Regulacja państwowa
Teoria regulacji Teoria regulacyjnego oddziaływania państwa na gospodarkę 1. Teorie regulacji jako działania w celu realizacji interesu publicznego 2. Teorie regulacji jako skutek presji grup interesu 2
Kluczową kwestią we współczesnej ekonomii politycznej jest rola państwa w gospodarce rynkowej. Pojawia się pytanie o potrzebę interwencji państwa (czy? kiedy? W jakiej formie?) W odpowiedzi wyłoniły się dwa nurty analiz: Analiza normatywna Analiza pozytywna 3
Podejście normatywne (tj. wyjaśnienie potrzeby interwencji państwa); Zgodnie z teoria normatywną ustawodawca powinien podejmować decyzje regulacyjne po przeprowadzeniu analizy normatywnej i stwierdzeniu czy występuje niesprawność rynku oraz jakie jest jej źródło, a dopiero później wskazać sposób poŝądanej interwencji rządu. Analiza normatywna powinna określić prawdopodobieństwo wystąpienia niesprawności regulacyjnych działań państwa. 4
Niesprawność rynku (market failure) to sytuacja, w której mechanizm rynkowy samoczynnie nie doprowadza do efektywnej alokacji zasobów. Ta teoria pozwala na dokonywanie normatywnej krytyki roli rządu i zdolności rynków do dokonywania wzajemnie korzystnych wymian. Zgodnie ze współczesna teorią ekonomiczna niesprawność rynku sprawia, Ŝe produkt prywatny netto jest mniejszy od potencjalnego produktu społecznego. 5
Główne przyczyny niesprawności rynku: sytuacja monopolu (naduŝywanie siły rynkowej), problem dóbr publicznych, występowanie efektów zewnętrznych, zjawisko asymetrii informacyjnej. 6
Sytuacja monopolu (naduŝywanie siły rynkowej) Punktem wyjścia jest model rynku doskonale konkurencyjnego, bo producenci nie wpływają na ceny (są biorcą ceny), rynek ten zapewnia efektywność alokacji zasobów w sensie Pareto. Ten idealny stan nie jest osiągany z powodu występowania zjawiska rosnących korzyści skali. W sytuacji monopolu zyskuje monopolista a tracą konsumenci, ale zysk monopolisty jest mniejszy niŝ strata konsumentów. Monopol nie jest efektywny z punktu widzenia kryterium Pareto. 7
Sytuacja monopolu (naduŝywanie siły rynkowej) Na władzach publicznych spoczywa odpowiedzialność za przeciwdziałanie tendencjom monopolistycznym, poprzez kontrolę fuzji i przejęć, czy obniŝanie barier wejścia (wpływ na strukturę rynku), przeciwdziałanie zmowie cenowej (wpływ na zachowania podmiotów). DąŜą do osiągnięcia równowagi pomiędzy efektywnością alokacyjną a bodźcami do wprowadzania postępu technicznego. 8
Regulacje antymonopolowe Struktura rynku - koncentracja - zróŝnicowanie produktu - bariery wejścia Zachowanie podmiotów rynkowych - polityka cenowa - reklama - badania i rozwój rezultat Skutek gospodarczy - efektywność alokacyjna - postęp techniczny wpływ Polityka rządu - regulacje antymonopolowe 9
Teoria dóbr publicznych dotyczy problemu dostarczania dóbr zbiorowej (publicznej) konsumpcji. Dobra publiczne cechują się: nierywalizacyjnością konsumpcji, co oznacza, Ŝe konsumpcja dobra przez jedną jednostkę nie umniejsza moŝliwości konsumpcji przez kogoś innego, niewykluczalnością z konsumpcji, która oznacza, Ŝe z konsumpcji tego dobra nie moŝna wykluczyć nikogo. Przykład: obrona narodowa 10
Z teorią dóbr publicznych wiąŝą się dwa problemy: Problem określenia optymalnej ilości dóbr publicznych, Problem tworzenia form organizacyjnych, które zapewnia wytworzenie optymalnej ilości dóbr publicznych. Istnienie dóbr publicznych stwarza sytuację, w której moŝliwe jest korzystanie z nich bez ponoszenia kosztów ich produkcji. Pojawia się problem gapowicza, np. jazda bez biletu autobusem. 11
Efekty zewnętrzne są to efekty dotyczące osób trzecich (skutki dla osób nie będących stronami transakcji wymiany). Przykład: Rolnik uŝywa nawozów sztucznych zwiększających wydajność upraw i zmniejszających jednostkowe koszty produkcji. Skutek zanieczyszczenia wód gruntowych. Koszty usuwania tych zanieczyszczeń nie są uwzględniane w kalkulacji opłacalności tej metody produkcji. Kto ponosi te koszty? 12
Wg Coase a źródłem efektów zewnętrznych jest interakcja wielu stron. Przyczyną wypadku samochodowego, w którym kierowca autobusu potrącił przechodnia, jest nieostroŝna jazda kierowcy i decyzja pieszego o przemieszczaniu się wzdłuŝ drogi. Zgodnie z tą teorią efekty zewnętrzne powinny być redukowane (lub likwidowane) przez te stronę, która moŝe uczynić to taniej. Efekt zewnętrzny hałas dyskoteki???? 13
Problem efektów zewnętrznych moŝe być rozwiązany poprzez transakcje rynkowe (umowy). Właściciele działek sąsiadujących z rolnikiem mogą zaŝądać zaprzestania zatruwania gleby oferując mu sumę X złotych. Rolnik zgodzi się zaprzestać stosowania nawozów jeśli dostałby kwotę Y złotych. X>Y większą wartość ma czysta woda niŝ wzrost produkcji X<Y wzrost produkcji ma większą wartość niŝ czysta woda 14
W opisanym przypadku sąsiedzi płacą rolnikowi tak jakby to on był właścicielem prawa do zanieczyszczania. W praktyce zasada efektywnej eliminacji efektów zewnętrznych ulega modyfikacji pod wpływem istniejących praw (np. prawo ochrony środowiska). Całe współczesne ustawodawstwo ochrony środowiska opiera się na zasadzie zanieczyszczający płaci (PPP polluter paying principle) 15
Zjawisko asymetrii informacyjnej Teoria doskonale konkurencyjnych rynków zakłada istnienie kompletnej i doskonałej informacji uproszczenie. Brak pełnej informacji rodzi liczne konsekwencje dla funkcjonowania rynku: zjawisko negatywnej selekcji, pokusa naduŝycia. 16
Zjawisko negatywnej selekcji mocodawca nie jest w stanie w pełni obserwować działań pełnomocnika. Zjawisko to prowadzi do niezawierania obustronnie korzystnych, efektywnych z punktu widzenia Pareto, transakcji. Pokusa naduŝycia gdy jedna ze stron rynku nie moŝe obserwować działań drugiej. Zatem jedna ze stron transakcji nie ma wystarczająco silnych bodźców do działania z najwyŝszą starannością. Oba zjawiska zmniejszają liczbę korzystnych transakcji rynkowych. 17
Identyfikacja niesprawności rynku jest koniecznym, lecz niewystarczającym powodem do regulacyjnej interwencji rządu. Niezbędnym warunkiem jest dostarczenie silnych argumentów na rzecz tezy, Ŝe oczekiwane korzyści płynące z interwencji rządu przewyŝszą koszty tej interwencji. Niesprawność rynku jest uzasadnieniem interwencji rządu w obszarach: ochrony konkurencji, ochrony środowiska, standardów technicznych, rynku papierów wartościowych, kontraktów ubezpieczeniowych, ochrony własności intelektualnej. 18
Podejście ekonomii pozytywnej (wyjaśnienie rzeczywistej interwencji państwa) - kluczowe pytania o genezę, formę i skutki regulacji przy załoŝeniu, Ŝe podmioty dąŝą do maksymalizacji własnej uŝyteczności poprzez wykorzystanie regulacyjnego działania państwa w celu jej zwiększenia. teorie postrzegające interwencje regulacyjne jako skutek presji grup interesu (prywatne korzyści). Podejście ekonomiczne Ekonomiczna teoria regulacji 19
Celem jest wskazanie kryteriów działań regulacyjnych oraz wyjaśnienie pod wpływem czego regulacje są wprowadzane. Cele badawcze ekonomicznej teorii regulacji: Kto odnosi korzyści z regulacji, Kto ponosi koszty regulacji, Jaką formę regulacja przybiera, Regulacja a efektywna alokacja zasobów. 20
NajwaŜniejsza jest teoria G. Stiglera mówiąca, Ŝe zazwyczaj regulacja jest nabywana przez daną gałąź przemysłu i działa na jej korzyść. Potencjalni beneficjenci nabywają regulację a państwo jest przedmiotem zainteresowania nabywców gdyŝ posiada monopol prawny i monopol stosowania środków przymusu, dzięki czemu moŝe nakładać podatki i ustanawiać regulacje. Odrzuca wizje regulacji jako działania słuŝącego ochronie i korzyściom ogółu. Regulacja jest to przedmiot wymiany pomiędzy producentami regulacji (partiami) a jej odbiorcami (przedsiębiorstwami). 21
Dlaczego jednostki ubiegają się o regulacje zamiast o bezpośredni transfer środków publicznych w postaci subsydiów. Na ten wybór najmocniej wpływa moŝliwość ograniczenia liczby beneficjentów. Jeśli uda się ograniczyć liczbę nowych beneficjentów to dana grupa będzie preferowała subsydium. 22
Prywatne jednostki mogą korzystać z państwowego monopolu przymusu w celu kontroli wejścia nowych konkurentów do branŝy. Mogą sami ograniczać wejście ale jest to metoda mniej efektywna. Hipoteza Stiglera: kaŝda gałąź przemysłu lub kaŝda grupa zawodowa, która posiada wystarczająco duŝo siły politycznej, aby posłuŝyć się państwem, będzie próbowała kontrolować wejście. Jest to relatywnie tańsze niŝ samodzielne tworzenie barier wejścia na rynek (w oligopolu kontrola wejścia jest mniej efektywna i bardziej skomplikowana niŝ regulacja). 23
Wg Stiglera regulacje są polityczno-administracyjną ingerencją w rynkowe procesy gospodarcze. Cechy decyzji politycznych w ustroju demokratycznym: są to decyzje kolektywne, podejmowane równocześnie przez wiele osób, proces decyzyjny musi być otwarty na wpływ wszystkich, a nie tylko tych zainteresowanych. Na konkurencyjnym rynku moŝna szybko zrezygnować z pewnych dostawców, natomiast w Ŝyciu politycznym nie moŝna przed upływem kadencji wymienić posła na innego. 24
Regulacja dostępu do wykonywania pewnych zawodów, np. radca prawny, notariusz. Ograniczenie dostępu do wykonywania zawodu jest sposobem na poprawę sytuacji ekonomicznej tej grupy zawodowej. Pozwolenie działa jako bariera wejścia. Co wpływa na zdolność grupy zawodowej do zapewnienia sobie politycznej ochrony? liczba osób wykonujących dany zawód dochód per capita w grupie zawodowej koncentracja przestrzenna grupy zawodowej silna i dobrze zorganizowana grupa sprzeciwu 25
Prawdopodobieństwo uzyskania politycznej ochrony zawodu jest tym większe im: liczniejsza jest dana grupa zawodowa wraz ze wzrostem liczebności rośnie siła oddziaływania, wyŝszy dochód per capita w grupie zawodowej rośnie wielkość środków, które moŝna przeznaczyć na pozyskanie regulacji, wyŝsza koncentracja przestrzenna grupy rośnie siła więzi społecznych, słabszy opór innych grup wobec ograniczenia dostępu do wykonywania zawodu. 26
Teoria Peltzmana uwzględnia: analizę regulacji jako wyniku oddziaływania popytu na regulacje i zdolności do podaŝy regulacji oraz uwaŝa, Ŝe działania regulatora mogą doprowadzić do konieczności stosowania subsydiów skrośnych, uwaŝa, Ŝe regulator moŝe umoŝliwić podmiotom regulowanym przeniesienie na konsumentów części zmian w kosztach stałych Istnienie subsydiów skrośnych sprawia, Ŝe jednolita cena regulowana daje większe korzyści tym konsumentom, których obsługa jest bardziej kosztowna. 27
Twierdzenia ekonomicznej teorii regulacji: Regulacje odzwierciedlają polityczną równowagę sił pomiędzy grupami uzyskującymi korzyści z ich wprowadzenia. Regulacje są wprowadzane jedynie tam, gdzie istnieją znaczące korzyści do przejęcia przez regulacyjną koalicję. Wsparcie dla regulacji zanika, gdy znacząco maleje wielkość korzyści do redystrybucji w obrębie koalicji regulacyjnej. 28
Podsumowanie ekonomicznej teorii regulacji Komu sprzyjają obowiązujące regulacje i komu przynoszą korzyści ich zmiany? Korzyści z regulacji odnoszą nie tylko podmioty gospodarcze ale takŝe wprowadzający regulacje. Jest moŝliwe powstanie zjawiska politycznej przedsiębiorczości w polityce regulacyjnej. 29
Teoria przechwycenia regulacji opiera się równieŝ na załoŝeniu maksymalizacji własnej uŝyteczności przez podmioty. Jednak analiza jest ukierunkowana na problem przechwycenia regulacji (regulatory capture) sytuację, w której podmioty regulowane kontrolują działania urzędu regulacyjnego. Przechwycenie regulacji jest sytuacją, kiedy urząd regulacji przestaje działać w interesie publicznym, a realizuje interes prywatny. 30
Kiedy i jak moŝe nastąpić przechwycenie regulacji? 1. W fazie ustanawiania urzędu regulacyjnego (do kartelizacji działalności, ograniczania wejścia lub zmowy cenowej) 2. Urząd regulacji musi pozostawać w ciągłej interakcji z regulowanymi podmiotami w celu uzyskania poŝądanych informacji. Powtarzalność interakcji sprawia, Ŝe mogą powstawać nieformalne powiązania. Pracownicy regulowanych podmiotów posiadają przewagę informacyjną. 31
Kryteria na podstawie których moŝna mówić o przechwyceniu regulacji: Podmiot regulujący musi mieć moŝliwość podjęcia samodzielnej decyzji, Decyzje te muszą się róŝnić od decyzji, które podjęłaby zbiorowość polityczna zgodnie z obowiązującymi procedurami decyzyjnymi, Decyzja ta musi zostać podjęta w oczekiwaniu korzyści od grup uprzywilejowanych przez ich przyjęcie. 32
Prawdopodobieństwo przechwycenia regulacji rośnie wraz ze wzrostem: kosztów monitorowania działań agencji regulacyjnych, Kosztów transakcyjnych organizowania się do działań zbiorowych. Sprawia to, Ŝe rośnie stopień ochrony urzędu regulacyjnego przed publicznym wpływem a maleje zdolność urzędu do ochrony przed wpływem silnych, partykularnych grup nacisku. 33
Teoria konkurencji między grupami interesu w ujęciu G. Beckera Regulacja jest wynikiem konkurencji między grupami interesu. Grupy organizują się w celu uzyskania korzyści poprzez wywieranie nacisku na aktorów i procesy polityczne. KaŜda regulacja przynosząca grupie korzyści wiąŝe się z nieodwracalnymi stratami (deadweight losses) dla społecznego dobrobytu. Wielkość strat jest mierzona róŝnicą między stratami ponoszonymi przez niektóre grupy wskutek wprowadzenia regulacji a zyskami grup, w których interesie wprowadzono regulację. 34
Teoria renty regulacyjnej (F.S. McChesney) kładzie nacisk na problem optymalności procesu legislacyjnego. Projekty legislacyjne są instrumentem w rękach polityków lub grup interesu instrumentem, który moŝe słuŝyć politycznemu wyłudzaniu renty. Proces legislacyjny jest interakcją pomiędzy politykami mogącymi składać projekty legislacyjne (w celu wyłudzenia renty regulacyjnej) a lobbystami, reprezentującymi grupy zagroŝone skutkami przyjęcia danej ustawy. 35
Podczas głosowania nad projektem amerykańskiej reformy podatkowej (Tax Reform Act) zaangaŝowanych było 8000 lobbystów, którzy przekazali członkom kongresu 49 mln dol. (ok. 91.000 na kongresmena). Formy wynagradzania parlamentariuszy: przekazanie pieniędzy na prowadzona kampanię wyborczą, wynagrodzenia za wystąpienia publiczne i uczestnictwo w imprezach publicznych, korzyści rzeczowe, tj. bezpłatne obiady i kolacje, przeloty samolotem na koszt sponsora, opłacone pobyty w atrakcyjnych kurortach. 36
Teoria opodatkowania poprzez regulacje (A. Posner) traktuje regulacje jako substytut opodatkowania. Regulacje nakładają niekiedy obowiązek świadczenia usług nie tylko po cenach niŝszych niŝ teoretyczne ceny w warunkach rynkowych, lecz czasami nawet poniŝej kosztów świadczenia usług. Regulacja w tym przypadku pełni funkcję alokacyjną i dystrybucyjną (rola budŝetu państwa). 37
Podsumowanie Teorie regulacji moŝna przedstawić jako działania państwa w celu realizacji interesu publicznego oraz jako wynik presji grup interesu. Pierwsza grupa teorii postrzega regulacje jako reakcję na niesprawność rynku, druga natomiast jako działania słuŝące generowaniu korzyści dla wąskich grup interesu. 38
Podsumowanie Oba typy regulacji posiadają elementy wspólne: dąŝenie do wyjaśnienia działań na rzecz lub przeciw regulacjom poprzez identyfikację motywów aktorów gospodarczy i społecznych; zalecanie identyfikacji bodźców wbudowywanych w procedury działania tak, aby móc zidentyfikować mechanizmy, poprzez które regulacje i instytucje regulacyjne oddziałują na zachowania podmiotów. 39
Podsumowanie W obu typach regulacji (normatywnej i pozytywnej) niedoceniane wydaje się znaczenie wartości społecznych jako źródła działań regulacyjnych, jedyną wartością społeczną jest sprawiedliwość dystrybucyjna. Motywem podejmowania działań regulacyjnych jest równieŝ ochrona takich wartości jak: narodowe dziedzictwo kulturowe, ochrona dzieci przed demoralizacją, ochrona zdrowia ludności. 40
Regulacje - przedstawiciele GEORGE J. STIGLER Laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 1982 r. Za badania nad sposobami działania rynków oraz nad przyczynami i skutkami ich regulowania przez państwo. Uznawany jest za pioniera ekonomii informacji i ekonomii regulacji. Twierdził, Ŝe regulacje prawne, ustanawiane z myślą o interesach konsumentów, słuŝą w istocie producentom. 41
Regulacje - przedstawiciele FRIEDRICH A. VON HAYEK Laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 1974 r. Za pionierskie prace w dziedzinie teorii pieniądza i wahań cyklicznych oraz pogłębioną analizę współzaleŝności zjawisk ekonomicznych, społecznych i instytucjonalnych. UwaŜany za współtwórcę szkoły ekonomicznej z Chicago. W kwestii roli państwa w gospodarce reprezentował pogląd o szkodliwości interwencji państwowej w politykę gospodarczą. 42
Regulacje - przedstawiciele RONALD H. COASE Laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 1991 r. Za wskazanie roli kosztów społecznych w teorii mikroekonomii - szczególnie w zakresie zawierania kontraktów i zarządzania. Zgodnie z twierdzeniem Coase'a, warunkiem osiągnięcia efektywności ekonomicznej jest dowolny, byle jednoznacznie określony, rozkład praw własności oraz moŝliwość nieskrępowanego ich kupna i sprzedaŝy. 43
Regulacje - przedstawiciele Idealny świat Coase a: koszty transakcyjne = 0, dobrze zdefiniowane prawa własności; rynek optymalny wariant. Gdy koszty transakcyjne są bardzo wysokie, a rząd potrafi poprawnie ocenić wielkość wyrządzonych strat, regulacja moŝe pozwolić na doprowadzenie do zbieŝności pomiędzy kosztami społecznymi a kosztami prywatnymi. Gdy koszty transakcyjne są bardzo wysokie, a rząd nie potrafi poprawnie ocenić wielkość wyrządzonych strat (???). 44
Regulacje - przedstawiciele JOSEPH E. STIGLITZ Laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 2001 r. Za wkład w analizę rynków cechujących się asymetrią informacji, która występuje w sytuacji, gdy jedni uczestnicy rynku mają lepsze informacje niŝ inni. Zajmował się praktycznymi stronami ekonomii, między innymi bezrobociem oraz dostępnością kredytów. Jego zdaniem obydwa zjawiska wynikają z róŝnicy w dostępie do informacji. 45