qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwerty uiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasd fghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzx cvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq Zasady prawa administracyjnego wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui Skrypt na podstawie podręcznika Prawo administracyjne J. Zimmermanna Wolters Kluwer Polska, wydanie 3, 2008 opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg 2011-01-14 hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxc Sporządził: Maciej Michalski-Rokita na kolokwium z prawa administracyjnego mgr A. Klorek vbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxc vbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg hjklzxcvbnmmadeineudfghjklzxcvbn mqwertyuiopasadfghjklzxcvbnmqwe rtyuiopasdfghjklzmade In
Spis treści A. Klasyfikacja zasad prawa administracyjnego... 2 B. Niektóre zasady wywodzące się z zasady demokratycznego paostwa prawnego... 3 1. Zasada lex retro non agit...3 2. Zasada ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych... 3 3. Zasada prawa do sądu...4 4. Zasada pomocniczości (subsydiarności)...5 5. Zasada proporcjonalności...5 6. Zasada zrównoważonego rozwoju...6 C. Niektóre zasady odnoszące się do organów administracji publicznej... 8 1. Zasada kompetencyjności... 8 2. Zasada zespolenia administracji... 8 3. Zasada efektywności...9 D. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego... 10 Strona 2 z 13
A. Klasyfikacja zasad prawa administracyjnego Zasady prawa administracyjnego można podzielid (według przeciwstawieostw) na: 1) konstytucyjne (na przykład zasadę demokratycznego paostwa prawnego) i pozakonstytucyjne (na przykład zasadę szybkości działania administracji), 2) teoretyczne (na przykład zasadę decentralizacji) i normatywne (na przykład zasadę legalności), 3) opisowe (na przykład zasadę zespolenia) i dyrektywalne (na przykład zasadę prawdy obiektywnej), 4) materialne (na przykład zasadę równości wobec prawa), procesowe (na przykład zasadę dwuinstancyjności) i ustrojowe (na przykład zasadę zespolenia). Strona 3 z 13
B. Niektóre zasady wywodzące się z zasady demokratycznego państwa prawnego 1. Zasada lex retro non agit Zasada lex retro non agit nie została sformułowana expressis verbis w art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten wymienia jedynie zasadę demokratycznego paostwa prawa, z której to wywodzi się zasada lex retro non agit. Zasada lex retro non agit jest uważana za pochodną zasady demokratycznego paostwa prawnego, a także wynika z zasady legalności i z zasady zaufania obywateli do paostwa. Oznacza ona, że nie należy stanowid norm prawnych (w tym także norm intertemporalnych) nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeo zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy. W razie wątpliwości należy więc przyjąd, że każdy przepis normuje przyszłośd a nie przeszłośd. Przyjmuje się, że zasada ta może mied swoje wyjątki, gdy wymagają tego względy sprawiedliwości społecznej, albo gdy chodzi o modyfikacje prawa podmiotowego na korzyśd obywateli. Zasada lex retro non agit obowiązuje oczywiście również w odniesieniu do prawa administracyjnego, gdyż organy administracji publicznej w znacznym zakresie są upoważnione do stanowienia prawa. 2. Zasada ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych Pochodną jakich zasad jest zasada ochrony praw dobrze nabytych? Jaka instytucja głosi tę zasadę? Jest ona pochodną szeroko zakreślonych zasad ochrony zaufania obywateli do paostwa, przewidywalności prawa, bezpieczeostwa prawnego lub pewności prawa, znajdujących swój wyraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnoty Europejskiej. Na czym polega zasada ochrony praw dobrze nabytych? Chodzi w niej o to, że w systemie praworządnym obywatel musi mied zapewnioną ochronę swoich przewidywao opartych na istniejących normach prawnych, gdyż do tego sprowadza się jego zaufanie do systemu. Co oznacza pojęcie "dobrze" w kontekście nabywania prawa? Strona 4 z 13
Oznacza to, że prawo takie zostało ustalone w drodze prawidłowego: a) aktu stanowienia prawa lub b) aktu stosowania prawa. W jaki sposób realizowana jest zasada ochrony praw dobrze nabytych? Realizowana jest w taki sposób, że raz "dobrze" nabyte prawo powinno byd stabilne, a możliwości jego odjęcia (a jak twierdzą niektórzy - również możliwości jego modyfikacji), jeżeli mogą w ogóle istnied, powinny byd ściśle określone przez ustawę. Podstawowym przepisu realizującego tę dyrektywę jest art. 155 k.p.a., który pozwala na uchylenie lub zmianę prawidłowej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, wyłącznie za jej zgodą. 3. Zasada prawa do sądu Zasada prawa do sądu jest łączona z zasadą sprawiedliwości proceduralnej i z prawem do sprawiedliwego procesu sądowego. Zasady te oznaczają prawo dostępu do sądu, posiadanie przez organ udzielający pomocy prawnej wszelkich cech sądu, zapewnienie właściwego przebiegu procesu oraz szybkie i skuteczne wykonanie orzeczeo sądowych. Zgodnie z art. 45 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Regulację tę uzupełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykad drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Oceo sytuację realizacji zasady prawa do sądu w polskim prawie administracyjnym. Niestety do takiego idealnego stanu, w którym wszystkie elementy funkcjonowałyby należycie, jest jeszcze daleko i niektóre obszary działalności organów paostwowych wobec obywatela nie są objęte jurysdykcją jakiegokolwiek sądu, albo zasady tej jurysdykcji nie są doskonałe. Dla prawa administracyjnego podstawowe znaczenie w tym zakresie ma kompetencja sądów administracyjnych. Samo istnienie tych sądów i ich szeroka, chod niewyczerpująca kompetencja są dowodem na to, że w zakresie prawa administracyjnego zasada prawa do sądu jest realizowana. Zastrzeżenia budzą tu jednak unormowania szczegółowe, z których powodu proces sądowy rzeczywiście nie jest szybki ani efektywny. Ostatnia reforma sądownictwa administracyjnego nie polepszyła tej sytuacji. Strona 5 z 13
4. Zasada pomocniczości (subsydiarności) Gdzie została wyrażona i czym jest zasada pomocniczości? Została wyrażona w preambule do Konstytucji RP, a także na przykład w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Jest używana w terminologii aktów Unii Europejskiej. Wyraża ideę, zgodnie z którą organy paostwa, w tym organy administracji publicznej, powinny byd zlokalizowane możliwie najbliżej obywatela i to jednocześnie w taki sposób, aby obywatele mogli w jak najszerszym zakresie, samodzielnie lub przynajmniej pośrednio, uczestniczyd w sprawowaniu władzy (administracji) publicznej. Jakie dwa sformułowania dobrze pokazują istotę zasady pomocniczości? "Tyle wolności, ile można; tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba." "Tyle społeczeostwa, ile można; tyle paostwa, ile koniecznie trzeba." Jak wygląda rola paostwa, a jak obywatela oraz ich wzajemna relacja według zasady pomocniczości? Obywatele przez swoje struktury formowane oddolnie powinni mied maksymalną swobodę w wykonywaniu zadao publicznych. Paostwo powinno brad na siebie tylko tę częśd zadao, której sami obywatele nie są w stanie zrealizowad. Co oznacza zasada pomocniczości w wymiarze Unii Europejskiej? Oznacza obowiązek ograniczenia aktywności instytucji wspólnotowych (szczególnie w zakresie legislacji) w tych dziedzinach, które nie są objęte wyłączną kompetencją Unii Europejskiej wtedy, kiedy dany cel można zrealizowad tak samo skutecznie w ramach działania samych paostw członkowskich. 5. Zasada proporcjonalności Zasada proporcjonalności jest to jedna z zasad o charakterze niedookreślonym i postulatywnym nie wyrażona expressis verbis w tekstach normatywnych. Obejmuje ona kilka postulatów dotyczących zachowania się administracji publicznej wobec obywatela. Co wyraża ta zasada? Jakie zasady uzupełniają ją? 1. W tej zasadzie chodzi o to, aby paostwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Strona 6 z 13
2. Chodzi także o to, aby były zachowane odpowiednie proporcje między celami działania administracji a ostrością używanych w tych celach środków. Według tej zasady organy administracji publicznej, podejmując jakiekolwiek działanie, winny miarkowad cele i wymierzane dolegliwości, a także proporcje między ochroną dobra (interesu) ogólnego (publicznego) i dobra (interesu) indywidualnego. Jako zasady uzupełniające wymienid tu można zasadę przydatności (używanie tylko środków przydatnych do danego celu) i konieczności (używanie tylko środków koniecznych w danej sytuacji). 6. Zasada proporcjonalności Zasada zrównoważonego rozwoju została zawarta w art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeostwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się tą właśnie zasadą. Zasada zrównoważonego rozwoju została zawarta w art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeostwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się tą właśnie zasadą. Jak rozumied ten przepis? Innymi słowy: jakich dziedzin dotyczy zrównoważony rozwój wszystkich, tylko ochrony środowiska czy może kilku z tych wartości? Analizując ten niezbyt precyzyjnie sformułowany przepis, można interpretowad go szeroko, że zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się do wszystkich, określonych w nim dziedzin, węziej - że do niektórych z nich, i wąsko, że tylko do ochrony środowiska. Kwestia ta jest dyskusyjna, jednakże, gdy się weźmie pod uwagę katalog wartości wymienionych w art. 5, a także założoną przez Konstytucje programowośd omawianej zasady, trzeba przyjąd, że w żadnym razie nie odnosi się ona tylko do ochrony środowiska, ale przynajmniej także do dziedzictwa narodowego oraz do wolności i praw obywateli. Na czym powinien polegad zrównoważony rozwój? Powinien on polegad na takim prowadzeniu wszelkich procesów rozwojowych, żeby zachowad równowagę między regionami, między ludzkimi potrzebami a aspiracjami ludzi oraz między podejmowanymi inwestycjami, a ograniczeniami, jakie mogą one spowodowad, między potrzebami bieżącymi a potrzebami następnych pokoleo itd. Jak (mniej więcej) brzmi definicja zrównoważonego rozwoju i gdzie jest wykorzystywana? Strona 7 z 13
Definicja zrównoważonego rozwoju została wykorzystana w prawie ochrony środowiska i brzmi w następujący sposób: "jest to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działao politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleo". Strona 8 z 13
C. Niektóre zasady odnoszące się do organów administracji publicznej 1. Zasada kompetencyjności Co oznacza zasada kompetencyjności? Objaśnij system (mechanizm), który wytwarza. Oznacza przede wszystkim to, że kompetencja do podejmowania konkretnej formy działania lub do załatwiania danej kategorii spraw administracyjnych może byd przypisana tylko jednemu organowi administracji publicznej. 1. Organ taki nazywany jest organem właściwym, przy czym właściwośd ta jest ustalana w sensie merytorycznym (właściwośd rzeczowa), terytorialnym (właściwośd miejscowa) lub funkcjonalnym (właściwośd instancyjna). 2. Zasada kompetencyjności oznacza też, że organ właściwy nie może tak po prostu sam z siebie przekazad innemu podmiotowi swoją kompetencję. 3. Z zasady kompetencyjności wynika jednocześnie obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania swojej kompetencji z urzędu. W każdej sprawie administracyjnej organ administracji publicznej ma sam dbad o to, czy jest w sprawie kompetentny właściwy, a w razie stwierdzenia swojej niekompetencji ma on obowiązek przekazania sprawy organowi kompetentnemu (właściwemu). 4. W wypadku niepewności (wątpliwości) kompetencyjnej organ powinien mied możnośd zwrócenia się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do organu, który został przez prawo przewidziany do rozstrzygnięcia takiego sporu. Na ile swobodnie może zmienid się organ właściwy do wykonania jakiejś kompetencji? Z zasady wykluczone jest przenoszenie kompetencji lub pozbywanie się jej przez sam organ administracji publicznej. Wszelkie zmiany w tym zakresie mogą następowad tylko w drodze ustawowej. 2. Zasada zespolenia administracyjnego Co (i w jakiej dziedzinie) reguluje zasada zespolenia? Jaka jest treśd tej zasady? Zasada zespolenia jest jedną z reguł określających sposób wyodrębniania kompetencji administracyjnej w niższych, terenowych szczeblach administracji publicznej. Według tej zasady kompetencje administracyjne dotyczące różnych dziedzin administrowania, rozdzielone na szczeblu centralnym, nie powinny byd zbyt szeroko i nadmiernie przyznawane wielu terenowym organom administracji publicznej, ale powinny byd skupiane w ręku jednego organu. Strona 9 z 13
Zasada zespolenia może byd przeciwstawiona zasadzie resortowości, która oznacza, że kompetencje w każdej przedmiotowo wyodrębnionej dziedzinie administracji publicznej są rozdzielone zarówno na szczeblu centralnym, jak i w terenie. Czy zasada zespolenia sprzyja centralizowaniu czy raczej decentralizowaniu administracji publicznej? Sprzyja ona decentralizacji administracji publicznej, gdyż pozwala na wyodrębnienie w terenie jednego organu, który nie jest wprost hierarchicznie powiązany z każdym z odrębnych organów centralnych. Tymczasem zhierarchizowany układ resortowy jest typowy dla układu scentralizowanego - każdy organ terenowy podlega osobno w pionie odpowiedniemu organowi centralnemu. W jakim punkcie można powiedzied, że zasada zespolenia nie jest do kooca w Polsce przestrzegana? Zasada zespolenia w polskim porządku prawnym nie jest do kooca przestrzegana, ze względu na dualistyczny model administracji terenowej, w którym na szczeblach terenowych (zwłaszcza w województwie) istnieje obok administracji rządowej również administracja samorządowa. 3. Zasada efektywności Pod nazwą "zasada efektywności" może kryd się umownie szereg innych zasad, takich jak zasada: a) s sprawności, b) s szybkości, c) s skuteczności, d) e ekonomiczności działao administracji publicznej. Co oznacza zasada efektywności w wymiarze Unii Europejskiej? W wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaostwowych. Strona 10 z 13
D. Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego Jakie jest znaczenie osobnej grupy zasad prawa administracyjnego, jaką stanowią zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego? Od początku istnienia kodeksu, tj. od 1960 r., stanowią one jedyny uporządkowany, normatywny katalog zasad, traktowany w nauce jako pewna namiastka części ogólnej prawa administracyjnego. W literaturze i w orzecznictwie NSA zwrócono bowiem od razu uwagę na to, że zasady ogólne i kodeksu postępowania administracyjnego wykraczają swoją treścią znacznie poza kwestie procesowe i częśd z nich może byd zaliczona do administracyjnego prawa materialnego albo stanowi wskazówki interpretacyjne dla wykładni tego prawa. Ich ważna rola polega również na tym, że wiele z nich, wprowadzając różne istotne obowiązki organów administracji publicznej, ustala jednocześnie - na zasadzie odbicia - ważne prawa obywateli (tzw. prawa refleksowe). Uznano więc, że zasady ogólne KPA, a przynajmniej ich znaczna częśd, powinny byd realizowane przez organy administracji publicznej w każdej ich działalności, także poza postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do wydania decyzji. Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego można podzielid na kilka grup. Jakich? Podaj przykładowe zasady mieszczące się z tych grupach. 1. Zasady podstawowe Ich treśd wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami ogólnymi prawa administracyjnego. Przykłady: a) zasada praworządności i legalności (art. 6 i art. 7 in primo), b) zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, częśd środkowa), nawiązującą do szerszej zasady obiektywizmu administracji, która wymaga od organów administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, c) zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli art. 7 in fine), nawiązującą do zasady proporcjonalności. 2. Zasady, które nakładając obowiązki na organy administracyjne, przyznają jednocześnie obywatelom szerokie uprawnienia procesowe, które mogą byd - zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - wykorzystywane także poza postępowaniem administracyjnym. Przykłady: a) zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów paostwa i oddziaływania organów paostwa na świadomośd i kulturę prawną obywateli (art. 8), b) zasada obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9) c) zasada przekonywania (art. 11). Strona 11 z 13
Zasady te nawiązują do znanych poza postępowaniem administracyjnym zasad - jawności administracyjnej i zaufania obywateli do paostwa i prawa. 3. Zasady dotyczące samego postępowania administracyjnego Jednak ich waga dla całego mechanizmu działania administracji publicznej i dla praw obywatelskich jest oczywista. Przykłady: a) Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10), dająca stronom bieżące możliwości obrony swojego stanowiska i zmniejszająca napięcie w stosunkach między organem i obywatelem, wynikające ze stosowania przez organ władztwa administracyjnego. b) Zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych (art. 13). c) Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12) d) Zasada pisemności (art. 14), Obie te zasady (szybkości i prostoty, pisemności) nawiązują do wspomnianej wcześniej zasady efektywności. e) Zasada dwuinstancyjności (art. 15), dająca obywatelowi publiczne prawo podmiotowe do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej f) Zasada trwałości decyzji ostatecznych g) Zasada zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (art. 16), Zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz zaskarżalności ustanawiają gwarancję stabilności aktów administracyjnych (w tym aktów prawidłowych i praw nabytych z tych aktów), a także gwarancję prawa do sądu. Jaka jest podstawa prawna zasady równości i na czym owa zasada polega? Zasada ta znajduje swoją podstawę w art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Oznacza ona utrzymywanie względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji administracji publicznej oraz tych podmiotów, które wykonują funkcje władzy publicznej, wglądu w sprawy własne i w sprawy społeczne (paostwowe, lokalne lub regionalne). Na czym polega zasada zaufania? Strona 12 z 13
Zasada zaufania wymaga takiego ukształtowania prawa, aby nie ograniczad wolności obywateli i ustanawiania praw razem z gwarancjami ich przestrzegania. Zasada zaufania to również informowanie i przekonywanie obywatela o motywach podjętych działao. Strona 13 z 13