Lublin, dnia 4 lipca 2007 r. NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W LUBLINIE ul. Okopowa 7, 20-001 Lublin, tel. 081 53 64 120, fax 081 53 64 111 LLU- 4113-4-07 S/07/009 Pani Jolanta Góralska-Lato p.o. Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w Lubartowie WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Lublinie skontrolowała Funkcjonowanie Środowiskowego Domu Samopomocy w Lubartowie w wybranych obszarach w latach 2005-2006, zwanego dalej ŚDS. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 22 czerwca 2007 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Pani Dyrektor niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli negatywnie ocenia skontrolowaną działalność ŚDS. O negatywnej ocenie zdecydowały liczne nieprawidłowości w zakresie: organizacji i funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości budŝetowej, gospodarki finansowej oraz rzeczowymi składnikami majątkowymi. W ocenie NIK, nieprawidłowości te przede wszystkim były wynikiem nieodpowiedniego zarządzania jednostką, zatrudnienia na stanowisku głównego księgowego osób niespełniających wymogów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych 2 i ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 3 (ufp), ewidentnymi zaniedbaniami głównego księgowego R. K. oraz brakiem bieŝącego nadzoru kierownika jednostki. Ujawnione przez 1 j.t. Dz. U. z 2001 roku nr 85, poz. 937 ze zm. 2 Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm. 3 Dz. U. z Nr 249, poz. 2104 ze zm.
2 NIK nieprawidłowości w tych obszarach wystąpiły w 2006 r. mimo tego, iŝ analogiczne stwierdzone zostały przez audytora wewnętrznego Starostwa Powiatowego w Lubartowie w odniesieniu do zaszłości z 2004 i 2005 r. 1. W czasie 33 miesięcy dotychczasowego funkcjonowania ŚDS funkcję głównego księgowego pełniło 6 róŝnych osób, z których 2 (K. C. i R. K.) nie posiadały wymaganej art. 35 ust. 2 pkt 4 ufp z 1998 r. i art. 45 ust. 2 pkt 4 ufp z 2005 r. praktyki w księgowości, a jedna (K. C.) równieŝ wymaganego wykształcenia. Ponadto 5 z tych osób zatrudniono bez wymaganego art. 35 ust. 2 pkt 3 ufp z 1998 r. i art. 45 ust. 2 pkt 3 ufp z 2005 r. sprawdzenia, czy nie były one prawomocnie skazane za przestępstwa przeciwko: mieniu, obrotowi gospodarczemu, działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, wiarygodności dokumentów lub za przestępstwo karne skarbowe. 2. Ustalona zarządzeniem nr 1/2004 dyrektora ŚDS z 20.10.2004 r. i obowiązująca do końca 2005 r. Instrukcja obiegu dokumentów nie spełniała wymogów art. 35a ufp z 1998 r. i art. 47 ufp z 2005 r., dotyczących procedur kontroli finansowej. Nie określała bowiem: 1) rodzaju i zasad obiegu dowodów związanych z gromadzeniem i odprowadzaniem do Starostwa środków publicznych, 2) wzorów dowodów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, 3) zasad podziału zadań i obiegu dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych, 4) zasad i sposobu prowadzenia, dokumentowania, rozliczania i raportowania gospodarki kasowej, zabezpieczania, przechowywania i transportu gotówki. Wśród osób odpowiedzialnych za kontrolę dowodów wymieniała stanowiska w rzeczywistości w ŚDS niewystępujące - wicedyrektor, kierownik internatu, kierownik administracyjno-gospodarczy - lub niezdefiniowane, tj. sprawujący nadzór nad zaopatrzeniem, sprawujący nadzór komisyjny. Nieistniejące w ŚDS stanowiska wskazano teŝ jako miejsca sporządzania dowodów związanych z gospodarką magazynową, której w ŚDS nie prowadzono: referent Ŝywieniowy, kierownik warsztatów szkolnych. Część z tych braków wyeliminowano w wyniku wprowadzenia z dniem 1.01.2006 r. Instrukcji kasowej, a z dniem 14.04.2006 r. Instrukcji obiegu dokumentów finansowoksięgowych oraz ustalenia procedur kontroli finansowej. W dalszym ciągu nieuregulowane były jednak procedury kontroli wewnętrznej związane z udzielaniem zamówień publicznych. Ponadto, ustalone w ww. dokumentach zasady i elementy wewnętrznej kontroli finansowej nie były przestrzegane w praktyce. M. in. stwierdzono, Ŝe: w okresie od 01.10.2005 r. do 04.02.2007 r. obowiązki w zakresie prowadzenia kasy
3 i materialna odpowiedzialność z tym związana nie były formalnie przypisane Ŝadnemu pracownikowi ŚDS. Mimo to, np. w 2006 r. czynności związane z operacjami kasowymi zamiennie wykonywało 5 osób, w tym główny księgowy R. K., co było niezgodne z obowiązującą wówczas Instrukcją kasową. Do jego obowiązków naleŝało nadzorowanie kasy i kontrola raportów kasowych, z których się nie wywiązał. Wbrew wymogom Instrukcji kasowej, nie dokumentowano dowodami KW pobrania gotówki z kasy w celu jej wpłaty do banku; z 35 badanych dowodów księgowych obcych z października 2006 r. (100% populacji z tego okresu) 5 (14,3%) nie zostało zatwierdzonych pod względem merytorycznym, 1 pod względem formalnym i rachunkowym, 5 nie zawierało zatwierdzenia kwot do wypłaty przez głównego księgowego lub dyrektora jednostki, a na 1 nie wskazano miesiąca księgowania, co było niezgodne z art. 21 ust. 1 pkt 5-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 4 (uor) i obowiązującą w ŚDS Instrukcją obiegu dokumentów. Ponadto 1 z tych dowodów nie zawierał danych i podpisu wystawcy, mimo wymogu art. 21 ust. 1 pkt 2 i 5 uor, a w 1 kwotę do wypłaty poprawiono korektorem, wbrew postanowieniom art. 22 ust. 1 uor. Wszystkie analizowane dowody zawierały niekompletne lub błędne dekretacje głównego księgowego, co do sposobu ujęcia ich w księgach rachunkowych. 3. W toku kontroli NIK nie były dostępne (zaginęły lub nie zostały opracowane) obowiązujące w ŚDS w 2006 r. zasady (polityka) rachunkowości, wymagane art. 10 ust. 1 uor, a określone rzekomo w załączniku do zarządzenia dyrektora nr 5/2006 z 14.04.2006 r. W świetle wyników kontroli Starostwa, ustalone zarządzeniem nr 1/2004 dyrektora ŚDS z 20.10.2004 r. i obowiązujące do 2005 r. zasady rachunkowości nie spełniały wymogów art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. a-c oraz pkt 4, art. 17 ust. 1 pkt 1-7, art. 32 ust. 2-3 i art. 33 ust. 1 uor. Prowadzone do 2005 r. systemem ręcznym księgi rachunkowe nie spełniały m. in. wymogów art. 13 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1-2, art. 17 ust. 1 pkt 1-5, art. 20 ust. 1-2 uor. W 2006 r. zaś w ogóle nie prowadzono obligatoryjnych elementów ksiąg rachunkowych, określonych art. 13 ust. 1 pkt 1-4 uor, tj.: 1) dziennika, 2) księgi głównej, 3) ksiąg pomocniczych, 4) zestawień obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych. Na podstawie zgromadzonych w ŚDS dowodów księgowych w grudniu 2006 r. i styczniu 2007 r. księgi rachunkowe zastępczo sporządziła pracownica Starostwa. 4 Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.
4 Zlecenie zastępczego sporządzenia ksiąg rachunkowych za 2006 r. i 4 miesiące 2005 r. (od września do grudnia) skutkowało koniecznością poniesienia przez ŚDS dodatkowych kosztów w kwocie 10.927 zł, w tym 9.402 zł tytułem wynagrodzenia wykonawcy i 1.525 zł za zakup programu finansowo-ksiegowo-amortyzacyjnego firmy Ramzes, w którym księgi zostały opracowane. Program ten zakupiono w sytuacji posiadania w ŚDS programu ksiegowo-płacowego Arisco, zaktualizowanego w marcu 2006 r. Ponadto w marcu 2007 r. zakupiono kolejny program finansowo-księgowy Qwant za 1.070 zł i program kadrowopłacowy Qwark za 1.335 zł, gdyŝ takie programy potrafiła obsługiwać nowy główny księgowy D. D. PowyŜsze wydatki oceniono jako niegospodarne. 4. Sprawozdania budŝetowe ŚDS Rb-28S, Rb-50 i Rb-27ZZ za 2 kwartały 2006 r. oraz sprawozdanie Rb-27ZZ za 4 kwartały 2006 r. wykazywały dane niezgodne ze stanem faktycznym oraz z ewidencją księgową, sporządzoną zastępczo przez pracownicę Starostwa. Niezgodności dotyczyły kwot wykonanych wydatków, zaangaŝowania oraz kwot zobowiązań i naleŝności, w tym wymagalnych. Sprawozdania Rb-Z i Rb-N za 2 i 4 kwartały 2006 r. oraz sprawozdanie Rb-28S za 4 kwartały 2006 r. prezentowały dane niezgodne ze stanem faktycznym, wynikającym z dowodów księgowych w zakresie zobowiązań i naleŝności (w tym wymagalnych) oraz zaangaŝowania. 5. Dochody budŝetu państwa, pobierane od uczestników za pobyt i zajęcia terapeutyczne, odprowadzano na rachunek Starostwa z przekroczeniem terminów określonych w 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań 5, a od 1 lipca 2007 r. w 8 ust. 1 pkt 1-2 analogicznego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. 6. Z 8.052,43 zł dochodów pobranych w 2005 r. 3.035 zł (37,7%) odprowadzono z opóźnieniami wynoszącymi od 1 do 58 dni, a z 10.528 zł pobranych w 2006 r. 1.019 zł (9,7%) przekazano ze zwłoką od 1 do 21 dni. W ŚDS (9-36 zł/miesiąc) nie podejmowano udokumentowanych działań dyscyplinujących wobec osób zalegających z opłatami za pobyt. Do końca 2006 r. działań 5 Dz. U. Nr 100, poz. 1077, ze zm. 6 Dz. U. Nr 135, poz. 955
5 takich nie podjęto m.in. wobec M. I. zalegającego z opłatą za październik 2005 r. 6. W badanym okresie nieterminowo regulowano zobowiązania wobec dostawców, co było niezgodne z art. 28 ust. 3 pkt 3 ufp z 1998 r. i art. 35 ust. 3 pkt 3 ufp z 2005 r. W wyniku tego w 2006 r. zapłacono odsetki za zwłokę w kwocie 22,65 zł. Ponadto, wbrew dyspozycjom art. 29 ust. 6 ufp z 1998 r. i art. 36 ust. 1 ufp z 2005 r. w 2006 r. zaciągnięto zobowiązania przekraczające limity wydatków określone w planie finansowym. Występujące na dzień 31.12.2006 r. zobowiązania wymagalne w kwocie 3.859,43 zł przekraczały określony planem finansowym na 2006 r. limit wydatków ogółem o 3.856,69 zł, tj. o 0,65%, z tego: w 4210 o 2.115,78 zł (o 6,01%), w 4280 o 40,00 zł (o 42,11%), w 430 o 1.700,91 zł (o 1,76%). Pobrane w 2006 r. składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i fundusz pracy odprowadzano w terminach określonych przepisami art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych 7. Z 7-dniowym przekroczeniem tego terminu odprowadzono tylko 9.804,07 zł składek na ubezpieczenia społeczne za sierpień 2006 r., co wynikało z braku środków na rachunku bankowym ŚDS w dniu wymagalności tych składek (05.09.2006 r.). Zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych w 2006 r. odprowadzano w terminach określonych art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. nr 14, poz. 176 ze zm.). 7. Negatywnie oceniono bardzo wysokie wydatki ŚDS na usługi telekomunikacyjne. Koszt utrzymania 2 numerów telefonów stacjonarnych w latach 2005-2006 wyniósł 20.646,62 zł, tj. 860,27 zł miesięcznie. Opłaty za zrealizowane połączenia (rozmowy) wyniosły 8.483,42 zł w 2005 r. i 5.018,65 zł w 2006 r., z tego odpowiednio 37,4% (3.177,48 zł) i 74,4% (3.735,29 zł) z abonentami sieci komórkowej. Na ww. koszt rozmów 2005 r. w 34,6% (2.937,25 zł) składały się prywatne połączenia międzynarodowe, wykonane za zgodą dyrektora przez byłą pracownicę M. M. Dotychczasowe działania kierownictwa ŚDS zmierzające do wyegzekwowania od niej zwrotu kosztów tych rozmów były niewystarczające. Ograniczały się do potrącenia z jej wynagrodzenia za grudzień 2005 r. 338,71 zł, przyjęcia darowizny faksu o wartości ok. 200 zł, przeprowadzenia z nią 2 rozmów (7.03. i 25.05.2006 r.) oraz skierowania do niej 2 wezwań do zapłaty (28.06. 7 J.t. Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.
6 i 4.09.2006 r.). Mimo nieskuteczności tych działań dotychczas nie skierowano sprawy na drogę sądową. Na koszt utrzymania ww. telefonów stacjonarnych wpłynęły teŝ zawyŝone opłaty za dostęp do Internetu. Mimo korzystania, zgodnie umową z 19.12.2005 r., z usługi DSL 2000 w cenie 279,38 zł/miesiąc, w okresie od lipca 2006 r. do lutego 2007 r. akceptowano faktury TP SA za usługę DSL 4000 po cenie 364,78 zł/miesiąc. Wynikająca z tego nadpłata wyniosła 683,20 zł. NiezaleŜnie od wysokich kosztów rozmów z telefonów stacjonarnych, w okresie od 26.11.2004 r. do 25.02.2007 r. były dyrektor ŚDS dysponował słuŝbowym telefonem komórkowym, bez ustalonego limitu kosztów rozmów. Za ww. okres całkowity koszt utrzymania telefonu wyniósł 8.153,44 zł, a w poszczególnych miesiącach wahał się od 265,96 zł do 385,45 zł w 2005 r. i od 208,77 zł do 615,87 zł w 2006 r. Analiza połączeń za 2 okresy rozliczeniowe wykazała, Ŝe znaczną część tych rozmów b. dyrektor przeprowadził poza godzinami pracy jednostki (8 00-16 00 ), chociaŝ ich koszty obciąŝały ŚDS. Stwierdzono m. in., Ŝe: w okresie od 26 lipca do 25 sierpnia 2005 r. wykonano 404 połączenia (trwające ogółem ponad 594 minuty), z których 200 (49,5% ogółu) nawiązano poza godzinami pracy ŚDS, w tym 88 (21,8%) w godzinach wieczornych i nocnych (od 20 00 do 6 00 ), w okresie od 26 lipca do 25 sierpnia 2006 r. zrealizowano 285 rozmów (na ok. 420 minut), z których 138 (48,4%) przeprowadzono po godzinach urzędowania, w tym 61 (21,4%) w porze wieczornej i nocnej (od 20 00 do 6 00 ). Prywatny charakter części tych rozmów były dyrektor potwierdził w swoich zeznaniach. 8. Na podstawie 5 sprawdzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, stwierdzono, Ŝe co do zasady przestrzegano procedur wynikających z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 8. Stwierdzone w 4 postępowaniach uchybienia o charakterze formalnym nie miały wpływu na wybór najkorzystniejszej oferty. 9. Negatywnie oceniono gospodarkę rzeczowymi składnikami majątkowymi ŚDS. Księgi inwentarzowe nie były na bieŝąco prowadzone i nie obejmowały wszystkich zakupionych i otrzymanych z innych źródeł składników majątkowych. WyposaŜenie zakupione w 2006 r. (17 pozycji) do ksiąg tych wprowadziła dopiero pracownica Starostwa w trakcie zastępczego 8 Dz. U. nr 19, poz. 177 ze zm.
7 sporządzania ksiąg rachunkowych. WyposaŜenia tego nie oznaczono numerami inwentarzowymi. Jednocześnie dowody ich zakupu i zapisy w księdze inwentarzowej nie zawierały informacji pozwalających na identyfikację poszczególnych przedmiotów. W 12 przypadkach brak było wpisów o miejscu ich uŝytkowania, a w 5 zapisy były nieczytelne. Stan ten nie zapewniał naleŝytego zabezpieczenia składników majątkowych jednostki przed ich kradzieŝą lub podmianą. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Ustalenie i bezwzględne stosowanie w praktyce procedur kontroli finansowej, spełniających wymogi ufp oraz uwzględniających specyfikę i zakres działalności ŚDS. 2. Zapewnienie bieŝącego nadzoru nad rachunkowością i gospodarką finansową jednostki. 3. Rzetelne sporządzanie sprawozdań budŝetowych. 4. Terminowe odprowadzanie dochodów budŝetowych oraz bieŝące podejmowanie działań windykacyjnych wobec uczestników zalegających z opłatami. 5. Terminowe regulowanie zobowiązań finansowych oraz bezwzględne przestrzeganie zasady, Ŝe ustalony planem finansowym limit wydatków jest nieprzekraczalny. 6. BieŜące monitorowanie zasadności kosztów rozmów telefonicznych. 7. Podjęcie działań prawnych zmierzających do wyegzekwowania od M. M. zwrotu kosztów międzynarodowych rozmów telefonicznych. 8. Uzupełnienie i bieŝące rzetelne prowadzenie ewidencji rzeczowych składników majątkowych, właściwe ich oznakowanie oraz wyjaśnienie i rozliczenie niedoborów i nadwyŝek ujawnionych prze kontrolę Starostwa. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Lublinie, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Panią Dyrektor, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Pani prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Delegatury NIK w Lublinie umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu.
8 W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. Z powaŝaniem