Podstawową formą działania administracji, której Policja jest elementem składowym jest akt administracyjny. Sam termin akt administracyjny nie jest powszechnie stosowany w przepisach prawa używa się innych nazw, takich jak: decyzja administracyjna, postanowienie, zezwolenie, rozkaz personalny czy nakaz określając jednocześnie, czego dany akt dotyczy. Akt administracyjny jest czynnością opartą na przepisach prawa administracyjnego, stąd można wywnioskować, że czynności oparte na prawie cywilnym nie są aktami administracyjnymi. Przez akt administracyjny rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Akt administracyjny jest więc władczym oświadczeniem woli, przez które należy rozumieć taki przejaw woli, który wyraża zamiar wywołania skutku prawnego, w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego. Skutkuje to tym, że niezależnie od dalszego bytu organu administrującego akt administracyjny wydany przez ten organ zachowuje moc obowiązującą. Inną cechą aktu administracyjnego jest jego podwójna konkretność - określa sytuację konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Wskazana cecha odróżnia akt administracyjny od aktu normatywnego, charakteryzującego się generalnym określeniem adresata i abstrakcyjnym określeniem sytuacji. Drugim kryterium, które pozwala odróżnić akt administracyjny od aktu normatywnego, jest sposób określenia adresata w akcie administracyjnym adresat oznaczony jest imiennie. Na uwagę zasługuje także fakt, iż w doktrynie prawa administracyjnego przyjęto zasadę domniemania ważności aktu administracyjnego, wyrażającą się w tym, że akt administracyjny, nawet wadliwy, uznawany jest za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie zmieniony lub uchylony. Oznacza to, że do czasu udowodnienia wady akt taki funkcjonuje jako prawidłowy. Akty administracyjne, w zależności od przyjętych kryteriów, można sklasyfikować w różny sposób. Akty te podzielić można na wewnętrzne i zewnętrzne. Przez pojęcie aktu wewnętrznego rozumie się akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, tzn. akty kierowane do podmiotów znajdujących się w stosunku podległości organizacyjnej lub służbowej wobec organu wydającego akt. Natomiast akty zewnętrzne administracji są aktami kierowanymi do wszystkich podmiotów obywateli, jednostek organizacyjnych wchodzących w skład aparatu administracyjnego, a nie podporządkowanych organizacyjnie podmiotowi wydającemu akt. Akty administracyjne zewnętrzne mogą być wydawane w różnych formach. Znajduje to odbicie w 1 / 11
nazewnictwie oraz treści danego aktu. Część z tych aktów zapada w sferze reglamentacji (jak np. pozwolenia, zezwolenia czy decyzji), inne zaś w sferze organizatorskiej (koncesje i licencje). Kolejny podział aktów administracyjnych wyróżnia akty deklaratoryjne i akty konstytutywne. Podział ten dokonywany jest przy użyciu kryterium, stwierdzającego, czy ze wskazanym aktem administracyjnym związane jest tworzenie, znoszenie lub zmiana stosunku prawnego czy też potwierdzenie ich powstania z mocy samego prawa. Akt administracyjny deklaratoryjny charakteryzuje się potwierdzeniem powstania z mocy prawa określonych sytuacji prawnych, nie tworzy bowiem nowych sytuacji, dlatego jego działanie następuje od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Natomiast akty administracyjne konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. Dlatego skutki prawne wywołują z chwilą wydania. Wywoływanie skutków prawnych ze względu na różną moc obowiązywania nie jest jedyną konsekwencją prawną tego podziału. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na prawomocność aktów administracyjnych. Akt administracyjny deklaratoryjny może uzyskać cechę prawomocności materialnej wyrazem tego jest fakt, że stan prawny stwierdzony aktem deklaratoryjnym nie może być zmieniony w drodze wzruszenia np. z przyczyn proceduralnych samego aktu. Moc prawna aktu deklaratoryjnego uzależniona jest od obowiązywania przepisu, na mocy którego ten akt wydano. Jedynie zmiana przepisu prawnego może spowodować utratę mocy prawnej aktu deklaratoryjnego. Inaczej jest w przypadku aktu administracyjnego konstytutywnego, który nie cechuje się prawomocnością materialną, bowiem wzruszenie aktu konstytutywnego powoduje zmianę stanu prawnego, którego on dotyczy. Kolejny podział rozróżnia akty zależne od woli adresata i akty od niego niezależne. Pierwsze z nich charakteryzują się koniecznym wymogiem uprzedniego wniosku adresata o wydanie aktu. Natomiast akty niezależne od woli strony są wydawane z urzędu. Należy podkreślić, że drugie z wymienionych aktów mogą być wydawane także na wniosek strony lub też innej osoby, jednak wniosek adresata nie jest konieczną przesłanką do wydania aktu. Niezwykle istotny wydaje się podział aktów administracyjnych na akty administracyjne związane i tzw. akty administracyjne swobodne wydawane na zasadzie uznania administracyjnego. Ten podział opiera się na kryterium swobody organu administracji przy wydawaniu aktu i wynika z istnienia instytucji uznania administracyjnego. Przez uznanie administracyjne należy rozumieć takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. 2 / 11
Zasady postępowania administracyjnego stosowane przez organy Policji Nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego w Policji następuje przez wydanie decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego. Do postępowania w sprawach osobowych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec nieuregulowania w przepisach szczególnych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w Policji stosuje się powszechnie obowiązujące zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie są one normami samoistnymi ani też nie są wyłącznie postulatami. Są normami prawa wiążącymi organy Policji, obowiązującymi w całym postępowaniu administracyjnym. Katalog ogólnych zasad postępowania administracyjnego nie został ustanowiony przez ustawodawcę w postaci nazwanej. Dlatego też w praktyce można spotkać różną ich ilość i nazwy. Poniżej zasygnalizowane zostaną najważniejsze zdaniem autora obowiązujące zasady postępowania administracyjnego: Najczęściej jako pierwszą zasadę wymienia się zasadę praworządności. Wynika z niej obowiązek dla organów Policji działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności. Zasada ta jest również zasadą konstytucyjną, bowiem w konstytucji przyjęto, że RP jest państwem prawa. Kolejną zasadą jest zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nakazuje ona, aby w toku postępowania organy miały na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zakazuje stawiania prymatu celowości działania nad interesami zarówno społecznymi jak i indywidualnie oznaczonymi podmiotami. Interes społeczny nie może być samoistną podstawą działania i nie może być przeciwstawny interesom jednostki. Zasada prawdy obiektywnej występuje we wszystkich przepisach procesowych. Zobowiązuje organy Policji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji w swoim postępowaniu nie może naruszyć prawa. Nie jest natomiast ograniczony żadnymi innymi okolicznościami. Zasada udzielania informacji prawnej stronom zobowiązuje organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy są zobowiązane czuwać, aby nie tylko strony ale i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu 3 / 11
mają obowiązek udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi, że organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Strona ma prawo wglądu w materiały sprawy, chyba że wystąpią warunki określone w kodeksie postępowania administracyjnego umożliwiające ograniczenie dostępu nawet stronie. Zasada przekonywania nakłada obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ Policji kierował się przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu decyzji. W zasadzie tej chodzi o to, by eliminować stosowanie przymusu w wykonywaniu decyzji. Zasada ekonomiczności nakazuje organom wnikliwe i szybkie działanie, przy zastosowaniu najprostszych środków zbliżających do rozstrzygnięcia. Sprawy, które nie wymagają wyjaśnienia, zasięgania informacji zbierania dowodów powinny być załatwiane niezwłocznie. Zasada ugodowego załatwiania spraw została wprowadzona do postępowania administracyjnego z sądowego postępowania cywilnego. Nakłada ona obowiązek na organ administracji prowadzący postępowanie, aby nakłaniał strony o sprzecznych interesach do zawarcia ugody. Zasada pisemności nakłada obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej. Dopuszcza się załatwienie sprawy w formie ustnej w sprawach niecierpiących zwłoki, jednakże organ zobowiązany jest utrwalić w formie protokołu treść rozstrzygnięcia opatrzonego podpisami strony i organu albo przynajmniej adnotacji o załatwieniu wraz z podpisami strony i organu. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest zasadą konstytucyjną charakteryzującą demokratyczne państwo prawa. Gdy decyzje I instancji wydają organy nadrzędne lub samorządowe kolegia odwoławcze, które nie mają organów wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu naczelnego i samorządowego kolegium odwoławczego. 4 / 11
Zasada trwałości decyzji ostatecznych stanowi, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Mogą być one zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem na zasadach i trybie określonym w odrębnych zasadach. Celem tej zasady jest ochrona praw nabytych przez strony. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych umożliwia zaskarżenia ostatecznych decyzji do sądu administracyjnego. Jest podstawową zasadą chroniącą stronę przed nadużyciami organu i umożliwiającą kontrolę rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracyjne. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest ostatnią z przedstawianych zasad. Nakłada ona obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych a także świadomości i kultury prawnej obywateli. Sprowadza się ona do zwrócenia uwagi na stosunki między urzędem a interesantem. Szeroko pojęta kultura obejmuje zachowanie urzędnika, od którego oczekuje się postawy przyjaznej obywatelowi. Katalog ogólnych zasad postępowania administracyjnego nie jest zamknięty. W praktyce spotkać można także inne nazwy, które dzielą wymienione wyżej zasady na inne lub łączą kilka w jedną. Decyzja administracyjna w sprawach osobowych policjantów Najbardziej powszechnym aktem administracyjnym w Policji, rozstrzygającym w sprawach osobowych policjantów, zwłaszcza dotyczących nawiązania stosunku służbowego, jego zmiany oraz rozwiązania jest decyzja administracyjna wydawana w formie rozkazu personalnego. Istnieje wiele różnorodnych definicji decyzji administracyjnej. Na potrzeby niniejszej pracy pod pojęciem decyzji administracyjnej /rozkazu personalnego/ należy rozumieć akt administracyjny o charakterze wewnętrznym rozstrzygający sprawę co do jej istoty w całości lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Zgodnie z art. 107 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy 5 / 11
i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Obowiązująca w Policji pragmatyka służbowa nakłada na organy Policji wydające decyzje administracyjne /rozkazy personalne/ określone obowiązki, które uszczegóławiają wymienione uregulowanie kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią stosunek służbowy policjanta nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w rozkazie personalnym. Rozkaz o przyjęciu do służby w Policji powinien zawierać następujące dane: 1) oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, 2) datę wydania, 3) stopień, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny, 4) datę, od której liczy się początek służby, 5) charakter służby (przygotowawcza, kandydacka lub stała), 6) stanowisko, kod stanowiska oraz nazwę jednostki organizacyjnej, 7) grupę zaszeregowania i wysokość dodatków do uposażenia, jeżeli ma ona charakter uznaniowy, 8) pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych, 6 / 11
9) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania rozkazu personalnego. Z kolei rozwiązanie stosunku służbowe następuje poprzez wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby, który powinien zawierać niżej wymienione elementy: 1) oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, 2) datę wydania, 3) podstawę prawną i datę zwolnienia, 4) stopień, imię i nazwisko policjanta, imię jego ojca oraz numer identyfikacyjny, 5) charakter pełnionej służby (przygotowawcza, kandydacka lub stała), 6) ostatnie miejsce służby, stanowisko oraz kod stanowiska, 7) grupa zaszeregowania i wysokość uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia przyznanego na ostatnio zajmowanym stanowisku, 8) inne świadczenia pieniężne przyznane policjantowi, 9) uzasadnienie faktyczne i prawne zwolnienia ze służby, 7 / 11
10) pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych, 11) określenie terminu rozliczenia się z obowiązków służbowych, 12) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania rozkazu personalnego. Jednocześnie podnieść należy, że pragmatyka policyjna nie precyzuje elementów jakie powinien zawierać rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze stanowiska służbowego lub przeniesieniu do pełnienia służby. W tym przypadku organy Policji stosują bezpośrednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W celu pełniejszego scharakteryzowania decyzji administracyjnej /rozkazu personalnego/ wydawanej w sprawach osobowych poniżej przedstawione zostaną wybrane, istotne z punktu widzenia pragmatyki służbowej policjantów, zagadnienia tj. podstawa prawna decyzji i jej uzasadnienie a także uzupełnienie, sprostowanie i wyjaśnienie treści decyzji oraz wykonanie decyzji organu I instancji. Podstawa prawna decyzji administracyjnej /rozkazu personalnego/ Podstawę prawną decyzji administracyjnej /rozkazu personalnego/ stanowią przede wszystkim przepisy prawa materialnego administracyjnego, jako przepisy, które stosuje się poprzez wydawanie decyzji. Obok przepisów prawa materialnego, winny być powołane także odpowiednie przepisy proceduralne. Podstawy prawnej nie mogą stanowić przepisy określające zakres działania organów Policji. Podstawę prawną mogą stanowić tylko przepisy ustawowe tj. zawarte w ustawach i innych aktach rangi ustawy oraz przepisy wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej decyzji zarządzenia, instrukcje oraz okólniki. Nie może też nią być preambuła jakiegokolwiek aktu prawnego, nawet rangi ustawy. 8 / 11
Uzasadnienie decyzji administracyjnej /rozkazu personalnego/ Decyzja winna zawierać uzasadnienie - faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie faktyczne decyzji to wskazanie faktów, które organ Policji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać, zgodnie z art. 107 3 kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne odpowiada na pytanie, jaki jest związek miedzy oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być logicznym wnioskiem wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ Policji może odstąpić od uzasadnienia rozkazu personalnego, gdy uwzględnia on w całości żądanie policjanta. Nie dotyczy to jednak rozstrzygnięcia odmownego i decyzji wydanej w wyniku odwołania. W tej sytuacji uzasadnienia faktyczne i prawne muszą mieć wszystkie decyzje wydane w I instancji, które są odmowne lub tylko w części uwzględniają żądanie strony oraz w sytuacji, gdy rozkaz personalny nakłada na policjanta obowiązek prawny. Uzasadnienia wymagają także wszystkie rozkazy personalne wydane przez organ Policji rozstrzygający sprawę w postępowaniu odwoławczym. Na uwagę zasługuje fakt, iż w rozstrzygnięciach rozkazów personalnych dotyczących stosunku służbowego policjanta, w praktyce nie stosuje się wyjątków określonych w art. 107 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast decyzje oparte na uznaniu administracyjnym cechuje bardzo szerokie uzasadnienie, ponieważ organ Policji szczegółowo wskazuje, dlaczego mając możliwość wyboru rozstrzygnięcia sprawy, wybrał rozstrzygnięcie przyjęte w wydanej przez siebie decyzji administracyjnej. Uzupełnienie, sprostowanie i wyjaśnienie treści decyzji /rozkazu personalnego Zdarza się, że treść rozkazu personalnego może wywołać wątpliwości z uwagi na brak 9 / 11
niektórych jego elementów, różnego rodzaju omyłki lub niejasność użytych w rozkazie sformułowań. W celu usunięcia zaistniałych wątpliwości organy Policji stosują ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego, do których zalicza się uzupełnienie rozkazu personalnego, jego sprostowanie lub wyjaśnienie treści. Uzupełnienie rozkazu personalnego może dotyczyć dwóch jego elementów rozstrzygnięcia i pouczenia o przysługujących od rozkazu środkach prawnych. Uzupełnienia decyzji może żądać policjant w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Wobec braku uregulowań kodeksowych, w praktyce organy Policji rozstrzygają w kwestii uzupełnienia rozkazu w formie decyzji, od której służy odwołanie do wyższego przełożonego. Termin do wniesienia zażalenia biegnie od dnia doręczenia policjantowi rozstrzygnięcia w kwestii uzupełnienia. Sprostowanie natomiast może odnosić się do pouczenia o przysługujących od rozkazu środkach prawnych a także błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w treści rozkazu. Sprostowanie pouczenia o środkach prawnych organ Policji dokonuje na żądanie policjanta natomiast oczywiste omyłki w treści decyzji organ może prostować także z urzędu. Zarówno pouczenie o środkach prawnych, jak i oczywiste omyłki w treści decyzji organ Policji prostuje w formie postanowienia. Na postanowienie o sprostowaniu i odmowie sprostowania oczywistej omyłki służy zażalenie. Od postanowienia o sprostowaniu pouczenie o środkach prawnych zażalenie nie przysługuje. Z kolei wyjaśnienie może dotyczyć wszystkich elementów decyzji. Wątpliwości co do treści rozkazu personalnego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia na żądanie strony, w drodze postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie. Wykonanie decyzji /rozkazu personalnego/ organu I instancji Decyzja organu I instancji nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. To pierwsza z obowiązujących zasad. Drugą jest zasada stwierdzająca, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie rozkazu personalnego. Od obu, uzupełniających się nawzajem zasad, są wyjątki. Dotyczą one sytuacji, kiedy rozkazowi personalnemu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności albo, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy albo, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. 10 / 11
Decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne: a) ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, b) dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, c) ze względu na inny interes społeczny, d) ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany rozkazowi personalnemu rozstrzygającemu określoną sprawę. Wówczas decyzja zawiera jako jeden z elementów klauzulę o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności a uzasadnienie wyjaśnia zasadność jego nadania. Rygor może być nadany także po wydaniu rozkazu personalnego. Organ Policji wydaje wówczas postanowienie, na które służy stronie zażalenia. W postanowieniu należy zawrzeć uzasadnienie prawne i faktyczne nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. 11 / 11