Warszawa, 2009
2
Spis treści Wprowadzenie.................................... 7 Cel i struktura Raportu.............................. 8 Sposób prowadzenia prac nad Raportem i proces jego konsultacji....... 9 1. Wspólna europejska waluta......................... 11 Cele rozdziału.................................... 11 1.1. Europejska integracja gospodarcza..................... 12 1.2. Stabilność makroekonomiczna........................ 12 1.3. Procesy inflacyjne.............................. 18 1.4. Międzynarodowa rola euro.......................... 27 1.5. Wzrost gospodarczy............................. 33 Podsumowanie rozdziału.............................. 39 2. Polska warunki wyjściowe......................... 41 Cele rozdziału.................................... 41 2.1. Aktualny stan integracji........................... 42 2.1.1. Formalne warunki wprowadzenia euro............... 42 2.1.2. Stopień nominalnej konwergencji.................. 51 2.2. Stopień realnej konwergencji......................... 60 2.3. Euro w opinii społeczeństwa......................... 90 Podsumowanie rozdziału.............................. 100 3. Korzyści i szanse................................ 103 Cele rozdziału.................................... 103 3.1. Bezpośrednie korzyści............................ 104 3.1.1. Redukcja ryzyka kursowego i kosztów transakcyjnych....... 104 Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 3
Spis treści 3.1.2. Wzrost stabilności i wiarygodności makroekonomicznej...... 107 3.1.3. Spadek stóp procentowych...................... 114 3.2. Intensyfikacja wymiany handlowej..................... 120 3.2.1. Wymiana handlowa a wzrost gospodarczy............. 120 3.2.2. Wpływ euro na wymianę handlową w Europie.......... 122 3.2.3. Wpływ euro na wymianę handlową w Polsce uwarunkowania mikro- i makroekonomiczne..................... 124 3.3. Wzrost inwestycji............................... 132 3.3.1. Inwestycje a wzrost gospodarczy.................. 132 3.3.2. Wzrost inwestycji krajowych..................... 133 3.3.3. Wzrost BIZ.............................. 136 3.3.4. Euro a inwestycje w Polsce szacunki............... 141 3.4. Integracja rynków finansowych....................... 146 3.4.1. Integracja finansowa w strefie euro................. 148 3.4.2. Specyfika polskiego systemu finansowego.............. 153 3.4.3. Charakterystyka korzyści...................... 155 3.5. Wzrost PKB i dobrobytu.......................... 164 3.5.1. Wpływ euro na wzrost PKB i dobrobytu.............. 164 3.5.2. Zagrożenie utraty dobrobytu w wyniku zwiększonych wahań produkcji............................... 168 Podsumowanie rozdziału.............................. 170 4. Koszty i zagrożenia............................... 173 Cele rozdziału.................................... 173 4.1. Długookresowe koszty............................ 174 4.1.1. Utrata niezależnej polityki pieniężnej................ 174 4.1.2. Utrata niezależności kursowej.................... 189 4.2. Średniookresowe zagrożenia......................... 195 4.2.1. Nieoptymalny kurs konwersji.................... 195 4.2.2. Ryzyko pogorszenia konkurencyjności............... 197 4.2.3. Różnice inflacyjne.......................... 208 4.2.4. Ryzyko wzrostu cen aktywów.................... 225 4.3. Krótkookresowe koszty i zagrożenia..................... 230 4
Spis treści 4.3.1. Kryteria konwergencji zagrożenia................. 230 4.3.2. Krótkookresowe efekty cenowe................... 248 4.3.3. Koszty wprowadzenia euro do obiegu................ 269 Podsumowanie rozdziału.............................. 282 5. Mechanizmy absorpcji wstrząsów...................... 289 Cele rozdziału.................................... 289 5.1. Polityka fiskalna............................... 290 5.2. Kanał realnego kursu walutowego...................... 311 5.3. Elastyczność rynku produktów....................... 323 5.4. Elastyczność rynku pracy.......................... 340 5.5. Kanał finansowy............................... 382 Podsumowanie rozdziału.............................. 388 Podsumowanie.................................... 393 Suplement. Kryzys finansowy i gospodarczy implikacje dla integracji Polski ze strefą euro.............................. 397 Wprowadzenie.................................... 397 Uwarunkowania, przebieg i skutki obecnych zawirowań na rynkach finansowych398 Przebieg i skutki kryzysu.......................... 401 Znaczenie kryzysu dla perspektywy wprowadzenia w Polsce euro....... 409 Wpływ kryzysu na aktywność gospodarczą w Polsce i w strefie euro.. 410 Wpływ kryzysu na zdolność Polski do wypełnienia kryteriów z Maastricht415 Podsumowanie................................... 427 Spis wykresów.................................... 431 Spis schematów................................... 437 Spis tabel....................................... 439 Bibliografia...................................... 443 Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 5
6 Spis treści
Wprowadzenie Idea integracji na kontynencie europejskim związana jest nieodłącznie z jego historią. Niemniej dopiero powołanie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) po drugiej wojnie światowej ugruntowało przeświadczenie, że proces ten powinien się odbywać drogą pokojową przy zachowaniu zasady solidarności społecznej i ekonomicznej pomiędzy państwami europejskimi. Przekonanie to, zbudowane na podstawie negatywnych konsekwencji konfliktów zbrojnych, było istotnym impulsem dla zacieśniania współpracy w Europie. Obok motywów ekonomicznych towarzyszących idei łączenia i pogłębiania integracji gospodarczej państw Europy istotny był więc również czynnik polityczny. Pomimo trudności w oddzieleniu bezpośrednich efektów tych wzajemnie przeplatających i wzmacniających się procesów ocena znaczenia integracji w formie jaką przyjęła na początku w ramach EWG, a następnie Unii Europejskiej, wypada korzystnie. Oba te czynniki sprawiły, że integracja europejska stanowi jeden z najważniejszych pokojowych projektów XX wieku Europy i świata. Jednocześnie wspólna waluta euro stanowi dopełnienie ekonomicznych i społecznych konsekwencji Wspólnego Rynku. Od 1 maja 2004 roku Polska jest państwem członkowskim Unii Europejskiej. Jest także uczestnikiem trzeciego (tj. definitywnego) etapu tworzenia europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej, zachowując status uczestnika z tzw. derogacją 1. Derogacja dotyczy w szczególności obowiązku wprowadzenia na terytorium państwa członkowskiego wspólnego europejskiego pieniądza, euro. Polska, po podpisaniu Traktatu Akcesyjnego, jest zobligowana do tworzenia warunków niezbędnych do przyjęcia euro. Przystępując do Unii Europejskiej Polska wkroczyła już zatem de facto na drogę wiodącą do zastąpienia złotego wspólną europejską walutą. Oznacza to zobowiązanie przyjęcia euro, choć moment, w którym miałoby to nastąpić nie został określony. Dzięki temu, że sprawa daty wprowadzenia euro pozostała w Traktacie Akcesyjnym kwestią otwartą, polska władza gospodarcza dysponuje zdolnością kształtowania scenariusza oraz tempa postępu w tym kierunku, ze wszystkimi związanymi z tym szansami i zagrożeniami. Akceptacja idei wprowadzenia w Polsce europejskiej waluty była z jednej strony warunkiem akcesji do Unii Europejskiej, z drugiej natomiast wynikała ona z 1 W tym przypadku derogacja oznacza tymczasowe zawieszenie niektórych praw i obowiązków związanych z formalnym uczestnictwem w tego rodzaju ugrupowaniu. Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 7
Wprowadzenie wyjściowego przekonania o słuszności decyzji podjętej wcześniej przez większość starych państw członkowskich UE utworzenia nie tylko unii gospodarczej, ale także walutowej. Stanowiło to również uznanie projektu integracji europejskiej i walutowej za optymalny sposób stawienia czoła gospodarczym wyzwaniom współczesności. Przekonaniu temu towarzyszyło oczekiwanie, że przyszłe uczestnictwo Polski w tym przedsięwzięciu będzie również najlepszym zabezpieczeniem długookresowych interesów naszej gospodarki. Cel i struktura Raportu Celem niniejszego Raportu jest przeprowadzenie pogłębionej analizy dotyczącej korzyści i kosztów związanych z przyjęciem przez Polskę wspólnej europejskiej waluty. Długofalowy horyzont podejmowanej decyzji o udziale w unii walutowej sugeruje, by na płynące z tego tytułu strumienie korzyści i kosztów spojrzeć z uwzględnieniem możliwych różnic w horyzontach czasowych. Zarówno teoria ekonomii, jak i doświadczenia państw członkowskich wskazują, że zasadne jest dokonywanie bilansu korzyści i kosztów na bazie krótkiego, średniego i długiego okresu. Charakter podjętego w Raporcie zadania uzasadnia przypomnienie w rozdziale 1 istoty i zasad funkcjonowania unii walutowej oraz miejsca wspólnej waluty w procesie europejskiej integracji gospodarczej. W problematykę integracji walutowej wprowadza ogólna ocena pierwszych lat funkcjonowania strefy euro na tle krajów wysokorozwiniętych. Następnie, z wykorzystaniem rezultatów szeroko zakrojonego programu badań empirycznych, podjęta została próba odpowiedzi na pytanie dotyczące, po pierwsze, stopnia zdolności polskiej gospodarki do czerpania korzyści i, po drugie, ekspozycji na koszty wynikające z zamiany pieniądza krajowego na euro. Do tej analizy przygotowuje rozdział 2, którego celem jest przedstawienie stopnia wypełnienia przez Polskę kryteriów konwergencji nominalnej i realnej. Doświadczenie krajów członkowskich strefy euro uczy, że jakość i trwałość spełnienia tych warunków mogła w dużym stopniu determinować skalę zarówno korzyści, jak i kosztów uczestnictwa w unii walutowej. W rozdziale 3 podjęta została próba oszacowania korzyści i szans, jakie polska gospodarka może odnieść z przystąpienia do strefy euro. Jak podkreśla się dość szeroko w literaturze, korzyści można podzielić na te, które ujawnią się bezpośrednio po przyjęciu wspólnej waluty oraz na te, które mogą się ujawnić stopniowo. Rozdział 4 przedstawia możliwe koszty i zagrożenia związane z uczestnictwem w unii walutowej. W pierwszej kolejności ocenie poddany został długookresowy koszt związany z utratą możliwości prowadzenia niezależnej polityki monetarnej, tj. rezygnacja z narzędzi stopy procentowej i kursu walutowego oraz płynące stąd konsekwencje. Następnie przedstawione zostały koszty, jakie mogą się zmaterializować w krótkim okresie na drodze do strefy euro. 8
Sposób prowadzenia prac nad Raportem i proces jego konsultacji Rozdział 5 Raportu poświęcony został efektywności mechanizmów akomodacji szoków. Ich znaczenie rośnie bowiem w obliczu utraty autonomicznej polityki pieniężnej i kursowej. Doświadczenia krajów strefy euro wskazują, że w okresie jej funkcjonowania skuteczność powyższych mechanizmów w absorpcji szoków mogła determinować łączną skalę kosztów i korzyści związanych z procesem integracji walutowej. Zakończenie Raportu zawiera krótkie podsumowanie prowadzonych analiz dotyczących kosztów i korzyści przystąpienia Polski do strefy euro. Sposób prowadzenia prac nad Raportem i proces jego konsultacji Prace nad Raportem prowadzone były na zasadach otwartości i przejrzystości komunikacji oraz konsultacji. Raport jest podsumowaniem prac badawczych prowadzonych zarówno przez pracowników Narodowego Banku Polskiego, jak i ekspertów zewnętrznych 2. Zasada otwartości była realizowana przez BISE na każdym etapie prac, przez konsultowanie koncepcji dokumentu i wyników przeprowadzonych analiz ze środowiskiem zewnętrznym, jak też realizację projektów badawczych przez osoby spoza banku. W ramach prac nad Raportem Narodowy Bank Polski zaprosił do współpracy partnerów społecznych - organizacje pracodawców i pracobiorców, ośrodki akademickie, instytuty naukowe, instytucje administracji publicznej oraz ekspertów z kraju i zagranicy. W prace badawcze zaangażowane były m.in. Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Instytut Badań Strukturalnych oraz Instytut Rozwoju Gospodarczego SGH. Realizacji projektów badawczych na potrzeby Raportu towarzyszył rozległy proces konsultacji, którego głównym elementem był cykl seminariów odbywających się w NBP. Seminaria miały charakter otwarty i dzieliły się na seminaria koncepcyjne, z wynikami wstępnymi i końcowe. Cykl seminariów rozpoczął się w grudniu 2007 r. i zakończył w październiku 2008 r. Łącznie odbyło się 69 seminariów, podczas których prezentowano i poddawano pod dyskusję założenia metodologiczne oraz wyniki projektów realizowanych zarówno przez pracowników NBP, jak i ekspertów zewnętrznych. Uczestnicy seminariów mieli możliwość zgłaszania opinii i uwag na temat prezentowanych materiałów, które były analizowane przez autorów projektów. Od września 2007 r. BISE organizowało spotkania z przedstawicielami środowisk ekonomistów, przedsiębiorców i finansistów w celu przedyskutowania zagadnień związanych z prowadzonymi pracami badawczymi. Zorganizowano seminaria z pracownikami naukowymi Instytutu Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk (INE PAN), Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, a 11 października 2007 r. odbyła 2 Zestawienie wszystkich projektów badawczych realizowanych na potrzeby Raportu zawiera Załącznik 1. Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 9
Wprowadzenie się konferencja pn. Ekonomiczne, społeczne i polityczne przesłanki wprowadzenia euro w Polsce, inaugurująca prace nad Raportem. W ramach współpracy z ekspertami zewnętrznymi NBP odwiedzili: Natalia Tamirisa z Departamentu Badań Międzynarodowego Funduszu Walutowego, prof. Ronald MacDonald z Uniwersytetu w Glasgow, prof. Jesus Crespo Cuaresma z Uniwersytetu w Innsbrucku, dr Christopher Rosenberg oraz Elena Kohutikowa, była wiceprezes Narodowego Banku Słowacji. Ekonomiści przedstawiali swój dorobek i badania z dziedziny integracji walutowej, a wyniki dyskusji i konsultacji zostały wykorzystane w pracach nad Raportem. Od stycznia 2008 r. BISE rozpoczęło spotkania konsultacyjne, podczas których prezentowano konspekt Raportu. 13 grudnia 2007 r. konspekt został przyjęty przez Zarząd NBP. Przedstawiciele BISE odbyli konsultacje m.in. z ekonomistami biznesu, z naukowcami z INE PAN, Radą Polityki Pieniężnej oraz Radą Naukową NBP. Z inicjatywy BISE 15 października 2008 r. zorganizowana została konferencja międzynarodowa NBP pt. Common Currency and its Future: Lessons for the New Member States. Konferencja wprowadziła w ostatnią, czwartą fazę prac nad Raportem, która obejmowała prace analityczno-syntetyzujące i redakcyjne. Realizując zasadę otwartości i ścisłej współpracy z otoczeniem, BISE nawiązało współpracę z partnerami społecznymi, w tym z organizacjami pracodawców (Business Centre Club, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Konfederacja Pracodawców Polskich, Związek Rzemiosła Polskiego) i pracobiorców (NSZZ Solidarność, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Forum Związków Zawodowych) oraz ze Związkiem Banków Polskich. Przedstawiciele tych organizacji aktywnie uczestniczyli w przygotowywaniu Raportu. Współpraca z partnerami społecznymi odbywała się na trzech poziomach: oficjalnym - w okresie od grudnia 2007 do grudnia 2008 r. odbyło się pięć spotkań szefów organizacji z Prezesem NBP oraz kierownictwem Biura; na spotkaniach określono ramy współpracy i rolę partnerów społecznych w tworzeniu Raportu; roboczym - partnerzy społeczni na bieżąco otrzymywali opracowania i dokumenty przygotowane przez BISE, w tym konspekt Raportu, do którego mogli zgłosić uwagi; eksperckim - wyznaczeni przez partnerów społecznych eksperci uczestniczyli w seminariach badawczych, śledząc postęp prac i wyniki projektów realizowanych na rzecz Raportu. Zaangażowanie w prace nad Raportem tak wielu osób i instytucji pozwoliło na wieloaspektową analizę skutków wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do strefy euro. Narodowy Bank Polski pragnie podziękować Autorom projektów badawczych, Recenzentom, Partnerom społecznym oraz wszystkim osobom zaangażowanym w prace badawcze za ich pomoc w procesie przygotowania Raportu. 10
Rozdział 1 Wspólna europejska waluta. Geneza i funkcjonowanie Cele rozdziału Pierwszy rozdział wprowadza w problematykę integracji walutowej w Europie na podstawie dotychczasowych doświadczeń strefy euro. Przed przystąpieniem do omówienia korzyści i kosztów wynikających z przyjęcia euro w Polsce warto bowiem poznać ramy funkcjonowania strefy euro w jej pierwszych dziesięciu latach. Struktura rozdziału została podporządkowana realizacji czterech następujących postulatów. Po pierwsze, w części otwierającej rodział przedstawiono ideę wspólnego pieniądza w Europie, której ukoronowaniem jest wspólna waluta euro. Patrząc na europejskie doświadczenia w dłuższej perspektywie warto pamiętać, że wprowadzenie euro nie jest procesem autonomicznym, ale bardzo ściśle wiąże się z integracją gospodarczą i polityczną. Po drugie, oceniono wewnętrzną i zewnętrzną stabilność makroekonomiczną strefy euro na tle krajów wysoko rozwiniętych. Wynika to z fundamentalnego znaczenia tego czynnika dla wzrostu gospodarczego, oraz jego roli nakreślonej przez kryteria z Maastricht. Przybliżono również kształtowanie wspólnej polityki pieniężnej przez EBC oraz przebieg procesów inflacyjnych w strefie euro. Zagadnienie jest ważne, gdyż pierwsze lata funkcjonowania były dla EBC okresem budowania wiarygodności. Po trzecie, skutkiem powstania strefy euro było wykreowanie drugiej pod względem znaczenia waluty międzynarodowej. Z doświadczeń strefy euro wynika, że był to jeden z rezultatów integracji walutowej, który stymulował przepływy kapitału i towarów zarówno wewnątrz, jak i na zewnąrz strefy euro. Po czwarte, w końcowej części rozdziału omówiono funkcjonowanie krajów członkowskich strefy euro na tle USA, Japonii oraz trzech krajów z tzw. starej Unii (UE-15), które nie zdecydowały się przyjąć euro (Dania, Szwecja i Wielka Brytania). W analizie porównawczej oceniono najistotniejsze kategorie ekonomiczne związane z kształtowaniem się PKB, zatrudnienia i wydajności. Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 11
Rozdział 1. Wspólna europejska waluta Strefa euro stanowi zwieńczenie dotychczasowego procesu integracji gospodarczej i politycznej w Europie 1.1. Europejska integracja gospodarcza Utworzenie strefy euro poprzedzone było prawie 50-letnim okresem pogłębiającej się współpracy gospodarczej i politycznej. W jej trakcie kraje UE przeszły wiele etapów integracji: od strefy wolnego handlu, przez unię celną i wspólny rynek do unii walutowej. Obok motywów ekonomicznych, które towarzyszyły kolejnym etapom integracji warto podkreślić aspekty polityczne tego przedsięwzięcia. Ich główną motywacją było zapewnenie pokoju na kontynencie europejskim wykorzystując do tego mechanizmy integracji gospodarczej. Doświadczenia krajów UE wskazują, iż zacieśniające się na przestrzeni lat więzy ekonomiczne, społeczne i polityczne umożliwiły wykształcenie postawy współodpowiedzialności poszczególnych krajów za przyszłość Europy i jej mieszkańców. Ważnym impulsem do uruchomienia procesów integracji walutowej w Europie był upadek sytemu z Bretton Woods, który gwarantował szeroko rozumianą stabilizację kursową do początku lat 70. Wzrost znaczenia walut europejskich (szczególnie marki niemieckiej) od końca lat 60. skłonił kraje UE do zacieśnienia współpracy na rzecz stabilizacji wzajemnych kursów walut. W 1970 r. ogłoszono plan Wernera, a w 1972 r. powstał europejski wąż walutowy. Mimo że ambitne założenia wprowadzenia wspólnego pieniądza już w 1980 r. okazały się niemożliwe do realizacji (głównie ze względu na kryzysy naftowe i będący ich skutkiem okres stagflacji), kontynuowano prace nad dalszą integracją walutową. Drogę do strefy euro utorowało utworzenie Europejskiego Systemu Walutowego pod koniec lat 70. (Kowalewski, 2001). Ostatecznie euro w postaci bezgotówkowej zastąpiło waluty 11 krajów 1 stycznia 1999 r., a w formie banknotów i monet, już w 12 krajach, w 2002 r. Wprowadzenie wspólnego pieniądza poprzedził złożony proces osiągania konwergencji nominalnej, wyznaczonej w Maastricht w grudniu 1991 r. przez Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE). Od 2009 r. strefę euro tworzy 16 państw UE. Oprócz 11 państw założycielskich do strefy euro dołączyły Grecja (2001), Słowenia (2007) oraz Cypr i Malta (2008), a od początku 2009 r. Słowacja. Spośród krajów UE 27 nienależących 1 stycznia 2009 r. do strefy euro jedynie dwa kraje (Wielka Brytania oraz Dania) mają tzw. klauzulę opt-out, która daje im prawo wyboru ich przyszłości walutowej. Pozostałe kraje, w tym Polska, które nie wchodzą w skład strefy euro, ani nie posiadają klauzuli opt-out, określa się mianem państw z derogacją. 1.2. Stabilność makroekonomiczna strefy euro Stabilność makroekonomiczna jest ważnym czynnikiem wzrostu gospodarczego, na którego jakość wpływa m.in. kształt polityki pieniężnej i fiskalnej. Przekonują 12
1.2. Stabilność makroekonomiczna o tym doświadczenia wysokiej inflacji i bezrobocia w latach 70. i 80., jak również cykliczne kryzysy gospodarcze i finansowe. Potwierdzają one negatywne konsekwencje niestabilności sfery nominalnej gospodarki. Wskazuje na to również dorobek ekonomii (Satyanath i Subramanian, 2004) 1.Wymóg trwałego zapewnienia stabilności makroekonomicznej znalazł również odzwierciedlenie w kryteriach z Maastricht, będących postawą kwalifikowania krajów do strefy euro. Głównym celem ich sformułowania było nadanie polityce pieniężnej i fiskalnej przejrzystych ram instytucjonalnych. W celu zwiększenia skuteczności i wiarygodności polityki makroekonomicznej stosuje się mechanizm tzw. kotwicy nominalnej. W polityce pieniężnej najczęściej ma ona postać ograniczenia ilościowego, tj. limitu nakładanego na ilość pieniądza wprowadzonego do obiegu, określenia wartości pieniądza papierowego w jednostkach innego dobra, np. złota w systemie waluty złotej lub waluty zagranicznej (Mishkin i Jonas, 2003). Powszechną praktyką banków centralnych na przełomie XX i XXI w. było stosowanie opartej na niezależności banków centralnych strategii bezpośredniego celu inflacyjnego, która stanowiła kotwicę oczekiwań inflacyjnych. W polityce fiskalnej kotwica przyjmuje zazwyczaj postać reguł określających dopuszczalną wartość deficytu, długu czy wydatków budżetowych jako procent PKB. Brak wiarygodnych reguł polityki gospodarczej może skłaniać decydentów do zbyt częstego i nieodpowiedzialnego sięgania po instrumenty ekspansji fiskalnej, co prowadzi do utraty kontroli nad deficytem i długiem publicznym. Stabilność makroekonomiczna stanowi jeden z fundamentalnych czynników wzrostu gospodarczego. W strefie euro postulat stabilności makroekonomicznej oraz konieczność odwołania do Kryteria z Maastricht wiarygodnej kotwicy nominalnej są szczególnie ważne, gdyż scentralizowanej polityce pieniężnej (kreowanej przez wspólny bank centralny) towarzyszy zdecentralizowana polityka fiskalna (kształtowana przez rządy krajów członkowskich). Wobec braku możliwości ich pełnej koordynacji ryzyko niespójności między celami tych rodzajów polityki jest szczególnie duże, gdy nie istnieją reguły gwarantujące wiarygodność i przejrzystość. Dlatego zamysłem twórców kryteriów konwergencji nominalnej z Maastricht była budowa niezależnego banku centralnego oraz wyeliminowanie ryzyka nadmiernego zadłużenia się krajów członkowskich. Nadmiernie ekspansywna polityka fiskalna może bowiem sprawić, że finanse publiczne nie są w stanie realizować swojej stymulującej i stabilizującej funkcji. Ponadto może to prowadzić do zwiększenia premii za wzrastające ryzyko kredytowe zawarte w stopach długoterminowych. Negatywne konsekwencje wzrostu kosztu pieniądza mogą wówczas dotknąć również kraje prowadzące zdyscyplinowaną politykę fiskalną (Wyplosz, 2002). Jednocześnie finansowanie wydatków państwa zaciąganiem długu publicznego może nie tylko negatywnie wpływać na poziom stóp procentowych, ale i na kurs wspólnej waluty w pełniły funkcję kotwicy nominalnej dyscyplinującej politykę gospodarczą. 1 Brak stabilności pieniądza zmusza podmioty do ciągłego dostosowywania cen i kontraktów oraz zwiększa marżę inflacyjną uwzględnianą w cenach i stopach procentowych. Ponadto wysoka inflacja sprawia, że ceny tracą swą funkcję informowania o preferencjach konsumentów i rzadkości zasobów (Oręziak, 2004). Nie pozwala to na długofalowe planowanie projektów inwestycyjnych (szczególnie w innowacyjnych dziedzinach gospodarki, w których poziom ryzyka jest zazwyczaj wyższy). Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 13
Rozdział 1. Wspólna europejska waluta kierunku jego aprecjacji. Nadmierna podaż skarbowych papierów dłużnych zwiększa bowiem napływ kapitału zagranicznego. Lata z euro były okresem historycznie niskiej inflacji. W okresie poprzedzającym wprowadzenie euro warunki konwergencji z Maastricht stanowiły silną kotwicę nominalną, ułatwiającą krajom ze zmienną i relatywnie wysoką inflacją przejście do obszaru o stabilniejszych cenach i finansach publicznych. W latach 1999-2008 inflacja w krajach strefy euro osiągnęła historycznie niski poziom. Roczna dynamika cen w strefie euro wynosiła około 2% (wykres 1.1), czyli poziomu traktowanego przez EBC jako stabilność cenowa. Ponadto na tle poprzednich dziesięcioleci zmienność inflacji była nieznaczna. Indeks cen konsumenta w latach 70. i 80. wzrastał rocznie nawet o 10%, a w niektórych dużych gospodarkach późniejszej strefy euro (jak np. Hiszpania i Włochy) przekraczał nawet 20%. Wykres 1.1. Stopa inflacji w strefie euro 25 20 15 strefa euro (12 krajów) Niemcy Włochy Francja Hiszpania % r/r 10 utworzenie strefy euro 5 Źródło: AMECO. 0 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007-5 Dezinflacja w krajach obecnej strefy euro dokonała się w znacznej mierze w latach 80. i 90. Wynikała ona głównie ze spadku dynamiki cen w Hiszpanii, Portugalii, Grecji i we Włoszech. W mniejszym stopniu tendencja ta ujawniła się we Francji, podczas gdy w Niemczech nastąpił spadek nie tyle poziomu, ile zmienności rocznych stóp inflacji. Okres funkcjonowania strefy euro można zatem nazwać okresem stabilności cen w jej krajach członkowskich. Dezinflacja z lat 80. i Znaczny spadek inflacji w ostatnim dwudziestoleciu miał jednak miejsce nie tylko 90. była zjawiskiem globalnym. w strefie euro. Porównanie z innymi ważnymi obszarami walutowymi (wykres 1.2) pokazuje, że niska inflacja była w tym okresie zjawiskiem globalnym. Dynamika cen została podobnie zredukowana w Stanach Zjednoczonych, Japonii czy krajach UE-15, które nie wprowadziły euro. Komisja Europejska (2008a) zwraca uwagę, że umiarkowany wzrost cen na rynkach globalnych sprzyjał utrzymaniu niskiej inflacji w strefie euro dzięki stabilnym cenom importu 2. 2 W dyskusji nad przyczynami tej światowej dezinflacji, zwanej wielkim uspokojeniem, można wyróżnić dwa podstawowe nurty (za Rybiński 2007a). Pierwszy z nich przypisuje ten stan rzeczy splotowi okoliczności sprzyjających gospodarce światowej, takich jak brak poważnych wstrząsów (good luck). Drugi uzasadnia go poprawą prowadzenia polityki pieniężnej i wynikającą z niej stabilizacją cen (good policy). Obie przyczyny, niezależnie od znaczenia każdej z nich, miały globalny charakter. 14
1.2. Stabilność makroekonomiczna Wykres 1.2. Wielkie uspokojenie globalny spadek inflacji od lat 80. 25 20 15 strefa euro (12 krajów) Stany Zjednoczone Dania Szwecja Wielka Brytania Japonia % r/r 10 utworzenie strefy euro 5 0 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007-5 Źródło: AMECO. Czynnikiem wspierającym stabilność makroekonomiczną krajów strefy euro była W czasie przygotowań również poprawa jakości polityki fiskalnej. Kształtowanie się wskaźnika długu publicznego wskazuje, że kryteria z Maastricht dyscyplinowały kraje w zakresie reform finansów publicznych (Leiner-Killinger i in., 2007) i pozwoliły zahamować gwałtowny wzrost zadłużenia publicznego w poprzednich dekadach. W latach 80. i na początku lat 90. deficyt budżetowy w strefie euro wynosił średnio 4-5% PKB 3. Doprowadziło to do szybkiej akumulacji długu publicznego w relacji do PKB. Dla całej strefy euro zwiększył się on z 35% PKB w 1980 r. do około 75% PKB w połowie lat 90. (por. wykres 1.3). do wejścia do strefy euro kryteria fiskalne zwiększyły dyscyplinę finansów publicznych i przyczyniły się do reform strukturalnych. Dopiero określenie i zastosowanie reguł wynikających z kryteriów konwergencji Ogólna ocena nominalnej pozwoliły odwrócić tę negatywną tendencję. Skala redukcji zadłużenia w strefie euro była niższa niż w krajach UE-3, jednak deficyt w strefie euro w latach 1999-2007 na ogół nie przekraczał 1,8% PKB, podczas gdy w USA było to ponad 2,2%, a w Japonii prawie 6% PKB. Oznacza to, że mimo problemów niektórych gospodarek z realizacją wymogów Paktu Stabilności i Wzrostu, który zaleca deficyt nie większy niż 3% PKB, strefa euro jako całość spełniała ten warunek w czasie od jej utworzenia (poza 2003 r., kiedy deficyt wynosił 3,1% PKB). W 2007 r. deficyt budżetowy w strefie euro wyniósł 0,6% PKB, a dług publiczny 66,4% PKB, czyli mniej niż w 1999 r. odpowiednio o 0,8 pkt proc. i 6 pkt proc. równowagi wewnętrznej strefy euro wskazuje na porównywalną stabilność z krajami wysoko rozwiniętymi. Ocena stopnia zewnętrznej równowagi makroekonomicznej w całej strefie euro w Strefa euro cechuje się porównaniu z innymi gospodarkami rozwiniętymi wskazuje na jej zdolność do utrzymania pozycji konkurencyjnej w handlu. W latach 1999-2007 strefa euro utrzymywała bilans obrotów bieżących bliski równowagi z tendencją do nadwyżki (0,8% PKB w 2002 i 2004 r.). Stany Zjednoczone doświadczały w tym okresie deficytów Siła wstrząsów w gospodarce światowej w porównaniu z latami 70. była nieznaczna, a wiele banków centralnych zdecydowało się na przyjęcie strategii bezpośredniego celu inflacyjnego. 3 Na przykład w 1990 r. deficyt budżetowy w Grecji wynosił 15% PKB, a we Włoszech 11% PKB. również względną stabilnością zewnętrzną. Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 15
Rozdział 1. Wspólna europejska waluta Wykres 1.3. Deficyt budżetowy w krajach strefy euro oraz wybranych krajach OECD 6,0 4,0 2,0 1990 1995 1999 2007 0,0-2,0-4,0-6,0-8,0-10,0 Strefa euro USA Japonia Dania Szwecja Wlk.Bryt. Źródło: ECB (2008). przekraczających 4-5% PKB, a Japonia notowała nadwyżkę średnio na poziomie 3,3% PKB wobec 2,2% w latach 1990-1998. Z krajów UE-3 Dania i Szwecja zwiększyły nadwyżkę ze średniego poziomu około 1% PKB w latach 1990-1998 do, odpowiednio, 2,5% i niemal 6% PKB w latach 1999-2007 (por. wykres 1.4). Wykres 1.4. Rachunek obrotów bieżących w wybranych krajach OECD oraz udział w światowym eksporcie 10,0 Rachunek obrotów bieżących jako % PKB 35 30 Udział w światowym eksporcie 5,0 25 0,0 20 1990 1999 2007-5,0-10,0 1995 1999 2007 15 10 5-15,0 0 Grecja Hiszpania Portugalia Polska USA Wlk.Bryt. Irlandia Francja Włochy Strefa euro Dania Belgia Japonia Austria Finlandia Niemcy Holandia Szwecja Grecja Portugalia Finlandia Dania Irlandia Polska Austria Szwecja Hiszpania Belgia Wlk.Bryt. Włochy Holandia Francja Japonia USA Niemcy Strefa euro -15 Źródło: OECD Na przemiany w handlu strefy euro wpływało wiele czynników zewnętrznych. 16 Pomimo zauważalnego wpływu integracji walutowej na handel i inwestycje, przemiany w tym zakresie wynikały z wielu czynników niezwiązanych bezpośrednio z tym procesem. Porównanie tempa wzrostu handlu zagranicznego w strefie euro z innymi krajami Annex Table 51. Current account balances as a percentage of GDP 1995 1999 2007 Grecja -3,4-5,6-11,9 wysoko rozwiniętymi w latach 1999-2006 wskazuje, że rósł on wolniej niż handel Hiszpania -0,3-2,9-9,8 światowy. Wynikało to z niższego tempa wzrostu gospodarczego strefy euro niż Portugalia -0,1-8,5-8,1 Polska 0,6-7,5-4,9 USA -1,5-3,3-5,6 Wlk.Bryt. -1,2-2,4-2,9 Irlandia 2,6 0,2-4,0 Francja 0,7 3,1-1,3 Włochy 2,2 0,7-2,0 Strefa euro 0,6 0,3 0,2 Dania 0,7 1,9 1,2 Belgia 5,4 5,1 2,6 Japonia 2,2 2,6 4,7
1.2. Stabilność makroekonomiczna gospodarki światowej, jak również z powszechnego na świecie zwiększenia w wymianie międzynarodowej roli krajów o niskich kosztach wytwarzania (por. schemat 1.1). Na podkreślenie zasługuje wzrastająca rola Chin w światowym handlu i wymianie Wynikały one z ze strefą euro 4. O ile w 1999 r. udział importu z Chin stanowił niespełna 5% całkowitego importu strefy euro, o tyle w 2006 r. osiągnął nieco ponad 10%. Swoje powiązania z gospodarkami strefy euro zwiększyły również Rosja, Czechy, Polska i Turcja. Ekonomiczne motywy poszukiwania tańszych dostawców poza strefą euro sprawiły, że import z krajów trzecich rósł szybciej niż eksport do nich. Wyższy wzrost gospodarczy w otoczeniu zewnętrznym strefy euro Aprecjacja kursu euro Działalność korporacji wielonarodowych (delokaliazcja produkcji) Schemat 1.1. Główne determinanty handlu strefy euro w latach 1999-2006 Wzrost cen surowców Rozszerzanie procesu integracji europejskiej Wzrost znaczenia w handlu światowym krajów o niskich kosztach wytwarzania Wprowadzenie euro Handel wewnątrz strefy euro Eksport do krajów trzecich Import z krajów trzecich włączenia do wymiany światowej krajów o niskich kosztach wytwarzania. Grubość strzałek wskazuje siłę potencjalnego oddziaływania czynnika na handel. Źródło: Mroczek (2008). Warto zwrócić uwagę, że na tle krajów rozwiniętych spadek udziału krajów strefy euro w światowym eksporcie był relatywnie mniejszy mimo aprecjacji euro od 2002 r. Analizy struktury rodzajowej eksportu wskazują, że od 2001 r. kraje strefy euro zwiększają swój udział w światowym handlu w grupie towarów high-tech, co potwierdza umiarkowaną poprawę ich konkurencyjności poza cenowej. Jednak na tle krajów wysoko rozwiniętych kraje strefy euro wciąż wykazują się relatywnie wysoką specjalizacją towarów o dużym wkładzie pracy (labour-intensive) (di Mauro i Forstner, 2008). Mimo ogólnie korzystnej oceny stabilności wewnętrznej i zewnętrznej strefy euro Mimo stabilności na tle krajów wysoko rozwiniętych, należy zwrócić uwagę na zróżnicowany przebieg procesów gospodarczych w niektórych gospodarkach ją tworzących. Jeśli chodzi o stopę inflacji (Grecja, Irlandia, Portugalia, Hiszpania, Włochy) i poziom deficytu budżetowego (Grecja, Portugalia, Włochy, Niemcy, Francja), można mówić o pewnym wyhamowaniu procesu konwergencji (Komisja Europejska, 2008a). Mimo że Traktat z Maastricht wymaga trwałego spełnienia kryteriów nominalnych, jedynym 4 W 2006 r. był to trzeci pod względem wielkości partner handlowy strefy euro, po Wielkiej Brytanii i USA. wewnętrznej i zewnętrznej strefy euro w niektórych krajach, ujawniły się negatywne konsekwencje braku trwałości konwergencji nominalnej. Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej 17
Rozdział 1. Wspólna europejska waluta instrumentem dyscyplinującym prowadzenie polityki gospodarczej po wprowadzeniu euro pozostał Pakt Stabilności i Wzrostu (PSW). Wprowadzeniu euro towarzyszyło jednak gwałtowne osłabienie światowego wzrostu gospodarczego, a pogarszająca się od 2000 r. kondycja największych gospodarek strefy euro sprawiła, że egzekwowanie zasad PSW było utrudnione. Zabrakło więc silnej zewnętrznej kotwicy instytucjonalnej, która mobilizowałaby kraje do dalszej restrukturyzacji gospodarek. Ponadto, w niektórych przypadkach, w wyniku kumulujących się różnic inflacyjnych jednolita polityka pieniężna przynosiła odmienne efekty w poszczególnych krajach ze względu na niejednorodność realnych stóp procentowych (Lane, 2005b);(Roubini i in., 2007). W krajach o wysokim tempie wzrostu cen realne stopy procentowe były niskie (często ujemne), co stymulowało dalszy wzrost inflacji. Nie towarzyszył temu jednak wystarczająco silny wzrost wydajności gospodarek mierzony całkowitą produktywnością czynników produkcji, co prowadziło do aprecjacji tzw. wskaźnika realnego kursu walutowego, mimo jego nominalnej sztywności 5. Czynniki te w największym stopniu ujawniły się w tzw. krajach peryferyjnych (Hiszpanii, Portugalii i Grecji) i często prowadziły do wytrącenia tych gospodarek ze stanu równowagi zewnętrznej, wyrażonej saldem na rachunku obrotów bieżących oraz szerzej, pozycją inwestycyjną kraju (Fagan i Gaspar, 2007). 1.3. Procesy inflacyjne i polityka pieniężna w strefie euro W 1999 r. EBC jako nowy podmiot rozpoczął prowadzenie polityki pieniężnej w strefie euro. Spadek inflacji był zasługą kryteriów konwergencji... Utworzenie strefy euro sprawiło, że wspólny, ponadnarodowy EBC przejął kompetencje krajowych banków centralnych w zakresie polityki pieniężnej. Mimo globalnego wzrostu stabilności oraz poprawy jakości polityki pienieżnej i fiskalnej zmiana podmiotu prowadzącego politykę pieniężną budziła również obawy. Warunkiem koniecznym osiągnięcia sukcesu w postaci silnego zakotwiczenia oczekiwań inflacyjnych wokół celu jest bowiem wiarygodność władz monetarnych. Europejski Bank Centralny w 1999 r. dopiero rozpoczynał swą działalność, odpierając jednocześnie zarzuty o nieprzejrzystość systemu. Zdobycie wiarygodności wymagało w tej sytuacji czasu, skutecznej komunikacji i trafnych decyzji. Odpowiedź na pytanie, w jakim stopniu udało się EBC pozyskać tę wiarygodność na przestrzeni dziesięciu lat funkcjonowania strefy euro, wymaga analizy sposobu prowadzenia polityki pieniężnej, formułowania jej celów i oceny stopnia ich osiągnięcia. Niezależnie od sprzyjającego globalnego kontekstu, utworzenie strefy euro miało wpływ na procesy inflacyjne w jej krajach. Działo się tak z kilku powodów. Po pierwsze, kryteria konwergencji przewidziane przez TWE pełniły w latach 90. funkcję kotwicy dyscyplinującej. Determinacja w dążeniach do zapewnienia stabilności 5 Zróżnicowanie stóp inflacji lub kosztów pracy, mimo braku wzajemnych kursów wymiany, może prowadzić do zróżnicowania wskaźnika kursu realnego, wyrażonego relacjami cen, powodując narastanie nierównowagi zewnętrznej. 18