Zespół ds. Programowania i Ewaluacji Departament Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 23 września 2011 r.
1. Informacje wstępne 2 Ministerstwo Środowiska
Przygotowanie i prowadzenie badania Decyzja o samodzielnym prowadzeniu badania bez udziału zewnętrznego Ewaluatora Przygotowanie metodologii Analiza uzyskanych informacji Zebranie danych Poznanie opinii instytucji oraz beneficjentów na temat funkcjonowania systemu Opis systemu Identyfikacja głównych barier i nieprawidłowości Rekomendacje i wnioski 3 Ministerstwo Środowiska
Podstawowe informacje o badaniu (1) Badanie dotyczy procedur (oraz ich naruszeń) postępowań o udzielenie zamówień publicznych, które łącznie spełniają następujące warunki: były prowadzone w ramach realizacji projektów współfinansowanych przez PO IiŚ (oś I-V); wartość zamówienia jest równa lub przewyższa kwotę określoną w przepisach wydawanych na podstawie art.11 ust 8 ustawy Pzp; zostały skontrolowane w latach 2008-2010 (jeżeli rozstrzygnięcie kontroli nastąpiło w 2011 r., wynik również był brany pod uwagę). 4 Ministerstwo Środowiska
Podstawowe informacje o badaniu (2) Źródła danych: a) Przepisy prawne (dyrektywy, ustawy, rozporządzenia, wytyczne itp.); b) Dokumenty strategiczne i programowe; c) Opracowania naukowe oraz opracowania instytucji zajmujących się wdrażaniem polityki spójności; d) Dane statystyczne (KE, DPOIiŚ, NFOŚiGW, wfośigw itp.); e) Kwestionariusze ankietowe oraz wywiady pogłębione (Delphi); f) Opinie beneficjentów PO IiŚ, Instytucji Wdrażających oraz UZP. Zastosowano również tzw. metodę delficką 5 Ministerstwo Środowiska
Pytania (zagadnienia) ewaluacyjne Identyfikacja Błędów (na etapie przygotowywania oraz prowadzenia postępowania) Przyczyny Skutki Zapobieganie Konsekwencje Program szkoleń 6 Ministerstwo Środowiska
2. Wyniki badania 7 Ministerstwo Środowiska
System kontroli zamówień publicznych 17 instytucji posiada upoważnienie do przeprowadzenia kontroli w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Instytucje ustawowe związane z realizacją zadań publicznych, ze środków publicznych: Regionalne Izby Obrachunkowe, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej (Urzędy Kontroli Skarbowej), Najwyższa Izba Kontroli, Urząd Zamówień Publicznych, Krajowa Izba Odwoławcza, przedstawiciele Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratury, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Instytucje systemu zarządzania i kontroli PO IiŚ: Instytucja Certyfikująca, Instytucja Audytowa, Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca oraz Instytucje Wdrażające PO IiŚ, Europejski Trybunał Obrachunkowy, Europejskie Biuro ds. Przeciwdziałania Oszustwom Finansowym, audyty prowadzone przez urzędników KE lub upoważnionych jej przedstawicieli (nie będących przedstawicielami ETO, OLAF). 8 Ministerstwo Środowiska
Najczęściej występujące nieprawidłowości dzielenie zamówienia; dyskryminacyjne kryteria wyboru oferentów; nieuzasadniony tryb z wolnej ręki; niezgodne z dyrektywami UE terminy na składanie ofert; modyfikacje SIWZ bez zmiany ogłoszenia; ograniczenia dla konsorcjów na etapie składania ofert; ograniczenia podwykonawstwa; posługiwanie się znakami towarowymi bez dopuszczania produktów równoważnych; wymóg posiadania sprzętu na etapie składania ofert; zmiany o charakterze istotnym w warunkach zamówienia po podpisaniu umowy z wykonawcą. 9 Ministerstwo Środowiska
Przyczyny nieprawidłowości Co nie wpływa na liczbę nieprawidłowości? a) organizacja prawna zamawiającego; b) czynniki lokalizacyjne. UNIA EUROPEJSKA Co wpływa na liczbę nieprawidłowości? a) doświadczenie zamawiającego; b) organizacja wewnętrznej pracy nad zamówieniem; c) wartość projektu / wielkość zamawiającego; d) niedokładność i niestaranność; e) niewystarczająca wiedza; f) problemy w interpretacji prawa; g) zmienność przepisów. 10 Ministerstwo Środowiska
Najczęściej zdefiniowane przyczyny powstawania błędów niewiedza po stronie beneficjentów na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego; niestaranność na etapie przeprowadzania postępowania; zbyt szybko zmieniające się przepisy prawne; brak jednolitej interpretacji przepisów. 11 Ministerstwo Środowiska
[1] IW Instytucje Wdrażające priorytety I-V POIiŚ. Czynnik powodujące błędy Kategoria respondentów Ocena Beneficjentów Ocena IW UNIA EUROPEJSKA Czynniki Występujące w postępowaniu Utrudniające prowadzenie postępowania Utrudniające przygotowanie postępowania Utrudniające Przeprowadzenie postępowania niewystarczająca wiedza, (brak możliwości zdobycia wiedzy na temat prawa i procedur 3,1 3,5 7,1 6,4 niedokładnośd i niewystarczająca starannośd, (brak wystarczające ilości czasu na przeprowadzenie postępowania, co może generowad błędy związane z przygotowaniem procedury w pośpiechu) 5,5 5,5 6,1 6,6 zbyt skomplikowane prawo i procedury, 6,7 6,6 6,3 5,9 zbyt duża zmiennośd prawa i procedury 6,9 6,7 6,4 6,2 inne 6,4 6,4 4,5 7,0 średnia 12 Ministerstwo Środowiska
3. Kwestie finansowe 13 Ministerstwo Środowiska
Rynek zamówień publicznych w UE (1) źródło: KE 14 Ministerstwo Środowiska
Rynek zamówień publicznych w UE (2) wartość rynku zamówień publicznych w Unii Europejskiej wynosi ponad 2 000 mld (dane z 2009 roku); jedynie 1/5 jego wartości ( tj. około 400-420 mld ) jest objęta dyrektywami UE; około 75% zamówień ogłoszonych zgodnie z zasadami prawa UE (300 mld ) obejmuje roboty budowlane oraz usługi; tylko ¼ zamówień europejskich dotyczyło dostaw; umowy ramowe stanowiły niemal 1/7 wartości wszystkich zamówień w 2009 roku (czterokrotny wzrost względem 2006 roku); niemal ¾ ogłoszeń publikowanych w Dz. U. UE dotyczyło procedur otwartych, ale ich wartość wynosiła zaledwie nieco 53% ogólnej wartości zamówień. 15 Ministerstwo Środowiska Źródło: KE
Nieprawidłowości zgłaszane do KE w 2010 roku suma wszystkich nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie do KE w 2010 roku wynosiła prawie 1,6 mld co stanowi 0,4% rynku zamówień publicznych (objętego dyrektywami UE). CZECHY Największa suma nieprawidłowości POLSKA Największa liczba nieprawidłowości Źródło: materiały konferencyjne Kontrola i nieprawidłowości w wydatkowaniu środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności pn. Raportowanie nieprawidłowości w ramach wdrażania polityki spójności w Polsce 2007-2013 ), 14 czerwca 2011 roku 16 Ministerstwo Środowiska
Nieprawidłowości w Polsce (wszystkie, w tym Pzp) Lp. Rok Liczba nieprawidłowości zaraportowana do KE 1. 2010 270 49 mln 2. 2011 (I kwartał) 111 66 mln Suma nieprawidłowości zaraportowana do KE źródło: materiały konferencyjne Kontrola i nieprawidłowości Kwota nieprawidłowości w ramach osi I-V PO IiŚ źródło: Ministerstwo Środowiska, Departament Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 17 Ministerstwo Środowiska
Założenia UNIA EUROPEJSKA Konsekwencje finansowe - metodyka K n = [(K śr *20%)*W k ]*W n kontroli podlega 20% wartości wszystkich projektów w ramach sektora środowiska w rozbiciu na kolejne lata alokacji w ramach sektora; brak możliwości zastępowania wydatków niekwalifikowanych, kwalifikowanymi (2012 r. 20 %; 2013 r. 50%; 2014 r. 80%; 2015 r. 100%); średnia wartość korekty finansowej (10% - wariant optymistyczny; 20% - wariant pesymistyczny); planowany napływ środków w latach 2012-2015 z tytułu refundacji wydatków poniesionych z budżetu środków europejskich (2012 r. - 2080 mln zł; 2013 r. 3042 mln zł; 2014 r. 3249 mln zł; 2015 r. 3271 mln zł); K n prognozowana, roczna kwota niewykorzystanych środków niemożliwych do zastąpienia przez beneficjentów, w wyniku nałożenia korekt finansowych dla stwierdzonych nieprawidłowości w ramach procedur Pzp. K śr prognozowana roczna kwota środków na dany rok z tytułu refundacji wydatków poniesionych z budżetu środków europejskich na realizację priorytetów I-V PO IiŚ. W k średnia wartość korekt finansowych nałożonych w ramach kontroli w danym roku [%] W n przyjęty wskaźnik środków niekwalifikowanych, których nie da się zastąpić wydatkami kwalifikowanymi w danym roku [%] 20% - wartość zamówień objętych kontrolą. 18 Ministerstwo Środowiska 23 września 2011
niewykorzystana kwota [mln zł] UNIA EUROPEJSKA Konsekwencje finansowe - wyniki Prognoza wartości środków niewykorzystanych przez beneficjentów w wyniku nałożenia korekt finansowych. Wariant optymistyczny [mln zł] Wariant pesymistyczny 2012 8 17 2013 30 61 2014 52 104 2015 65 131 Razem 156 312 900 800 1,6% Prognoza wielkosci niewykorzystanych środków 700 600 500 Taryfikator 400 300 200 100 0 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% wysokość korekty 19 Ministerstwo Środowiska
4. Wnioski i rekomendacje 20 Ministerstwo Środowiska
Wniosek 1. Rekomendacje (1) Niewykorzystanie przez Polskę unijnych środków finansowych ze względu na brak możliwości refundacji wynikający z błędów popełnionych przez beneficjentów oraz brak możliwości ich uniknięcia. Rekomendacja 1. Opracowanie planu zarządzania ryzykiem związanym ze środkami, które mogą zostać niewykorzystane przez Polskę ze względu na brak możliwości ich refundacji oraz dokonanie ich alokacji na inne projekty (np. poprzez nadkontraktację). 21 Ministerstwo Środowiska
Wniosek 2. Rekomendacje (2) Ryzyko związane z popełnianiem błędów przez beneficjentów w trakcie realizacji postępowania o zamówienie publiczne jest nieuniknione, a w przypadku państwowych jednostek budżetowych niesie ze sobą ryzyko związane z brakiem możliwości refundacji poniesionych z budżetu Państwa środków. Rekomendacja 2. Zmiana prognoz środków w budżecie Państwa z tytułu refundacji wydatków poniesionych z budżetu środków europejskich. 22 Ministerstwo Środowiska
Wniosek 3. Rekomendacje (3) Niejednolitość podejścia, brak oficjalnej wykładni, a przez to wielość źródeł interpretacji przepisów, możliwa wielokrotność kontrolowania tych samych dokumentów przez różne instytucje, prowadzi do trudności jednoznacznego stwierdzenia nieprawidłowości przez IW, w tym również na podstawie ustaleń innych organów, a w konsekwencji także do trudności po stronie beneficjenta w prawidłowym przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania. Rekomendacja 3. Zmiana, w nowej perspektywie, konstrukcji systemu zarządzania i kontroli dla środków pochodzących z budżetu UE poprzez umieszczenie np.w strukturach UZP instytucji odwoławczej dla postępowań, w ramach których IW/IP stwierdziły występowanie nieprawidłowości (dla np. postępowań powyżej określonych wartości). 23 Ministerstwo Środowiska
Wniosek 4. Rekomendacje (4) Jednym z ważniejszych czynników generujących nieprawidłowości są niestaranność oraz niewystarczająca wiedza beneficjentów nt. Prawa zamówień publicznych. Rekomendacja 4. Wzmocnienie działań szkoleniowych poświęconych Pzp. 24 Ministerstwo Środowiska
Wniosek 5. Rekomendacje (5) Beneficjenci o wyodrębnionych komórkach wyspecjalizowanych w procedurach Pzp, popełniają mniej błędów podczas realizacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Rekomendacja 5. Wzmocnienie akcji informacyjnej skierowanej do potencjalnych beneficjentów odnośnie upowszechniania najlepszych praktyk. 25 Ministerstwo Środowiska
Wniosek 6. Rekomendacje (6) Poza stosowaniem wytycznych beneficjenci oraz instytucje będące w systemie muszą pilnie śledzić wydawane przez MRR zalecenia dotyczące zamówień publicznych. Dostęp do informacji jest utrudniony ze względu na brak publikacji wszystkich zaleceń IZ PO IiŚ w ogólnie dostępnym serwisie internetowym. Rekomendacja 6. Wzmocnienie działania informacyjnego skierowanego do instytucji systemu PO IiŚ oraz beneficjentów. 26 Ministerstwo Środowiska
www.mos.gov.pl/pois UNIA EUROPEJSKA