Polityka klimatyczno-energetyczna Unii Europejskiej Ocena, propozycje zmian, nowa filozofia, nowe cele

Transkrypt

1 Polityka klimatyczno-energetyczna Unii Europejskiej Ocena, propozycje zmian, nowa filozofia, nowe cele Na podstawie opracowań zespołu Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. wykonanych w ramach prac Komitetu ds. polityki klimatyczno - energetycznej Krajowej Izby Gospodarczej Warszawa, październik 2013

2 Spis treści WPROWADZENIE OCENA UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ DLACZEGO UNIJNA POLITYKA KLIMATYCZNO ENERGETYCZNA PROWADZI DO NIEKORZYSTNYCH SKUTKÓW? PROPOZYCJE ZMIAN ALTERNATYWNE STRATEGIE SĄ MOŻLIWE GŁÓWNE KIERUNKI MODYFIKACJI UNIJNEJ POLITYKI MOŻLIWE WARIANTY MODYFIKACJI POLITYKI UNIJNEJ WARIANT 1: KRAJOWE LIMITY EMISJI I ELASTYCZNY SYSTEM ETS (ZWIĘKSZENIE ELASTYCZNOŚCI) Obligatoryjne limity krajowe Dobrowolne krajowe limity emisji WARIANT 2: STRATEGIA NO REGRET (WIĘKSZA EFEKTYWNOŚĆ I ADAPTACYJNOŚĆ) WARIANT 3 NOWA STRATEGIA ZINTEGROWANA, NOWE CELE 4*50% PORÓWNANIE PROPONOWANYCH WARIANTÓW NOWA FILOZOFIA (KONCEPCJA STRATEGICZNA) WSPÓŁPRACY W SKALI GLOBALNEJ PODSUMOWANIE Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 1

3 Wprowadzenie Niniejszy materiał koncentruje się na przedstawieniu propozycji modyfikacji unijnej polityki energetyczno-klimatycznej. Jako punkt wyjścia przedstawiona została krótka ocena tej polityki wraz z wyjaśnieniem głównych przyczyn powodowanych przez nią problemów. Szerszą ocenę tej polityki można znaleźć w materiale, który został wskazany w rozdz. 1. Przedstawione propozycje modyfikacji polityki unijnej należy traktować jako wkład w dyskusję na temat przyszłej unijnej polityki energetycznej i klimatycznej zapoczątkowanej opublikowaniem Zielonej Księgi 1. Przy ich omawianiu wskazane zostały te fragmenty Zielonej Księgi, które uzasadniają prezentowane rozwiązania. Prezentowane propozycje zostały opracowane w ramach szeroko zakrojonych prac nad oceną polityki unijnej i jej skutków, których wyniki stanowią dla nich merytoryczna podstawę i szczegółowe uzasadnienie. 1. Ocena unijnej polityki klimatycznej Na podstawie analiz krajowych, a także wyników analiz prezentowanych przez Komisję Europejską, instytucje unijne (np. Eurostat), instytucje międzynarodowe (np. IEA) oraz zespoły badawcze z ośrodków naukowych różnych krajów wskazano następujące kluczowe słabości unijnej polityki: 1. Unijna polityka klimatyczna powoduje spadek PKB w całej UE, a także spadek zatrudnienia. 2. Unijna polityka klimatyczna powoduje wzrost kosztów energii dla gospodarstw domowych w UE, a tym samym poszerza zakres ubóstwa energetycznego w całej UE. 3. Negatywne skutki unijnej polityki klimatycznej dla Polski są znacząco większe niż średnio dla innych krajów. 4. Unijna polityka klimatyczna nie powoduje zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w skali globalnej. 5. Unijna polityka klimatyczna poprzez wzrost cen energii pogarsza konkurencyjność przemysłu unijnego wobec konkurentów globalnych. 6. Realizacja celów Pakietu klimatycznego przebiega niejednakowo. Polska, wraz grupą krajów, realizuje te cele mimo relatywnie wysokich kosztów, a problemy z ich wypełnianiem mają czasem bogate kraje, które w sferze werbalnej mocno popierają politykę klimatyczną i jej zaostrzanie (np. Dania W. Brytania, Francja), co podważa wiarygodność działań na rzecz zaostrzania tej polityki. 7. Warunki społeczne i gospodarcze poszczególnych krajów są na tyle zróżnicowane, że zastosowanie jednakowych, mało elastycznych mechanizmów musi prowadzić do wielu szkodliwych efektów. Sytuacja Polski i polityka taryfowa innych krajów wyklucza możliwość akceptacji ze strony Polski jakiejkolwiek polityki unijnej, która prowadzi do znaczącego wzrostu cen energii. 1 COM(2013) 169 final: ZIELONA KSIĘGA. Ramy polityki w zakresie klimatu i energii do roku Bruksela, dnia Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 2

4 8. Wdrażanie mechanizmów redukcji emisji obejmujących w sposób jednakowy wszystkie kraje UE (np. system EU ETS) prowadzi do nadmiernego obciążenia kosztami krajów biedniejszych, o niższym poziomie PKB na osobę. Mechanizmy kompensacyjne, które miały zapobiegać tej sytuacji przy wdrażaniu Pakietu klimatycznego zupełnie nie zadziałały w przypadku Polski. 9. Polityka klimatyczna prowadzona jedynie w obrębie niektórych krajów nie daje szans na znaczącą redukcję emisji globalnych, powoduje natomiast wyraźny spadek dobrobytu krajów realizujących tę politykę, a także spadek dobrobytu w skali całego świata. 10. Polityka unijna zaburza funkcjonowanie rynku energii oraz wprowadza ogromne ryzyko do inwestycji energetycznych i przemysłowych, przez co powoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego i utrudnia wyjście z kryzysu. Powyższe oceny zostały szerzej przedstawione i uzasadnione w osobnym materiale konferencyjnym 2, który został udostępniony także w Internecie 3. Warto zwrócić uwagę, że wiele negatywnych skutków polityki unijnej zostało przedstawionych w oficjalnych dokumentach Komisji Europejskiej. Warto podkreślić, że chociaż polityka ta stanowi szczególne zagrożenie dla rozwoju Polski, to na podstawie analiz KE oraz wielu zespołów międzynarodowych można stwierdzić, że jest ona także niekorzystna dla rozwoju gospodarczego całej UE i świata. Wyniki analiz wskazują bowiem, że proponowana przez KE strategia rozwoju energetycznego do roku 2050 przedstawia perspektywę spadku zamożności UE, spowolnienia rozwoju gospodarczego, silnego ograniczenia dostępności energii i rosnącej presji ekonomicznej na gospodarstwa domowe z powodów energetycznych. Jest zaskakujące, że taka strategia prezentowana jest przez polityków jako prorozwojowa i prokonkurencyjna. Należy ją raczej traktować jako strategię bardzo kosztowną i ryzykowną, gdyż proponuje przyjęcie wiążących celów, których realizacja wymaga technologii i rozwiązań systemowych, które nie są sprawdzone w odpowiedniej skali, oraz środków finansowych, które nie są dostępne. 2. Dlaczego unijna polityka klimatyczno energetyczna prowadzi do niekorzystnych skutków? Przedstawione powyżej skutki mogą budzić zdziwienie, gdyż są bardzo odmienne od tego, co przedstawiają politycy unijni i niektórzy eksperci. Wskazują oni, że polityka unijna odnosi sukcesy w redukcji emisji CO2, rozwoju OZE i poprawie efektywności. Jest to zgodne z założonymi celami, skąd więc biorą się negatywne efekty? Do wyjaśnienia tego pozornego paradoksu wygodnie posłużyć się podejściem, które przedstawia cele strategii publicznych w czterech perspektywach: 2 Zestawienie najważniejszych argumentów merytorycznych uzasadniających negatywną ocenę unijnej polityki klimatycznej oraz potrzebę jej gruntownej modyfikacji. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, lipiec Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 3

5 1. Perspektywa społeczna tu definiujemy cele rozumiane jako przewidywane korzyści z realizacji strategii dla całego społeczeństwa. Cele na tym poziomie powinny być zbieżne z głównymi celami polityki energetycznej. 2. Perspektywa podmiotów rynku energetycznego tu definiujemy cele opisujące zmiany jakie mają nastąpić w wyniku decyzji podejmowanych przez podmioty rynkowe (np. w zakresie emisji zanieczyszczeń, struktury technologii, paliw itp.). 3. Perspektywa transformacji rynku tu definiujemy cele określające instrumenty i mechanizmy jakie powinny zostać zastosowane, by w odpowiednim kierunku sterować zmianą zachowań podmiotów rynkowych. 4. Perspektywa instytucjonalno prawna tu definiujemy cele określające regulacje prawne które należy wprowadzić lub instytucje jakie należy utworzyć. Podejście to stanowiące modyfikacje metody Nortona Kaplana zostało przedstawione w opracowaniu (Jankowski B. i in. 1999) 4. Dobra strategia powinna łączyć w sposób spójny cele ze wszystkich wymienionych perspektyw, w taki sposób, by realizacja celów niższego poziomu (o wyższym numerze) przyczyniała się do realizacji celów poziomu wyższego. Na rys. 1 przedstawiono uproszczony opis obecnej polityki unijnej w formie mapy celów. Rys. 1. Uproszczona mapa celów obecnej unijnej polityki klimatycznej stan zamierzony (opracowanie własne) 4 Jankowski B. i in. National Strategies For Energy Efficiency And Environmental Protection. Warszawa Save II Programme. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 4

6 Kolorem zielnym zaznaczono główne mierzalne cele obecnej polityki (3*20). Są one realizowane poprzez decyzje podmiotów rynkowych i odbiorców energii (efektywność). Ich realizacja jest wymuszana poprzez mechanizmy przedstawione w perspektywie transformacji rynku: unijny system handlu emisjami (EU ETS), krajowe limity emisji w sektorze Non ETS, obligatoryjne cele krajowe rozwoju OZE, standardy techniczne (CCS ready), efektywnościowe i inne. Uruchomienie tych mechanizmów wymagało wprowadzenia odpowiednich regulacji prawnych. Najważniejsze z nich zostały przedstawione na rysunku w perspektywie instytucjonalno-prawnej. Projektując strategię spodziewano się, że realizacja celów z poziomów 2, 3 i 4 spowoduje realizację celów zaznaczonych żółtym tłem: ochrony klimatu, wsparcia konkurencyjności gospodarki unijnej, poprawy bezpieczeństwa dostaw oraz wsparcia rozwoju gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. Nie były natomiast w ogóle formułowane cele dotyczące dostępności cenowej energii lub poziomu cen energii dla przemysłu. Nie są one też wspierane przez działania administracji unijnej, dlatego na rysunku nie są one połączone z celami na niższych poziomach. Unijna polityka energetyczna kładła nacisk na realizację i mierzenie postępów w zakresie trzech mierzalnych celów (3*20), natomiast nie zdefiniowała żadnych miar do oceny postępów w realizacji celów z perspektywy społecznej. Rzeczywista realizacja polityki unijnej daje wyniki zbliżone do oczekiwań jedynie w trzech dolnych poziomach (2, 3, 4). Natomiast efekty uzyskiwane w perspektywie społecznej są zupełnie odmienne od oczekiwań, co pokazuje poniższy rysunek. Rys 2. Uproszczona mapa celów obecnej unijnej polityki klimatycznej stan rzeczywisty (opracowanie własne) Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 5

7 Zaznaczone na rys. 2. rzeczywiste skutki dla społeczeństwa i gospodarki (perspektywa społeczna - fioletowe tło) są niestety w większości niekorzystne: Subsydiowanie rozwoju OZE doprowadziło do zaburzeń mechanizmów rynkowych i niestabilnej pracy systemów elektroenergetycznych (np. prądy kołowe z Niemiec do Polski, Czech i Austrii). Wymagania redukcji CO2 i rozwój OZE powodują wzrost cen energii. Występujący niewielki spadek emisji CO2 jest kompensowany wzrostem importu produktów energochłonnych i w efekcie emisje powodowane przez konsumpcję w UE nie maleją, a nawet wykazują tendencje wzrostowe. Niejasna przyszłość polityki energetycznej oraz niepewność przyszłych cen uprawnień emisyjnych powodują wzrost ryzyka inwestycyjnego i wstrzymywanie inwestycji w nowe moce konwencjonalne. Rosnące ceny energii wywierają negatywny wpływ na konkurencyjność przemysłu unijnego oraz wywierają rosnącą presję na budżety gospodarstw domowych. Zaburzone subsydiowaniem energetyki odnawialnej mechanizmy rynkowe powodują wstrzymywanie budowy nowych mocy w źródłach konwencjonalnych, co przy zmienności produkcji z OZE powoduje rosnące zagrożenie bezpieczeństwa dostaw w przyszłości. Podstawowym powodem wymienionych negatywnych skutków jest niewłaściwe zdefiniowanie celów głównych polityki energetycznej skoncentrowanie się na celach podrzędnych (3*20) i zaniedbanie realizacji i mierzenia celów głównych (w perspektywie społecznej). Okazało się też, że założenia o korzystnym wpływie realizacji celów 3*20 na rozwój gospodarczy, miejsca pracy i bezpieczeństwo energetyczne nie sprawdziły się. Korzystne efekty wynikające z rozwoju nowych technologii energetycznych i produkcji urządzeń OZE nie równoważą innych negatywnych skutków, tym bardziej że rozkładają się one w sposób bardzo nierównomierny na poszczególne kraje. 3. Propozycje zmian 3.1. Alternatywne strategie są możliwe W Zielonej Księdze KE dokonała oceny dotychczasowej polityki energetycznej i klimatycznej oraz sformułowała pytania dotyczące jej przyszłego kształtu. Jeden z kluczowych postulatów brzmi: Ramy polityki w zakresie klimatu i energii na okres do 2030 r. muszą one wyciągnąć wnioski z doświadczeń obecnych ram i określić obszary, w których możliwe jest wprowadzenie udoskonaleń. Mimo tej zachęty, w dokumentach unijnych politykę klimatyczną przedstawia się często jako nie mającą alternatywy. Jest to ogromne nadużycie. Alternatyw jest bowiem wiele i ich Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 6

8 pomijanie w dyskusji jest niezgodne z zasadami rzetelnego procesu wypracowania decyzji (decision making), jest też niezgodne z zasadami uczciwej polityki informacyjnej. Politykę klimatyczną przedstawia się często jako połączenie trzech nurtów: a) Rozwój OZE; b) Poprawa efektywności energetycznej; c) Rozwój wykorzystania technologii niskoemisyjnych (gaz zamiast węgla, energetyką jądrowa, CCS). W rozważaniach dotyczących polityki unijnej przedstawia się zwykle wybór ograniczony do następujących dwóch alternatyw: 1) Polityka klimatyczna z rozwojem OZE i poprawą efektywności energetycznej, 2) Polityka bez redukcji CO2, bez rozwoju OZE i bez poprawy efektywności. Takie podejście nie jest poprawne, gdyż poprawa efektywności energetycznej i rozwój OZE nie wynikają tylko z działań na rzecz redukcji emisji. Jeszcze przed wdrożeniem polityki klimatycznej zarówno UE jak i poszczególne kraje prowadziły politykę poprawy efektywności i rozwoju OZE. Oznacza to, że w szczególności alternatywą dla polityki klimatycznej może być: polityka efektywności energetycznej, która zakłada silne dążenie do poprawy efektywności energetycznej, rozsądny rozwój OZE oraz redukcję emisji CO2 w tempie dostosowanym do możliwości ekonomicznych i dostępnych technologii. Taka polityka prezentowana jest dalej jako No Regret. Istnieją również inne alternatywy decyzyjne, a jedynie część z nich jest omawiana poniżej Główne kierunki modyfikacji unijnej polityki Zmiany unijnej polityki energetyczno klimatycznej powinny przyczyniać się do jej poprawy w następujących czterech aspektach: 1) Właściwy dobór celów strategicznych. 2) Większa efektywność ekonomiczna i środowiskowa. 3) Zwiększenie adaptacyjności (zdolności dostosowywania do zmian zachodzących w otoczeniu). 4) Zwiększenie elastyczności polityki unijnej, rozumianej jako możliwości dostosowania celów, działań i środków do sytuacji poszczególnych krajów. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 7

9 Właściwy dobór celów Znaczenie właściwego doboru celów strategicznych przedstawiono powyżej. Polityka unijna musi powrócić do postawienia na pierwszym miejscu tradycyjnych celów polityki energetycznej, takich jak: bezpieczeństwo dostaw, konkurencyjne ceny, dostępność fizyczna i cenowa energii dla gospodarstw domowych, wsparcie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia. Ocena polityki powinna być dokonywana na podstawie stopnia realizacji wymienionych celów głównych a nie celów podrzędnych, takich jak udział OZE, czy poziom emisji CO2. Kwestia doboru właściwych celów jest w sposób bezpośredni podniesiona w Zielonej Księdze: Podstawowe kwestie, którymi należy się zająć w nowych ramach polityki w zakresie energii i klimatu do 2030 r., dotyczą rodzajów, charakteru i poziomu celów oraz ich wzajemnej interakcji. Czy cele powinny być ustanawiane na poziomie UE, krajowym czy sektorowym oraz czy powinny być prawnie wiążące? Efektywność ekonomiczna Obecny kryzys gospodarczy w UE, ogromne zadłużenie, dramatyczne bezrobocie w wielu krajach UE stwarzają konieczność starannego wydatkowania każdych środków publicznych, a także powściągliwości w sięganiu do kieszeni konsumentów poprzez mechanizmy subsydiowania z ich kieszeni określonych form produkcji energii. W Zielonej Księdze wielokrotnie wskazuje się na konieczność efektywnego wykorzystania zasobów. Ograniczonym zasobem są też środki finansowe możliwe do przeznaczenia na inwestycje energetyczne. W dokumencie tym podkreśla się szczególnie potrzebę bardziej efektywnego wykorzystania środków na rozwój OZE: Innym ważnym wyzwaniem jest zapewnienie, aby odnawialne źródła energii stały się bardziej opłacalne, tak aby ograniczyć stosowanie systemów wsparcia tylko do tych technologii i dziedzin, które nadal ich potrzebują. Systemy te powinny być zaprojektowane tak, aby unikały nadmiernej kompensacji, stały się bardziej opłacalne. Adaptacyjność polityki unijnej Obecna polityka unijna opiera się na założeniach, które nie zostały spełnione. W szczególności dotychczas nie doszło do podpisania globalnego porozumienia na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych. Rozwój technologii wydobycia gazu i ropy ze złóż niekonwencjonalnych powoduje, że szybko zwiększa się podaż paliw węglowodorowych z krajów rozwiniętych, po umiarkowanych cenach. Okazało się też, że kraje unijne nie zdołały wygrać wyścigu technologicznego w zakresie technologii OZE (przykład: wygrana Chin w produkcji paneli fotowoltaicznych). Niektóre z tych zmian zostały także odnotowane w Zielonej Księdze: Istotne zmiany i tendencje w UE i poza nią obejmują postęp technologiczny naszych głównych konkurentów, nowe trasy dostaw, a także wzrost liczby nowych producentów energii w Afryce i Ameryce Łacińskiej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 8

10 Każda strategia i polityka musi reagować na istotne zmiany zachodzące w otoczeniu, a zmiana pierwotnych założeń powinna powodować aktualizację strategii. Adaptacyjność polityki, czyli zdolność do jej modyfikacji w miarę zmian w otoczeniu zależy od sposobu jej zaprojektowania i wdrażania. Obecne podejście forsowane przez KE, polegające na przyjęciu wiążących celów do roku 2050 w sytuacji zachodzących dynamicznych zmian oraz bez wystarczającego potwierdzenia dostępności technologii niskoemisyjnych, znacząco ogranicza możliwości dostosowania tej polityki do zmian w otoczeniu. Elastyczność polityki unijnej Przez elastyczność polityki rozumiemy zdolność jej dostosowania do warunków poszczególnych krajów. Oznacza to z jednej strony zdolność do uniknięcia negatywnego wpływu w tych aspektach, które są szczególnie istotne dla rozwoju społecznego i gospodarczego danego kraju (w Polsce np. taką wrażliwą kwestią są ceny energii i rola węgla, w Estonii kwestia wykorzystania łupków bitumicznych); z drugiej strony oznacza zdolność polityki do maksymalnego wykorzystania i zaktywizowania potencjału i zasobów poszczególnych krajów. Dotychczasowe podejście polegało na stosowaniu jednolitych mechanizmów implementacyjnych i stopniowej centralizacji decyzji (szczególnie w zakresie EU ETS oraz zasad rozdziału uprawnień). Takie podejście jest zaprzeczeniem podejścia elastycznego. W Zielonej Księdze dostrzeżono konieczność zwiększenia elastyczności polityki unijnej: Państwa członkowskie są bardzo zróżnicowane pod względem zasobności, struktury przemysłu, koszyka energetycznego, budynków, intensywności emisji dwutlenku węgla i zużycia energii, dostępu do zasobów odnawialnych oraz struktury społecznej. Indywidualne grupy konsumentów mają również różne możliwości inwestowania i dostosowania się. Tę różnorodność należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu ram polityki na okres do 2030 r. Cele w zakresie klimatu i energii mają różny wpływ na różne państwa członkowskie i ich obywateli, dlatego w nowych ramach konieczne będzie rozważenie możliwości skutecznej współpracy i sprawiedliwego podziału niezbędnych wysiłków. Zmiana polityki unijnej w czterech wymienionych i omówionych aspektach jest konieczna zarówno z perspektyw Polski, jak i ze względu na interes całej UE. Właściwie dobrane cele, wysoka efektywność ekonomiczna, adaptowalność i elastyczność są bowiem cechami każdej dobrze zaprojektowanej, racjonalnej strategii unijnej Możliwe warianty modyfikacji polityki unijnej Opracowanie propozycji modyfikacji polityki unijnej było jednym z elementów szerszego programu prac realizowanego pod auspicjami KIG. W oparciu o wykonane analizy sformułowano następujące główne warianty modyfikacji polityki unijnej: 1) Zastąpienie systemu EU ETS podatkiem węglowym w ścisłym powiązaniu z redukcją opodatkowania pracy Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 9

11 Propozycja opiera się na wyliczeniach KE wskazujących, że jedynie przeznaczenie środków z opłat emisyjnych i podatku węglowego na redukcję opodatkowania pracy spowoduje zwiększenie zatrudnienia wraz z redukcją emisji CO2. Główne cele: zwiększenie zatrudnienia oraz większa elastyczność wysokość podatku powinna być dostosowana do warunków poszczególnych krajów, w przypadku produkcji energochłonnej zwolnienie z podatku. 2) Limity krajowe i dobrowolny udział w EU ETS cele redukcji emisji definiowane poprzez limity krajowe, możliwość stosowania krajowych i grupowych systemów handlu emisjami (w tym EU ETS z dobrowolnym udziałem) Główne cele: sprawiedliwy rozkład obciążeń, większa elastyczność, efektywność poprzez mechanizmy dobrowolne, lepsza realizacja podstawowych celów polityki energetycznej. 3) Strategia No Regret zamrożenie EU ETS, modyfikacja strategii efektywności energetycznej, rozwoju OZE, aktywna w sektorze transportu. Główne cele: wyższa efektywność ekonomiczna i środowiskowa polityki, nacisk na globalną współpracę przy redukcji emisji, lepsza realizacja podstawowych celów polityki energetycznej. 4) Nowa zintegrowana polityka energetyczna (równoważąca cztery aspekty: bezpieczeństwo energetyczne, ochronę środowiska, efektywność wykorzystania zasobów, rozwój gospodarczy). Główne cele: wyższa efektywność ekonomiczna polityki, znacznie lepsza realizacja podstawowych celów polityki energetycznej, silne stymulowanie rozwoju gospodarczego wszystkich krajów UE oraz świata, kreowanie pozytywnych procesów w skali światowej. Pierwsze dwie propozycje dotyczą zmiany podejścia do redukcji emisji gazów cieplarnianych. Kolejne dwie mają bardziej kompleksowy charakter i obejmują zmiany w obszarach: redukcji emisji, rozwoju OZE, poprawy efektywności, dywersyfikacji itp. Poniżej przedstawiono nieco szerzej najważniejsze założenia ostatnich trzech propozycji. Opisy te zostały opracowane na podstawie raportu EnergSys z maja tego roku 5, koncentrują się na opisie wybranych kluczowych elementów i nie stanowią pełnego opisu strategii rozwoju energetycznego UE. 5 Raport 3: Koncepcja zmian w unijnej polityce energetyczno-klimatycznej oraz proponowane kierunki jej modyfikacji wraz z uzasadnieniem i oceną skutków. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. Warszawa, maj Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 10

12 3.4. Wariant 1: Krajowe limity emisji i elastyczny system ETS (zwiększenie elastyczności) Motywacja Dotychczasowa polityka unijna prowadziła do dużej różnicy obciążeń poszczególnych krajów kosztami (w tym głównie kosztami redukcji emisji). Na rys. 3. przedstawiono rozkład kosztów przy optymalnej kosztowo redukcji emisji w UE. Charakterystyczną jego cechą jest znacznie większe obciążenie kosztami krajów o niższym dochodzie PKB na osobę. W celu zmiany tego rozkładu zastosowano mechanizmy kompensacyjne. Okazały się jednak one mało skuteczne, co przyznała KE w swoich oficjalnych opracowaniach. Konstrukcja tych mechanizmów nie daje też szans na skuteczne działanie w przyszłości. Rys. 3. Rozkład kosztów redukcji na kraje członkowskie przy optymalnej kosztowo redukcji emisji gazów cieplarnianej o 20% do roku 2020, wg Impact Assessment do Pakietu Klimatycznego (SEC (2008) 85, Tabela II str. 43, Opcja 1) Stosowane jednakowe instrumenty mają mocno zróżnicowany wpływ na poszczególne kraje. W niektórych krajach mogą dawać korzystne efekty, zaś w innych powodować będą poważne zagrożenie dla rozwoju gospodarczego i społecznego. Takie podejście nie powinno być akceptowane w polityce UE. Proponowane zmiany mają za zadanie radykalne zwiększenie elastyczności polityki unijnej umożliwiają dostosowanie sposobu jej wdrażania do warunków, możliwości i poziomu ambicji poszczególnych krajów. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 11

13 W rzeczywistości bardzo trudno jest zaproponować skuteczne mechanizmy kompensacyjne do systemu EU ETS, które będą poprawnie działały w szerokim zakresie możliwych przyszłych warunków rynkowych. Dlatego bardziej racjonalne jest podejście odwrotne wyjście od mechanizmów które zapewniają sprawiedliwy podział obciążeń, a następnie ich uzupełnienie o mechanizmy zapewniające wysoką efektywność ekonomiczną redukcji emisji. Takie właśnie podejście przyjęto przy konstruowaniu propozycji dotyczącej limitów krajowych. Istota proponowanego rozwiązania Istotą proponowanego rozwiązania jest: 1) Powrót do krajowych limitów emisji gazów cieplarnianych definiowanych dla wszystkich krajów członkowskich (analogicznie do sytuacji występującej w Protokole z Kioto). 2) Umożliwienie samodzielnej realizacji celów redukcji w sposób odpowiedni do warunków i możliwości poszczególnych krajów. 3) Umożliwienie wspólnej realizacji celów redukcji poprzez zbiorcze limity emisji definiowane dla grupy krajów (jak np. w przypadku zbiorczego limitu piętnastu krajów unijnych UE-15 uzgodnionego w ramach protokołu z Kioto). Podstawą prawną do realizacji wspólnych działań zgodnie z punktem 3) będzie mechanizm Wzmocnionej Współpracy, który został wprowadzony w Traktacie Lizbońskim w 2009 jako mechanizm dający możliwość integracji działań w określonych obszarach, w sytuacji gdy nie są one popierane przez wszystkie kraje. Realizacja krajowych celów redukcji emisji może być przeprowadzana w sposób analogiczny jak realizacja przez Polskę celów Protokołu z Kioto do roku 2004 (przed wprowadzeniem systemu EU ETS), bądź też analogicznie jak innych krajowych celów redukcji, określonych w prawie unijnym (chodzi o cele dotyczące np. emisji SO2 i NOx). Te działania mogą być realizowane bez systemu handlu emisjami. Kraje uczestniczące dobrowolnie w systemie EU ETS realizować będą swoje cele analogicznie jak to się działo w okresie W tym okresie każdy kraj UE oprócz udziału w systemie EU ETS miał swój własny krajowy limit ustalony w Protokole z Kioto (nowe kraje unijne) lub w ramach decyzji określających podział obciążeń (tzw. burden sharing) pomiędzy krajami EU-15. W przypadku krajów, które nie będą uczestniczyły w systemie EU ETS możliwe jest realizowanie celów redukcji w sposób analogiczny jak do roku 2004 lub też utworzenie własnego krajowego systemu handlu emisjami o konstrukcji dopasowanej do warunków danego kraju i do celów redukcyjnych. Pewna część działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych będzie realizowana wspólnie, np. w ramach wspólnej unijnej polityki poprawy efektywności energetycznej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 12

14 Krajowe cele redukcyjne mogą być wyznaczane w sposób scentralizowany i wprowadzane jako obligatoryjne podobnie jak obecne cele OZE. W drugim wariancie mogą być podejmowane na zasadzie dobrowolnej. Poniżej opisano obie możliwości. Główne przewidywane efekty Wśród najważniejszych oczekiwanych efektów wymienić można: Większa elastyczność polityki klimatycznej, możliwość dostosowania do sytuacji wszystkich krajów UE; Łatwiejszy do uzyskania sprawiedliwy podział obciążeń (kosztów bezpośrednich), redukcja kosztów pośrednich ze względu na dostosowanie instrumentów redukcji do warunków krajowych (szczególnie istotna w przypadku Polski); łatwiejsze do uzyskania porozumienie odnośnie dalszych działań w zakresie redukcji emisji, większa przewidywalność skutków; Umożliwienie bardziej ambitnych działań krajom, które chcą szybciej realizować cel dekarbonizacji gospodarki; W przypadku dobrowolnych celów redukcji możliwość pełnego dostosowania celów i działań krajowych do potrzeb i możliwości danego kraju Obligatoryjne limity krajowe Mechanizmy Unijna polityka redukcji emisji gazów cieplarnianych w tym wariancie będzie realizowana poprzez trzy główne instrumenty: a) Krajowe limity emisji gazów cieplarnianych; b) Handel prawami emisyjnymi na poziomie krajów (analogicznie jak w Protokole z Kioto); c) Mechanizmy uzupełniające, służące do zapewnienia działania systemu zgodnie z założeniami. Procedura ustalania limitów obejmuje trzy kroki: 1) Wyznaczenie poziomu ambicji, określanego jako część PKB jaki UE jest gotowa wydawać corocznie na politykę klimatyczną; 2) Rozdzielenie kosztów na poszczególne kraje; 3) Wyznaczenie limitów emisji dla poszczególnych krajów na podstawie krzywych kosztów redukcji i ustalonego poziomu kosztów redukcji. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 13

15 Poziom ambicji Dotychczasowe oceny skutków Pakietu klimatycznego szacują bezpośrednie koszty redukcji emisji na poziomie 0,45% unijnego PKB, zaś późniejsze oceny z roku 2012 określają te wielkości w przedziale 0,28% - 0,50% PKB. Przy czym dolna wartość dotyczy oceny kosztów realizacji obecnych celów, a górna celów zaostrzonych do 30%, zgodnie z propozycjami KE. Biorąc pod uwagę powyższe dane, poziom 0,50% można uznać za górną granicę ambicji, zaś poziom 0,25% jako odpowiedni dla warunków spowolnienia gospodarczego i ograniczeń finansowych. Na podstawie dotychczasowych analiz przyjęto, że poziom ambicji powinien mieścić się w granicach 0,25 0,5% PKB całej UE. W dalszych przykładowych wyliczeniach przyjęto poziom 0,45% unijnego PKB jako dopuszczalny koszt redukcji emisji CO2. Należy podkreślić, że korzyści z omawianej propozycji nie wynikają z redukcji kosztów bezpośrednich lecz z właściwego rozkładu kosztów na poszczególne kraje oraz z takiego doboru środków realizacji celów krajowych, które minimalizują wtórne (pośrednie) koszty dla gospodarki 6 oraz maksymalizują efekty. Podział obciążeń Jako punkt wyjścia do wyznaczenia algorytmu rozkładu kosztów redukcji pomiędzy kraje przyjęto podział kosztów jaki przedstawiono w Impact Assessment do Pakietu klimatycznego (por. SEC (2008) 85, Tabela II str. 43). Kluczowe znaczenie ma ostatnia kolumna, która określa podział kosztów bezpośrednich, z uwzględnieniem wszystkich mechanizmów kompensacyjnych przewidzianych przy konstruowaniu Pakietu. W rzeczywistości te mechanizmy nie zadziałały w sposób prawidłowy, o czym świadczą późniejsze wyliczenia przedstawione przez KE (SWD (2012) 5), co powoduje znacznie większe obciążenie niektórych krajów w stosunku do zapowiadanych wartości. Te różnice pomiędzy pierwotnymi przewidywaniami, a wynikami ich późniejszej aktualizacji są szczególnie niekorzystne w przypadku Polski, pokazując znacznie wyższe - w stosunku do zapowiadanych - rzeczywiste koszty i są wystarczającym uzasadnieniem do podjęcia działań na rzecz modyfikacji obecnych regulacji. Dla obecnych rozważań istotne jest, że dane z dokumentów KE były podstawą uzgodnień politycznych - i to na ich podstawie doszło do akceptacji i wdrożenia Pakietu klimatycznego. 6 W przypadku Polski kluczowym zagrożeniem dla konkurencyjności gospodarki i sytuacji bytowej mieszkańców jest wzrost cen, który powodowany jest obowiązkowym aukcjoningiem w systemie EU ETS oraz zamiarem wprowadzenia podatku węglowego. Już sama zmiana zasad rozdziału pozwala znacznie ograniczyć negatywne skutki. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 14

16 Rys. 4. Podział obciążeń optymalny oraz konsensus polityczny z dokumentów Pakietu klimatycznego; Źródło: SEC (2008) 85, Tabela II str. 43 (Opcja 1 i Opcja 5) Przedstawiony na rys. 4 (oznaczony niebieską linią) rozkład kosztów obrazuje konsensus polityczny dotyczący podziału kosztów redukcji emisji gazów cieplarnianych pomiędzy kraje członkowskie, uzgodniony przy negocjowaniu pakietu klimatycznego. Algorytm Dążąc do uzyskania rozkładu kosztów zbliżonego do konsensusu politycznego przyjętego przy projektowaniu pakietu klimatycznego w ramach prac dla KIG opracowano algorytm, który jako główne kryterium przyjmuje poziom dochodu PKB na osobę, a dodatkowo, za pomocą wykładnika potęgowego p dokonuje większego zróżnicowania pomiędzy krajami o niskich i wysokich dochodach. Na rys. 5 przedstawiono wynik zastosowania tego algorytmu. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 15

17 Rys. 5. Porównanie rozkładu kosztów wg Wariantu 2 oraz wg konsensusu politycznego z Pakietu klimatycznego Z wykresu można odczytać, że rozkład kosztów wynikający z zastosowania proponowanego algorytmu charakteryzuje się podobnym trendem zmian jak konsensus polityczny z Pakietu klimatycznego kraje o niższych dochodach ponoszą mniejsze obciążenia. Różni się natomiast na korzyść tym, że daje mniejszy rozrzut kosztów (bez wartości ujemnych) oraz unika znaczących różnic obciążeń dla krajów o zbliżonym poziomie dochodu na osobę. Zastosowanie proponowanego algorytmu przy średnim w całej UE koszcie 0,45% PKB, daje następujący rozkład obciążeń na poszczególne kraje: a) Kraje o dochodzie poniżej 70% średniej unijnej ponosić będą koszty roczne w przedziale 0,03 0,11% PKB; b) Kraje o dochodzie 75-86% średniej unijnej ponosić będą koszty roczne w przedziale 0,14 0,20% PKB; c) Kraje o dochodzie 91-98% średniej unijnej ponosić będą koszty roczne w przedziale 0,24 0,30% PKB; d) Kraje o dochodzie powyżej średniej UE ponosić będą koszty roczne w przedziale 0,40 0,72% PKB. W omawianym przykładzie Polska byłaby zobowiązana do poniesienia kosztów w wysokości 0,09% PKB rocznie, co w przeliczeniu na wartości bezwzględne oznacza ok. 350 mln /a Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 16

18 (ok. 1,5 mld zł/a). Dla porównania koszty wsparcia rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce wynoszą już obecnie ok. 4 mld zł/rocznie Dobrowolne krajowe limity emisji Uzasadnienie dla celów dobrowolnych Wiele doświadczeń wskazuje, że dobrowolne zobowiązania redukcyjne (limity emisji) mogą być efektywnym, skutecznym i elastycznym instrumentem redukcji emisji gazów cieplarnianych. W ekonomii ochrony środowiska, do instrumentów służących poprawie stanu środowiska - oprócz instrumentów prawnych czy ekonomicznych - zalicza się także dobrowolne zobowiązania (voluntary agreement). Takie środki zaliczane są do tzw. miękkich środków, podobnie jak działania informacyjne, np. labeling (etykietowanie) - oznaczanie cech produktów istotnych ze względów ekologicznych (np. klasy efektywności energetycznej). Poniżej przedstawiono dwa realne zjawiska, które potwierdzają zasadność wykorzystania mechanizmu dobrowolnych zobowiązań redukcyjnych do realizacji polityki klimatycznej: 1) Obecne działania w ramach Konwencji Klimatycznej - począwszy od Konferencji w Kopenhadze w 2009 r. - opierają się głównie na dobrowolnych zobowiązaniach redukcyjnych poszczególnych krajów. Przykładem są dobrowolne zobowiązania redukcyjne zgłoszone do tzw. Postanowień Konferencji w Kopenhadze (Copenhagen Accords) 2) W polityce ekologicznej Polski po roku 1989 podjęto poważne działania na rzecz redukcji emisji gazów konwencjonalnych (SO2, NOx, pyłów) ze względu na wieloletnie zaniedbania w tej dziedzinie w czasach gospodarki socjalistycznej. Polska, jako strona Konwencji o transgranicznym przenoszeniu zanieczyszczeń na dalekie odległości (LRTAP), była także stroną kolejnych protokołów; m.in. tzw. I Protokołu Siarkowego (1985), Protokołu Azotowego (1988) i zintegrowanego Protokołu z Goetheborga (1999). Polska z obawy o koszty wdrożenia tych protokołów, w większości przypadków ich nie ratyfikowała. Jednak zawarte tam cele wprowadzała systematycznie do polityki ekologicznej państwa, uruchamiając nawet w tym obszarze specjalny Program Redukcji emisji SO2 w energetyce zawodowej (1996). W efekcie, cele z tych protokołów zostały przez Polskę w pełni zrealizowane. Powyższe przykłady pokazują, że dobrowolne zobowiązania mogą być skuteczne i mogą być też akceptowalną formą podejmowania zobowiązań, szczególnie w sytuacji braku pewności, czy zobowiązania te będą możliwe do spełnienia po akceptowalnych kosztach. Obawy takie są szczególnie uzasadnione, gdy obecne rozwiązania technologiczne nie dają wystarczających możliwości realizacji tych celów, a przyszły rozwój technologiczny jest niepewny. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 17

19 Z drugiej strony, można podać wiele przykładów obligatoryjnych zobowiązań, które nie są realizowane. Na forum międzynarodowym dobrym przykładem jest Kanada, która podjęła zobowiązania Protokołu z Kioto, by niedawno wystąpić z tego Protokołu. Innym przykładem na podwórku unijnym jest sygnalizowany przez KE problem z realizacją celów OZE, a także niektórych innych celów, np. redukcji w sektorach Non ETS. Zapewne zbadanie stopnia realizacji celów protokołu z Kioto również wykazałoby braki w wypełnianiu ustalonych tam zobowiązań. Dobrowolne zobowiązania mają następujące zalety: 1) Mogą być odważniej formułowane (bo ich ewentualne niedotrzymanie nie jest groźne; przy celach obligatoryjnych potrzebna jest większa ostrożność); 2) Są traktowane jako własne a nie jako narzucone, co korzystnie wpływa na gotowość ich realizacji; 3) Mogą być adaptowane do zmian nowe możliwości szybszej redukcji są wykorzystywane bez obawy, że pogorszy to pozycję danego kraju w negocjacjach dotyczących celów obligatoryjnych na kolejny okres. W unijnej polityce klimatycznej jest wiele krajów, które opowiadają się za aktywną polityką klimatyczną i daleko idącymi celami redukcyjnymi. Jednak część krajów nie może się zgodzić na rozwiązania proponowane na poziomie unijnym, ze względu na swoje uwarunkowania i mniejsze możliwości finansowe i gospodarcze. Poszukiwanie konsensusu skutkuje przyjęciem celów, które dla części krajów są postrzegane jako zbyt mało ambitne. Dobrowolne zobowiązania otwierają możliwość dalej idących działań dla tych krajów, które mają ku temu warunki i których społeczeństwa akceptują politykę dekarbonizacji. W efekcie dobrowolne porozumienia mogą prowadzić do bardziej ambitnych celów niż cele obligatoryjne. Dla zilustrowania omawianego problemu, w tabl. 1 podano emisje CO2 na mieszkańca w poszczególnych krajach unijnych. Z tablicy tej wynika, że wiele bogatych krajów unijnych ma wysokie emisje CO2 na osobę. Żółtym tłem zaznaczono kraje o poziomie dochodu PKB na osobę powyżej średniej unijnej. Spośród 10 takich krajów, jedynie dwa mają emisje poniżej średniej unijnej (Francja i Szwecja, m.in. na skutek szerokiego wykorzystania energetyki jądrowej). Inne bogate kraje mają emisje na mieszkańca wyższe od średniej unijnej, a Holandia i Finlandia mają emisje najwyższe w całej UE. Byłoby zasadne, by to właśnie bogate kraje podjęły najbardziej ambitne działania na rzecz redukcji emisji CO2. Dobrowolne zobowiązania - jeśli byłyby kształtowane przez opinię publiczną w tych krajach, w oparciu o rzetelną informację - mogłyby doprowadzić do ustanowienia w nich ambitnych programów bez oglądania się na rozwiązania unijne, które są na ogół pewnym kompromisem i muszą uwzględniać także możliwości krajów o niższym poziomie rozwoju gospodarczego. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 18

20 Tablica 1. Wskaźnik emisji CO2 na jednego mieszkańca Nr Kraj [t CO2/mieszk.] Zmiana w 2010r. w stosunku do Austria 7,35 7,47 7,70 9,08 8,27 12,5% 2 Belgia 10,83 11,37 11,58 10,75 9,78-9,7% 3 Bułgaria 8,58 6,34 5,22 5,94 5,81-32,3% 4 Cypr 6,62 8,03 9,09 9,34 8,99 35,9% 5 Czechy 14,97 11,97 11,86 11,69 10,89-27,3% 6 Dania 9,81 11,09 9,49 8,91 8,48-13,6% 7 Estonia 22,75 11,11 10,66 12,52 13,79-39,4% 8 Finlandia 10,91 10,97 10,64 10,53 11,73 7,5% 9 Francja 6,06 5,96 6,21 6,17 5,52-8,9% 10 Grecja 6,78 7,13 8,01 8,56 7,45 9,9% 11 Hiszpania 5,26 5,91 7,05 7,82 5,82 10,7% 12 Holandia 10,43 11,06 10,81 11,19 11,26 8,0% 13 Irlandia 8,50 8,97 10,74 10,49 8,64 1,6% 14 Litwa 8,95 3,90 3,20 3,97 4,02-55,1% 15 Luksemburg 27,34 19,92 18,49 24,54 20,98-23,3% 16 Łotwa 7,00 3,53 2,88 3,29 3,60-48,6% 17 Malta 6,35 6,22 5,40 6,70 5,99-5,6% 18 Niemcy 11,97 10,63 10,04 9,81 9,32-22,2% 19 Polska 9,00 8,65 7,60 7,68 7,99-11,2% 20 Portugalia 3,93 4,81 5,81 5,95 4,53 15,2% 21 Rumunia 7,20 5,16 3,84 4,34 3,52-51,0% 22 Słowacja 10,71 7,61 6,92 7,07 6,45-39,8% 23 Słowenia 6,26 6,69 7,08 7,79 7,48 19,4% 24 Szwecja 6,16 6,52 5,95 5,58 5,07-17,7% 25 Węgry 6,41 5,55 5,31 5,59 4,89-23,6% 26 Wielka Brytania 9,60 8,90 8,90 8,85 7,78-19,0% 27 Włochy 7,01 7,20 7,48 7,86 6,59-6,0% UE ,56 8,03 7,93 8,08 7,29-14,8% Źródło: IEA: CO2 Emissions from Fuel Combustion 2012 Uwaga: Żółtym tłem oznaczono kraje o dochodzie PKB na osobę powyżej średniej unijnej Mechanizmy towarzyszące Dobrowolne cele redukcyjne mogą być uzupełnione zestawem instrumentów wspomagających, takich jak: 1) Instrumenty informacyjne (etykietowanie krajów), Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 19

21 2) Programy wsparcia rozwoju technologii, 3) Rozprzestrzenianie dobrych praktyk. Zestaw instrumentów wspomagających może być dość bogaty i znacznie szerszy niż wymienione powyżej. W tym miejscu są jedynie sygnalizowane przykładowe działania dające wyobrażenie o kierunku, w którym należałoby podążać przy projektowaniu takiej polityki. Instrumenty Informacyjne Ich celem jest informowanie opinii publicznej o rzeczywistym stanie poszczególnych krajów pod względem emisji gazów cieplarnianych oraz realizacji postępów w zakresie redukcji emisji. Działanie takie byłoby podobne do etykietowania produktów zużywających energię (etykiety określające klasę efektywności energetycznej). Takie wskaźniki mogą określać standard klimatyczny poszczególnych krajów. Jeśli przykładowo taki kraj jak Dania, którego dochód na osobę stanowi 125% średniego poziomu UE i który aspiruje do miana tygrysa polityki klimatycznej, zostałby postawiony wobec opinii publicznej ze swoim wskaźnikiem emisji CO2 na mieszkańca o ponad 15% wyższym od średniej UE, to być może byłby zmuszony przez opinię publiczną do podjęcia bardziej ambitnych działań redukcyjnych we własnym kraju lub musiałby zrezygnować z miana kraju pro-klimatycznego. Zestaw mierników klimatycznych powinien obejmować kilka wskaźników pokazujących zarówno emisyjność poszczególnych krajów, jak też wysiłki podejmowane na rzecz jej zmniejszenia. Stosowanie takich wskaźników pełniłoby rolę mobilizującą dla poszczególnych krajów, szczególnie tych, które ze względu na wysoki poziom rozwoju są w stanie dokonać większych redukcji emisji. Korzystne wartości wskaźników klimatycznych przekładałyby się na korzystny wizerunek danego kraju wobec tej części opinii publicznej, która jest wyczulona na kwestie ochrony klimatu. Korzystny wizerunek kraju przekłada się na lepsze postrzeganie produktów w nim wytwarzanych, co może mieć wymierne korzyści gospodarcze. Te efekty z pewnością stanowić mogą poważną zachętę do ambitnych działań pro-klimatycznych ze strony bogatszych krajów unijnych, nawet jeśli nie będą miały charakteru obowiązkowego. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 20

22 3.5. Wariant 2: Strategia No Regret (większa efektywność i adaptacyjność) Motywacje Myślą przewodnią tej propozycji jest takie zmodyfikowanie obecnych ram polityki energetyczno klimatycznej, by wydobyć te elementy, które wspierają realizację strategicznych celów polityki energetycznej i złagodzić te, które generować mogą nadmierne koszty i wymagania kapitałowe. W szczególności koncepcja ta zakłada na podstawie wielu analiz i danych rzeczywistych - że redukcja emisji CO2 ma uzasadnienie jedynie poprzez skoordynowane działania globalne. Prowadzenie podobnej do innych krajów polityki redukcji emisji jest też kluczowe dla utrzymania przez producentów unijnych równych warunków konkurencji, w stosunku do producentów z innych krajów uprzemysłowionych. Z tych względów, decyzje dotyczące celów redukcji emisji po roku 2020 powinny być podjęte dopiero po uzgodnieniu działań na poziomie globalnym. Istota proponowanego rozwiązania Istotą proponowanego rozwiązania jest: zamrożenie systemu EU ETS (brak ingerencji w cele i zasady działania do roku 2020) Złagodzenie celów rozwoju OZE i modyfikacja zasad wsparcia Utrzymanie elastycznej polityki efektywności energetycznej Aktywna polityka w sektorze transportu. W zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych przyjmowana jest postawa polegająca na dostosowaniu działań UE do uzgodnień na forum międzynarodowym i dostosowanie poziomu ambicji UE do postawy krajów - głównych konkurentów światowych. Większy nacisk kładziony jest na budowanie zdolności do działań adaptacyjnych do zmian klimatu. Zamrożenie systemu EU ETS do roku 2020 oznacza utrzymanie w tym okresie obecnych celów i zasad funkcjonowania do roku Po roku 2020 przewiduje się wprowadzenie rozwiązań opisanych w wariancie 1 (limity krajowe i elastyczny ETS). Przyszłe cele redukcji emisji będą powiązane z wynikami międzynarodowych uzgodnień. W przypadku braku wiążących uzgodnień międzynarodowych odnośnie redukcji emisji, działania w tym obszarze będą realizowane na zasadzie dobrowolnych deklaracji poszczególnych krajów. Złagodzenie celów w zakresie OZE może polegać na dobrowolnej realizacji 25% dystansu który każdy kraj powinien przejść zwiększając swój udział OZE pomiędzy rokiem 2008 Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 21

23 a rokiem Można także dopuścić większe odstępstwo od uzgodnionych obecnie celów w przypadku gdy dany kraj z nadwyżką realizuje cele z zakresu poprawy efektywności energetycznej. Modyfikacja systemów wsparcia powinna iść w kierunku uwzględniającym wpływ rozwoju poszczególnych technologii OZE na rozwój gospodarczy i miejsca pracy w danym kraju i w UE. Obecne cele i środki polityki poprawy efektywności powinny zostać zachowane. Polityka ta powinna zachować pewien zakres elastyczności w celu jej optymalnego dostosowania do potrzeb i warunków poszczególnych krajów. Przykładowo, w zakresie norm budynkowych konieczne jest znalezienie odpowiedniej równowagi między standardami efektywności energetycznej dla nowych budynków i wsparciem finansowym nowego budownictwa energooszczędnego, a wsparciem termomodernizacji istniejących budynków. Ponieważ cele dotyczące zmniejszenia zależności od importu węglowodorów, a także poprawy jakości powietrza są w znacznej mierze zależne od zmian w transporcie, aktywnym elementem polityki powinien stać się rozwój czystego transportu, szczególnie miejskiego, w tym także rozwój wykorzystania pojazdów na gaz LNG i CNG w powiązaniu z rozwojem importu gazu LNG. Główne przewidywane efekty Wśród najważniejszych oczekiwanych efektów proponowanych zmian wymienić można: Ograniczenie wzrostu cen energii, szczególnie w dłuższym okresie; Redukcję kosztów subsydiowania OZE; Zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego w energetyce, pobudzenie inwestycji w źródła konwencjonalne; Znaczącą poprawę konkurencyjności UE w zakresie produkcji energochłonnej; Zwiększenie atrakcyjności UE jako obszaru dla nowych inwestycji przemysłowych (mniejsze ryzyko gorszych warunków działania w zakresie kosztów energii niż w innych krajach); Korzyści środowiskowe wynikające ze zmian w transporcie (zwiększenie udziału technologii o niskich emisjach zanieczyszczeń konwencjonalnych). 7 Obecnie ustalone cele rozwoju OZE określają udział OZE w zużyciu finalnym w 2020 roku. Oznacza to konieczność przejścia ze stanu wyjściowego w 2008 (2004) roku, do stanu wymaganego. Przykładowo, Polska w roku 2004 miała udział na poziomie 7% a w 2020 roku ma osiągnąć 15%. Propozycja polega na tym, by przejście 75% tego dystansu było obowiązkowe. Oznacza to dla Polski konieczność osiągnięcia 13%. A pozostałe 25% miałoby charakter nie wiążący. Poluzowanie takie lub większe można uzależnić od postępów w zakresie efektywności energetycznej. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 22

24 3.6. Wariant 3 nowa strategia zintegrowana, nowe cele 4*50% Motywacje Obecnie realizowana polityka energetyczno klimatyczna nie wspiera realizacji przyjętych celów strategicznych. Nie daje efektów redukcji emisji w skali globalnej, ma negatywny wpływ na ceny energii, konkurencyjność przemysłu, budżety gospodarstw domowych, powoduje zaburzenie bezpieczeństwa energetycznego, zaburzenie funkcjonowania rynku energii, a także ograniczenie inwestycji. Jest to efekt niewłaściwego doboru celów strategicznych, podporządkowania polityki energetycznej celom klimatycznym - kosztem realizacji innych tradycyjnych celów polityki energetycznej (bezpieczeństwo energetyczne, dostępność energii, akceptowalne ceny energii, wspieranie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, racjonalna ochrona środowiska). Problemy te zostały szerzej wyjaśnione w rozdz. 2. Wariant 3 zmierza do kompleksowego przeprojektowania polityki unijnej, poczynając od weryfikacji celów strategicznych. Istota proponowanego rozwiązania Istotą proponowanego rozwiązania jest: 1) Rezygnacja z celu dekarbonizacji jako wiodącego celu dla polityki energetycznej. 2) Przyjęcie nowego zestawu celów strategicznych, które obejmować powinny m.in: poprawę pewności dostaw, dostępność cenową energii, poprawę ochrony środowiska i zmniejszenie zagrożeń dla zdrowia, zwiększanie konkurencyjności UE, stymulowanie rozwoju gospodarczego, wspieranie wzrostu zatrudnienia. 3) Określenie zestawu mierników stopnia realizacji wymienionych celów oraz poziomów które w ramach polityki unijnej chcielibyśmy osiągnąć. Redukcja emisji CO2 będzie w tym wariancie wynikiem racjonalizacji działań w sferze produkcji i konsumpcji. Nowa zintegrowana polityka energetyczna UE kierować się będzie na forum międzynarodowym zasadami Strategii globalnej współpracy, która została przedstawiona w kolejnym rozdziale. Cele Proponuje się wstępnie przyjęcie czterech głównych celów mierzalnych (określonych przez analogię do obecnych celów, jako np. 4*50%): Zmniejszenie zależności od importu węglowodorów z krajów niestabilnych politycznie o (50%) Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 23

25 Redukcja kosztów zewnętrznych powodowanych przez procesy produkcji i użytkowania energii o (50%) Zwiększenie eksportu urządzeń i usług energetycznych o (50%) Zmniejszenie różnicy pomiędzy cenami energii elektrycznej i gazu w UE i USA o 50%. Wymienione cele opisują w sposób mierzalny efekty jakie w ramach polityki energetycznej chcemy uzyskać w ramach celów strategicznych: poprawa pewności dostaw, zwiększenie ochrony środowiska, stymulowanie rozwoju gospodarczego oraz zwiększenie dostępności energii. Istota zmiany polega na wprowadzeniu celów mierzalnych, które w sposób bardziej bezpośredni są powiązane z celami strategicznymi i korzyściami dla obywateli UE. Dotychczasowe cele 3*20 określały kierunek zmian systemu energetycznego, ale w sposób niejasny przekładały się na realizację celów strategicznych i korzyści dla obywateli UE: Cel redukcji gazów cieplarnianych nie przekłada się wprost ani na poprawę ochrony klimatu (na skutek carbon leakage oraz na skutek wzrostu emisji w innych krajach) ani na korzyści dla obywateli UE, gdyż powoduje wzrost kosztów i inne często niekorzystne efekty uboczne. Cel rozwoju OZE może powodować zmniejszenie zależności importowej, jednak równocześnie pogarsza stabilność pracy systemów elektroenergetycznych, wprowadza zakłócenia do rynku energii oraz zwiększa koszty produkcji i dostawy energii do odbiorcy. Cel poprawy efektywności energetycznej - może dawać korzystne efekty poprzez uruchomienie potencjału kosztowo efektywnych przedsięwzięć, może jednak także powodować wzrost kosztów użytkowania energii, czego przykładem jest realizacja wielu projektów dofinansowanych ze środków unijnych - o bardzo długich okresach zwrotu. Również inwestycje w sieci inteligentne nie zawsze są uzasadnione ekonomicznie i mogą prowadzić do wzrostu łącznych kosztów użytkowania energii. Nowe mierzalne cele będą ściślej związane z celami strategicznymi i lepiej powiązane z korzyściami dla obywateli UE: Ograniczenie zależności importowej z krajów niestabilnych politycznie zwiększa pewność dostaw energii - a równocześnie włącza w zakres polityki klimatycznej działania związane z lepszym wykorzystaniem zasobów wewnętrznych UE oraz zmianą kierunków importu, zmierzającą do ograniczenia udziału dostaw z krajów niestabilnych. Redukcja kosztów zewnętrznych - jest bezpośrednio związana z poprawą jakości życia i zmniejszeniem zagrożeń zdrowia, równocześnie może być realizowana w sposób ok. 10-krotnie tańszy niż poprzez politykę klimatyczną. Badania Systemowe EnergSys Sp. z o.o. 24