NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W LUBLINIE

Lublin, dnia 27 października 2008 r. NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W LUBLINIE ul. Okopowa 7, 20-001 Lublin tel. 53 64 120 fax 53 64 111 LLU 411-27-08 D/08/503 Pan Andrzej Halicki Naczelnik Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli-Delegatura w Lublinie przeprowadziła w Urzędzie Celnym w Białej Podlaskiej, zwanym dalej Urzędem lub UC, kontrolę funkcjonowania słuŝb kontrolnych na towarowych przejściach drogowych na polsko-rosyjskim i polsko-białoruskim odcinku granicy państwowej w latach 2007 2008 (I półrocze). W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokóle kontroli podpisanym w dniu 23 października 2008 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Naczelnikowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania Urzędu w latach 2007 2008 (I półrocze) w zakresie mającym wpływ na sprawność i skuteczność wykonywania kontroli międzynarodowego obrotu towarowego, pomimo stwierdzonych uchybień. Kontrolę międzynarodowego obrotu towarami, przewoŝonymi transportem cięŝarowym, Urząd prowadził na jednym drogowym przejściu granicznym (dpg) w Kukurykach, na którym dozwolony jest towarowy ruch drogowy, zgodnie z wykazem przejść granicznych (...), stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 1999 r. w sprawie ogłoszenia przejść granicznych, rodzaju ruchu dozwolonego przez te przejścia oraz czasu ich otwarcia (Dz.U. Nr 37, poz. 568). 1 t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701

2 Na terenie Terminala samochodowego (TS) w Koroszczynie, stanowiącego element struktury dpg w Kukurykach, zadania Urzędu w tym zakresie realizował Oddział Celny (OC) w Koroszczynie. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia obowiązujące od października 2007 r. wewnętrzne regulacje OC Koroszczyn, dotyczące wdroŝenia procedur przeprowadzanych kontroli. Ich przebieg został szczegółowo opisany w Regulaminie organizacyjnym OC, opracowanym przez Kierownika OC, a zatwierdzonym przez Naczelnika Urzędu. Określono poszczególne czynności kaŝdej procedury oddzielnie oraz osoby odpowiedzialne za realizację. W kaŝdym przypadku podano równieŝ schemat graficzny przebiegu procedury i jego opis, wskazano uczestników poszczególnych jej etapów i rodzaje przewidywanych kontroli (prewencyjna, korygująca, wykrywająca). Opisy procedur uwzględniały postępowanie wynikające z obowiązujących przepisów prawa w zakresie odpraw celnych. Pozytywny wpływ na sprawność i skuteczność kontroli miały równieŝ uregulowania zawarte w Instrukcji o zasadach ruchu, kontroli towarów i pojazdów oraz obiegu dokumentów w trakcie odpraw celnych w terminalu odpraw towarowych w Koroszczynie, opracowanej przez OC Koroszczyn, a zatwierdzonej przez Naczelnika Urzędu. Instrukcja ta, obowiązująca od 1 października 2007 r., opisuje sposób postępowania funkcjonariuszy celnych zarówno w typowych, jak i szczególnych sytuacjach w zakresie odpraw celnych, przewoŝonych przez dpg w Kukurykach towarów, w tym m.in. z pojazdami: oczekującymi na wyjazd z... lub wjazd do Polski, wycofanymi do Białorusi lub na wspólnotowy obszar celny, skierowanymi do powtórnego waŝenia, przewoŝącymi towary podlegające regulacjom Wspólnej Polityki, Rolnej. Szczegółowość zapisów tej instrukcji narzuca jednorodność postępowania funkcjonariuszy celnych w analogicznych sytuacjach z pojazdami wyjeŝdŝającymi ze wspólnotowego obszaru celnego, jak i wjeŝdŝającymi na ten obszar. Prawidłowo i naleŝycie Urząd zapewnił wszystkim funkcjonariuszom dostęp do obowiązujących przepisów polskiego i wspólnotowego prawa celnego i przepisów wykonawczych, regulaminu opisującego procedury kontrolne, ww. Instrukcji oraz wzorów pism i druków obowiązujących w poszczególnych procedurach. Pełny dostęp w tym zakresie zapewniono w formie elektronicznej, poprzez funkcjonujące w Urzędzie systemy informatyczne, a w sytuacjach koniecznych takŝe w formie pisemnej, za potwierdzeniem zapoznania się z ich treścią.

3 W latach 2007 2008 (I półrocze) funkcjonariusze celni Urzędu odprawili na dpg w Kukurykach 473,9 tys. samochodów cięŝarowych ogółem, w tym 393,3 tys. ładownych (83 %). Mimo, iŝ średnioroczna ilość odpraw (317,2 tys.) nie zmieniła się w stosunku do 2006 r., to Urząd wykonywał je mniejszą liczbą funkcjonariuszy celnych (f.c.) niŝ w 2006 r., zatrudnionych bezpośrednio przy kontroli pojazdów i towarów. Średni stan zatrudnienia w tej grupie wynosił bowiem 85-86 f.c. w I półroczu 2007 r. i był ok.17 % niŝszy od liczby funkcjonariuszy zatrudnionych bezpośrednio przy kontrolach celnych w 2006 r. (100 f.c.). Pozytywnie zatem ocenić naleŝy działania Naczelnika Urzędu (wystąpienia do Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej), które doprowadziły do zwiększenia stanu zatrudnienia do poziomu 91-93 f.c. w okresie od sierpnia 2007 r. do marca 2008 r. i 94-97 f.c. w okresie od kwietnia do czerwca 2008 r. W ocenie NIK, miały one istotny wpływ na zmniejszenie czasu oczekiwania na odprawę w I półroczu br., w stosunku do 2007 i 2006 roku. Czas ten bowiem został skrócony blisko 2-krotnie w zakresie oczekiwania do 8 godz. i ponad 2,5-krotnie w zakresie czasu oczekiwania od 12 do 24 godzin. Podejmowano takŝe inne działania, mające wpływ na skrócenie czasu oczekiwania i średniego czasu odpraw, takie jak: przesunięcia kadrowe f.c., w tym pełniących słuŝbę na stanowiskach merytorycznych, celem zwiększenia obsady zmian kontrolerskich w okresach nasilenia ruchu, wyznaczanie dodatkowych słuŝb funkcjonariuszom, dokonującym odpraw towarowych, dokonywanie uzgodnień z białoruskimi słuŝbami granicznymi, mających na celu zwiększenie ilości odprawianych pojazdów. Wymiernym i pozytywnym efektem tych działań było istotne zmniejszenie średniego czasu odpraw z 4,6 godz. w 2006 r. do 3,6 godz. w I półroczu 2008 r., tj. o 22 %, przy czym: - średni czas odpraw w przywozie zmniejszył się z 2 godz. w 2006 i 2007 r. do 1,8 godz. w I półroczu 2008 r. (10 %), - średni czas odpraw w wywozie zmniejszył się z 6,3 godz. w 2006 r. do 4,2 godz. w I półroczu 2008 r., tj. o 33 %. Podkreślić przy tym naleŝy, Ŝe efekty te uzyskano w sytuacji zwiększenia się o 11,8 % ilości pojazdów odprawianych średniomiesięcznie w wywozie w I półroczu br. (17 661) w stosunku do średniomiesięcznej liczby odpraw w 2006 r. (15 797), tj. na kierunku o większej pracochłonności kontroli, na którym odmiennie od wjazdu do Polski, ok. 99 % stanowią pojazdy ładowne. W ocenie NIK, ich uzyskanie utrudniały Urzędowi:

4 - stała absencja chorobowa średnio ponad 7 f.c. w m-cu, która w grupie funkcjonariuszy alokowanych (przybyłych z innych izb celnych) była ponad 16-krotnie większa od absencji stałych funkcjonariuszy Urzędu oraz - czasowe przeniesienie 2 f.c. średniomiesięcznie do UC w Zamościu, na podstawie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej. Pozytywnie zatem ocenić naleŝy stosowanie przez Urząd rozwiązań niwelujących skutki absencji, o czym świadczy wypracowanie ponad 4,2 tys. godzin nadliczbowych wg stanu na koniec I półrocza br., stanowiących równowaŝność 4 etatów w tym okresie. Miało ono na celu wzmocnienie zmian dla zachowania płynności odpraw i rozładowania kolejek oczekujących na odprawy samochodów. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia równieŝ działania Kierownika OC w Koroszczynie i Naczelnika Urzędu na rzecz zwiększenia stanu zatrudnienia f.c. wykonujących czynności kontrolne w TS Koroszczyn, podejmowane wyprzedzająco w stosunku do przewidywanego zwiększenia natęŝenia ruchu, w związku ze zmianą od 1 grudnia br. przepisów dot. rezygnacji z pobierania akcyzy od ilości przekraczającej 200 l paliwa w zbiornikach samochodów wjeŝdŝających na teren Unii Europejskiej oraz planowanym zwiększeniem zdolności przepustowej przejścia po stronie białoruskiej. W ocenie NajwyŜszej Izby Kontroli OC w Koroszczynie ma zapewnioną infrastrukturę techniczną, wyposaŝenie i kontrolny sprzęt specjalistyczny w wystarczających do prawidłowej realizacji zadań kontrolnych ilościach. Odpowiadają one obecnie obowiązującym standardom przy nadawaniu przeznaczeń celnych towarom i środkom transportu, przekraczającym drogowe przejście graniczne w Kukurykach. Dodatkowa sala odpraw, wraz z przyległymi do niej pomieszczeniami biurowymi, przewidzianymi ówcześnie (w fazie projektowania i budowy obiektu) do prowadzenia w TS Koroszczyn kontroli przez funkcjonariuszy słuŝby celnej Białorusi stwarza obecnie moŝliwości szybkiego dostosowania obiektu do podwojenia ilości odprawianych samochodów. Ma to istotne znaczenie w świetle planowanego uruchomienia z dniem 1 stycznia 2009 r. Terminala Kozłowicze II po stronie Białoruskiej o ponad 3-krotnie większej przepustowości od dotychczasowej oraz sygnalizowania przez stronę białoruską konieczności dostosowania w krótkim okresie czasu ilości polskich funkcjonariuszy celnych w OC Koroszczyn, zaangaŝowanych bezpośrednio w odprawy celne. Wykorzystywana przez OC Koroszczyn infrastruktura, sprzęt i wyposa- Ŝenie, przy przedstawionym wyŝej stanie zatrudnienia, umoŝliwiała dokonywanie odpraw średnio ponad 860 pojazdów na dobę w obu kierunkach, aŝ do 1.345 maksymalnie.

5 Projektowe zdolności Terminala Kozłowicze II, wynoszące 4 000 pojazdów na dobę (po 2 000 w obu kierunkach) i bliska perspektywa jego uruchomienia, w ocenie NIK, stawiają przed polską SłuŜbą Celną zadanie dotyczące przystosowania w krótkim czasie infrastruktury i wyposaŝenia oraz stanu osobowego f.c. w OC Koroszczyn, do zwiększonego ruchu granicznego na dpg w Kukurykach. W ocenie NIK, niezadowalający jest stan techniczny 2 wyeksploatowanych, stacjonarnych urządzeń rtg typu Heimann do prześwietlania samochodów cięŝarowych oraz systemu informatycznego TCS (Traffic Control System), słuŝącego do kontroli i sterowania ruchem pojazdów na przejściu, w tym zabezpieczenia przed moŝliwością opuszczenia przez pojazd terenu przejścia przed zakończeniem wszystkich operacji kontrolnych. Ulegał on częstym awariom i dysponuje małą mocą obliczeniową, w stosunku do obecnych potrzeb OC Koroszczyn. W I półroczu br. Naczelnik Urzędu zasadnie wystąpił do Lubelskiego Zarządu Przejść Granicznych w Chełmie o dokonanie zakupu nowych urządzeń rtg i modernizacji systemu, bowiem ewentualne ich niedomagania w przyszłości mogą, w ocenie NIK, osłabić sprawność i skuteczność przeprowadzanych przez f.c. kontroli. NIK pozytywnie ocenia organizację kontroli i odpraw celnych towarów, przeprowadzanych przez f.c. Urzędu w OC Koroszczyn. Organizacja kontroli i ruchu pojazdów na przejściu wymusza przejazd kaŝdego samochodu przez wagę dynamiczną, słuŝącą do określania normatywności obciąŝenia osi pojazdu, z wyjątkiem pojazdów ponadgabarytowych. W okresie objętym kontrolą zwaŝono na 6 wagach dynamicznych 99,2 % ogólnej liczby samochodów przekraczających granicę państwową w 2007 r. i 97,6 % w I półroczu 2008 r. Uzyskano bardzo dobre wskaźniki wykorzystania tych wag i pobrano ogółem blisko 97 tys. opłat i kar za nienormatywność pojazdów. Efektem właściwej organizacji kontroli i dostosowywania liczebności obsad f.c. na poszczególnych zmianach do natęŝenia ruchu - był wzrost w 2007 r. o 12,6 % liczby kontroli wykonywanych przez jednego funkcjonariusza z 8,7 do 9,8 samochodu w ciągu jednej zmiany (odpowiednio 3 172 i 3 564 samochodów w roku). W I półroczu 2008 r. ilość ta zmniejszyła się o 6,1 % w stosunku do 2007 r. - do 9,2 samochodu/zmianę (1 668 w półroczu ), przy czym o 7,8 % wzrósł w tym okresie ruch samochodów wyjeŝdŝających z Polski, których pracochłonność kontroli jest ponad dwukrotnie większa od pracochłonności kontroli na kierunku wjazdowym do Polski. Kontrolą wwozu do Polski obejmowano najczęściej wwoŝone towary takie jak: gazy ziemne i inne węglowodory gazowe, torf, konstrukcje z aluminium, drewno piłowane lub ciosane wzdłuŝnie, blachy grube, cienkie lub faliste, kontrolą wywozu zaś: Ŝywą trzodę chlewną,

6 jabłka, gruszki i pigwy oraz kapustę, kalafiory i kalarepę. Efektem działań f.c. w okresie objętym kontrolą było m.in.: ujawnienie w przywozie towarów nie zgłoszonych do odprawy celnej o wartości ogółem 608 tys. zł, w tym: 5 619 kompletów części samochodowych o wartości ogółem 580,5 tys. zł i 4 590 paczek papierosów o wartości ogółem 27,5 tys. zł, wystawienie 1 600 mandatów karnych (378 w 2006 r.) na kwotę 302,7 tys. zł ogółem (78,9 tys. zł w 2006 r.) i wszczęcie 9 spraw karnych skarbowych, zatrzymanie w przywozie towarów o wartości ogółem 147,4 tys. zł (165 tys. zł w 2006 r.) z powodu: naruszeń konwencji CITES o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagroŝonych wyginięciem, spraw karnych skarbowych, zajęcia towaru, cofnięcie 1 036 pojazdów w przywozie (366 w 2006 r.) m.in. z powodu: braku właściwych dokumentów, niesprawności technicznej pojazdów bądź ich awarii, cofnięcie 473 pojazdów w wywozie (247 w 2006 r.) m.in. z powodu: braku odprawy celnej, awarii samochodu. NIK pozytywnie ocenia wykonywanie przez OC Koroszczyn kontroli powtórnych, które pozwalają na weryfikację dokonanych odpraw celnych. Wyniki 209 takich kontroli, wykonanych w latach 2007 2008 (I półrocze) przez funkcjonariuszy Urzędu, potwierdziły we wszystkich przypadkach zgodność kontroli pierwotnych z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami. W ocenie NIK, na sprawność i skuteczność kontroli granicznych pozytywny wpływ miały porozumienia o współpracy zawarte przez Naczelnika Urzędu ze StraŜą Graniczną, Granicznym Lekarzem Weterynarii, Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz Granicznym Inspektorem Sanitarnym. Określały one szczegółowo zasady współdziałania oraz obowiązki stron, w tym takŝe obowiązki f.c. w zakresie kierowania do właściwej słuŝby pojazdu z towarem, który podlega jej kontroli. W ramach tej współpracy skierowano do kontroli tych słuŝb 29,2 tys. pojazdów, tj. 6,2 % ogólnej liczby pojazdów, które w latach 2007 2008 (I półrocze) przekraczyły granicę państwową na dpg w Kukurykach, w tym do kontroli: weterynaryjnej - 8,3 tys. pojazdów (28,4 %), fitosanitarnej - 16,6 tys. pojazdów (56,9 %), sanitarnej - 4,3 tys. pojazdów (14,7 %).

7 NIK pozytywnie ocenia współpracę Naczelnika Urzędu i Kierownika OC Koroszczyn z celnymi i granicznymi słuŝbami Białorusi. Miała ona charakter nie tylko wymiany informacji o zdolnościach odprawowych obu stron, ale takŝe roboczych spotkań organizowanych w okresach znacznego wydłuŝenia się kolejek pojazdów oczekujących na przekroczenie granicy państwowej, w związku ze zmianą w 2007 r. przepisów celnych na Białorusi i akcją protestacyjną polskiej SłuŜby Celnej w styczniu 2008 r. Ich efektem był okresowy wzrost liczby dokonywanych odpraw i szybsze rozładowanie kolejek samochodów. Współpracowano takŝe w formie wymiany korespondencji i kontaktów telefonicznych, w tym równieŝ w zakresie sygnalizowania przewidywanego zmniejszenia ilości odprawianych pojazdów. Znaczącym momentem współpracy było spotkanie lokalnej administracji granicznych i celnych słuŝb Polski i Białorusi w dniu 7 października 2008 r., na którym omówiono m.in. problemy przewidywanego, zwiększenia się ruchu granicznego w IV kw. br. oraz potrzeby w zakresie: zwiększenia ilości białoruskich f.c. w okresie nasilonego ruchu pojazdów (piątek niedziela), podjęcia działań przez stronę polską, mających na celu zapewnienie płynności odpraw, konieczności dostosowania w krótkim okresie czasu ilości polskich f.c. w związku planowanym uruchomieniem od 1 stycznia 2009 r. Terminala Kozłowicze II. Mając na względzie szereg czynników wpływających na średni czas odpraw NajwyŜsza Izba Kontroli zwraca uwagę na fakt, iŝ niezaleŝnie od doskonalenia działań Urzędu w zakresie, o którym wyŝej mowa - najistotniejszym źródłem dalszego jego zmniejszania - są rezerwy leŝące po stronie przewoźników, importerów i eksporterów towarów. Świadczą o tym wyniki analizy 332 pojazdów oczekujących na odprawę w okresie I półrocza 2007 r., z której wynika, Ŝe ponad 71 % pojazdów oczekiwało na odprawę na własny wniosek (39,5 %), z powodów nie leŝących po stronie Urzędu, bądź z powodu braku kompletu dokumentów wymaganych do kontroli (31,9 %). Minimalny czas odpraw nieprzekraczający 8 minut w przywozie i 11 minut w wywozie (dot. samochodów pustych), zarejestrowany we wszystkich miesiącach okresu objętego kontrolą (równieŝ w 2006 r.) świadczy o moŝliwościach faktycznej realizacji kontroli celnej w bardzo krótkim czasie. Dane w zakresie czasu średniego, o którym wyŝej mowa, zawyŝają jednak przypadki wyłącznie ewidencyjnego pozostawania na terenie przejścia pojazdu, który faktycznie opuścił przejście. W wycinkowej kontroli tego problemu stwierdzono 6 przypadków odpraw o łącznym czasie trwania 24 803 godz. (1 033 dni), w których pojazdy pozostawały na terenie terminala jedynie

8 w ewidencji systemu TCS, faktycznie opuszczając jego teren po dokonaniu odpraw. Przyczyną tego było zagubienie przez kierowców kart ewidencji ruchu pojazdów na przejściu, powodując ich ewidencyjne przebywanie na terenie terminala, aŝ do ich ujawnienia i usunięcia z systemu. Nie stwierdzono wystąpień Urzędu do zarządcy infrastruktury TS Koroszczyn w zakresie usuwania pojazdów z terenu terminala, które niezasadnie znajdują się na jego terenie po zakończonej odprawie celnej. Według oceny Kierownika OC Koroszczyn - niektórzy kierowcy traktują go bowiem jako bezpłatny, dozorowany parking. W ocenie NIK, podjęcie działań w tym zakresie przyczyni się do wyeliminowania statystycznego zawyŝania średniego czasu odpraw i uwolni teren przejścia z pojazdów niezasadnie na nim znajdujących się. Ma to istotne znaczenie w świetle przewidywanego zwiększenia ruchu na tym przejściu w najbliŝszych miesiącach. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Podjęcie działań w celu dostosowania ilości dokonywanych odpraw do rzeczywistych potrzeb, wynikających ze zmiany przepisów w zakresie przewozu paliw w zbiornikach samochodów i przewidywanego otwarcia Terminala Kozłowicze II. 2. Podjęcie działań na rzecz niezwłocznego usuwania z ewidencji systemu TCS pojazdów, które opuściły TS Koroszczyn po zagubieniu karty zbliŝeniowej. 3. Wystąpienie do zarządcy przejścia o wprowadzenie do Regulaminu TS Koroszczyn postanowień umoŝliwiających egzekwowanie opuszczenia terenu terminala przez odprawiony pojazd. 4. RozwaŜenie podjęcia współpracy z przewoźnikami, importerami i eksporterami towarów w zakresie wymiany informacji, na rzecz eliminowania przypadków oczekiwania na odprawę z przyczyn leŝących po ich stronie. NajwyŜsza Izba Kontroli - Delegatura w Lublinie, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Naczelnika, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Delegatury NIK w Lublinie umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu.

9 W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o której wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.