Jawno warunkiem skutecznego i etycznego działania administracji

Elbieta Jarzcka-Siwik Jawno warunkiem skutecznego i etycznego działania administracji 1. Prawo do informacji jako gwarancja jawnoci działa administracji. Powszechny dostp do zasobów informacji gromadzonych przez władze publiczne i podmioty wykonujce zadania publiczne jest niezbdny dla funkcjonowania demokratycznego społeczestwa. Moliwo uczestniczenia poszczególnych jednostek, grup, czy wrcz całego społeczestwa w procesie podejmowania decyzji lub w procesie kontrolowania poczyna władzy zaley włanie od posiadania informacji. Jawno jest kluczowym elementem ycia publicznego take dlatego, e z jednej strony wymusza i stymuluje popraw jakoci pracy administracji, wytwarza poczucie odpowiedzialnoci w ramach pełnionej słuby, z drugiej za podnosi wiadomo obywatelsk, skłania do czynnego udziału w sprawach majcych znaczenie dla ogółu i ułatwia jednostkom samorealizacj. W ten sposób wpływa na otwieranie si władzy oraz ułatwia jej współprac z organizacjami i podmiotami działajcymi poza systemem organów władzy publicznej. Prawo do informacji było dobrem dostpnym jedynie dla sfery rzdzcej, elementem gry politycznej. Podobnie jak inne prawa człowieka, przez lata torowało sobie drog do osignicia rangi prawa podstawowego. Istotn rol odegrały w tym procesie dokumenty, a take akty prawa midzynarodowego 1. Teraz jest ono skuteczne w rónych sytuacjach, a jego pole działania nie daje si zamkn w ramach precyzyjnej definicji. Prawo do informacji nie jest przypisane do okrelonej dziedziny ycia społecznego, ani zwizane z wybran grup zawodow, ale najczciej jego funkcjonowanie postrzegamy w obszarze działalnoci władz publicznych. Nie bez powodu jawno, jako zasad działania, traktujemy jako podstawowy wyznacznik procesów demokratyzacyjnych. Jak trafnie zauwaa T. Górzyska: Denie do wgldu w działalno władzy, do samodzielnego działania, czy nawet współrzdzenia, spo- 1 Mówic o latach mam na myli okres od zakoczenia II wojny wiatowej, kiedy to dla stworzenia nowego ładu w stosunkach midzynarodowych powojennego wiata, szukano przede wszystkim solidnego oparcia, które byłoby gwarancj realizacji wytyczonych celów: współpracy, tolerancji i pokojowej koegzystencji ludzi z rónych pastw. Głównym filarem, takiego uniwersalnego systemu, aprobowanego przez szerok społeczno midzynarodow obu półkul, stały si włanie podstawowe prawa i wolnoci człowieka. Zostały one potwierdzone na nowo w Karcie Narodów Zjednoczonych przyjtej, w dniu 26 czerwca 1945 r., na konferencji w San Francisco (Dz. U. z 1947 r., Nr 23, poz.90, ze zm.), a nastpnie sformułowane w dokumentach oraz aktach prawa midzynarodowego. Wystarczy w tym miejscu wymieni przykładowo przyjt w Paryu, 10 grudnia 1948 r., Powszechn Deklaracj Praw Człowieka, oraz wice Polsk: Midzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, ogłoszony w Dz. U. z dnia 29 grudnia 1977 r., Nr 38, poz. 167, Polska przystpiła do Paktu 3 marca 1977 r., a take podpisan 4 listopada 1950 r., w Rzymie, przez 10 pastw Europy Zachodniej, członków Rady Europy, Konwencj o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnoci. W stosunku do Polski Konwencja weszła w ycie dnia 19 stycznia 1993 r. Polski tekst Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnoci zmienionej nastpnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 został opublikowany w Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284.

2 wodowało podanie w wtpliwo tradycyjnego modelu administracji, którego jedn z istotnych cech był zwyczaj nieinformowania tych, którzy administrowaniu i rzdzeniu byli poddani, zachowywana informacji przez władz, w przekonaniu e wzmaga to pewno i dominacj. Ten ruch ku jawnoci był na tyle silny, e w latach szedziesitych jawno w pastwach Europy Zachodniej stała si aksjomatem i wiadectwem procesów reformatorskich, warunkiem dobrego i skutecznego funkcjonowania administracji, powodem zmian w stosunkach administracja-obywatel. To była odpowied na sprzeciw wobec arbitralnej i zamknitej władzy, konsekwencja domagania si nowego modelu komunikowania midzy ni i administrowanymi. Temu słuy miał dostp do informacji, który zapewnia warunki porozumiewania, dialogu, uczestniczenia obywateli w yciu publicznym, wspólnego decydowania o wielu sprawach. 2. Na ukształtowanie si prawa do informacji w polskim systemie prawnym miały wpływ regulacje zawarte w prawie midzynarodowym. Jednak do czasu wejcia w ycie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 3, (dalej nazywana Konstytucj), nie było ono przedmiotem regulacji w polskich ustawach zasadniczych 4. Konstytucjonalizacja tego prawa była wana, ze wzgldu na ochron jak zapewnia ustawa zasadnicza. Przyjmuje si bowiem, e proklamowanie w Konstytucji prawa jednostki oznacza ochron prawn wartoci wyraonych w normie konstytucyjnej i uznawanych za podstawowe w rónych sferach ycia. Wobec supremacji ustawy zasadniczej ochrona taka wynika z całego porzdku prawnego. Prawa podstawowe s szczególnie wanymi i społecznie doniosłymi prawami podmiotowymi w znaczeniu publicznoprawnym. Okrelaj one pozycj jednostki wobec pastwa, a miar ich skutecznoci jest egzekwowanie obowizku ich ochrony spoczywajcego na wła- 2 T. Górzyska, Geneza i rozwój prawa do informacji [w:] Miscellanea iuridica, Tom 4, Współczesne problemy samorzdu terytorialnego dostp do informacji publicznej, red. A. Drago, A. Lityski, G. Sibiga, s 127. 3 Dz. U. Nr 78, poz. 483. 4 Konstytucja PRL z 1952 r., w art. 83 ust. 1 zapewniała obywatelom wolno słowa, druku, zgromadze i wieców, pochodów i manifestacji. Z przepisu tego wywodzono prawo swobodnego komunikowania si ludzi midzy sob, oraz wymiany informacji i pogldów. Chocia ustawa konstytucyjna z dnia 17 padziernika 1992 r., o wzajemnych stosunkach midzy władz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym (Dz. u. Nr 84, poz. 426, ze zm.) zwana Mał Konstytucj nie zmieniła w tej czci regulacji konstytucyjnej, w polski system prawny przed 1997 r. była jednak wpisana swoboda poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i pogldów. Pamita trzeba, e obowizywały normy prawa midzynarodowego art. 19 Paktu i art. 10 Konwencji Europejskiej. Problem polegał na tym, e w praktyce nie wykorzystywano tego instrumentu. Trafnie charakteryzuje t sytuacj nastpujce stwierdzenie: Komentatorom ( mnie te ) nie przyszło do głowy, e mona krytycznie ocenia ustawodawstwo własnego pastwa dlatego, e nie odpowiada midzynarodowemu standardowi, i to takiemu, który to pastwo zobowizało si szanowa. Ot nie było w zwyczaju powoływa si na prawa człowieka jako czynnik oceny rodzimego prawa., E. Łtowska, Debata o prawach człowieka. Strefa ochrony, Rzeczpospolita z dnia 14 wrzenia 2002 r., w dodatku Plus minus.

3 dzy publicznej. Naruszenie tego obowizku, zarówno poprzez działanie jak i zaniechanie, powoduje uruchomienie rodków prawnych pozwalajcych na wyeliminowanie skutków naruszenia oraz zapobieenia takim naruszeniom w przyszłoci. rodkami takimi s roszczenia procesowe oraz inne formy kontroli legalnoci działa władzy publicznej, a do kontroli konstytucyjnoci stanowionego przez ni prawa. Prawo podmiotowe wynika zawsze z okrelajcego go przepisu prawnego. tj. z prawa w sensie przedmiotowym 5. Regulacja konstytucyjna prawa do informacji jest mało przejrzysta, bo zawarta w a czterech przepisach konstytucyjnych: - w art. 51 regulujcym zasady pozyskiwania, gromadzenia i udostpniania informacji o osobach, - w art. 54 gwarantujcym ochron pozyskiwania i rozpowszechniania informacji w jak najszerszym zakresie, - w art. 61 okrelajcym prawo do uzyskiwania informacji (z dostpem do dokumentów włcznie) o działalnoci organów władzy publicznej oraz osób pełnicych funkcje publiczne, a take uzyskiwania informacji o działalnoci organów samorzdu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonuj one zadania władzy publicznej i gospodaruj mieniem komunalnym lub majtkiem Skarbu Pastwa, - w art.74 dotyczcym prawa dostpu do informacji o rodowisku. W zwizku z tak regulacj, w literaturze 6 stawiana jest nawet teza o wieloci praw do informacji. Moim zdaniem, ustrojodawcy chodziło jednak o przyjcie szerokiej koncepcji 5 Por. Z. Kdzia, Pojcie prawa i wolnoci obywatelskie (Uwagi na tle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich), Pastwo i Prawo z 1989 r., Nr 3, s. 30-35. Z. Kdzia proponuje nastpujc definicj praw obywatelskich, jako spozytywizowanych praw człowieka: Prawo obywatelskie jest nazw dla zjawiska normatywnie złoonego. W sensie podmiotowym oznacza ono sytuacj prawn jednostki w zasadzie wobec pastwa, lecz take wobec podmiotów zobowizanych przez ustaw do realizacji praw obywatelskich. Sytuacja ta, na któr składa si zespół funkcjonalnie powizanych wolnoci, uprawnie i kompetencji odnosi si do wartoci, których poszanowanie ma podstawowe znaczenie dla ycia jednostki, jej godnoci i rozwoju, a tym samym dla funkcjonowania społeczestwa i pastwa. Prawa obywatelskie maj charakter powszechny, nie ulegaj przedawnieniu, mona z nich nie korzysta, lecz nie mona si ich zrzec przez owiadczenie woli. Podmiotem prawa obywatelskiego jest w zasadzie kada jednostka, nie tylko obywatel, znajdujca si pod jurysdykcj danego pastwa (ponadto prawa obywatelskie przysługuj osobom prawnym stosownie do ich natury). Prawo obywatelskie w sensie przedmiotowym oznacza natomiast norm prawn wyznaczajc ow sytuacj prawn jednostki oraz poddajc ochronie w całym porzdku prawnym warto, której sytuacja ta słuy. Ze wzgldu na ich funkcje prawa obywatelskie maj (w kadym razie powinny mie) rang konstytucyjn. Ich poszanowanie powinno by zagwarantowane m.in. odpowiednimi procedurami, poród których szczególnie wana rola przypada skardze konstytucyjnej.. Patrz te A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiski, Zarys teorii pastwa i prawa, Warszawa 1992, s.153 oraz L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Rozdział II Wolnoci, prawa i obowizki człowieka i obywatela, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, s. 3. 6 K. Tarnacka, Prawo do informacji w Polsce, Pastwo i Prawo z 2003 r., Nr 5, s. 75.

4 prawa do informacji, a jego rozproszenie w kilku przepisach miało na celu podkrelenie, jak istotne znaczenie ma to prawo w rónych dziedzinach ycia. W kontekcie realizacji zasady jawnoci ycia publicznego, najwiksze znaczenie ma prawo dostpu do informacji publicznych bdcych w posiadaniu władz publicznych. Róne formy aktywnoci, podobnie jak wszelkie przejawy zaniechania podmiotów publicznych, powinny by obserwowane, a gdy istnieje taka potrzeba, poddawane krytyce na forum publicznym. Wszelka władza społecznoci ludzkiej pocztek swój bierze z woli narodu 7 idea ta moe by realizowana przy załoeniu, e udział obywateli w sprawowaniu władzy jest wiadomy i oparty na rzetelnej wiedzy o sprawach publicznych 8. Przemiany ustrojowe w Polsce przyniosły stopniowe eliminowanie obszarów dyskrecjonalnego działania władz publicznych. Naley przypomnie tu wprowadzenie zasady jawnoci finansów publicznych przyjtej w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych 9 ; jawnoci posiedze Sejmu i Senatu wyraonej w ich regulaminach 10, jawnoci działania organów jednostek samorzdu terytorialnego 11, dostpu do informacji o wolnych stanowiskach w słubie cywilnej, dostpu do informacji o udzielanych zamówieniach publicznych, do informacji zwizanych z ochron rodowiska i inne. Mimo i norma konstytucyjna odnoszca si do udostpniania informacji o działaniach władz publicznych była uznawana w orzecznictwie i doktrynie za samowykonaln 12, to jednak, dla właciwej realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, potrzebna była regulacja ustawowa, okrelajca w sposób szczegółowy zasady i tryb udostpniania informacji. Tak ustaw jest włanie ustawa z dnia 6 wrzenia 2001 r. o dostpie do informacji publicznej 13 - zwana dalej u.d.i.p. Dowiadczenia z ostatnich lat, w tym dowiadczenia ze stosowania u.d.i.p. pokazały, e zwikszenie jawnoci zmniejsza wyalienowanie jednostki i pozwala budowa wizi zaufania do pastwa nawet jeli niektóre jego instytucje nie ciesz si wysokim prestiem. Ten 7 Cytat z Rozdziału V. Konstytucji 3 maja 1791 r., zatytułowanego Rzd, czyli oznaczenie władz publicznych. Tekst dostpny na stronie www.polonica.net/konstytucja_3maja1791. 8 E. Jarzcka-Siwik, Dostp do informacji publicznej (uwagi krytyczne), Kontrola Pastwowa z 2002 r., Nr 1, s. 22. 9 Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148, ze zm. 10 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Z 2002 r., Nr 23, poz. 398, ze zm.). Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu (M. P. z 2002 r., Nr 54, poz. 741, ze zm.). 11 Patrz art. 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.); art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.); art. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.). 12 Wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 717/01, opubl. Wokanda z 2002, Nr 7-8, s. 68. 13 Dz. U Nr 112, poz. 1198, ze zm.

5 kierunek zmian wydaje si by nieodwracalnym, cho moe nie zawsze i nie przez wszystkich akceptowanym. Obok wskazywania negatywnych zjawisk i krytykowania błdnych decyzji przedstawicieli władz publicznych pojawiaj si równie pozytywne komentarze dotyczce stosowania prawa do informacji w praktyce. Z mojej praktyki wynika, e było wiele pozytywnych reakcji na danie udostpnienia informacji, cho to włanie te negatywne były nagłaniane 14. Spostrzeenie takie zdaje si potwierdza praktyka Rzecznika Praw Obywatelskich. W informacji na temat przestrzegania prawa przez administracj lokaln wskazano, e w 2003 r. do RPO wpłynło znacznie mniej, ni w latach poprzednich, skarg dotyczcych stosowania prawa do informacji 15. Warto doda, e take Najwysza Izba Kontroli pozytywnie oceniła działania administracji samorzdowej i rzdowej województwa podlaskiego zwizane z wdroeniem ustawy o dostpie do informacji publicznej 16. Podstawow spraw przy realizacji zasady jawnoci jest wic to, aby decyzje o udostpnianiu informacji podejmowa rozsdnie, oczywicie na podstawie i w granicach prawa, ale bez kreowania dodatkowych barier i nadmiernych trudnoci. 2. Przejrzysto działa administracji. W debatach o funkcjonowaniu władz publicznych mówi si czsto o poprawie jako- ci rzdzenia. W gruncie rzeczy oznacza to stanowienie dobrego prawa, właciwe jego stosowanie, wdraanie odpowiednich procedur załatwiania spraw oraz usprawnienie organizacji aparatu wspomagajcego organy władzy publicznej. Rzecz oczywist jest, e taki modelowy system bdzie prawidłowo funkcjonował tylko wtedy, gdy obsługiwa go bdzie apolityczna i profesjonalna kadra urzdników. Przy tworzeniu systemu sprawnego zarzdzania i dobrej administracji spełnienie tych wszystkich warunków jest konieczne, ale nie wystarczajce. Niezbdna jest jeszcze jawno i przejrzysto działania. Rodzi si pytanie o desygnaty tych poj, gdy czsto s one traktowane synonimicznie. Najprociej mona powiedzie, e to co przejrzyste musi by jawne, ale nie zawsze to co jawne jest przejrzyste. O ile jawno pozwala na stwierdzenie, czy pewne okolicznoci, zdarzenia lub rozstrzygnicia miały miejsce, o tyle przejrzysto pozwala stwierdzi w jaki sposób do tego doszło, czyli pozna mechanizm, który spowodował zaistnienie okrelonego 14 E. Jarzcka-Siwik, Brakuje wiedzy i dobrych chci, Rzeczpospolita z dnia 3 wrzenia 2003 r., s. C3. 15 Patrz, K. Milart-Szostak, Przestrzeganie prawa przez administracj lokaln w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, Samorzd Terytorialny Nr 12/2004, s. 53. 16 Patrz Informacja o wynikach kontroli wywizywania si organów administracji publicznej z obowizku udostpniania informacji publicznej w województwie podlaskim, Nr 160/ 2004, wrzesie 2004, www.bip.nik.gov.pl

6 zwizku przyczynowo-skutkowego 17. System przejrzysty zatem, to taki, który pozwala zobaczy, zbada i zrozumie przyczyny oraz mechanizmy działania. Zobaczy mona administracj otwart. Koncepcj otwartej, administracji wypełnia realizacja dostpu do informacji o jej działaniach, dostpu do informacji o prawie oraz dostpu do dokumentów dotyczcych spraw publicznych. Funkcjonalno reguł, którym podlegaj urzdnicy musi uwzgldnia pozycj interesanta, który powinien by postrzegany podmiotowo i powinien by traktowany jak partner, a nie zło konieczne. Coraz czciej mówi si przecie o słuebnej roli władzy, wrcz o wiadczeniu usług przez administracj 18. Ta widoczno, w odniesieniu do działania administracji, oznacza te czytelne sformułowanie właciwoci poszczególnych urzdów i ich jednostek organizacyjnych, zakresu obowizków poszczególnych urzdników oraz procedur stosowanych w poszczególnych sprawach. Reguły ustalone w przepisach prawnych wi uczestników postpowania, wyznaczaj im czytelne role, dyscyplinuj ich i okrelaj rodki prawne, którymi mog si posługiwa. Sprzyja to racjonalnoci i skutecznoci w załatwianiu spraw. Słusznie wskazuje si, e Procedury zawsze porzdkuj okrelon działalno, wprowadzaj do niej ład i przejrzysto 19. Działalno przy otwartej kurtynie pozwala zbada i rozpozna powody (przesłanki), dla których podejmowane s okrelone czynnoci, ustali czytelne kryteria podejmowania decyzji oraz zwizanej z tym odpowiedzialnoci. Osoby rozpoznajce spraw, a take podejmujce okrelone rozstrzygnicia nie mog działa anonimowo i według własnego uznania. Ta cecha przejrzystoci wymusza ograniczenie dowolnoci władzy wykonawczej, wpływa na rozbudzenie odpowiedzialnoci i jest remedium na przewlekło postpowania, która jest 17 M. Bartkowki, Problem przejrzystoci w administracji publicznej na tle konfliktu ról społecznych, Rubikon Nr 1/1998. /www.venus.ci.uw.edu.pl/. Autor w nastpujcy sposób obrazowo przedstawia zagadnienie transparencji, które porównuje z relacj, wystpujc midzy pacjentem a lekarzem. "Przejrzysto" pacjenta polega na tym, i lekarz moe "wej - zagłbi - zbada" jego ciało (dostpno), dziki temu moe nastpnie "zobaczy - rozpozna" przyczyny choroby (zauwaalno-widoczno), a kolejny etap, czyli "zobaczenie - ogarnicie" (jasno), stanowi bdzie podstaw wiedzy o ródłach choroby. W kocu lekarz uwiadomi sobie na czym polega zły stan pacjenta, wycigajc zarazem odpowiednie wnioski (zrozumienie).. 18 Patrz H. Izdebski, Prawie wszystko jawne, Rzeczpospolita 29.10.2001r. Autor stwierdza: Jedn z zasad działania organów władz publicznych, w tym administracji publicznej było traktowanie wszystkiego, co robi administracja, z wyjtkiem jej prawnych produktów zewntrznych, jako niedostpnych dla obywatela rzeczy wewntrznych (res interna). Ta zamknito odpowiadała rozumieniu podstawowego celu administracji publicznej jako wykonywania czy słuenia wykonywaniu imperium pastwowego, a zatem działania w ramach i na rzecz suwerennoci pastwa. Tak te cel administracji był rozumiany we wszystkich doktrynach, które zakładały dominacj władzy i nad społeczestwem i nad jego członkami, w tym oczywicie w doktrynach totalitarnych. Otwarto natomiast łczy si w naturalny sposób z przekonaniem o słuebnoci nie tylko władzy publicznej w ogóle (bo tu mona mie do czynienia z nazbyt wysokim poziomem abstrakcji), ale i wobec społeczestwa i jego czci składowych. Ustawodawstwo o dostpie do informacji publicznych jest zatem wanym instrumentem wprowadzania słuebnego charakteru władzy publicznej, stanowicego istot demokracji w jej nowoczesnym rozumieniu.. 19 J. Jagielski, Z problematyki procedur kontrolnych, Kontrola Pastwowa Nr 1 z 2002 r., s. 7.

7 czsto wynikiem braku dyscypliny procesowej. Personalizuje ona równie popełniane błdy i ujawnia brak fachowoci. Zrozumienie przyczyn oraz mechanizmów działania moe sprzyja akceptowaniu motywów i skutków podejmowanych rozstrzygni, albo te ułatwia postawienie diagnozy, gdzie i dlaczego został popełniony błd. W tym drugim przypadku, ułatwione jest podjcie rodków naprawczych oraz wdroenie mechanizmów mogcych zapobiega powstawaniu nieprawidłowoci w przyszłoci. Dla realizacji tej cechy i uznania systemu za przejrzysty niezbdnym jest, aby decyzje administracyjne były w sposób przekonywujcy uzasadniane, a motywy działania podawane do publicznej wiadomoci. Przejrzysto systemu funkcjonowania administracji powinna wynika z regulacji prawnych i zasad etycznego postpowania. Stosowanie si przez wszystkie ogniwa tego systemu do norm prawnych i etycznych automatycznie wymusi przestrzeganie zasad: bezstronnoci, obiektywizmu, odpowiedzialnoci i uczciwoci działania, czyli tych, które cechuj działania profesjonalistów. Ideałem byłoby, gdyby ukształtowane zostały równie właciwe zwyczaje i wzorce postpowania. Bez przejrzystoci nie moe by mowy o skutecznej kontroli nad działaniem administracji. Z tego punktu widzenia system organizacyjny pastwa bdzie dysfunkcjonalny, niezdolny do eliminowania sytuacji wskazujcych na moliwo wystpienia konfliktu interesów, poprawienia metod pracy, sprawowania efektywnego nadzoru. Jest wic ona postrzegana take jako cel polityczny. Nie moe zatem dziwi, e kwestia jawnoci i otwartoci w działaniu administracji jest istotna dla procesów integracyjnych 20. Standardem w pastwach członkowskich, jak i w instytucjach Unii Europejskiej, powinno by zagwarantowanie kademu prawa do informacji. Z realizacj tego prawa wie si wypracowanie zasad dobrej praktyki administracyjnej. Prawo do dobrej administracji najpierw zostało sformułowane w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej 21 proklamowanej przez Parlament Europejski, Rad UE i Komisj w dniu 7 grudnia 2000 r., w Nicei. Tre tego dokumentu została nastpnie została inkorporowana do Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy 22 (zwanego dalej Traktatem konstytucyjnym). 20 Isabel Corte-Real, Administracja publiczna a Unia Europejska, Słuba Cywilna Jesie Zima 2000/2001 www.usc.gov.pl 21 Dz. Urz. WE, C 364. Patrz te F. Jasiski, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dom wydawniczy ABC, s. 319. 22 Jest to cz II Traktatu konstytucyjnego. Został on opublikowany w Dz. Urz. WE z 16 grudnia 2004 r., C 310. Tekst dostpny te na stronie www.europa.eu.int

8 W celu realizacji prawa do dobrej administracji Parlament Europejski zalecił w 2001 r. stosowanie w instytucjach unijnych Kodeksu Dobrej Administracji (dalej KDA). Mona go traktowa jako zbiór standardów przydatnych do oceny funkcjonowania administracji. Jednym z nich jest jawno i przejrzysto procesów decyzyjnych 23. Podstawow spraw jest tu udostpnianie, osobom zainteresowanym dan spraw, informacji o przebiegu tej sprawy. Zgodnie z art. 25 KDA instytucje wspólnotowe s obowizane do prowadzenia stosownych rejestrów przekazanych dokumentów w poczcie przychodzcej i wychodzcej. Umoliwia to sprawdzenie jakie dokumenty s w posiadaniu danej instytucji i mog by przez ni udostpniane. Przekazywana informacja powinna by jasna i zrozumiała (art. 22 KDA), a udostpnianie publicznych dokumentów musi odbywa si w oparciu o regulacje 24 obowizujce instytucje unijne (23 KDA). Odmowa udostpnienia informacji oraz odmowa udostpnienia dokumentu musz wskazywa indywidualn argumentacj podjtej decyzji i w kadej takiej decyzji naley poda powody, na których opiera si wydana decyzja; w tym celu naley jednoznacznie poda istotne fakty i podstaw prawn podjtej decyzji. 25. Postanowienia KDA maj charakter zalece i nie s prawnie wice. Jednak takie włanie zasady mog sta si obowizujcym prawem po ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. I-50 Traktatu konstytucyjnego, w celu wspierania dobrego rzdzenia z udziałem społeczestwa, wszystkie instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE musz stosowa w swym działaniu zasad otwartoci najszerzej jak to moliwe, a ograniczenia w dostpie do dokumentów okreli ustawa europejska. W art. II-101 jest mowa o prawie do dobrej administracji, które obejmuje bezstronne i sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy w rozsdnym terminie, obowizek administracji uzasadniania swych decyzji, a take prawo kadej osoby do bycia wysłuchan, do dostpu do akt jej sprawy (z koniecznymi ograniczeniami wynikajcymi z chronionych tajemnic) i domagania si od UE naprawienia szkody wyrzdzonej przez jej instytucje lub pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. 3. Konstytucyjne i ustawowe przesłanki ograniczenia jawnoci. Jawno czasem moe, a czasem musi by wyłczona. Nie jest ona wartoci bezwzgldn i w zalenoci od konkretnej sytuacji, raz waniejsza bdzie wolno informacyjna, a innym razem wzgld na ochron innego prawa, które moe by zagroone włanie w wyniku udostpnienia okrelonych danych. Ograniczenia praw i wolnoci wprowadzane s w ró- 23 J. witkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa, maj 2002, s. 10. 24 Patrz m. in., E. Jarzcka-Siwik, Prawo do informacji i jego ograniczenia w porzdku prawnym unii europejskiej, Kontrola Pastwowa 2004 r., Nr 3. 25 J. witkiewicz, Europejski Kodeks..., op. cit., s. 9.

9 nych systemach prawnych i w rónych - ze wzgldu na rang - aktach normatywnych (konstytucja, umowa midzynarodowa, ustawa). Konieczno taka wynika głównie z faktu, e poszczególne prawa s ze sob powizane i wzajemnie na siebie oddziaływuj. Problem jednak jest bardzo skomplikowany bo w rzeczywistoci dotyczy właciwego wywaenia kolidujcych ze sob praw. Kolizj t w czci pozwalaj wyeliminowa klauzule ograniczajce stosowanie prawa do informacji, w pozostałym zakresie dla wykładni norm prawnych niezwykle pomocne s pogldy judykatury i doktryny. Ogólna klauzula ograniczajca odnoszca si do wszystkich konstytucyjnych praw została zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, e: Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolnoci i praw mog by ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy s konieczne w demokratycznym pastwie dla jego bezpieczestwa lub porzdku publicznego, bd dla ochrony rodowiska, zdrowia i moralnoci publicznej, albo wolnoci i praw innych osób. Ograniczenia te nie mog narusza istoty wolnoci i praw.. Oznacza to, i prawo do informacji moe by ograniczone tylko przy łcznym zachowaniu nastpujcych zasad: ustawowej regulacji, proporcjonalnoci, zachowania istoty ograniczanego prawa, oraz realizacji wartoci uzasadniajcych te ograniczenia. Wymóg ustawowej regulacji jest uzasadniony prymatem ustawy w systemie ródeł prawa oraz tym, e ustanowione ograniczenia bd efektem realizacji kompetencji ustawodawcy 26, a nie adnego innego organu. Wie si z tym oczywicie problem dotyczcy rozdzielenia materii pomidzy ustaw i rozporzdzenia, który mona sprowadzi do pytania, jak szczegółowo ograniczenia musz by regulowane w ustawie. Ze wzgldu na wykonawczy cel rozporzdzenia naley przyj, e bdzie ono miało wyłcznie subsydiarny charakter wobec regulacji ustawowej, zatem omawiana materia ustawowa w zakresie szczegółowym, obejmujcym np. kwestie techniczne i organizacyjne, moe by w nim uregulowana. Analiza aktów normatywnych dotyczcych ogranicze jawnoci uprawnia do postawienia tezy, i zagroenie dla swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji nie wynika z braku ustawowego unormowania, lecz z jego nadmiernego rozproszenia, co w konsekwencji powoduje rozchwianie systemu prawnego w zakresie prawa do informacji. Wystarczy wskaza, e rodzajów tajemnic ustawowo chronionych stanowicych barier jawnoci 26 Patrz, orzeczenie TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, opubl. OTK ZU z 1998 r., Nr 4, poz. 46, s. 252., oraz wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P.11/99, opubl. OTK ZU Nr 1 z 2000 r., poz. 3, s. 43. Take wyrok TK z dnia 19 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, opubl. w OTK ZU Nr 7 poz. 156.

10 jest ponad 40 27. Do tego trzeba doda, e zasady dostpu do dokumentów i tryb udzielania informacji s regulowane w róny sposób w wielu ustawach. Przy tym, brak jest niestety czytelnych reguł kolizyjnych pomidzy tymi regulacjami. Nie pozostaje bez znaczenia i to, e w wielu przepisach ustawodawca posługuje si pojciami nieostrymi, które powoduj trudnoci interpretacyjne. Stwarza to rzecz jasna moliwo naduy, które nie tylko bd narusza prawo jednostki, ale wrcz prowadzi do jego zniweczenia. Dla uniknicia tego niebezpieczestwa wan rzecz jest, aby interpretacja przesłanek ograniczajcych prawo podstawowe była interpretacj cieniajc. Ograniczenia musz by proporcjonalne tzn. adekwatne do celu, któremu maj słu- y oraz niezbdne z punktu widzenia społeczestwa demokratycznego. Mówic inaczej chodzi o wykazanie, e stopie intensywnoci ingerencji w sytuacj prawn jednostki znajduje uzasadnienie w randze promowanego interesu publicznego 28. Dla realizacji zasady proporcjonalnoci podstawow rzecz jest ustalenie systemu wartoci, które podlegaj ochronie oraz racjonalny dobór rodków tej ochrony. Racjonalizm ten sprowadza si do doboru rodków, które s niezbdne i wystarczajce. Przy ograniczaniu dostpu do informacji, problem dotyczy moim zdaniem odpowiedniego doboru rodków koniecznych dla realizacji zasady proporcjonalnoci. Mona wskaza, i przy wprowadzeniu ogranicze dostpu do informacji pominito takie instrumenty, które pozwalałyby na racjonalne stosowanie tych ogranicze. Brak jest na przykład regulacji, która pozwalałaby z urzdu uwzgldnia, e informacja została ujawniona i dalsza jej ochrona jest tylko fikcj. Podobnie, nie ma regulacji prawnej, która bez zgody dysponenta tajemnicy, czy te osoby uprawnionej do zmiany klauzuli tajnoci, pozostawiałaby optymalny margines swobody do uznania, czy mimo wyłczenia jawnoci informacji, nie naleałoby jej ujawni, gdy przemawiaj za tym wane powody. Uwaam, e taki włanie test szkody powinien by podstawowym instrumentem i dyrektyw racjonalnego stosowania ogranicze 29. W literaturze wskazuje si, i Podczas przekazywania informacji gromadzonej przez organy administracji, zarówno wewntrz tego organu jak i na zewntrz, czynno ta musi by dokonana w ramach okrelonego porzdku prawnego i cechowa si obiektywnoci. Administracja powinna powstrzymywa si od takich działa, które 27 M. Jabłoski, K. Wygoda, Dostp do informacji i jego granice, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002, s. 186-187. 28 L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolnoci (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), Pastwo i Prawo z 2001 r., Nr 10, s. 18. 29 O tecie szkody mowa jest w przyjtej przez Komitet Ministrów Rady Europy, w dniu 21 lutego 2002 r., Rekomendacji Rec(2002)2 dla krajów członkowskich w sprawie dostpu do dokumentów urzdowych (niepublikowana) oraz w Rozporzdzeniu Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostpu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, opublikowanym w Dz. Urz. WE z 31 maja 2001 r., L 145, s. 43-48.

11 mog stanowi zagroenie dla interesów jednostki, a nie s rodkami do osignicia celów okrelonych w przepisach prawnych. 30. Prezentowany przeze mnie pogld koresponduje z przytoczonym twierdzeniem zwłaszcza, e tajno zawsze była odbierana przez społeczestwo nieufnie, a informacje niedostpne powodowały negatywne emocje i skojarzenia. Kolejnym warunkiem dopuszczalnoci ogranicze, zapisanym w Konstytucji, jest obowizek zachowania istoty wolnoci i praw. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, koncepcja istoty praw opiera si na załoeniu, e w ramach kadego konkretnego prawa i wolnoci mona wyodrbni pewne elementy podstawowe (rdze, jdro), bez których takie prawo czy wolno w ogóle nie bdzie mogła istnie, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczk), które mog by przez ustawodawc zwykłego ujmowane i modyfikowane w róny sposób bez zniszczenia tosamoci danego prawa czy wolnoci 31. Przykładem naruszenia zasady zachowania istoty prawa do informacji było funkcjonowanie cenzury prewencyjnej rodków masowego przekazu. Mona zastanawia si, czy sumy tajemnic ustawowo chronionych wprowadzonych do systemu prawnego nie naleałoby równie potraktowa w tych kategoriach. Ograniczenia prawa do informacji s uzasadnione, gdy zostały wprowadzone dla realizacji cile okrelonych wartoci. Podstawowy katalog tych wartoci znajduje si w art. 31 ust. 3 Konstytucji i obejmuje: bezpieczestwo pastwa, porzdek publiczny, ochron rodowiska, zdrowie, moralno publiczn oraz wolnoci i prawa innych osób. Poza wymienionymi, mog by jeszcze inne wartoci uznawane jako przesłanki ograniczenia praw podstawowych. Musz by one jednak wyranie sprecyzowane w przepisie konstytucyjnym, który bdzie obok art. 31 ust. 3, wzorcem dla kontroli konstytucyjnoci konkretnej regulacji. Takie dodatkowe klauzule limitujce prawo do informacji znajduj si w art. 51 ust. 3 i 5, art. 54 ust. 2, art. 61 ust. 3 i 4 oraz art. 81 Konstytucji. Ramy niniejszego opracowania nie pozwalaj na ich szczegółow analiz. W tym miejscu wystarczy wskaza, i art. 61 ust. 3 Konstytucji, w stosunku do klauzuli ogólnej, wskazuje dodatkowo na prawa podmiotów gospodarczych oraz wany interes gospodarczy pastwa, jako wartoci uzasadniajce moliwo ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tryb i zasady udostpniania informacji publicznych przez administracj publiczn zostały uregulowane w u.d.i.p. Analiza przepisów u.d.i.p. wskazuje, e w praktyce istniej znaczne moliwoci ogranicza jawnoci działania administracji. Chodzi głównie o klauzul 30 J. Jagielski, K. Rczka, Komentarz do ustawy o słubie cywilnej, Warszawa 2001. 31 Orzeczenie TK z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, opubl. w OTK-A z 2002 r., Nr 2 s. 18 (Lex 54052).

12 subsydiarnoci i nieprecyzyjne sformułowania, które mog by doskonałym argumentem dla ukrywania informacji. Pomijajc kwestie złej woli urzdników przy udostpnianiu informacji, zdarza si, i odmowa wynika std, e zobowizany nie wie, czy wolno mu udostpni dan informacj, gdy regulacja prawna nie jest wystarczajco zrozumiała. Podstawowym problemem u.d.i.p. jest uywana w niej, niejasna terminologia. Wtpliwoci interpretacyjne budzi definicja informacji publicznej, w tym informacji aktualnej i informacji przetworzonej, a take definicja dokumentu urzdowego oraz zamienne uywanie poj: funkcjonariusz publiczny i osoba pełnica funkcj publiczn. Okrelenie desygnatów tych poj ma podstawowe znaczenie dla zakresu stosowania u.d.i.p., a co za tym idzie, take dla zakresu ogranicze prawa dostpu do informacji publicznej. Szczególn rol przy wykładni tych poj odgrywa orzecznictwo. Warto zatem wskaza kilka przykładów, kiedy to judykatura zmuszona była wyjania jak naley rozumie niektóre rodzaje informacji publicznych, umieszczonych w otwartym katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. 1. Informacj publiczn s zamierzenia władzy ustawodawczej i wykonawczej w sferze polityki wewntrznej i zagranicznej. Chodzi tu przede wszystkim o róne plany i programy. Powstaje pytanie na jakim etapie mona te informacje udostpnia, czy chodzi ju o wstpn faz przygotowywania okrelonego planu? W wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB 70/02. Sd stwierdził, i Działania planistyczne, które podlegaj ustawie o dostpie do informacji publicznej, stanowi pewne akty woli przedstawione w uchwalonych wczeniej programach. Nie dotycz one zamierze odnoszcych si do wszelkich przyszłych działa organu. 32. 2. Domagajc si informacji o zamierzeniach władzy publicznej nie mona kwestionowa podjtych w toku postpowania rozstrzygni. NSA w wyroku z dnia 27 wrzenia 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02, stwierdził, e nie maj charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak dania wyjanienia treci aktów, polemika z dokonanymi ustaleniami. Mog by one rozpatrywane jako wnioski o wyja- nienie treci decyzji, jej kwestionowanie w formie wznowienia postpowania itp. 33. 3. Umowa cywilnoprawna, któr zawiera podmiot zobowizany do udostpniania informacji publicznej, podlega udostpnieniu na zasadach okrelonych w u.d.i.p., chyba e 32 Patrz, Wokanda z 2002 r., Nr 11, s. 31. 33 M. Jakowska, Dostp do informacji publicznych w wietle orzecznictwa Naczelnego Sdu Administracyjnego, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toru 2002, op. cit., s. 35, oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB 56-57/02 i z dnia 3 lipca 2002 r., sygn. akt II SAB 151/02.

13 zachodz okolicznoci wyłczajce moliwo udostpnienia takiej informacji ze wzgldu na ochron tajemnicy ustawowej 34. 4. Informacj udostpnian w trybie u.d.i.p. jest Polska Norma jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. II SA 837/03. 5. Informacje o postpowaniach karnych przeciwko pracownikom samorzdowym s informacj publiczna, do której udzielania s zobowizane organy władzy publicznej 35. 6. Cz dokumentu, o ile stanowi informacj publiczn, powinna zosta udostpniona. Ciekawy casus był przedmiotem rozpoznania przez NSA w sprawie II SAB 137-138/03. W orzeczeniu z dnia 12 wrzenia 2003 r., za informacj publiczn Sd uznał piecz i podpis ministra. Stwierdził, e przecie piecz i podpis "figuruj m.in. na dokumentach urzdowych, które s w całoci tak informacj". Jednoczenie Sd wskazał, i "nie oznacza to, e mona domaga si ich udostpnienia w kadej formie np. podpisu in blanco czy piecztki przy płycie CD. Mog temu bowiem stan na przeszkodzie inne przepisy lub wzgldy techniczne. Podmiot zobowizany do udostpnienia informacji publicznej musi jednak powiadomi pisemnie, e nie moe zrealizowa wniosku w danej formie i wskaza inn. Mona np. pokaza piecz i podpis jako element dokumentu urzdowego po zasłoniciu jego pozostałej czci." 36. Wiele problemów interpretacyjnych stwarza pojcie informacji przetworzonej. 37 Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje, midzy innymi, uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wprowadzono tu jak wida szczególn przesłank udostpniania informacji, która moe skutecznie chroni przed dociekliwymi petentami, domagajcymi si informacji w nadmiarze. Podmioty zobowizane, nie zainteresowane udostpnieniem informacji, chtnie uciekaj si do instytucji informacji przetworzonej. Przed udzieleniem odpowiedzi podmiot zobowizany sprawdzi bowiem, czy udostpnienie informacji okrelonych we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Oczywicie ocena tej okolicznoci naley do podmiotu dysponujcego informacj, a zatem załatwienie sprawy bdzie miało charakter uznaniowy. 34 Wyrok NSA z dna 7 marca 2003 r., sygn akt II SA 3604/02, opubl. LEX nr 78065. 35 D. Frey, Urzdnicy objci ustaw, Rzeczpospolita z 9 lipca 2003 r. 36 Cytuj za: D. Frey, Piecz i podpis ministra informacj publiczn. Precedensowe orzeczenia NSA, Rzeczpospolita z dnia 15 wrzenia 2003 r. Teza orzeczenia równie opubl. w Lex Nr 80233. 37 Patrz, E. Jarzcka-Siwik, Ograniczenie dostpu do informacji przetworzonej, Przegld Sdowy z 2004 r., Nr 7-8, s. 151-161

14 W art. 1 ust. 2 u.d.i.p., została wyraona zasada subsydiarnoci jej przepisów. Subsydiarno oznacza tu, e pierwszestwo w zastosowaniu maj przepisy szczególne, które ustalaj odrbne zasady i tryb dostpu do okrelonych informacji, nalecych do kategorii informacji publicznych. Naley przy tym zaznaczy, e inna ni u.d.i.p. podstawa prawna udostpniania informacji publicznych nie ma wpływu na zmian rodzaju informacji. Jeeli wic spełnione s elementy ustawowej definicji, to w dalszym cigu mamy do czynienia z informacj publiczn tyle tylko, e nie podlegajc udostpnieniu na zasadach opisanych w u.d.i.p.. W wikszoci przypadków ograniczenia dostpu do informacji publicznych bd dotyczy informacji chronionych ustawow tajemnic. Sama u.d.i.p. odwołuje si do przepisów o ochronie informacji niejawnych, prywatnoci, tajemnicy przedsibiorcy oraz tajemnicy skarbowej i statystycznej, ale liczne obowizki informacyjne administracji zostały uregulowane take w innych aktach normatywnych. Warto tu podkreli, e w wyroku NSA z 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, Sd stwierdził, i w razie wtpliwoci czy dana informacja mieci si w przedmiocie uregulowanym ustaw naley, respektujc zasad powszechnego dostpu do informacji publicznej, interpretowa przepisy na korzy wykonujcego prawo do takiej informacji 38. 4. Obowizki informacyjne administracji. Zakres moliwych działa administracji jest szeroki. Nale do niego czynnoci prawne oraz materialno techniczne podejmowane, zarówno w stosunkach wewntrznych, jak i w relacji organ podmiot zainteresowany dan spraw. Zgodnie z zasad praworzdnoci organy administracji publicznej musz działa na podstawie i w granicach prawa. Zatem, wszystkie wykonywane czynnoci prawne i materialno-techniczne musz mie okrelon podstaw prawn. Do czynnoci prawnych zalicza si wydawanie aktów administracyjnych (np. decyzji), aktów normatywnych (np. rozporzdzenia, regulaminy) oraz czynnoci z zakresu prawa cywilnego (np. umowy). Czynnoci te polegaj na owiadczeniu woli przez organ administracji w celu wywołania okrelonych skutków prawnych, a wic w celu powstania, zmiany bd zniesienia stosunków prawnych. Podstawow form działania jest oczywicie wydawanie indywidualnych aktów prawnych w postpowaniu administracyjnym. 38 Monitor Prawniczy z 2003 r., Nr 17, s. 770. Taki sam pogld wyraono w decyzji Samorzdowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2002 r. sygn. akt SKO 4541/1/02, gdzie stwierdzono: Przyjcie wic, e informacja, która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 ustawy, nie jest informacj publiczn jest niedopuszczalne. W takim wypadku podmiot zobowizany do udostpnienia informacji publicznej powinien zastosowa ogólne zasady zawarte w art. 1 - art. 5 ustawy o dostpie do informacji publicznej, a przede wszystkim zasad powszechnego dostpu do informacji publicznej (a wic przyj, e wtpliwoci w zakwalifikowaniu

15 Czynnoci materialno-techniczne nie wywołuj okrelonego prawem skutku, ale rzecz jasna wpływaj na sytuacj podmiotu, którego dotycz. Mog by podejmowane w rónych sytuacjach, a ich forma nie jest cile okrelona. Przykładowo mona wskaza, e do takich czynnoci bdzie naleało planowanie, analizowanie, gospodarowanie, ocenianie, a take organizowanie. Wypełniane obowizków informacyjnych równie naley do kategorii czynnoci materialno-technicznych i dotyczy całego zakresu działalnoci, z zastrzeeniem koniecznych ogranicze, o których wyej wspominałam. Poniewa kademu przysługuje podmiotowe prawo do informacji trzeba stwierdzi, e obejmuje ono wszystkie podejmowane przez administracj publiczn działania. Odrbn spraw jest tylko uregulowanie zasad i trybu udostpniania niektórych informacji. Zawsze jednak przekazanie informacji jest owiadczeniem wiedzy 39. 4.1. Dostp do informacji zebranych w postpowaniu administracyjnym. Kodeks postpowania administracyjnego przyznaje stronie uprawnienie do zapoznania si z materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy, a zatem i prawo do informacji o przebiegu postpowania. Z przepisu art. 9 k.p.a. wynika ogólna zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz uczestnikom postpowania. Uzupełnieniem jej jest regulacja zawarta w art. 73 i art. 74 k.p.a., która dotyczy przegldania akt sprawy oraz sporzdzania z nich notatek i odpisów, jak i uwierzytelniania sporzdzonych odpisów lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Powołane przepisy ustanawiaj zasad tzw. wzgldnej (albo wewntrznej) jawnoci akt sprawy administracyjnej. Z punktu widzenia strony lub innego uczestnika postpowania jest to jedno z podstawowych praw. Zabezpiecza ono realn moliwo brania czynnego udziału w całym postpowaniu 40. Nie ma ogranicze, co do techniki utrwalania przez stron lub uczestnika postpowania, na własny uytek, wiadomoci zawartych w aktach. Mona przy tym wykorzysta róne sposoby powielania dokumentów. Warto jednak podkreli, e strona nie moe da aby np. kserokopie wykonał i dostarczył sam organ administracji, bo nie ma on takiego obowizku. Zostały tu wyranie rozgraniczone obowizki organu administracji (umoliwienie przegldania akt i sporzdzania z nich notatek i odpisów) i uprawnienia strony (do przegldania akt i sporzdzania z nich notatek i odpisów) 41. Uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów, a take dania z 2 stycznia 2002 r. naley interpretowa na korzy podmiotu wykonujcego prawo do informacji publicznej). 39 W. Taras, Informowanie obywateli przez administracj, Wrocław-Warszawa-Kraków, 1992, s. 21. 40 Por. np. wyrok NSA z 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98, opubl. LEX nr 47267. 41 Patrz wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, opubl. Wokanda z 2002 r., Nr 1, s. 27.

16 kserokopii lub wydruków komputerowych, pozostaje pod kontrol organu administracyjnego, poniewa powstaj wtedy nowe dokumenty, które mog by wykorzystane poza prowadzonym postpowaniem 42. Omawiane uprawnienia strony doznaj ogranicze na podstawie art. 74 1 k.p.a.. Dotycz one dostpu do akt sprawy, objtych ochron tajemnicy pastwowej, a take do akt, których jawno organ administracji publicznej wyłczy ze wzgldu na wany interes pastwowy. Wprawdzie tre przepisu art. 74 1 k.p.a. nie stanowi, e podstaw odmowy uwzgldnienia dania strony udostpnienia jej akt sprawy moe by tajemnica słubowa, to jednak z przepisów o ochronie informacji niejawnych jasno wynika zakaz ujawniania informacji objtych tajemnic słubow osobom nieuprawnionym 43. Odmowa udostpnienia stronie akt ze wzgldu na wany interes pastwowy ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej działajc na zasadzie uznania administracyjnego ma obowizek wyjani stronie powody swego rozstrzygnicia. W szczególnoci, musi uzasadni, jaki interes i dlaczego zawaył na wyłczeniu akt. Pojcie wany interes pastwowy wymaga indywidualizacji i skonkretyzowania w kadym przypadku przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wgldu w akta sprawy. 44. Podkreli naley, i ww. przesłanki odmowy udostpniania informacji z akt nie zawieraj przepisy u.d.i.p. Oznacza to, e innym osobom, których prawo dostpu do informacji z akt sprawy wywodzi si włanie z przepisów u.d.i.p., nie wolno odmówi takiego dostpu w oparciu o t uznaniow przesłank. Wystpuje wic tu rozbieno w sposobie unormowania prawa do informacji. To, e akta sprawy administracyjnej stanowi informacj publiczn nie powinno ju budzi wtpliwoci. Pogldy sdownictwa w tej kwestii nieco ewoluowały, ale ostatecznie Naczelny Sd Administracyjny, w wyroku z dnia 30 padziernika 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 stwierdził, e informacj publiczn stanowi kada wiadomo wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełnice funkcje, a take inne podmioty, które władz publiczn realizuj lub gospodaruj mieniem komunalnym, lub majtkiem Skarbu Pastwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma równie wiadomo niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszca si do tych podmiotów. Dlatego zda- 42 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 344. 43 Sprawa jest skomplikowana take z tego powodu, e dotyczy wyjtku, którego nie powinno si interpretowa rozszerzajco. Nie mniej uwaam, e nieprawidłow byłaby próba wyłczania dostpnoci akt objtych tajemnic słubow, ze wzgldu na wany interes pastwowy, o którym mowa w art. 74 1 K.p.a., bo w ten sposób zatarta zostałaby rónica midzy tajemnic pastwow a tajemnic słubow. Tak samo twierdzi A. Wróbel, Komentarz do art. 74 kodeksu postpowania administracyjnego, Lex/el i cytowana tam literatura. 44 Wyrok NSA z dnia 8 wrzenia 1997 r., I SA/Ka 298/96 (niepublikowany), [w:] A. Wróbel, Komentarz... op. cit.

17 niem NSA - akta sprawy administracyjnej jako odnoszce si do działania organów administracji publicznej, stanowi informacj publiczn. Inn spraw jest natomiast kwestia dostpu do zawartych w tych aktach informacji. Organ, odmawiajc udostpnienia informacji, musi jednak wskaza, jaki dokument i z jakiego powodu podlega wyłczeniu 45. Kolejna rozbieno w regulacji prawa do informacji słucego stronie oraz innym podmiotom dotyczy rodków odwoławczych w przypadku odmowy dostpu do akt. Poniewa czynno polegajca na realizacji uprawnie przewidzianych w art. 73 k.p.a. jest czynnoci procesow, odmowa umoliwienia stronie wykonanie tej czynnoci musi by dokonana w drodze postanowienia, na które słuy zaalenie art. 74 2 k.p.a. Z kolei, na podstawie art. 3 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi 46, postanowienie wydane w trybie instancyjnym podlega kontroli sprawowanej przez sdy administracyjne. rodkiem słucych uprawnionemu do dostpu do informacji z akt na podstawie u.d.i.p. bdzie odwołanie od decyzji odmawiajcej udostpnienia informacji, a nastpnie skarga do sdu administracyjnego albo powództwo do sdu powszechnego w zalenoci od powodów odmowy. Reasumujc, trzeba podzieli pogld wyraony w doktrynie, e Wszelkie inne osoby nie bdce uczestnikami postpowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, mog mie dostp do akt na podstawie odrbnych przepisów i z zachowaniem wymaga w nich przewidzianych, (...). Wgld do akt w tych przypadkach nie ma znamion czynnoci procesowej w indywidualnej sprawie i nie podlega regulacji prawnej przepisów k.p.a., lecz poddany jest odrbnemu reimowi prawnemu i nie powinien prowadzi do naruszenia dóbr osobistych osób bdcych stronami postpowania lub jego uczestnikami. 47. Wypływa z tego wniosek, e nie mona generalnie kwestionowa istnienia uprawnienia podmiotów innych ni strona lub uczestnicy postpowania, do dostpu do informacji z akt sprawy (obojtnie czy poprzez 45 Wyrok opubl. w Monitorze Prawniczym z 2002 r., Nr 23, s. 1059. Podobnie w wyroku z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 95/02, Sd Najwyszy odnoszc si do kwestii udostpniania prasie akt sprawy administracyjnej zakwestionował ocen dokonan przez NSA, e nie pozwala na to art. 73 1 k.p.a. Stwierdził, i takiego zakazu nie ma w powołanym przepisie, który kierowany jest do strony postpowania administracyjnego i zabezpiecza jej prawo do informacji. Natomiast dostp do informacji dla innych podmiotów unormowany jest poza k.p.a., przede wszystkim w prawie prasowym. Sd Najwyszy nie zgodził si z generaln tez jak przyjł NSA, e akta administracyjne w sprawach indywidualnych s co do zasady niedostpne dla prasy, ale te SN nie postawił tezy o nieograniczonym dostpie do nich. Prawo do informacji nie moe narusza innych praw konstytucyjnych, w tym prawa do prywatnoci. I. Lewandowska, Dziennikarze mog mie dostp do indywidualnych akt administracyjnych, Rzeczpospolita z dnia 25 czerwca 2003 s. C2. Patrz te wyroki z dnia 30 padziernika 2002 r. II SA 2036-2037/02 oraz II SA 1956/02 [w:] M. Jakowska, Dostp do informacji..., op. cit., s. 52. 46 Dz. U. Nr 153, poz. 1270. 47 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 343. Por. take P. Szkudlarek, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, Pastwo i Prawo z 2002 r., Nr 12, s. 107.

18 dostp do akt, wgld do poszczególnych dokumentów, czy w innej formie). Problem sprowadza si do zakresu udostpnianych informacji, gdy istniej przesłanki do jego ograniczenia i włanie od rozmiarów tych ogranicze bdzie w istocie zaleało urzeczywistnianie prawa do informacji o przebiegu rónego rodzaju postpowa przed organami pastwa. Innym problem jest, w jaki sposób udostpnia zawarte w aktach informacje. Zaley to w duej mierze od treci dania uprawnionego podmiotu. Mona dokumenty udostpnia wybiórczo cho jest to trudne do wykonania 48, mona te przetworzy informacj np. do krótkiego opisu stanu faktycznego. Wanym elementem u.d.i.p. s dodatkowe gwarancje jawnoci ycia publicznego okrelone w art. 5 ust. 3 i 4 u.d.i.p. Chodzi o dostp do informacji o sprawach rozstrzyganych w postpowaniu przed organami pastwa, w szczególnoci w postpowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze wzgldu na ochron interesu strony, jeeli postpowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujcych zadania publiczne albo osób pełnicych funkcje publiczne - w zakresie tych zada lub funkcji. Analizujc tre tych przepisów trzeba doj do wniosku, e ustawodawca celowo odmawia udzielenia dyskrecjonalnej ochrony stronie, jeli jest ni organ władzy publicznej, podmiot wykonujcy zadania publiczne lub osoba pełnica funkcj publiczn. Jawne w tym przypadku bdzie nie tylko orzeczenie kocowe, lecz i ustalenia poczynione w toku postpowania, w czci dotyczcej spraw publicznych i w zakresie zada lub funkcji wykonywanych przez t stron. Przy takim uregulowaniu podstaw wyłczenia dostpnoci informacji publicznej moe by jedynie zakwalifikowanie danej informacji jako tajemnicy prawnie chronionej. Utajnione informacje nie mog by upublicznione. W pozostałej czci, wówczas gdy postpowanie dotyczy organu władzy publicznej, podmiotu wykonujcego zadania publiczne lub osób pełnicych funkcje publiczne w zakresie tych zada lub funkcji nie mona zasłania si prywatnoci. 4.2. Jawno zewntrzna czynny i bierny obowizek informowania. Rzeczywist moliwo korzystania z podmiotowego prawa do informacji przez uprawnionych gwarantuje obowizek udostpniania informacji spoczywajcy na podmiotach zobowizanych. W zalenoci od sposobu informowania mona mówi o czynnym lub biernym obowizku informowania przez organy władzy publicznej. Czynny obowizek informowania polega na przekazywaniu informacji adresowanej do ogółu społeczestwa, w zakresie okrelonym w ustawie. Jest to w najszerszym ujciu realizowanie zasady jawnoci działa podejmowanych przez władze publiczne. Podstawowym sposobem upubliczniania informacji jest - zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p., ogłaszanie ich w 48 Por. P. Winczorek, Reporter prosi o akta, Rzeczpospolita z 8 stycznia 2001 r.

19 Biuletynie Informacji Publicznej ( dalej BIP), a take udostpnianie w drodze wyłoenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostpnych, a take przy pomocy zainstalowanych w takich miejscach urzdze umoliwiajcych zapoznanie si z t informacj. Podobnie, umoliwienie wstpu na posiedzenia organów władzy publicznej pochodzcych z powszechnych wyborów oraz udostpnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujcych te posiedzenia stanowi wyraz realizacji tego obowizku. Wspomniany wyej BIP jest urzdowym publikatorem teleinformatycznym, funkcjonujcym jako system podmiotowych stron www. Podawane w nim informacje s niejako autoryzowane przez podmiot zobowizany. Standardy systemu zostały zawarte w przepisach rozporzdzenia Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. sprawie Biuletynu Informacji Publicznej 49. Idea wprowadzenia BIP wynikała z denia ustawodawcy do ułatwienia dostpu do informacji publicznych dla szerokich rzesz odbiorców, a take usprawnienia procesu poszukiwania tych informacji. Jednak szeroki katalog informacji podlegajcych opublikowaniu w BIP wie si ze znacznym nakładem pracy ze strony podmiotów zobowizanych i to nie tyle w kontekcie uruchomienia BIP, co jego redagowania 50. Uytkowanie BIP ma przecie sens tylko wtedy, gdy dostp do informacji jest prosty i szybki. Tam gdzie strony podmiotowe nie s skonstruowane funkcjonalnie nie spełni swego zadania. Odwrotnie, mog zniechci do korzystania z tego serwisu. Jak słusznie podkrela si w literaturze, za kryterium funkcjonalnoci poszczególnych stron BIP naley przyj ich przejrzysto i wyposaenie w dobrze opracowane mechanizmy wyszukujce 51. Dlatego powanym problemem jest - w mojej opinii - stworzenie właciwego menu tematycznego oraz prostej nawigacji i dostpu do danych poprzez wybór z listy. Ogrom informacji napływajcych kadego dnia zmusza do wprowadzania rónych metod filtrowania informacji w celu odnalezienia tej, której faktycznie poszukujemy. Z punktu widzenia dostpnoci informacji znane zjawisko szumu informacyjnego jest równie grone, jak jej ukrywanie. Warto jeszcze zwróci uwag, e brak jest okrelenia technicznych wymogów dla budowanych stron www. W rezultacie, powoduje to czsto niedostosowanie 49 Dz. U. Nr 67, poz. 619. 50 Na rynku jest bowiem bogata oferta programów do uruchomienia i obsługi tego publikatora, ale jak wynika z przeprowadzonych bada nie wszystkie oferty spełniaj kryteria wymagane dla BIP. Patrz, wyniki bada opisane przez A. Demczuk, M. Tarajko, M. Sakowicz, Informacja publiczna on-line. Pierwszy etap wdraania Biuletynu Informacji Publicznej na Lubelszczynie, Samorzd Terytorialny z 2004 r., Nr 4, s. 12-27. 51 Patrz, A. Demczuk, M. Tarajko, M. Sakowicz, Informacja publiczna on-line..., op. cit. s. 22.

20 serwisów informacyjnych do wymogów osób niepełnosprawnych oraz korzystajcych z mniej popularnego oprogramowania 52. Uytkowanie BIP w znacznym stopniu bdzie determinowane jakoci publikowanych tam informacji. Sigajc do urzdowego publikatora musimy mie zaufanie do informacji. Pamita naley, i zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., publikacja informacji w BIP powoduje, e podmiot zobowizany nie udziela odpowiedzi na złoony wniosek, a jedynie wskazuje gdzie dana informacja si znajduje. Kryje si tu niebezpieczestwo ograniczania dostpu do informacji przez podawanie informacji niepełnej np. pozbawionej pewnych szczegółów, co moe diametralnie zmieni jej sens. To samo dotyczy selektywnego wybierania danych do publikacji i ukrywania rzeczy niewygodnych. Istnieje wprawdzie moliwo weryfikacji informacji, bo mechanizm rynkowy wyzwolił niezalene jej ródła, ale przecie nie chodzi tu o sprawdzanie wiarygodnoci BIP. Do długie vacatio legis dla przepisów u.d.i.p. dotyczcych wdroenia BIP okazało si nie by wystarczajce. Wiele podmiotów zobowizanych nie zdyło zrealizowa tego zadania w wymaganym terminie 53. Przypomn, e od 1 lipca 2003 r. istniał ustawowy obowizek publikowania informacji w BIP. Były te takie podmioty, które duo wczeniej uruchomiły swoje strony i fakultatywnie publikowały tam informacje, o których mowa w u.d.i.p. Niestety, do chwili obecnej wiele podmiotów zobowizanych nie wywizało si z obowizku uruchomienia tego systemu 54. Bierny obowizek informowania polega na udostpnianiu informacji podmiotowi, który jej zadał. W istocie, jest to udzielenie odpowiedzi na wniosek zainteresowanego, a informacj przekazuje si jedynie w takim zakresie i w takiej postaci, o jakich była mowa w tym wniosku. W odrónieniu od czynnego obowizku informowania, działania informacyjne podejmowane s wtedy, gdy uprawniony podmiot wykae aktywno i zechce skorzysta z 52 Patrz S. Wikariak, Nie kady moe zobaczy, Rzeczpospolita z dnia 6 grudnia 2004 r. 53 E. Południk, A. Stankiewicz, Masz prawo wiedzie, ale si nie dowiesz, Rzeczpospolita z dnia 2 lipca 2003 r. s. A 5. Autorzy pisz: Wczoraj miał ruszy internetowy Biuletyn Informacji Publicznej, umoliwiajcy obywatelom bezporedni dostp do wiadomoci o pracy władz i instytucji publicznych. Rzeczpospolita sprawdziła, e internetowy informator jednak nie ruszył.. A. Demczuk, M. Tarajko, M. Sakowicz, Informacja publiczna on-line..., op. cit., s. 15, stwierdzaj, e: Pomimo obowizku posiadania stron BIP od 1. 07. 2003 r. takie strony posiadało zaledwie 48% (96 gmin i 15 powiatów na wszystkich 213 gmin i 15 powiatów) gmin i powiatów woj. Lubelskiego. Liczba jednostek na których strony podmiotowe mona było dotrze ze strony głównej wynosiła 98. Zwracaj równie uwag, e zamiast stron podmiotowych BIP niektóre podmioty maj same witrynki, w których brak jest publikowanych informacji lub s to po prostu zmodyfikowane strony promocyjne. Przy tym, strony promocyjne zawieraj wicej informacji publicznych ni strony BIP tych podmiotów., s. 15. Podobne ustalenia wynikaj z Informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej przez NIK w zakresie wywizywania si organów administracji publicznej z obowizku udostpniania informacji publicznej w województwie podlaskim, Nr 160/ 2004, wrzesie 2004, www.bip.nik.gov.pl 54 Wystarczy sprawdzi na stronie głównej BIP ile sdów i prokuratur uruchomiło do tej pory swój BIP.