SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO. Prawne formy działania administracji. Tom 5

SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawne formy działania administracji Tom 5

SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawne formy działania administracji Tom 5 REDAKTORZY NACZELNI SYSTEMU PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ROMAN HAUSER ZYGMUNT NIEWIADOMSKI ANDRZEJ WRÓBEL

Prawne formy działania administracji Tom 5 Redaktorzy Prof. dr hab. Roman Hauser Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Prof. dr hab. Andrzej Wróbel Autorzy Prof. dr hab. Adam Błaś Uniwersytet Wrocławski, prof. dr hab. Jan Boć Uniwersytet Wrocławski, dr hab. Małgorzata Stahl profesor Uniwersytetu Łódzkiego, dr hab. Krystian M. Ziemski profesor Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu WYDAWNICTWO C. H. BECK INSTYTUT NAUK PRAWNYCH PAN WARSZAWA 2013

Wydano we współpracy: z Instytutem Nauk Prawnych PAN w Warszawie Poszczególne części opracowali: Adam Błaś rozdz. II 8; rozdz. III, IV Jan Boć rozdz. II 6 pkt I; rozdz. II 9; rozdz. VI Małgorzata Stahl Krystian M. Ziemski rozdz. II 6 pkt III i IV; rozdz. V rozdz. I; rozdz. II 6 pkt II; rozdz. II 7 Wydawca: Joanna Ziemiecka Redakcja: Aleksandra Dróżdż Wydawnictwo C. H. Beck 2013 Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C. H. Beck Druk i oprawa: Totem, Inowrocław ISBN 978-83-255-4510-9 ISBN e-book 978-83-255-4511-6

Przedmowa Oddawany do rąk Czytelników Tom 5. Systemu Prawa Administracyjnego, wspólnego projektu Wydawnictwa C.H. Beck i Instytutu Nauk Prawnych PAN, obejmuje problematykę prawnych form działania administracji. Pracę rozpoczynają rozważania wprowadzające obejmujące zagadnienia dotyczące określenia pojęcia formy prawnej działania administracji publicznej. W rozdziale wprowadzającym ukazano kształtowanie się doktryny wobec prawnych form działania administracji publicznej, wyodrębniono podstawowe kryteria podziału prawnych form działania oraz dokonano rekonstrukcji typologii prawnych form działania w doktrynie. Ustalenia poczynione w uwagach wprowadzających pozwoliły Autorom na omówienie szczegółowych zagadnień dotyczących prawnych form działania administracji publicznej, a mianowicie: form prawnych w sferze działań zewnętrznych administracji publicznej, form prawnych w sferze działań wewnętrznych administracji publicznej, działań faktycznych administracji publicznej oraz szczególnych prawnych form działania administracji publicznej. Prace kończą uwagi obejmujące zagadnienia dotyczące przykładów prawnych form działania administracji publicznej w ochronie środowiska. Praca jest dziełem kilku autorów wskazanych w zestawieniu zbiorczym oraz na poszczególnych stronach niniejszego tomu. Za merytoryczną treść, prezentowane stanowisko prawne i formę wypowiedzi odpowiadają autorzy poszczególnych części tego dzieła. Wydanie niniejszego tomu uwzględnia stan prawny na dzień 1 stycznia 2013 r. Warszawa, styczeń 2013 r. Redaktorzy

Spis treści Przedmowa...................................................... V Wykaz skrótów.................................................. XI Rozdział I. Podstawy problematyki................................. 1 1. Podstawy problematyki..................................... 3 2. Określenie pojęcia formy prawnej działania administracji publicznej................................................. 4 3. Kształtowanie się doktryny wobec prawnych form działania administracji.............................................. 5 4. Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania.................. 43 I. Kryterium celu podejmowania określonych działań jako podstawa wyróżniania działań (czynności) prawnych oraz działań (czynności) faktycznych...................................... 43 II. Kryterium sfery działania administracji jako podstawa wyróżniania grup form podejmowanych odpowiednio w sferze zewnętrznej oraz wewnętrznej działań administracji.......................... 48 III. Kryterium charakteru norm prawnych stanowiących podstawę prawną działań administracji jako podstawa wyróżniania form publicznoprawnych i prywatnoprawnych działań administracji....... 51 IV. Podział form prawnych działania administracji na działania władcze i niewładcze........................................ 53 5. Próba rekonstrukcji typologii form prawnych działania administracji przyjmowanej w doktrynie...................... 59 I. Wyróżnianie działań (czynności) prawnych oraz faktycznych......... 60 II. Wyróżnianie działań (czynności) podejmowanych w sferach zewnętrznej i wewnętrznej administracji......................... 61 III. Wyróżnianie działań (czynności) publicznoprawnych oraz prywatnoprawnych.......................................... 62 IV. Wyróżnienie działań (czynności) jednostronnych oraz dwustronnych i wielostronnych pośród działań publicznoprawnych oraz działań prywatnoprawnych.......................................... 63 V. Charakterystyka działań (czynności) publicznoprawnych jednostronnych zewnętrznych.................................. 64 VI. Ogólna charakterystyka działań (czynności) publicznoprawnych dwustronnych i wielostronnych................................ 67 VII. Ogólna charakterystyka działań prywatnoprawnych jednostronnych oraz dwustronnych i wielostronnych............................ 68 VIII. Ogólna charakterystyka działań (czynności) prawnych w sferze wewnętrznej...............................................69 IX. Ogólna charakterystyka działań (czynności) faktycznych administracji publicznej................................................. 70 X. Ogólna charakterystyka działań (czynności) materialno-technicznych.. 71 VII

VIII Spis treści XI. Czynności trudne do zakwalifikowania do którejkolwiek z wyróżnianych w nauce grup form prawnych działania............. 72 XII. Czynności społeczno-organizatorskie............................ 73 Rozdział II. Formy prawne w sferze działań zewnętrznych administracji publicznej...................................................... 77 6. Formy władcze generalne.................................... 90 I. Administracja publiczna jako prawodawca....................... 90 II. Przesłanki, treść i rodzaje aktów normatywnych administracji publicznej. Akty powszechnie obowiązujące stanowione przez administrację rządową....................................... 109 III. Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego..................................... 125 IV. Koncepcja przepisów administracyjnych w kontekście prawnych form działania samorządu terytorialnego......................... 145 7. Indywidualny akt administracyjny jego istota................. 151 I. Przegląd stanowiska doktryny................................. 151 II. Próba syntezy dorobku polskiej nauki prawa administracyjnego....... 174 III. Typologia indywidualnych aktów administracyjnych............... 178 IV. Elementy aktu administracyjnego............................... 197 V. Trwałość prawidłowego i wadliwego aktu administracyjnego......... 208 8. Niewładcze formy działania administracji...................... 218 I. Działalność niewładcza w ścisłym sensie......................... 218 II. Podstawa prawna działań niewładczych.......................... 226 III. Charakter działań niewładczych................................ 229 9. Działalność konsensualna (dwustronna i wielostronna)........... 234 I. Zagadnienia podstawowe..................................... 234 II. Umowa cywilnoprawna...................................... 252 III. Porozumienie administracyjne................................. 260 IV. Umowa administracyjna...................................... 264 V. Szczególne formy konsensualne................................ 272 VI. Ustalenia sumujące.......................................... 277 Rozdział III. Formy prawne w sferze działań wewnętrznych administracji publicznej...................................................... 279 10. Uwagi wstępne............................................. 280 11. Normatywna regulacja działań wewnętrznych administracji publicznej................................................. 281 12. Poglądy doktryny na działania wewnętrzne administracji publicznej................................................. 282 Rozdział IV. Działania faktyczne administracji publicznej............. 295 13. Uwagi wstępne............................................. 297 14. Działania faktyczne administracji publicznej w doktrynie......... 298 Rozdział V. Szczególne prawne formy działania administracji.......... 315 15. Zagadnienia wprowadzające................................ 319 16. Określenie szczególnych prawnych form działania i ich typologie.. 327 17. Akty nadzoru jako prawna forma działania administracji........ 335 18. Akty kontroli.............................................. 349 19. Akty współdziałania (koordynacji)............................ 357 20. Akty planowania (akty polityki).............................. 364 21. Akty organizacji........................................... 373 22. Akty informacji............................................ 377 23. Akty wiedzy............................................... 382

Spis treści 24. Akty wykładni............................................. 385 25. Koncepcja milczenia jako prawnej formy działania administracji publicznej................................................ 390 26. Przyrzeczenie administracyjne............................... 394 27. Inne nietypowe formy działania administracji.................. 398 28. Uwagi końcowe............................................ 401 Rozdział VI. Przykład prawnych form działania administracji w ochronie środowiska..................................................... 403 29. Ustalenia podstawowe...................................... 411 I. Wprowadzenie............................................. 411 II. O celu gospodarczym i społecznym prawnych form działania w ochronie środowiska...................................... 414 III. Badanie prawnych form działania administracji w ochronie środowiska. 418 30. Wyodrębnienie form........................................ 425 I. Akty generalne naczelnych organów administracji rządowej......... 425 II. Szczególne akty generalne.................................... 428 III. Akty prawa miejscowego..................................... 439 IV. Przykład obszarów specjalnych................................ 452 V. Akt administracyjny......................................... 457 VI. Formy działań faktycznych administracji publicznej w ochronie środowiska................................................ 470 VII. Prawne formy konsensualne (dwustronne i wielostronne)............ 476 VIII. Problem udziału społeczeństwa................................ 484 IX. Udział obywateli w pracach................................... 486 31. Zagadnienia szczególne..................................... 487 I. Zasady ogólne a prawne formy działania administracji.............. 487 II. Obywatel wobec pośredniej ingerencji administracji................ 492 III. Negocjacje a prawne formy działania............................ 496 IV. O potrzebie kompleksowości działań............................ 497 V. Podsumowanie............................................. 502 Indeks rzeczowy................................................. 507 IX

Wykaz skrótów 1. Źródła prawa AktyNormU........ ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) GospKomU......... ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) InfŚrodU........... ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) Konstytucja RP...... ustawa z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) KPA.............. ustawa z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) KPK.............. ustawa z 6.6.1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) KPP............... Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE C z 2010 r. Nr 83, s. 389) NSAU............. ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) OchrPrzyrU......... ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) OrdPod............ ustawa z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) PartPublPrywU...... ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.) PomSpołU.......... ustawa z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) PracUrzPańU....... ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) PrBank............ ustawa z 29.8.1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm.) PrFarm............. ustawa z 6.9.2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) PrOchrŚrod......... ustawa z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) PrPostSAdm........ ustawa z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) PrWod............. ustawa z 18.7.2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145) RMU.............. ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 392) XI

Wykaz skrótów SamGmU........... ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) SamPowU.......... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) SamWojU.......... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) SłCywU............ ustawa z dnia 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) SwDziałGospU...... ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) TFUE.............. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) WojAdmRzU........ ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) ZagospPrzestrzU..... ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) 2. Organy i instytucje NSA............... Naczelny Sąd Administracyjny RIO............... regionalna izba obrachunkowa TK................ Trybunał Konstytucyjny 3. Publikatory i czasopisma AUL.............. Acta Universitatis Lodziensis AUWr............. Acta Universitatis Wratislaviensis Dz.U.............. Dziennik Ustaw Dz.Urz............. Dziennik Urzędowy GSP............... Gdańskie Studia Prawnicze KPPubl............. Kwartalnik Prawa Publicznego ONSA............. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSN............... Orzecznictwo Sądu Najwyższego OTK.............. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OŚP............... Ochrona Środowiska. Przegląd PiP................ Państwo i Prawo PPP............... Przegląd Prawa Publicznego PS................ Przegląd Sądowy PUG.............. Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego RPEiS............. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny SP................ Studia Prawnicze SPE............... Studia Prawno-Ekonomiczne ST................ Samorząd Terytorialny ZNSA............. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUJ.............. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego XII

Wykaz skrótów 4. Piśmiennictwo Boć, Administracja publiczna 2002, 2003, 2005............... Administracja publiczna (pod red. J. Bocia), Wrocław 2002, 2003, 2005 Boć, Prawo administracyjne 1994, 1998, 2004, 2007, 2010.......... Prawo administracyjne (pod red. J. Bocia), Wrocław 1994, 1998, 2004, 2007, 2010 Niewiadomski, Prawo administracyjne 2006, 2011.......... Prawo administracyjne (pod red. Z. Niewiadomskiego), Warszawa 2006, 2011 SystemPrAdm....... System Prawa Administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2010; System Prawa Administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2012; System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2012; System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2011; System Prawa Administracyjnego, t. 7, Prawo administracyjne materialne (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2012; System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2010; System prawa administracyjnego, t. 11, Stosunek służbowy (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2011; System Prawa Administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), Warszawa 2010 System Prawa Administracyjnego... System Prawa Administracyjnego, t. I, (pod red. J. Starościaka), Wrocław Warszawa Kraków Gdańsk 1977, 1987; t. III (pod red. T. Rabskiej, J. Łętowskiego); t. IV, (pod red. T. Rabskiej), Wrocław Warszawa Kraków Gdańsk 1980 Wierzbowski, Prawo administracyjne 2001, 2002, 2007, 2008, 2009.......... Prawo administracyjne (pod red. M. Wierzbowskiego), Warszawa 2001, 2002, 2007, 2008, 2009 5. Inne skróty art................ artykuł cyt................ cytowany (-a, -e); cytat cz................. część lit................. litera m.in............... między innymi nast............... następny (-a, -e) niepubl............. niepublikowany (-a, -e) XIII

Nr................ numer por................ porównaj poz................ pozycja r.................. rok red................ redakcja, redaktor s.................. strona (-y) t.................. tom tekst jedn........... tekst jednolity ust................ ustęp w zw. z............ w związku z zd................. zdanie ze zm.............. ze zmianami zob................ zobacz Wykaz skrótów XIV

Rozdział I. Podstawy problematyki Spis treści 1. Podstawy problematyki..................................... 1 2. Określenie pojęcia formy prawnej działania administracji publicznej................................................. 3 3. Kształtowanie się doktryny wobec prawnych form działania administracji.............................................. 6 4. Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania.................. 142 I. Kryterium celu podejmowania określonych działań jako podstawa wyróżniania działań (czynności) prawnych oraz działań (czynności) faktycznych................................................ 142 II. Kryterium sfery działania administracji jako podstawa wyróżniania grup form podejmowanych odpowiednio w sferze zewnętrznej oraz wewnętrznej działań administracji.......................... 157 III. Kryterium charakteru norm prawnych stanowiących podstawę prawną działań administracji jako podstawa wyróżniania form publicznoi prywatnoprawnych działań administracji........................ 165 IV. Podział form prawnych działania administracji na działania władcze i niewładcze................................................ 170 5. Próba rekonstrukcji typologii form prawnych działania administracji przyjmowanej w doktrynie....................... 189 I. Wyróżnianie działań (czynności) prawnych oraz faktycznych......... 191 II. Wyróżnianie działań (czynności) podejmowanych w sferach zewnętrznej i wewnętrznej administracji......................... 194 III. Wyróżnianie działań (czynności) publicznoprawnych oraz prywatnoprawnych.......................................... 199 IV. Wyróżnienie działań (czynności) jednostronnych oraz dwustronnych i wielostronnych pośród działań publicznoprawnych oraz działań prywatnoprawnych.......................................... 203 V. Charakterystyka działań (czynności) publicznoprawnych jednostronnych zewnętrznych.................................. 207 1. Ogólna charakterystyka aktów normatywnych.................. 211 2. Ogólna charakterystyka aktów indywidualnych wydawanych w sferze zewnętrznej...................................... 215 VI. Ogólna charakterystyka działań (czynności) publicznoprawnych dwustronnych i wielostronnych................................ 217 VII. Ogólna charakterystyka działań prywatnoprawnych jednostronnych oraz dwustronnych i wielostronnych............................ 223 VIII. Ogólna charakterystyka działań (czynności) prawnych w sferze wewnętrznej............................................... 226 Nb Ziemski 1

Rozdział I. Podstawy problematyki IX. Ogólna charakterystyka działań (czynności) faktycznych administracji publicznej................................................. 230 X. Ogólna charakterystyka działań (czynności) materialno-technicznych.. 235 XI. Czynności trudne do zakwalifikowania do którejkolwiek z wyróżnianych w nauce grup form prawnych działania............. 243 XII. Czynności społeczno-organizatorskie............................ 245 Literatura: J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984; J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Warszawa 1970; tenże, Prawo administracyjne, Warszawa 1975; tenże, Zmiana i uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, Warszawa 1967; W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994; tenże, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (W świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych), PiP 1995, Nr 6; Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Warszawa 2000; W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. I, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965; tenże, Tworzenie prawa jako funkcja organów administracji państwowej, PiP 1970, Nr 12; K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form działania administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60.rocznicy urodzin profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008; Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000; J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968; E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, PiP 2003, Nr 12; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999; W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1943; K. Kłosowska, Czynności faktyczne jako prawna forma działania administracji, Rzeszów 2009; K.W. Kumaniecki, Akt administracyjny: studya nad istotą aktu administracyjnego z uwzględnieniem zasadniczego orzecznictwa austryackiego trybunału administracyjnego, Kraków 1913; tenże, Pojęcie działań niewładczych w administracji, Wrocław 1963; tenże, Zagadnienia prawne niewładczych działań administracji, ZNUWr 1961, Nr 34; Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968; tenże, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 1998; tenże, Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1991; tenże, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004; tenże, Zarys prawa administracyjnego. Działalność administracji, Warszawa 2001; J. Łętowski, Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972; tenże, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1994; tenże, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006; M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008; E. Olejniczak-Szałowska, Prawne formy działania administracji, w: Zasady organizacji działania terenowej administracji publicznej. Wstęp do prawa administracyjnego (pod red. M. Stahl), Warszawa 1991; A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947; Polskie prawo administracyjne (pod red. J. Służewskiego), Warszawa 1995; Prawo administracyjne, cz. II (pod red. M. Jaroszyńskiego), Warszawa 1952; Prawo administracyjne. Część ogólna (pod red. L. Bieleckiego, P. Ruczkowskiego), Warszawa 2011; Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie (pod red. M. Stahl), Warszawa 2009; Prawo administracyjne Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (pod red. K. Sanda), Wrocław 1979; H. Rot, K. Sierkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994; J. Służewski, O. Bujko, K. Sobczak, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1961; J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957; tenże, Prawo administracyjne, Warszawa 1977; tenże, Prawo administracyjne, Warszawa 1987; J. Świątkiewicz, Przyczynek do klasyfikacji form prawnych działania terenowych organów administracji państwowej, Problemy Rad Narodowych 1979, Nr 44; E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 1999; J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne for- 2 Ziemski

1. Podstawy problematyki my działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010; Zarys prawa administracyjnego (pod red. Z. Leoń skiego), Poznań 1985; K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006; M. Zimmermann, Nauka administracji i prawo administracyjne. Część I. Wykłady dr A.M. Zimmermanna, Poznań 1949; M. Zimmermann, M. Jaroszyński, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, Część ogólna, Warszawa 1956. 1. Podstawy problematyki Formy prawne działania administracji stanowią jedno z kluczowych zagadnień nauki prawa administracyjnego, któremu poświęca się sporo uwagi tak w opracowaniach monograficznych, przyczynkarskich, jak i w licznych podręcznikach akademickich. Ustalenie stanu nauki nie jest jednak zagadnieniem łatwym. Brak wspólnej aparatury pojęciowej, posługiwanie się hermetycznym językiem przez poszczególnych autorów, powstawanie odmiennych paradygmatów w licznych ośrodkach akademickich, pozostających pod znaczącym wpływem takich autorytetów jak np. M. Zimmermann, J. Starościak, T. Kuta, J. Filipek czy W. Dawidowicz 1, nie ułatwiają analiz zastanego stanu nauki w tym zakresie. Kolejne generacje autorów zwykły odwoływać się do poglądów swoich mistrzów, więcej uwagi poświęcając refleksjom na temat poszczególnych, wyróżnianych typów form niż samej definicji form i kryteriom ich wyróżniania. Prowadzi to do licznych sporów i nieporozumień głównie natury pojęciowej 2. Doniosłość zagadnień związanych z istotą form prawnych działania oraz wyróżnianiem ich typów jest dostrzegana przez większość autorów z uwagi na konsekwencje, jakie niesie ich stosowanie tak dla administrujących, jak i administrowanych. W literaturze przedmiotu można spotkać również poglądy kwestionujące zasadność porządkowania form prawnych działania administracji w sposób zbyt szczegółowy, nieuwzględniający potrzeb praktyki 3. Działania podejmowane w odmiennych formach wymagają stosowania zróżnicowanych trybów postępowania, odmiennych środków nadzoru nad prawidłowością ich stosowania, co determinuje odmienne tak procesowe, jak i materialnoprawne konsekwencje dla uczestników obrotu prawnego, w tym także dla samej administracji, oraz implikuje konieczność odwoływania się do odmiennych środków dochodzenia przez jednostkę jej praw na wypadek ich naruszenia przez administrację. Próba syntetycznego zaprezentowania wszystkich poglądów ma zobrazować stan polskiej nauki prawa administracyjnego. Z uwagi na zróżnicowaną materię oraz różnorodny język, jakim zwykło się opisywać ten nie najłatwiejszy wycinek rzeczywistości, konieczne jest ujednolicenie choćby w podstawowym zakresie terminologii, jaką będziemy się posługiwać. Umożliwi to obserwację ewolucji poglądów oraz wychwycenie istotnych różnic w zapatrywaniach poszczególnych autorów. Intencją autorów niniejszego opracowania jest próba zrekonstruowania istoty poglądów poszczególnych autorów oraz ich zaprezentowania w ujednolicony sposób, bez ingerencji w ich treść, ograniczając polemikę do minimalnych rozmiarów. 1 2 1 Wskazane autorytety zostały powołane jedynie przykładowo jako dające początek tzw. szkołom prawa administracyjnego. 2 Bliżej na ten temat patrz np. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny, passim. 3 Tak np. K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form działania administracji publicznej, s. 49 i n. Ziemski 3

Rozdział I. Podstawy problematyki 2. Określenie pojęcia formy prawnej działania administracji publicznej 3 4 5 Zagadnieniem o charakterze wstępnym jest określenie przedmiotu opracowania, a więc wskazanie, co należy rozumieć przez pojęcie formy prawnej działania administracji. Przytoczyć tutaj można próbę zdefiniowania tego pojęcia sformułowaną w opracowaniu K.M. Ziemskiego poświęconym jednej z najbardziej charakterystycznych dla administracji publicznej form, tj. indywidualnemu aktowi administracyjnemu: Przez formę prawną działania administracji rozumieć będziemy wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej 4. Przywołana definicja została sformułowana jako w pewnym sensie synteza przeważających poglądów doktryny. Już w tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż powyższa definicja obejmuje swoim zakresem wyłącznie działania, które zostały choćby bardzo ogólnie uregulowane prawem. Poza zakresem pojęcia formy prawne pozostają zatem rozliczne działania faktyczne w żaden sposób prawem nieuregulowane. Działania takie nie mają przecież żadnej doniosłości prawnej. Nie kwestionując zatem ich wagi, należy jednoznacznie podnieść, że skoro określone działania mają stanowić przedmiot zainteresowań nauki prawa administracyjnego, to muszą one być prawnie doniosłe. Działania faktyczne prawem nieuregulowane stanowią przedmiot zainteresowań innych nauk zajmujących się administracją, w tym administracją publiczną, nie zaś nauki prawa administracyjnego. Zastrzeżenie powyższe jest istotne również z tego powodu, iż niektórzy przedstawiciele nauki prawa administracyjnego próbują obejmować pojęciem form prawnych działania administracji wszelkie działania administracji, dodatkowo komplikując rozważania nad i tak dostatecznie trudną materią poprzez rozszerzenie pola badawczego o elementy niemające żadnej konotacji prawnej 5. Sprawą wymagającą ustosunkowania się są także poglądy niektórych przedstawicieli doktryny, traktujących jako formę prawną działania administracji jej bezczynność oraz odróżniane od niej milczenie 6. Nie wdając się w polemikę co do możliwości zakwalifikowania jako formy prawnej działania powstrzymywania się przez administrację z podejmowaniem wykonywania zadań bądź kompetencji, należy wskazać, że nie może ono być traktowane jako przejaw aktywności. Przyjmując zatem, iż formę działania stanowi określone zachowanie, a więc aktywność podmiotów administrujących, pod znakiem zapytania stawiamy to, czy bezczynność, a więc brak zachowania kwalifikowany może być jako forma działania. Kwalifikowanie bezczynności jako postaci działania administracji związane jest jak się zdaje z pragmatycznym podejściem do zagadnienia. Skoro bezczynność jako zjawisko jest dostrzegana przez prawodawcę, który przewiduje różne jej konsekwencje, to nie można tego zjawiska pominąć, mówiąc o formach 4 K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny, s.138. 5 T. Kuta, w: J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, s. 135 i n. 6 Tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, s. 356 359. 4 Ziemski

3. Kształtowanie się doktryny wobec prawnych form działania administracji działania administracji 7. Podobne wątpliwości można podnieść co do milczenia administracji sprowadzającego się, zdaniem zwolenników takiego poglądu, do zaniechania w pewnych okolicznościach podejmowania działań, które to zaniechania wywołują skutki prawne. Stanowisko takie związane jest z pojawiającą się w prawodawstwie praktyką legislacyjną, przewidującą, iż organy administracji publicznej mogą swoimi działaniami podejmowanymi w określonych prawem formach (najczęściej w formie indywidualnego aktu administracyjnego) zapobiegać określonym skutkom prawnym, czy wręcz eliminować je z obrotu prawnego np. w odniesieniu do skutków wywołanych aktywnością innego organu (np. drogą wydania aktu administracyjnego) bądź aktywnością podmiotu administrowanego (np. drogą złożenia oświadczenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia budowlanego) czy też wywoływać skutki odmienne od już zaistniałych (np. sprzeciw od decyzji o wpisie na listę adwokatów lub radców prawnych). Najczęściej w takich przypadkach określony skutek prawny zostaje (został) wywołany z mocy prawa albo w rezultacie aktywności podmiotu innego (np. akt wpisania określonej osoby na listę adwokatów lub radców prawnych) bądź nastąpi wobec ziszczenia się ustawowo określonych przesłanek, a podmiotowi administrującemu przyznano kompetencje do dokonania określonej czynności, która uchyli bądź uniemożliwi wywołanie danego skutku prawnego. Zwolennicy tezy, że milczenie stanowi swoistą formę działania administracji, przyjmują domyślnie, że mamy w takim przypadku do czynienia z domniemaniem dokonania czynności organu (najczęściej wydania aktu administracyjnego o określonej treści). Pomija się wówczas to, że w takich sytuacjach skutki prawne już istnieją bądź w rezultacie bez czynności organu z mocy prawa wystąpią, a prawodawca udzielił organowi kompetencji do uchylenia określonych skutków lub zapobieżenia im poprzez dokonanie konkretnych czynności konwencjonalnych, a więc kompetencji do podjęcia aktywności w prawem określonej formie. Sprawą dyskusyjną jest zatem, czy milczenie organu może być rozpatrywane w kategoriach form prawnych działania administracji. 3. Kształtowanie się doktryny wobec prawnych form działania administracji Przystępując do przeglądu stanowiska doktryny, należy wskazać, iż zazwyczaj uwaga przedstawicieli nauki prawa koncentruje się wokół prób porządkowania form, które sprowadzają się raczej do charakteryzowania zbiorów działań posiadających cechy wspólne niż do wyróżniania i bliższego charakteryzowania poszczególnych form. Ta dość powszechnie przyjmowana metodologia zdaje się być środkiem użytecznym, zbliżającym nas do skonstruowania w przyszłości klasyfikacji form prawnych działania, a już obecnie pozwalającym na formułowanie zespołu kryteriów ułatwiających odróżnienie przynajmniej najczęściej stosowanych form, z którymi związane są nie tylko odmienne prawem określone tryby ich dokonywania, lecz także przysługujące środki ochrony prawnej, środki nadzoru nad poszczególnymi formami i ewentualnie dalsze elementy. 6 7 Tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, s. 356 359. Ziemski 5