiera rozwój rynku PPP ze szczególnym uwzględnieniem projektów hybrydowych w związku z pełnieniem nadzoru nad zarządzeniem wykorzystania środków unijnych oraz szeroko rozumianym rozwojem regionalnym. 53

4 Studia BAS Nr 3(39) 2014 Funduszu Spójności. Z budżetu UE na lata Polska otrzymała w ramach polityki spójności 67,9 mld euro do wykorzystania do końca roku Dokumentem określającym priorytety i obszary wykorzystania tych środków jest Narodowa strategia spójności (dalej Strategia lub NSS) 6. Cele Strategii realizowane są za pomocą krajowych i regionalnych programów operacyjnych, zarządzanych odpowiednio przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz zarządy poszczególnych województw. Najwięcej środków (około 42% w ramach NSS) przeznaczono na realizację projektów w ramach programu operacyjnego Infrastruktura i środowisko (42% wszystkich funduszy) oraz 16 programów regionalnych (około 25%). Dotacje z polityki spójności Dotacje w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowią największą kwotę finansowania potencjalnie dostępnego dla PPP, zarówno jako całości, jak i dla poszczególnych projektów. Dotacje takie w wysokości nawet do 85% kosztów kwalifikowalnych projektu mogą stanowić określony procent kosztów budowy w projektach, które nie generują przychodów (np. drogi bezpłatne), ich wysokość może też być zmienna, uzależniona od wielkości luki finansowej w projektach generujących przychody (np. spalarnia odpadów, droga płatna). Jeżeli projekt atrakcyjny z ekonomicznego punktu widzenia i generujący przychód nie jest w stanie pokryć wszystkich kosztów z opłat pobieranych od użytkowników, może ubiegać się o dotację z UE. Maksymalna kwota dotacji to kwota wystarczająca, aby projekt stał się rentowny. Beneficjent dotacji najczęściej jest podmiotem sektora publicznego, ale wsparcie może zostać udostępnione partnerom prywatnym w PPP, pod warunkiem że przestrzegane są pewne podstawowe zasady (tzn. przede wszystkim te dotyczące zamówień i pomocy publicznej). Dotacje sektorowe Komisja udziela również dotacji na promowanie projektów o znaczeniu ogólnoeuropejskim, takich jak sieci transeuropejskie, ochrona środowiska i przeciwdziałanie zmianom klimatu, konkurencyjność. Dotacje na transeuropejskie sieci transportowe (TEN-T) są dobrym przykładem mechanizmu takich dotacji Przepisy dotyczące sieci TEN na lata zostały ujęte w rozporządzeniu (WE) nr 680/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 lipca 2007 r. ustanawiającym ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej Wspólnoty w zakresie transeuropejskich sieci transportowych i energetycznych. 54

5 Nr 3(39) 2014 Studia BAS Dotacje UE przeznaczone na promowanie inwestycji w TEN-T znajdują się w kręgu potencjalnego zainteresowania władz sektora publicznego, zaangażowanych w planowanie finansowe transportowych projektów transeuropejskich. Większość dostępnych dotacji TEN-T udzielanych jest na wspieranie badań lub prac na rzecz priorytetów programu TEN-T, takich jak połączenia transgraniczne, transport przyjazny dla środowiska, eliminacja wąskich gardeł i ogólnoeuropejski system zarządzania ruchem. Możliwości finansowania TEN-T dostępne są dla wszystkich państw członkowskich UE. Budżet na wdrożenie programu TEN-T na okres wynosił około 8 mld euro, w tym 500 mln euro na instrument gwarancji kredytowej, zwany LGTT (Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network Projects), który jest innowacyjnym instrumentem finansowym stworzonym i rozwijanym wspólnie przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), mającym na celu ułatwienie większego zaangażowania sektora prywatnego w finansowanie infrastruktury TEN-T 8. W Polsce nie ma przykładów wykorzystania tego mechanizmu finansowania projektów PPP. Można zakładać, że w nowym okresie programowania inwestycje w sieci transportowe, energetyczne i telekomunikacyjne w ramach nowego instrumentu finansowego Łącząc Europę (Connecting Europe Facility), wykorzystujące formułę PPP, będą bardziej popularne, tym bardziej że budżet na tego typu projekty wzrośnie do około 30 mld euro 9. Instrumenty finansowe Pozadotacyjne formy wsparcia projektów PPP w ramach budżetu można zidentyfikować w finansowaniu projektów przez inicjatywę JESSICA 10. Celem JESSICA jest wsparcie rozwoju obszarów miejskich oraz ich rewitalizacja, zarówno w kontekście gospodarczym, jak i społecznym. Inicjatywa pozwala na wykorzystanie funduszy strukturalnych UE 8 Wykorzystanie funduszy UE w PPP omówienie metodologii i rozpoczęcie debaty o przyszłości, European PPP Expertise Centre EPEC, 2011, s. 29, [dostęp 31 marca 2014 r.]. 9 Nowe zasady wsparcia sieci transeuropejskich zostały ujęte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z 11 grudnia 2013 r. ustanawiającym instrument Łącząc Europę, zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylającym rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/ To skrót od angielskiej nazwy Joint European Suport for Sustainable Investment in City Areas, co oznacza wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich. Inicjatywa ta jest instrumentem inżynierii finansowej opracowanym przez Komisję Europejską, EBI oraz Bank Rozwoju Rady Europy (CEB). 55

6 Studia BAS Nr 3(39) 2014 w systemie zwrotnym, czyli oferuje odnawialne instrumenty finansowe (pożyczki, gwarancje, wkłady kapitałowe). Dotychczasowe działanie JESSI- CA w Polsce polegało na przekazaniu środków z regionalnych programów operacyjnych (RPO) do Funduszu Rozwoju Obszarów Miejskich (FROM) oraz powierzeniu zarządzania nimi wybranym w konkursie operatorom FROM. Przekazywane środki pochodziły z priorytetów RPO odwołujących się do działań w obszarze rewitalizacji miejskiej. W Polsce JESSICA wdrażana jest m.in. w województwie pomorskim, gdzie operatorem FROM został Bank Gospodarstwa Krajowego we współpracy z Agencją Rozwoju Pomorza SA. Z dofinansowania udzielonego przez FROM w województwie pomorskim korzysta m.in. projekt realizowany w PPP Zagospodarowanie terenów dworca PKP w Sopocie oraz sąsiadujących z nimi terenów przy udziale partnera prywatnego 11. Specyficzne cechy instrumentów inżynierii finansowej w ramach funduszy UE - sowej. - Wybrane modele łączenia PPP i funduszy europejskich 12 Fundusze unijne mogą być w różny sposób wkomponowane w montaż finansowy projektów. W zależności od podziału zadań pomiędzy partnerami, a tym samym stopnia przeniesienia ryzyka do sektora prywatnego, można wyróżnić cztery podstawowe modele, uszeregowane od modelu o stosunkowo niskim poziomie ryzyka (tylko w zakresie utrzymania już 11 Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013, s Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) na rzecz infrastruktury. Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady, Jaspers, Luksemburg

7 Nr 3(39) 2014 Studia BAS wybudowanej i sfinansowanej infrastruktury) aż do modelu o najwyższym poziomie przeniesienia ryzyka (cały proces inwestycyjny i eksploatacyjny, łącznie z finansowaniem po stronie partnera prywatnego). PPP 1 eksploatacja i utrzymanie ze środków prywatnych (DB+O): za pomocą dwóch różnych umów. W pierwszej umowie podmiotowi prywatnemu zleca się projektowanie i budowę (D design i B build), w drugiej temu samemu lub innemu podmiotowi prywatnemu eksploatację i utrzymanie infrastruktury (O operate). Najczęściej w obu umowach występuje ten sam podmiot publiczny, który odpowiada za przygotowanie i złożenie wniosku o dofinansowanie. Dotacja unijna udzielana jest wyłącznie na współfinansowanie wydatków inwestycyjnych, czyli nie obejmuje okresu eksploatacji. Partner prywatny nie finansuje etapu budowy, co powoduje, że ryzyko finansowe pozostaje po stronie partnera publicznego. Wykres 1 obrazuje zasadnicze cechy tego modelu. Wykres 1. Model PPP 1 Model PPP 1 eksploatacja i utrzymanie ze środków prywatnych (DB+O) Rola organu publicznego Źródła finansowania etapu inwestycyjnego Rodzaj umowy z Wykonawcą Etap I (projekt + budowa) zamawiający beneficjent dotacji UE Etap II (eksploatacja) zamawiający Środki publiczne + Fundusze UE Umowa 1: projekt i budowa Umowa 2: eksploatacja i konserwacja Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich , PPP 2 projektuj buduj eksploatuj (DBO): podmiot publiczny przyznaje zamówienie na etap projektowania, budowy oraz eksploatacji i utrzymania podmiotowi prywatnemu na podstawie jednej umowy. Model DBO oparty jest na zasadzie zakładającej eksploatację obiektu przez podmiot, który go zaprojektował. Według niego zawarcie z podmiotem prywatnym jednej umowy stanowi zachętę do tego, aby podmiot ten opracował projekt i przeprowadził budowę w najlepszy możliwy sposób w celu zapewnienia poprawnego działania obiektu. W odniesieniu do dotacji organ publiczny 57

8 Studia BAS Nr 3(39) 2014 przygotowuje i przedkłada wniosek o dofinansowanie z UE. W porównaniu z modelem PPP 1 ryzyko operacyjne jest w pełni przeniesione na partnera prywatnego, co jest ważną cechą tego modelu i może mieć wpływ na sposób opracowania założeń projektu. W porównaniu z pozostałymi modelami, które omówiono poniżej, DBO nie wymaga ponoszenia ryzyka finansowego przez partnera prywatnego, a zatem nie oznacza konieczności nałożenia dodatkowej kontroli ze strony instytucji finansujących projekt na partnera prywatnego. Wykres 2 obrazuje zasadnicze cechy omawianego modelu. Wykres 2. Model PPP 2 Model PPP 2 projektuj buduj eksploatuj (DBO) Rola organu publicznego Źródła finansowania etapu inwestycyjnego Rodzaj umowy z wykonawcą zamawiający beneficjent dotacji UE Środki publiczne + Fundusze UE Jedna umowa: projekt, budowa i eksploatacja. PPP 3 równoległe finansowanie nakładów inwestycyjnych: stosowane w celu finansowania dwóch uzupełniających się infrastruktur na podstawie dwóch oddzielnych umów. Na podstawie jednej umowy podmiot prywatny projektuje i buduje jedną infrastrukturę, a na podstawie drugiej podmiot prywatny (ten sam lub inny) projektuje, buduje i finansuje drugą infrastrukturę oraz eksploatuje i utrzymuje obie infrastruktury. W tym modelu podmiot prywatny częściowo lub w pełni bierze udział w finansowaniu drugiej umowy. Dotacja unijna jest wykorzystywana do finansowania wyłącznie pierwszej infrastruktury. Model równoległego dofinansowania wydatków inwestycyjnych jest połączeniem umowy na projekt i budowę (umowa 1) z umową DBFO (umowa 2). Różnica w stosunku do poprzednich dwóch modeli polega na tym, że istnieją dwie umowy o różnym charakterze. Podział ryzyka między partnerów publicznego i prywatnego jest różny w umowie 1 i 2. Umowa 1 odpowiada pierwszemu omówionemu modelowi. Na wykresie 3 przedstawiono zasadnicze cechy modelu PPP 3. PPP 4 projektuj buduj finansuj eksploatuj (DBFO) to model, w którym ryzyko związane z projektem, budową, finansowaniem i eksploatacją jest przenoszone na podmiot prywatny. DBFO może stanowić klasyczny model bazujący na koncesji z przychodami z opłat nałożonych na użytkow- 58

9 Nr 3(39) 2014 Studia BAS Wykres 3. Model PPP 3 Model PPP 3 równoległa realizacja projektów Rola organu publicznego zamawiający beneficjent dotacji UE Źródła finansowania etapu inwestycyjnego Infrastruktura 1 środki publiczne + Fundusze UE Infrastruktura 2 środki prywatne Rodzaj umowy z wykonawcą Umowa 1: Projekt i budowa infrastruktury 1 Umowa 2: Projekt i budowa, finansowanie i eksploatacja infrastruktury 2 + eksploatacja infrastruktury 1 ników płaconych na rzecz podmiotu prywatnego lub model wykorzystujący opłaty za dostępność (z opłatami od użytkowników płaconych na rzecz podmiotu publicznego lub bez takich opłat) w trakcie całego okresu eksploatacji projektu, lub połączenie obu modeli. W kwestii połączenia, jeśli schemat DBFO jest częściowo finansowany za pomocą dotacji unijnych, możliwe są dwa scenariusze w zależności od tego, czy część obejmująca nakłady inwestycyjne jest finansowana przy wykorzystaniu funduszy unijnych po kompletnym i zadowalającym zakończeniu budowy, czy też za pomocą opłat za dostępność w trakcie całego okresu eksploatacji projektu. nansowania nakładów inwestycyjnych wydatkowane są po zakończeniu budowy (PPP 4-1). Większość ryzyka ponosi sektor prywatny. Jedną z zalet takiego DBFO jest wysoki poziom przeniesienia ryzyka z partnera publicznego na prywatnego, z wyjątkiem typowych elementów, na które ten ostatni nie ma wpływu, takich jak ryzyko związane z siłą wyższą lub przepisami prawa i polityką. Taki rodzaj DBFO, w którym dotacje unijne przeznaczane są na dofinansowanie wydatków inwestycyjnych, umożliwia partnerowi publicznemu skorzystanie z kapitału prywatnego w celu finansowania inwestycji. Pozwala także na wykorzystanie dotacji UE w czasie budowy, zgodnie z ograniczeniem czasowym w postaci zakończenia okresu kwalifikowalności. Na wykresie 4 zaprezentowano zasadnicze cechy modelu PPP

10 Studia BAS Nr 3(39) 2014 Wykres 4. Model PPP 4-1 Model PPP 4-1 projektuj buduj finansuj eksploatuj (DBFO) Wariant I Rola organu publicznego Źródła finansowania etapu inwestycyjnego Rodzaj umowy z wykonawcą zamawiający beneficjent dotacji UE Środki publiczne + Środki prywatne + Fundusze UE Umowa: projektuj buduj finansuj eksploatuj sowania części obejmującej nakłady inwestycyjne w ramach opłat za dostępność w trakcie całego okresu eksploatacji projektu (PPP 4-2). Wykonawca otrzymuje płatności od podmiotu publicznego w momencie zakończenia budowy i przez okres obejmujący etap eksploatacji i utrzymania. Dotacja unijna jest wykorzystywana do finansowania części obejmującej nakłady inwestycyjne w ramach opłat za dostępność w trakcie całego okresu eksploatacji projektu. Należy tu podkreślić, że model ten ma szansę na praktyczne zastosowanie dopiero w nowej perspektywie unijnej , w związku z ograniczeniami prawnymi występującymi w perspektywie i zakończeniem okresu kwalifikowalności wydatków 31 grudnia 2015 r. Wydatki inwestycyjne finansowane są z funduszy prywatnych, jak w każdym modelu DBFO. Wkład ze środków publicznych podzielony jest na środki uzupełniające wkład inwestycyjny Unii i faktyczne środki operacyjne. Ponieważ opłaty za dostępność będą występowały także po okresie kwalifikowalności, fundusze UE są przekazywane przez specjalnie utworzony rachunek powierniczy. Opłaty za dostępność rozpoczynają się od momentu zakończenia budowy i początku eksploatacji. Obowiązują do zakończenia trwania umowy. Stosowana jest zasada Brak usługi, brak płatności, zgodnie z którą: żeby partner prywatny otrzymał płatność, musi zakończyć budowę na czas i musi spełnić ustalone warunki; opłaty za dostępność wypłacane są w równych częściach w czasie całego cyklu życia projektu. Mechanizm powierniczy stanowi potencjalne rozwiązanie w celu wykorzystywania funduszy unijnych przez długi czas, nie będąc w sprzeczności 60

11 Nr 3(39) 2014 Studia BAS z przepisami UE i zagwarantowania, że zasada brak usługi, brak płatności jest przestrzegana. Przeniesienie ryzyka jest zgodne z tradycyjnymi praktykami DBFO, stanowi dla partnera prywatnego zachętę i zapewnia przeniesienie ryzyka związanego z budową i dostępnością na sektor prywatny, przy jednoczesnym zachowaniu kontroli właściwego wydatkowania funduszy unijnych. Podział ryzyka różni się od wcześniej omówionego modelu DBFO, w którym dotacja unijna wykorzystywana była na finansowanie nakładów inwestycyjnych po zakończeniu budowy. Na wykresie 5 przedstawiono zasadnicze cechy modelu PPP 4-2. Wykres 5. Model PPP 4-2 Model PPP 4-2 projektuj buduj finansuj eksploatuj (DBFO) Wariant II Rola organu publicznego Źródła finansowania nakładów inwestycyjnych Rodzaj umowy z wykonawcą zamawiający beneficjent dotacji UE Środki prywatne + Fundusze UE (w ramach opłaty za dostępność z rachunku powierniczego) + Środki publiczne (w ramach opłaty za dostępność) Umowa: projektuj buduj finansuj eksploatuj Projekty hybrydowe W Polsce nie ma bazy projektów PPP obejmującej wszystkie inwestycje realizowane w tej formule. Zestawienie prowadzone pod egidą Ministerstwa Gospodarki 13, zawierające cząstkowe informacje o projektach planowanych, realizowanych oraz zakończonych na podstawie umowy PPP lub koncesji, ze względu na przyjętą metodologię (wpisy na podstawie dobrowolnych zgłoszeń promotorów projektu) nie można uznać za reprezentatywne i pełne. 13 Baza Projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, 61

12 Studia BAS Nr 3(39) 2014 Własną bazę dla projektów hybrydowych, obejmującą projekty z podpisaną umową o dofinansowanie z funduszy UE i zawartymi lub planowanymi do podpisania kontraktami z partnerami prywatnymi, zarówno w trybie PPP, koncesji, jak i PZP stworzyło Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 14. Oprócz podstawowych danych identyfikacyjnych projektu (nazwa, beneficjent, miej- wę prawną wyboru partnera prywatnego, datę zawarcia umowy PPP, wybrany model PPP, wartość projektu i wartość dofinansowania z UE. Zawarte są także opisy poszczególnych inwestycji, zarówno realizowanych, jak i planowanych. W ramach perspektywy finansowej Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zidentyfikowało w dwunastu programach operacyjnych siedemnaście realizowanych (zob. tabela 1) i trzy planowane projekty hybrydowe o łącznej wartości 4,07 mld zł 15. Najwięcej projektów hybrydowych realizowanych jest w modelu PPP 4 osiem projektów oraz PPP 1 sześć projektów. W modelu PPP 2 wdrażane są cztery projekty. Wśród projektów hybrydowych nie zidentyfikowano projektów realizowanych w modelu finansowania równoległego PPP 3. Siedemnaście z dwudziestu projektów o łącznej wartości 3,78 mld zł ma podpisane umowy o dofinansowanie ze środków UE. Dziewięć spośród nich o łącznej wartości 2,22 mld zł ma dodatkowo podpisane kontrakty z partnerem prywatnym. Wśród tej grupy projektów hybrydowych znajduje się największy projekt realizowany na podstawie umowy PPP w Polsce System gospodarki odpadami dla miasta Poznania o wartości nakładów inwestycyjnych około 758 mln zł. W siedemnastu projektach z podpisanymi umowami o dofinansowanie zdecydowaną większość, bo 56%, stanowią projekty związane z sektorem telekomunikacyjnym. Pozostałe 44% projektów obejmuje pięć różnych sektorów: efektywność energetyczną, sport i rekreację, gospodarkę odpadami, rewitalizację oraz badania i rozwój. Powyższe projekty uzyskały dofinansowanie w ramach programu operacyjnego Infrastruktura i środowisko oraz regionalnych programów województw: pomorskiego, śląskiego, świętokrzyskiego i kujawsko-pomorskiego. Wykres 6 przedstawia sektory, w jakich realizowane są projekty hybrydowe. Należy podkreślić, że wśród projektów hybrydowych z podpisanymi umowami o dofinansowanie zdecydowana większość to projekty korzy- 14 Baza powstała na podstawie danych zebranych przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju od Instytucji Zarządzających. 15 Baza Projektów Hybrydowych , Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, aktualizacja styczeń 2014 r., 62

13 Nr 3(39) 2014 Studia BAS Tabela 1. Realizowane projekty hybrydowe w programach operacyjnych * Program operacyjny Ilość projektów Wartość nakładów inwestycyjnych (w mld zł) Wkład UE (w mld zł) Regionalne programy operacyjne 11 1,54 0,96 5 1,48 1,03 1 0,76 0,35 Suma 17 3,78 2, r., Wykres 6. Realizowane projekty hybrydowe w podziale na sektory efektywność energetyczna 3 sport i rekreacja 2 telekomunikacja 9 rewitalizacja 1 badania i rozwój 1 gospodarka odpadami 1 stające z dotacji unijnej. Tylko jeden projekt uzyskał dofinansowanie ze środków zwrotnych w ramach inicjatywy JESSICA Rewitalizacja dworca PKP oraz terenów przydworcowych w Sopocie. Największą grupę w zakresie podstawy prawnej wybranego lub wybieranego partnera prywatnego 16 stanowią projekty, które stosują wyłącznie 16 Szerzej o możliwych podstawach prawnych wyboru partnera prywatnego w części Uwarunkowania prawne realizacji projektów hybrydowych tego artykułu. 63

14 Studia BAS Nr 3(39) 2014 ustawę Prawo zamówień publicznych. Charakter zlecanych zadań i podział ryzyka pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym pozwala zakwalifikować tych osiem projektów do szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatnego, którego zasadniczą cechą jest długoletnie świadczenie usług eksploatacji i zarządzania na infrastrukturze wybudowanej w ramach osobnego zamówienia publicznego (wspomniany wcześniej model DB+O). Dla trzech projektów podstawę prawną wyboru partnera prywatnego stanowi wyłącznie koncesja na roboty budowlane lub usługi, niepowiązana z ustawą o PPP. Kolejne sześć projektów wykorzystuje procedurę mieszaną, połączenia dwóch ustaw: PZP i koncesji cztery projekty oraz PPP z PZP i PPP z koncesją po jednym projekcie. Liczba realizowanych projektów hybrydowych w stosunku do całkowitej liczby projektów PPP nie jest duża, gdyż stanowi 17% wszystkich umów PPP. Jednak biorąc pod uwagę wartość kwotową projektów hybrydowych, łatwo zauważyć, że stanowią one ponad ⅔ wartości całego rynku PPP. Wynika to głównie z faktu, że polskie projekty PPP są zazwyczaj projektami o niewielkiej wartości. Montaż finansowy z udziałem środków unijnych, czy to w postaci dotacji, czy też instrumentów zwrotnych, powoduje, że beneficjenci chętniej decydują się na realizację większych inwestycji. Średnia wartość projektu hybrydowego wynosi ponad 240 mln zł, a tradycyjnego projektu PPP około 23 mln zł 17. Warto także zaznaczyć, że trzy projekty hybrydowe zostały oddane do użytku i obecnie są w fazie eksploatacji i zarządzania (o wartości 119,90 mln zł) 18. W związku ze szczególnym charakterem projektów hybrydowych Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zdecydowało się na wsparcie przygotowania tego typu inwestycji, co ma także wpływ na rozwój całego rynku PPP. W ramach działającej od 2011 r. Platformy Partnerstwa Publiczno-Prywatnego 19 ministerstwo wspiera przygotowanie pilotażowych projektów PPP 20, a także 17 Obliczenia własne na podstawie Bazy Projektów Hybrydowych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz B. Korbus, R. Cieślak, D. Zalewski, Raport rynku PPP, op. cit. 18 Jeden z trzech zrealizowanych projektów hybrydowych opisany jest w Raporcie. Przygotowanie i realizacja projektu hybrydowego Kompleks Mineralnych Basenów w Solcu Zdroju, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Platforma PPP została powołana z inicjatywy Ministra Rozwoju Regionalnego w styczniu 2011 r. przez 28 przedstawicieli rządu, samorządów i BGK. W celu koordynacji działań Platformy PPP utworzony został Zespół Sterujący Platformy PPP. Członkami Platformy PPP jest ponad 100 podmiotów publicznych. Platforma PPP ma formułę otwartą każdy zainteresowany podmiot publiczny może do niej dołączyć, podpisując deklarację. 20 Przykładem wsparcia projektów PPP przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w ramach Platformy PPP jest największy projekt hybrydowy w Polsce pn. System gospo- 64

15 Nr 3(39) 2014 Studia BAS oferuje pomoc merytoryczną dla podmiotów publicznych przygotowujących i realizujących takie przedsięwzięcia. Na dedykowanym portalu prowadzonym przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju można z funduszami UE także wiele materiałów dotyczących szeroko rozumianego partnerstwa, takich jak raporty, analizy, dokumentacja wzorcowa. Wyzwania związane z łączeniem wsparcia UE z formułą PPP 21 Zarówno regulacje unijne, jak i przepisy krajowe obowiązujące dla okresu programowania nie uwzględniają specyfiki projektów PPP. Projekty takie łączą w sobie dodatkowo specyficzne rodzaje ryzyka, np. ryzyko poziomu dofinansowania, ryzyko zwrotu funduszy unijnych czy też ryzyko trwałości projektu i ryzyko istotnych zmian w projekcie, wymagających w przypadku dużych projektów akceptacji przez Komisję Europejską. Projekty hybrydowe muszą spełniać oczekiwania samorządów co do zakładanych rezultatów, jednocześnie być wystarczająco atrakcyjne, by przyciągnąć potencjalnych inwestorów, a także spełniać warunki niezbędne do uzyskania unijnej dotacji. Wyzwaniem pozostaje samo pogodzenie procesów ubiegania się o wsparcie unijne, wyboru partnera prywatnego i pozyskania finansowania prywatnego. Poniżej omówione zostały największe trudności dla projektów hybrydowych w procesie ubiegania się o współfinansowanie, jak i wdrażania projektu. Wnioskowanie o dotację a wybór partnera prywatnego Koordynacja procesu ubiegania się o dotację i jednoczesnego prowadzenia procedury przetargowej jest kluczowym zagadnieniem przy realizacji projektów hybrydowych. Przygotowanie i złożenie wniosku o dofinansowanie z funduszy UE w terminie skoordynowanym z procesem przetargowym w formule PPP jest dużym wyzwaniem. Sam formularz wniosku darki odpadami dla miasta Poznania współfinansowany ze środków europejskich z programu Infrastruktura i środowisko w latach Przez blisko 4 lata otrzymywał on wsparcie doradcze resortu rozwoju regionalnego w zakresie partnerstwa publiczno- -prywatnego. Wsparcie miało charakter finansowy (zapewniono doradców zewnętrznych w zakresie zagadnień prawnych, ekonomiczno-finansowych, podatkowych, technicznych) oraz merytoryczny (pracownicy ministerstwa brali udział w pracach komisji przetargowej). W kwietniu 2013 r. podpisano umowę PPP z partnerem prywatnym, co jednocześnie oznacza uzyskanie finansowania dla tego projektu z rynku komercyjnego. 21 Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich , Ministerstwo Rozwoju, Regionalnego, Warszawa 2013, s

16 Studia BAS Nr 3(39) 2014 o dofinansowanie jest uniwersalny i jednakowo stosowany zarówno dla projektów tradycyjnych, jak i hybrydowych. W zależności od przyjętego modelu realizacji oraz innych uwarunkowań możliwe jest zarówno złożenie wniosku przed podpisaniem umowy PPP, jak i po wyborze partnera prywatnego. Decydując się na pierwszy wariant, należy mieć na uwadze, że dane zawarte we wniosku i studium wykonalności są wstępnymi założeniami, które w wyniku negocjacji z partnerami prywatnymi (najczęściej w dialogu konkurencyjnym) mogą ulec znacznym zmianom, co może powodować konieczność aktualizacji takiego wniosku. W przypadku drugiego wariantu istnieje większe ryzyko związane z ewentualnym nieprzyznaniem grantu, które należy wkalkulować na etapie negocjacji i komercyjnego zamknięcia transakcji PPP. Dodatkowo ubieganie się o wsparcie unijne może znacznie przesunąć się w czasie. Niewątpliwą zaletą tego wariantu jest możliwość dokładnego wyliczenia niezbędnego wsparcia unijnego i brak konieczności przeliczania danych finansowych, jak to może mieć miejsce w przypadku pierwszego wariantu. Komisja Europejska zdecydowanie preferuje wariant drugi składanie wniosku o dofinansowanie, gdy faza PPP jest bardziej zaawansowana i partner prywatny jest już wybrany, choć na gruncie obowiązujących przepisów nie ma takiego wymogu. Obliczanie wielkości dofinansowania Ważnym aspektem projektu ubiegającego się o dofinansowanie ze środków UE jest określenie poziomu współfinansowania z funduszy UE tak, aby było ono dopasowane do rzeczywistych potrzeb wnioskującego podmiotu. W przypadku projektów hybrydowych, podobnie jak w innych projektach, wysokość dofinansowania ustalana jest w odniesieniu do kosztów kwalifikowalnych, czyli takich, które mogą podlegać refundacji na podstawie uregulowań polskich i unijnych zgodnie z daną osią priorytetową. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że szczególne podejście w tym zakresie obowiązuje dla tzw. projektów generujących dochód. Projektem generującym dochód (przychód netto) jest projekt współfinansowany przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego lub Fundusz Spójności, którego całkowity koszt przekracza 1 mln euro, a jego realizacja spowoduje wygenerowane przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Poziom dofinansowania dla takich projektów ustala się przy zastosowaniu tzw. metody luki w finansowaniu Regulacje prawne na nowy okres i zmiany w tym zakresie opisane zostały w dalszej części artykułu. 66

17 Nr 3(39) 2014 Studia BAS Dotacja ze środków unijnych obniża koszty finansowania inwestycji PPP. Oznacza to, że w dla projektów generujących dochód okres zwrotu zainwestowanego kapitału może być krótszy, niż gdyby środków UE nie uwzględniono. Partner publiczny powinien dążyć do przeniesienia korzyści wynikających z refundacji UE na swoją stronę. Obniżenie kosztów finansowych przedsięwzięcia powinno skutkować stosowną obniżką wysokości taryf dla końcowych użytkowników (dla projektów finansowanych z opłat ponoszonych przez użytkowników) lub stosowną obniżką wysokości opłaty za dostępność wnoszonej przez partnera publicznego (dla projektów, gdzie nie ma opłat ponoszonych bezpośrednio przez końcowych użytkowników). Kwalifikowalność wydatków vs. długotrwały charakter kontraktu Jednym z ograniczeń dla projektów UE, w tym hybrydowych, jest okres kwalifikowalności wydatków. Charakter projektów PPP (obejmujących fazę budowy i eksploatacji/świadczenia usług) przekłada się na wieloletni okres obowiązywania umowy PPP i tym samym, w razie pobierania opłaty za dostępność przekazywania wynagrodzenia od podmiotu publicznego do partnera prywatnego. W przypadku funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w perspektywie finansowej wydatki kwalifikowalne mogą być ponoszone do dnia 31 grudnia 2015 r. W projektach hybrydowych istotnym zagadnieniem jest także określenie między stronami uwarunkowań oraz po- lub innych okoliczności powodujących niekwalifikowalność wydatków. Zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym nie stworzono wprost możliwości prawnych, aby beneficjentem mógł zostać podmiot wybrany do realizacji projektu PPP. W tej sytuacji w określonych projektach hybrydowych wykorzystano status tzw. podmiotu upoważnionego do ponoszenia wydatków kwalifikowalnych. Podmiot taki, nie posiadając formalnie statusu beneficjenta, był jednocześnie uprawniony do ponoszenia wydatków i zobowiązany przy realizacji projektu do przestrzegania reguł kwalifikowalności wydatków w taki sposób, by mogły one zostać zrefundowane ze środków UE. Podmiot upoważniony rozliczał się z ponoszonych kosztów za pośrednictwem beneficjenta projektu. Trwałość projektu Przestrzeganie zasady trwałości projektu hybrydowego należy rozpatrywać, posługując się analogicznymi regulacjami, jak w przypadku tradycyjnego projektu dofinansowanego ze środków unijnych. Powinien on podlegać badaniu, z uwzględnieniem definicji, zasad trwałości określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/

18 Studia BAS Nr 3(39) 2014 Poza obowiązkiem utrzymania inwestycji przez czas określony w umowie o dofinansowanie, istotne dla zachowania trwałości projektu jest również zachowanie wynegocjowanych przez strony warunków umowy, w tym standardów świadczonych usług. Na trwałość projektu wpływa tak- wszystkich warunków zawartych w umowie o dofinansowanie, m.in. w odniesieniu do beneficjenta dotacji z punktu widzenia przestrzegania zasad pomocy publicznej, przekazywania informacji o projekcie, przechowywania dokumentów. Niezależnie od powyższych wyzwań należy podkreślić korzyści wynikające z uwzględnienia w projektach partnerstwa publiczno-prywatnego dotacji unijnej. Dla wielu projektów hybrydowych dotacja unijna wypełnia lukę finansową, czyli uzupełnia brakujące środki w montażu finansowym, powodując, że początkowo nierentowne projekty stają się interesujące dla potencjalnych inwestorów. W przypadku projektów, w których występują określone opłaty od końcowych użytkowników, dotacja unijna powoduje, że cena usług oferowanych przez partnera prywatnego może spaść do poziomu w pełni akceptowanego przez społeczeństwo. Tym samym usługi te mogą w większym stopniu być dostępne dla lokalnej społeczności. Udział środków unijnych w przedsięwzięciu PPP jest również potwierdzeniem dla partnera prywatnego i instytucji finansującej zaangażowania strony publicznej, co zwiększa z jednej strony wiarygodność, a z drugiej atrakcyjność projektu, zarówno w fazie procedury wyboru partnera prywatnego, jak i eksploatacji i utrzymania wytworzonej infrastruktury. Uwarunkowania prawne realizacji projektów hybrydowych Podstawy prawne dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym wych. Regulacje te odnoszą się zarówno do zasad wsparcia z polityki spójności, jak i samego PPP. Szczególnie w zakresie uregulowań unijnych na nową perspektywę widać zasadniczą zmianę jakościową w podejściu do projektów, w których wykorzystywany jest model PPP. Regulacje polskie w zakresie PPP Na gruncie krajowym regulacje dotyczące wdrażania projektów w perspektywie zostały zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia 68

19 Nr 3(39) 2014 Studia BAS zuje, że w ramach programu operacyjnego dofinansowane mogą być także projekty, realizowane w formule PPP. Uzupełniająco, wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego 23 wskazują PPP jako jeden ze sposobów realizacji projektów współfinansowanych z funduszy UE. Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z grudnia 2008 r. jest w Polsce najważniejszym (choć nie jedynym) krajowym aktem prawnym regulującym kwestie związane z PPP. Ustawa przewiduje kilka możliwości w zakresie stosowania przepisów dotyczących wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym: pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego albo przede wszystkim to prawo wraz zapłatą sumy pieniężnej, to stosuje się przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, w zakresie nieuregulowanym w ustawie PPP, wień publicznych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie PPP, ustawa Prawo zamówień publicznych nie mają zastosowania, wybór partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP. Jedynym odniesieniem w ustawie o PPP do projektów hybrydowych jest art. 18 ust. 1, który wyłącza projekty współfinansowane w ramach programów operacyjnych z obowiązku uzyskiwania wcześniejszej zgody ministra właściwego ds. finansów publicznych na sfinansowanie przedsięwzięcia z budżetu państwa w kwocie przekraczającej 100 mln zł. Obok ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym drugim podstawowym aktem prawnym regulującym formy współpracy podmiotów publicznych z prywatnymi jest wspomniana wyżej ustawa o koncesji na roboty budowalne lub usługi. Projekty mogą być realizowane zarówno wyłącznie na podstawie samej ustawy koncesyjnej, jak i w połączeniu z omawianą wcześniej ustawą o PPP. Koncesja jest formą zamówienia publicznego, w którym 23 Przykładowo Wytyczne w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami, [dostęp 31 marca 2014 r.]. 69

20 Studia BAS Nr 3(39) 2014 mamy do czynienia ze szczególnym sposobem wynagradzania koncesjonariusza (opłaty od użytkowników wraz z ewentualnymi płatnościami od koncesjodawcy), jak i przeniesieniem na inwestora prywatnego w zasadniczej części ryzyka ekonomicznego. Jednak zgodnie z wymogami ustawowymi płatność od partnera publicznego nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza. W samej ustawie o koncesji nie ma bezpośrednich odniesień do projektów hybrydowych. Według autorów raportu z badania rynku PPP wśród przedsiębiorców, firm doradczych i instytucji finansowych 24, sporządzonego dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, najpopularniejszym sposobem realizacji projektów w formule PPP w latach była właśnie koncesja (66% ogłoszeń i 67% zawartych umów). PPP w trybie PZP to prawie 27% ogłoszeń i 33% zawartych umów. PPP instytucjonalne (spółka celowa) projektowano w 6% ogłoszeń (brak zawartych umów). Oprócz ustaw o PPP i koncesji na roboty budowlane lub usługi przedsięwzięcia PPP mogą być też realizowane na podstawie m.in. ustawy o autostradach płatnych, o gospodarce komunalnej, ustawy Prawo zamówień publicznych oraz kodeksów cywilnego i spółek handlowych. W przypadku projektów hybrydowych szczególne znaczenie ma ustawa Prawo zamówień publicznych, na podstawie której realizowanych jest blisko 50% wszystkich projektów hybrydowych. Regulacje unijne i Na poziomie europejskim istnieją różne rodzaje regulacji dotyczących projektów PPP. Komisja Europejska wydawała wytyczne, komunikaty i tzw. zielone księgi, dotyczące zasad wyboru partnera prywatnego, zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego PPP (spółki o kapitale mieszanym). Wśród tego typu dokumentów nie ma jednak wytycznych dedykowanych projektom hybrydowym. Jednym z najważniejszych dokumentów dotyczących funduszy unijnych jest tzw. rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki spójności 25. Dokument ten zawiera jednak tylko ogólne odwołania do PPP. Na 24 I. Herbst, T. Jagusztyn-Krynicki, Raport z badania rynku PPP wśród przedsiębiorców, firm doradczych i instytucji finansowych, sporządzony na potrzeby Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, PARP, Warszawa Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego 70

21 Nr 3(39) 2014 Studia BAS przykład w preambule wskazano, że: programowanie powinno zapewniać wzajemną koordynację zarówno między funduszami, jak i między funduszami a innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, EBI i Europejskim Funduszem Inwestycyjnym (EFI). Taka koordynacja powinna obejmować również przygotowywanie złożonych planów finansowych i partnerstwa publiczno-prywatne. Odniesienia do PPP znalazły się również w sekcji poświęconej instrumentom inżynierii finansowej (w kontekście funduszy na rzecz rozwoju obszarów miejskich). Rozporządzenie nie zawiera jednak żadnych zapisów odnoszących się stricte do transakcji PPP. Regulacje unijne Zasadnicze zmiany jakościowe w podejściu do projektów PPP, usuwające bariery dotyczące realizacji hybrydowego PPP, znalazły się w rozporządzeniu nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. 26 określającym ramy wsparcia w perspektywie Tekst tego rozporządzenia zawiera odrębny rozdział (art ) poświęcony tematyce projektów łączących dofinansowanie UE oraz formułę PPP. Ponadto kwestia PPP poruszona została też w innych miejscach rozporządzenia, np. w słowniczku pojęć (art. 2 pkt 24 26). Należy przy tym podkreślić, że rozporządzenie nie posługuje się wprost pojęciem projektu hybrydowego, jednak w sposób opisowy odnosi się do tego typu projektów. Już w preambule do rozporządzenia (pkt 59) wskazano, że PPP może stanowić skuteczny sposób wdrażania operacji przez łączenie różnego rodzaju zasobów sektora publicznego i prywatnego, dlatego też przepisy rozporządzenia uwzględniają specyfikę łączenia PPP z funduszami UE. Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999), Dz.Urz. UE z 31 lipca 2006 r. L 210, s Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz.Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s Kwestie zapisów dotyczących PPP w rozporządzeniu 1303/2013 omówione zostały szczegółowo w publikacji: Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania ( ). Komentarz do przepisów rozporządzenia ogólnego na lata w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa

22 Studia BAS Nr 3(39) 2014 Przyjęto także definicję PPP. Zgodnie z art. 2 pkt 24 partnerstwo publiczno-prywatne oznacza formy współpracy między podmiotami publicznymi a sektorem prywatnym, których celem jest poprawa efektywności realizacji inwestycji infrastrukturalnych lub innego rodzaju operacji dotyczących usług publicznych, poprzez dzielenie ryzyka, korzystanie ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub pozyskiwanie dodatkowego kapitału. Rozporządzenie odnosi się także do pojęcia operacji PPP, wskazując, iż jest to operacja, która jest lub ma być realizowana w ramach struktury PPP (art. 2 pkt 25). Warto również zaznaczyć, że partnerstwo publiczno-prywatne zostało zdefiniowane w przedmiotowym rozporządzeniu w bardzo szeroki sposób, co potwierdza, iż z punktu widzenia krajowego prawodawstwa nie powinno zawężać się go jedynie do takich projektów, które będą realizowane na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Równie dobrze projekt hybrydowy może być realizowany według innych podstaw prawnych, o czym była mowa wyżej. Szczególne znaczenie dla projektów hybrydowych mają zapisy rozporządzenia zawarte w rozdziale dedykowanym operacjom PPP (art ) i odnoszące się do następujących kwestii: Potencjalni beneficjenci projektów hybrydowych W art. 63 ust. 1 wskazuje się, że beneficjentem projektu PPP może być zarówno podmiot publiczny, jak również partner prywatny. W praktyce rozwiązanie to oznacza, że podmiot publiczny, który inicjuje dany projekt PPP, może zdecydować, czy będzie sam pełnił funkcję beneficjenta w trakcie realizacji projektu, czy też po wyborze partnera prywatnego przekaże prawa i obowiązki wynikające z pełnienia tej funkcji drugiej stronie umowy PPP. Zmiana partnera prywatnego w kontekście zasady trwałości projektu W art. 63 ust. 3 5 opisuje się sytuację związaną z koniecznością zmiany beneficjenta, którym jest partner prywatny. Przepisy te mogą mieć zastosowanie na przykład w sytuacji, gdy partner prywatny nie wywiązuje się z powierzonych mu obowiązków. Wówczas możliwe jest zastąpienie go nowym podmiotem, który równocześnie wstąpi w prawa i obowiązki beneficjenta. Taka zmiana podmiotowa nie będzie stanowiła naruszenia zasady trwałości projektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. Refundacja wydatków inwestycyjnych ponoszonych przez partnera prywatnego W art. 64 zawarto zasady refundacji wydatków ponoszonych przez partnera prywatnego w sytuacji, gdy beneficjentem jest podmiot publiczny. 72

23 Nr 3(39) 2014 Studia BAS W przypadku zastosowania takiego rozwiązania środki z refundacji przekazywane są na rachunek powierniczy, który zakładany jest przez podmiot publiczny w celu wypłaty wynagrodzenia partnerowi prywatnemu na warunkach określonych w umowie PPP. Oznacza to, że podmiot publiczny, w zależności od tego, jakie rozwiązanie preferuje, może przekazać partne- też trzymać te środki na rachunku, tak aby mogły stanowić składnik opłaty za dostępność wypłacanej podczas całego okresu trwania umowy PPP. Przedstawione wyżej rozwiązania w założeniu mają wspierać realizację projektów łączących dofinansowanie UE z formułą PPP. Należy podkreślić, że powodzenie tego działania będzie w dużej mierze zależało od tego, w jaki sposób zasady te zostaną implementowane w systemach wdrażania poszczególnych programów operacyjnych. Bez przyjęcia podstawowych przepisów oraz odpowiednich dokumentów, procedur, wytycznych 28 i zasad wdrażania projektów hybrydowych, a także bez przeprowadzenia promocji i zapewnienia wsparcia takich przedsięwzięć, niemożliwe będzie skuteczne wdrożenie przepisów rozporządzenia ogólnego 29. Podsumowanie Lata powinny przynieść znaczny rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego, głównie z powodu prognozowanego wzrostu ilości projektów hybrydowych 30. Do czynników dodatkowo stymulujących wzrost zainteresowania i znaczenia PPP dla podmiotów publicznych (w szczególności szczebla samorządowego) należy zaliczyć przewidywany spadek nakładów publicznych na inwestycje. Nie ulega wątpliwości, że możliwości deł finansowania (środki własne, pożyczka, kredyt) zostaną ograniczone. Trudna sytuacja finansowa samorządów wpłynie negatywnie także na możliwość zaciągania zobowiązań przez stronę publiczną na pokrycie wkładu 28 Przykładem szczegółowych wytycznych dla beneficjentów w okresie programowania może być zalecenie nr 14/2011 Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (IZ POIiŚ) w sprawie procedur łączenia środków UE z modelem PPP w projektach odpadowych w działaniu 2.1. POIiŚ, cjalnym portalu dedykowanym PPP a prowadzonym przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, gdzie oprócz licznych informacji i dokumentów w zakresie łączenia PPP z funduszami UE zamieszczono wiele materiałów dotyczących szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatnego. 30 B. Korbus, R. Cieślak, D. Zalewski, Raport rynku PPP, op. cit., s