Rozdział I. Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie 1. Sądownictwo administracyjne w polskim systemie prawnym Struktura władzy publicznej w polskim systemie konstytucyjnym opiera się na zasadach podziału i równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zadaniem władzy sądowniczej jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez rozstrzyganie sporów prawnych, przy zastosowaniu przymusu państwowego. Zgodnie z art. 175 Konstytucji RP, władzę sądowniczą w Polsce sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe oraz sądy administracyjne. W polskim systemie prawnym przyjęto domniemanie kompetencji w zakresie wymiaru sprawiedliwości dla sądów powszechnych, zgodnie bowiem z art. 177 Konstytucji RP, sprawują one wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Opisany powyżej podział kompetencji prowadzi do wniosku, że polski system sądownictwa opiera się na dwóch członach: 1) sądownictwie powszechnym, na czele z Sądem Najwyższym, 2) sądownictwie administracyjnym sprawowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne. Sądownictwo administracyjne nie stanowi więc części sądownictwa powszechnego jest wyodrębnioną strukturą organizacyjną w systemie władzy sądowniczej, wykonującą zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości wyłącznie w obrębie swojej właściwości określonej w Konstytucji RP oraz ustawach.
2 Rozdział I. Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie 2. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego Granice właściwości sądownictwa administracyjnego określone zostały w art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie oraz orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne to postępowanie przed sądami administracyjnymi, którego przedmiotem jest sprawa sądowoadministracyjna. I. Definicja sprawy sądowoadministracyjnej Legalna definicja sprawy sądowoadministracyjnej ujęta jest w art. 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym przedmiotem działania sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy ustaw szczególnych stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bardziej szczegółowo zakres działania sądów administracyjnych określono w ustawie z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), w której ustawodawca wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między tymi organami a organami administracji rządowej. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych unormowana jest przez ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawę z 30.8.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). 3. Kryterium kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne Kontrola sądowa sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się na podstawie kryterium legalności, chyba że ustawy stanowią inaczej. Sądy administracyjne badają więc kwestię, czy organy administracji publicznej nie naruszyły, w sposób
3. Kryterium kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne 3 mający wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa w toku jej rozpoznawania. Sądowa kontrola w braku wyraźnego ustawowego wskazania nie może być więc dokonywana pod względem innych kryteriów, np. celowości. Sądy administracyjne posiadają jedynie uprawnienia kasatoryjne, nie orzekają bowiem merytorycznie w sprawach należących do właściwości organów administracyjnych, lecz jedynie sprawują kontrolę nad załatwieniem danej sprawy przez organ administracji publicznej. Podstawowym zadaniem sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego przez stronę aktu, czynności, braku jej podjęcia przez organ administracji publicznej. Skutkiem rozstrzygnięcia jest utrzymanie aktu lub czynności w mocy lub w przypadku jego sprzeczności z prawem, wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Uznanie przez sąd zaskarżonego aktu, czynności lub braku aktywności organu administracji za sprzeczne z prawem skutkuje zwróceniem sprawy do postępowania przed tym organem. Organ ten związany jest oceną prawną dokonaną przez sąd. W przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, stosuje jeden z przewidzianych przez ustawę środków, np. uchylenie decyzji administracyjnej, przekazanie sprawy do organu w celu wydania nowej decyzji w określonym terminie. Poniższa tabela obrazuje zakres działania organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Tabl. 1. Zakres działania organów administracji publicznej i sądów administracyjnych Zakres działania organów administracji publicznej i sądów administracyjnych Cel działania organu administracji publicznej Cel działania sądu administracyjnego Wydanie decyzji administracyjnej kształtującej uprawnienia i obowiązki podmiotów w sferze, w jakiej organ jest do tego zobowiązany lub uprawniony. Konkretyzacja obowiązków i praw podmiotu przez organ dokonywana jest w sposób władczy i jednostronny. Organ dokonuje tego na podstawie prawa materialnego oraz ustalonego stanu faktycznego. Kontrola działania organu administracji publicznej w danej sprawie pod względem jego zgodności z prawem. Sąd opierając się na prawie materialnym, stanie faktycznym oraz przepisach proceduralnych, dokonuje rozstrzygnięcia czy wydany akt lub czynność były zgodne z obowiązującym prawem.
4 Rozdział I. Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie 4. Zakres spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne Tabl. 2. Zakres kompetencji sądów administracyjnych Zakres kompetencji sądów administracyjnych Zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rozstrzyganie spraw sądowoadministracyjnych (art. 1 PrPostSAdm): 1) kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 2 PrPostSAdm), 2) inne kategorie spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne (art. 3 3 PrPostSAdm). Rozstrzyganie sporów o właściwość (art. 4 PrPostSAdm): 1) między organami j.s.t., 2) między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (art. 4 PrPostSAdm): 1) między organami j.s.t. a organami administracji rządowej, 2) między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. I. Rozstrzyganie spraw sądowoadministracyjnych Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych. Składają się na nie skargi na: akty z zakresu administracji publicznej, akty prawa miejscowego, akty organów samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością j.s.t. oraz skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie spraw przez organy administracji publicznej. Tabl. 3. Sprawy administracyjne, w stosunku do których orzeka sąd administracyjny Akty z zakresu administracji publicznej: Sąd administracyjny orzeka w sprawie skarg (art. 3 2 PrPostSAdm) 1) decyzja administracyjna (art. 3 2 pkt 1 PrPostSAdm), 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 2 pkt 2 PrPostSAdm), 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 2 pkt 3 PrPostSAdm), 4) inne niż decyzje i postanowienia akty dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 2 pkt 4 PrPostSAdm), 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach (art. 3 2 pkt 4a PrPostSAdm). Inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 3 PrPostSAdm). Akty prawa miejscowego (art. 3 2 pkt 5 PrPostSAdm): 1) organów j.s.t., 2) terenowych organów administracji rządowej.
4. Zakres spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne 5 Inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 2 pkt 6 PrPostSAdm). Akty nadzoru nad działalnością j.s.t. (art. 3 2 pkt 7 PrPostSAdm). Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 pkt 8 PrPostSAdm) dotyczące wydawania: 1) decyzji administracyjnych, 2) postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie; kończących postępowanie lub rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 3) innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. 1. Decyzja administracyjna Decyzja administracyjna jest podstawowym przejawem działalności organów administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Jest to akt władczy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa przez określony organ administracji publicznej, skierowany do zindywidualizowanego podmiotu lub abstrakcyjnego zbioru podmiotów. Zasadniczym celem wydania decyzji administracyjnej jest skonkretyzowanie obowiązku lub uprawnienia podmiotu występującego poza strukturą administracji publicznej. Decyzja administracyjna, jako przejaw woli państwa, reprezentowanego przez organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę co do istoty w całości lub części, w sposób trwały i wiążący ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. O tym, czy akt jest decyzją administracyjną decyduje jego treść oraz charakter, a nie nazwa. Ustawodawca w art. 3 2 pkt 1 PrPostSAdm określił właściwość sądów administracyjnych w odniesieniu do decyzji administracyjnych metodą klauzuli generalnej, stąd każdy akt administracyjny posiadający charakter decyzji może być przedmiotem skargi do sądu, niezależnie od tego, czy został wydany w trybie postępowania przewidzianego w ustawie z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) czy innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne 1. 2. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym W art. 3 2 pkt 2 PrPostSAdm ustawodawca wskazał katalog postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. 1 T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2013, s. 58.
6 Rozdział I. Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie Tabl. 4. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego Postanowienia zaskarżalne do sądu administracyjnego Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 2 pkt 2 PrPostSAdm) 1) na które służy zażalenie 2) kończące postępowanie 3) rozstrzygające sprawę co do istoty Zasadniczą grupę postanowień zaskarżalnych do sądów administracyjnych tworzą te postanowienia, na które na mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego służy zażalenie. Zamknięty katalog tych postanowień zawarty jest w art. 141 KPA. Tabl. 5. Katalog postanowień, na które przysługuje zażalenie do sądów administracyjnych Katalog postanowień, na które przysługuje zażalenie do sądów administracyjnych Obejmuje on postanowienia: 1) o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 2 KPA), 2) o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 2 KPA), 3) o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia ugody (art. 122 KPA), 4) o zawieszeniu postępowania i o odmowie zawieszenia postępowania (art. 101 3 KPA), 5) o ukaraniu strony, świadka, biegłego karą grzywny za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny, bezzasadną odmowę złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności urzędowej oraz postanowienie o odmowie zwolnienia od powyższej kary grzywny (art. 88 1 KPA), 6) o zajęciu przez inny organ stanowiska, wyrażeniu opinii lub zgody (art. 106 5 KPA), 7) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 4 KPA), 8) o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 KPA), 9) o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich podpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów (art. 74 2 KPA), 10) o odmowie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej (art. 59 1 KPA), 11) w sprawie kosztów postępowania (art. 264 2 KPA). Artykuł 123 2 KPA dopuszcza wydawanie postanowień, które kończą postępowanie administracyjne, rozstrzygając o istocie sprawy. Na mocy art. 3 2 pkt 2 PrPostSAdm są one zaskarżalne do sądu administracyjnego. Tabl. 6. Postanowienia kończące postępowanie administracyjne Postanowienia kończące postępowanie administracyjne 1) postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 KPA), 2) postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania (art. 134 KPA), 3) postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 59 1 KPA).
4. Zakres spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne 7 Na podstawie art. 3 2 pkt 2 PrPostSAdm kognicją sądów administracyjnych objęto również postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Aktem tego typu jest postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 149 1 KPA. 3. Postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie Na grupę tę składają się wszystkie czynności egzekucyjne, które nie mogą być zaskarżone innymi środkami zaskarżenia. Przykładami postanowień, na które można wnieść skargę do sądu administracyjnego są: postanowienie o umorzeniu lub postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. W niniejszych tabelach autorzy przedstawiają zmiany, które wprowadzone zostały ustawą z 9.4.2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawą z 9.4.2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) ustawodawca dodał do art. 3 2 pkt 3 PrPostSAdm, katalog postanowień wyłączonych z możliwości zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Dotyczy to postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. 4. Inne niż decyzje i postanowienia akty dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa Artykuł 3 2 pkt 4 PrPostSAdm rozszerza zakres kontroli sądu administracyjnego na akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, które dotyczą jednak praw i obowiązków obywateli oraz innego rodzaju podmiotów funkcjonujących w sferze publicznoprawnej. Najważniejszymi przykładami tego typu aktów są: 1) czynności materialno-techniczne (np. usunięcie danych z Krajowego Rejestru Karnego, wydanie dowodu rejestracyjnego pojazdu), 2) odmowy przyjęcia do zakładów administracyjnego lub pozbawianie prawa korzystania z usług tych zakładów, 3) odmowy realizacji przez organ administracji publicznej uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy te nie przewidują wydania w danej sprawie decyzji lub postanowienia.
8 Rozdział I. Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie Nowelą z 9.4.2015 r. ustawodawca dodał do wymienionych w art. 3 2 pkt 4 aktów lub czynności, co do których można wnieść skargę do sądu administracyjnego, katalog aktów i czynności wyłączonych z tego zakresu. Wyłączenie to obejmuje: akty lub czynności podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 5. Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach Na mocy art. 14b 1 OrdPod, minister właściwy do spraw finansów publicznych może, na pisemny wniosek zainteresowanego, wydać w jego indywidualnej sprawie pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Zainteresowanym może być podatnik, płatnik lub inny podmiot (w tym osoba niemająca miejsca zamieszkania lub siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Pisemna interpretacja prawa podatkowego w indywidualnej sprawie dotyczyć może zarówno wątpliwości w zaistniałym stanie faktycznym, jak i zdarzenia przyszłego, jeżeli mogą one rodzić konsekwencje w sferze prawa podatkowego. Interpretacja prawa podatkowego nie zawiera ustalenia konsekwencji prawnych abstrakcyjnej normy prawnej dla ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do skonkretyzowanego podmiotu oraz nie dokonuje autorytatywnej konkretyzacji materialnego stosunku prawnopodatkowego 1. Nie stanowi więc aktu stosowania prawa zbliżonego do decyzji lub postanowień, a podstawą zaskarżenia interpretacji podatkowej jest art. 3 2 pkt 4a PrPostSAdm. 6. Akty prawa miejscowego organów j.s.t. i terenowych organów administracji rządowej Wskazane w art. 3 2 pkt 5 PrPostSAdm akty określają w sposób ogólny ich adresatów a ustalenie obowiązków i uprawnień dokonywane jest na podstawie i w granicach ustawowej delegacji. Akty obowiązywać mogą bezpośrednio adresatów lub być podstawą do skonkretyzowania w formie decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych. 1 T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie, s. 68.
4. Zakres spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne 9 7. Akty organów j.s.t. i ich związków (inne niż określone w art. 3 2 pkt 5 PrPostSAdm), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej W art. 3 2 pkt 6 PrPostSAdm ustawodawca objął kognicją sądów administracyjnych zróżnicowany katalog aktów, które mogą mieć charakter indywidualny (np. uchwała w sprawie nadania honorowego obywatelstwa gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) lub generalny (np. uchwała ustalająca program gospodarczy gminy, art. 18 ust. 2 pkt 6 SamGminU). Nie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu akty o charakterze ogólnym, podejmowane przez organy innych niż terytorialny samorządów. 8. Akty nadzoru nad działalnością organów j.s.t. Sądową kontrolą legalności objęto akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, co związane jest z zagwarantowaną w Konstytucji RP zasadą samodzielności j.s.t. (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Kontroli na podstawie art. 3 2 pkt 7 PrPostSAdm poddano w szczególności: 1) rozstrzygnięcia nadzorcze podejmowane przez wojewodę lub Prezesa Rady Ministrów [akty nadzoru wymienione w art. 98 SamGminU, art. 85 ust. 1 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), art. 86 ust. 1 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.)], 2) akty nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych, podejmowane w ramach nadzoru nad działalnością w sprawach finansowych, 3) zarządzenia zastępcze wojewody, podejmowane w sytuacjach, gdy organ stanowiący j.s.t. nie podejmuje wymaganej przez prawo uchwały dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego lub odwołania ze stanowiska członka zarządu, sekretarza albo skarbnika (art. 98a ust. 2 SamGminU, art. 85 ust. 2 SamPowU, art. 86a ust. 2 SamWojU), 4) postanowienia sygnalizacyjne wydane przez przewodniczącego samorządowego kolegium odwoławczego, gdy stwierdzi on istnienie uchybień w pracy organów gminy (art. 20 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). 9. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej Na podstawie art. 3 2 pkt 8 PrPostSAdm, sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie spraw przez organy administracji publicznej. Zakres przedmiotowy tego rodzaju skargi wyznaczony jest katalogiem spraw wymienionym w art. 3 1 pkt 1 4a PrPostSAdm.
10 Rozdział I. Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy można więc wnieść w zakresie wydawania: 1) decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie lub rozstrzygają sprawę co do istoty, 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemnych interpretacji prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Podstawą zaskarżenia na podstawie art. 3 1 pkt 1 4a PrPostSAdm jest brak aktywności organu w sytuacji, gdy istniał obowiązek podjęcia działania w odpowiedniej formie i terminie lub opieszała działalność, niezgodna z wyrażoną w art. 12 KPA zasadą szybkości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga ma uzasadnienie również w sytuacjach, gdy dany organ odmówił załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu, mimo iż istniał w tym względzie ustawowy obowiązek. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga od niego wydania aktu (wyr. NSA we Wrocławiu z 14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, Nr 24). Nowelą z 9.4.2015 r. ustawodawca zmienił treść art. 3 2 pkt 8 PrPostASdm wskazując, że strona wnieść może skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie). II. Sprawy poddane kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie przepisów szczególnych Oprócz orzekania w sprawie skarg w sprawach z zakresu administracji publicznej, sądy administracyjne na mocy art. 3 PrPostSAdm orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach. Regulacją tego przepisu objęto: 1) orzeczenia w sprawach dyscyplinarnych, 2) akty nadzoru nad działalnością organów samorządu zawodowego,
5. Sprawy wyłączone spod kontroli sądów administracyjnych 11 3) uchwały organów stanowiących j.s.t. odrzucające wnioski mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz rozstrzygnięcia nadzorcze w kwestii referendum lokalnego, 4) akty nadzoru nad bankami i instytucjami kredytowymi, 5) uchwały organów samorządu zawodowego podejmowane w sprawach indywidualnych, 6) orzeczenia organów administracji w niektórych sprawach cywilnoprawnych, 7) rozstrzygnięcia Głównej Komisji Orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności, uchylenia prawomocnego rozstrzygnięcia oraz kończące postępowanie w toku instancji w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. III. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych Jako spór kompetencyjny rozumieć należy sytuację, gdy między organem j.s.t. bądź samorządowym kolegium odwoławczym a organami administracji rządowej istnieje rozbieżność w ocenie zakresu kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zadaniem sądu administracyjnego jest wskazanie, która strona ma w danej sytuacji kompetencję do załatwienia sprawy. Sądy administracyjne, na mocy art. 4 PrPostSAdm są upoważnione do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między: 1) organami j.s.t. a organami administracji rządowej, 2) samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 1 pkt 4 PrPostSAdm spory kompetencyjne rozstrzyga NSA. IV. Rozstrzyganie sporów o właściwość Spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna polegająca na rozbieżnej ocenie upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej. Sądy administracyjne na mocy art. 4 PrPostSAdm są upoważnione do rozstrzygania sporów o właściwość między: 1) organami j.s.t., 2) samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Zgodnie z art. 15 1 pkt 4 PrPostSAdm spory o właściwość rozstrzyga NSA. 5. Sprawy wyłączone spod kontroli sądów administracyjnych W art. 5 PrPostSAdm ustawodawca zawarł enumeratywny katalog działań administracji publicznej, które nie podlegają kontroli przez sądy administracyjne. W bra-
12 Rozdział I. Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie ku tego wyłączenia, działania te na mocy art. 3 2 pkt 2 i 3 PrPostSAdm mogły być przedmiotem skarg. Tabl. 7. Katalog spraw wyłączonych spod jurysdykcji sądów administracyjnych Sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach (art. 5 PrPostSAdm): 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek ten wynika z przepisów prawa, 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 14.7.2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1525), 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. 6. Stosunek postępowania sądowoadministracyjnego do postępowania cywilnego Postępowanie cywilne i postępowanie przed sądami administracyjnymi pełnią różne role i służą załatwieniu odrębnych typów spraw. W drodze wyjątku może jednak dojść do sytuacji, gdy postępowanie cywilne służy załatwieniu spraw administracyjnych, a postępowanie sądowadministracyjne spraw cywilnych. Może to prowadzić do sporów kompetencyjnych. Negatywne spory o właściwość między sądami powszechnymi a sądami administracyjnymi rozstrzygane są poprzez regulację art. 199 ustawy z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) oraz art. 58 4 PrPostSAdm, zgodnie z którymi sąd powszechny nie może odrzucić pozwu, z tego powodu, że do rozpoznania sprawy jest właściwy sąd administracyjny, jeżeli uprzednio uznał się on za niewłaściwy. Sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, że sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, jeżeli sąd ten znał się w danej sprawie za niewłaściwy. Zgodnie z art. 365 1 KPC oraz art. 170 PrPostSAdm, prawomocne orzeczenia sądu powszechnego oraz sądu administracyjnego są wzajemnie wiążące. Na mocy art. 125 1 pkt 1 PrPostSAdm, sąd administracyjny może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed sądem powszechnym.