Zeszyty naukowe nr 6

Zeszyty naukowe nr 6 Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni 2007 Bernard Ziębicki Uwarunkowania oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej 1. Wprowadzenie Wraz ze wzrostem udziału sektora usług jako dominującego rodzaju działalności gospodarczej rozszerza się również rozmiar oraz różnorodność usług o charakterze ogólnodostępnym i zarazem spełniających szczególną rolę dla funkcjonowania społeczeństwa danego państwa jako całości. Usługi te najogólniej określić można mianem usług użyteczności publicznej i są nimi m.in. ochrona zdrowia, opieka społeczna, obrona narodowa i ochrona porządku publicznego, wymiar sprawiedliwości, administracja państwowa, łączność pocztowa itp. Praktycznie na całym świecie odpowiedzialność za poziom i dostępność wymienionych usług spoczywa na państwie. Coraz częściej jednak państwo nie jest w stanie samodzielnie finansować ich świadczenia. Z tego względu wiele z tego typu usług finansowanych jest w oparciu o źródła pozabudżetowe oraz poprzez częściową lub pełną odpłatność. Konieczne staje się zatem podejmowania działań w zakresie oceny gospodarności i efektywności funkcjonowania organizacji świadczących tego typu usługi, podobnie jak w przypadku organizacji komercyjnych. Czy jednak można w tym przypadku skorzystać z tych samych kryteriów i sposobów oceny, które stosowane są w działalności komercyjnej? Jakie w tym przypadku pojawiają się priorytety i uwarunkowania, które powinny determinować sposób oceny efektywności? 2. Definicja i rodzaje usług użyteczności publicznej Na usługi użyteczności publicznej składają się szczególne rodzaje działalności zaspokajającej ważne potrzeby społeczne, do zapewnienia których zobligowane jest państwo. Usługi te najczęściej ze względu na swój charakter oraz podstawowy wymóg powszechnej dostępności nie mogą być świadczone na zasadach rynkowych. Z tego względu ich świadczenie odbywa się za pośrednictwem specjalnie powołanych przez państwo organizacji prowadzących działalność określaną najczęściej jako non-profit.

150 W literaturze krajowej w ślad za publikacjami zachodnimi przyjęło się bardzo powszechnie używanie terminu organizacji non-profit lub jednego z jej odpowiedników organizacji niedochodowej. Autor artykułu podziela opinię M. Krzyżanowskiej, iż oba te określenia często nie obejmują organizacji do nich zaliczanych [Krzyżanowska, 2000, s.11]. Podstawowym zarzutem formułowanym przez autorkę jest sugerowanie, iż organizacje należące do tej grupy nie tworzą dochodu, a co za tym idzie, skłaniają do wniosku o ich nieefektywności. M. Krzyżanowska proponuje jako bardziej adekwatne i uniwersalne określenie organizacje niekomercyjne, które definiuje jako podmioty prowadzące niezarobkową działalność służącą urzeczywistnianiu celów społecznie użytecznych, obejmującą zarówno działania na rzecz pojedynczych osób czy grup osób, jak i na rzecz całego społeczeństwa [tamże, s. 11]. Wprowadzenie określenia organizacje niekomercyjne nie wyklucza prowadzenia działalności zarobkowej, jednak funkcjonowanie organizacji nie jest jej podporządkowane. Jest to w pełni zgodne z aktualnie obserwowanymi zmianami polegającymi na coraz częstszym wprowadzaniu odpłatności za te usługi. Rzadko jednak samodzielnie pozyskiwane środki finansowe stanowią jedyne źródło finansowania organizacji niekomercyjnych. W ramach organizacji niekomercyjnych wyróżnia się dwa rodzaje podmiotów: instytucje publiczne i organizacje pozarządowe. Pierwszą grupę stanowią organizacje niekomercyjne tworzone z inicjatywy administracji państwowej lub jednostek samorządu terytorialnego, zależne od organów założycielskich, prowadzące działalność o charakterze publicznym (dostępnym dla każdego obywatela). Do organizacji tych zalicza się: instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej, jednostki organizacyjne pomocy społecznej, jednostki organizacyjne systemu ochrony przyrody, instytucje oświatowe, szkoły wyższe, jednostki samorządu terytorialnego, fundacje skarbu państwa, instytucje porządku i bezpieczeństwa publicznego [Krzyżanowska, 2000, s. 12]. W wielu z wymienionych obszarów instytucji publicznych działają organizacje komercyjne. Grupę organizacji pozarządowych stanowią organizacje niekomercyjne, tworzone w wyniku inicjatywy obywatelskiej i nie zależą od administracji państwowej. Przez wiele lat działalność organizacji pozarządowych nie była do końca prawnie uregulowana. Powodowało to wiele niejasności interpretacyjnych, szczególnie w zakresie finansowania i obciążeń fiskalnych tych jednostek. Mimo, znacznej ilości organizacji pozarządowych i doniosłości realizowanych przez nie zadań, dopiero w roku 2003 Sejm Rzeczypospolitej uchwalił ustawę O działalności pożytku publicznego i wolontariacie [Dz. U. z 2003 r., Nr 96, poz. 873]. Zgodnie z powoływaną ustawą organizacje pożytku publicznego 1 są jednostkami niezależnymi od państwa, mogącymi prowadzić działalność na rzecz wybranej grupy czyli nie będącą powszechnie dostępną. Również charakter działalności wskazuje, iż nie musi on cechować się stałością. Organizacje pożytku

151 publicznego mogą otrzymywać dofinansowywanie ze środków państwowych, szczególnie w sytuacji zlecenia realizacji zadań publicznych, jednak ich byt uzależniony jest od samofinansowania. Poza wymienionymi instytucjami publicznymi i organizacjami pozarządowymi, usługi użyteczności publicznej świadczą również przedsiębiorstwa państwowe powoływane w trybie specjalnej ustawy O państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej (Art. 6 ustawy z dnia 25 września 1981 r. O przedsiębiorstwach państwowych [Dz. U. z 1981 r., Nr 24, poz. 122 wraz z póź. zm.]). Obecnie największym przedsiębiorstwem państwowym użyteczności publicznej jest Poczta Polska. Prowadzi ona ściśle określoną pocztową działalność usługową na zasadach ujętych w przepisach regulujących gospodarkę przedsiębiorstw państwowych. Podstawową zasadą działalności jest tutaj jednak dostępność usług dla wszystkich obywateli, co nadaje jej charakter szczególny użyteczności publicznej. Z tego względu działalność Poczty Polskiej w przypadku nierentowności podlega dofinansowaniu z budżetu państwa w postaci: dotacji podmiotowej (dla nierentownej jednostki w zakresie działalności określonej ustawą) lub dotacji na finansowanie inwestycji. Podsumowując powyższą charakterystykę organizacji świadczących usługi użyteczności publicznej, można stwierdzić, iż instytucje użyteczności publicznej to organizacje niekomercyjne, tworzone z inicjatywy administracji państwowej lub jednostek samorządu terytorialnego, zależne od organów założycielskich i prowadzące stosunkowo stałe rodzaje specjalistycznej działalności o charakterze użyteczności publicznej. Do organizacji tych zatem należy zaliczyć zarówno instytucje publiczne oraz przedsiębiorstwa państwowe użyteczności publicznej. Wspólnymi cechami wyróżniającymi te organizacje są: nadrzędny charakter zadań społecznych, instytucjonalna niezależność, formalna struktura, stały charakter prowadzonej działalności, nieuzależnianie prowadzenia działalności od korzyści o charakterze ekonomicznym, prowadzenie działalności głównie o charakterze usługowym, powszechny i równoprawny dostęp do świadczonych usług (rezultatów działalności), wysoki stopień uzależnienia od finansowania zewnętrznego (środków publicznych) [Marketing usług, 1996, s. 111; Owsiak, 1997, s. 19-25; Krzyżanowska, 2000, s. 11; Bednarczyk, 2001, s. 21]. Przedstawione cechy instytucji użyteczności publicznej określają priorytety oceny efektywności tych jednostek. Podstawową płaszczyzną oceny powinno być zatem spełnienie celów do realizacji, których została dana instytucja

152 powołana. Ocena efektywności ekonomicznej ma tutaj raczej charakter oceny gospodarności w związku z prowadzoną działalnością, niż klasycznej kalkulacji rentowności świadczonych usług. Z perspektywy oceny spełnienia celów powołania tych instytucji, podstawowym kryterium jest ocena powszechnej dostępności oferowanych usług. 3. Czynniki wpływające na efektywność świadczenia usług użyteczności publicznej Uwzględnienie specyficznych uwarunkowań oceny efektywności odgrywa szczególną rolę w badaniu usług użyteczności publicznej. Jak zostało wyżej przedstawione, instytucje użyteczności publicznej w głównej mierze skupiają się na prowadzeniu działalności usługowej mającej na celu zaspokojenie potrzeb o szczególnym znaczeniu, jak np. bezpieczeństwo, opieka medyczna, edukacja itp., dla jak najszerszej grupy odbiorców. Sam proces produkcji/świadczenia usługi nie odbiega jednak od usług komercyjnych. Rozpatrując zatem czynniki wpływające na efektywność organizacji usług użyteczności publicznej, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę ogólne cechy świadczące o odrębności procesu świadczenia usług w porównaniu z innymi formami działalności. Następnie dopiero można przejeść do uwarunkowań ściśle dotyczących usług użyteczności publicznej i po nich specyficznych czynników właściwych dla konkretnego rodzaju usługi (usług) w ramach badanego obszaru. Omówione zależności zobrazowane zostały na poniższym schemacie (rys. 1.). Pierwszą grupę uwarunkowań oceny efektywności usług użyteczności publicznej stanowią ogólne cechy usług, właściwe również dla usług komercyjnych. Należą do nich: niematerialność oznaczająca w praktyce niemożność zobaczenia, dotknięcia, usłyszenia czy powąchania usługi przed jej zakupem; nierozdzielność procesu świadczenia usługi i jej zużywania (konsumpcji); nietrwałość oznaczająca w praktyce niemożność magazynowania usług; zmienność lub inaczej różnorodność usług oznacza, iż nawet te same usługi prawie nigdy nie są jednolite i ich realizacja może przebiegać w całkowicie odmienny sposób [Pluta-Olearnik, 1993; Marketing usług, 1996; Daszkowska, 1998; Mudie, Cottam, 1998; Mazur, 2001]. Wielu autorów dodatkowo jako specyficzne cechy usług podkreśla lokalność oraz komplementarny i substytucyjny charakter usługi, zindywidualizowanie poszczególnych rodzajów usług, uzależnienie nabywcy od usługodawcy, konieczność istnienia potencjału usługowego przed rozpoczęciem transakcji, zmienną jakość transformacji czynników produkcji usługi, niemożność odsprzedania usługi, traktowanie niektórych specyficznych cech usług jako instrumentów marketingu, a także brak ochrony patentowej [Mazur, 2001, s. 19].

153 Rysunek 1. Uwarunkowania oceny efektywności usług użyteczności publicznej Źródło: opracowanie własne. Specyficznymi natomiast uwarunkowaniami oceny efektywności właściwymi tylko dla usług użyteczności publicznej są: nadrzędny charakter zadań społecznych, powszechna dostępność usług użyteczności publicznej, równoprawne korzystanie z usług użyteczności publicznej przez wszystkich obywateli, nierywalizacyjność (zbiorowa konsumowalność) sprowadzająca się do możliwości korzystania z tej samej usługi przez kilku użytkowników (w przypadku usług komercyjnych wyłączność na użytkowanie ma tylko osoba, która za nią zapłaciła); ciągłość (nieprzerywalność) świadczenia usług użyteczności publicznej, nieuzależnianie prowadzenia działalności od korzyści o charakterze ekonomicznym, wysoki stopień uzależnienia od finansowania zewnętrznego, możliwość finansowania ze środków prywatnych, społecznych i publicznych, lokalizacja świadczenia usług użyteczności publicznej uzależniona od przestrzennego rozmieszczenia potrzeb klientów, powszechne zaufanie do usługodawcy, instytucjonalna samodzielność przy jednoczesnym uzależnieniu od organu założycielskiego. Trzecią grupę czynników stanowią natomiast szczególne uwarunkowania efektywności świadczenia poszczególnych rodzajów usług użyteczności

154 publicznej. Jak przedstawiono wcześniej, na usługi użyteczności publicznej składa się wiele różnych obszarów działalności. Często są ona bardzo odległe od siebie, jak np. usługi zdrowotne, pocztowe, edukacyjne itd. Powoduje to, iż ograniczenie się do ogólnego modelu oceny efektywności, wspólnego dla wszystkich instytucji użyteczności publicznej jest niewystarczające. Dlatego konieczne jest uwzględnienie specyficznych warunków danego rodzaju usługi, a nawet czasami specyfiki konkretnej instytucji, która je świadczy. Ustalenie tego typu uwarunkowań wymaga zaangażowania twórczego myślenia zespołu pracowników z dużym doświadczeniem w badanym obszarze. Ich zadaniem może być ustalenie jakie czynniki poza uniwersalnymi byłyby szczególnie przydatne w ocenie efektywności usług świadczonych przez ich instytucję. Przykładowo w usługach medycznych czynnikami takimi mogą być skuteczność działań, precyzja, szybkość, profesjonalizm, specjalizacja itp. Zbiór specyficznych kryteriów oceny efektywności zależny od rodzaju świadczenia usługi użyteczności publicznej przedstawiony zostanie w dalszej części pracy. 4. Kryteria i mierniki oceny efektywności usług użyteczności publicznej Nowe uwarunkowania funkcjonowania organizacji związane z rozszerzającą się globalizacją, pojawianiem się nowatorskich rozwiązań organizacyjnych, dokonującą się rewolucją technologiczną itd., wpływają na zmianę realizacji funkcji składających się na proces zarządzania. Wymagają także zmiany w zakresie sposobu oraz doboru wskaźników (miar) oceny efektywności. Ograniczenie się do tradycyjnych miar staje się coraz częściej niewystarczające. Zdaniem S. Kasiewicza tradycyjne wskaźniki oceny pracy przedsiębiorstwa tracą stopniowo na przydatności, gdyż: występuje dominacja wskaźników finansowych; nie są one związane z nowym modelem konkurowania, akcentują krótki horyzont decyzyjny; reagują zbyt późno na zagrożenia przedsiębiorstw [Kasiewicz, 1999, s. 6]. W rezultacie nie pozwalają one na dokonywanie kompleksowej oceny organizacji, wyjaśniającej wszystkie przyczyny ewentualnych nieprawidłowości. Model oceny efektywności dostosowywany powinien być zatem do typu prowadzonej działalności i w jego ramach dodatkowo modyfikowany dla potrzeb konkretnej organizacji. System taki musi być konstruowany indywidualnie biorąc pod uwagę funkcję genotypową organizacji, zestaw bieżących celów i uznawaną przez kierownictwo hierarchię ich ważności, wreszcie cel, z punktu widzenia, którego dokonuje się oceny [Bielski, 1997, s. 119]. Model oceny efektywności tworzony powinien być zatem w oparciu o wybór tych spośród tradycyjnych wskaźników, które będą przydatne w opisie danej organizacji oraz tworzeniu nowych, pozwalających na ocenę organizacji ze względu na specyficzne jej cechy oraz cechy rynku, na którym działa.

155 W praktyce często dokonanie oceny efektywności świadczenia usług nie jest możliwe przy wykorzystaniu tylko mierników ilościowych. Konieczne jest również tutaj posługiwanie się opisem wartościującym analizowane zjawisko. Zależność pomiędzy rodzajami usług, a możliwością ilościowej oceny ich efektywności była przedmiotem badań prowadzonych przez J. M. Rathmell a [Rathmell, 1974; przyt. za: Mudie, Cottam, 1998, s. 258]. Zależność ta została przedstawiona na poniższym rysunku (rys.2). Rys. 2. Zależność pomiędzy rodzajami usług a ilościową i jakościową oceną efektywności Źródło: [Rathmell, 1974; przyt. za: Mudie, Cottam, 1998, s. 258]. Tradycyjne mierniki oceny organizacji odnoszą się przede wszystkim do wymiaru finansowego i składają się na analizę ekonomiczną. W ramach szeroko pojętej analizy ekonomicznej można wydzielić trzy zasadnicze działy: analizę finansową, analizę zewnętrzną, analizę techniczno-ekonomiczną [Borowiecki, 1991, s. 14]. Głównym celem analizy finansowej jest ocena kondycji ekonomiczno-finansowej oraz zdolności generowania zysków. Obejmuje ona ocenę płynności finansowej, stopnia wspomagania działalności kredytami oraz poziomu rentowności i zyskowności [Analiza i diagnostyka..., 1995, s. 30]. Stosowane w analizie finansowej wskaźniki można podzielić na następujące grupy:

156 1. wskaźniki rentowności (zyskowności), 2. wskaźniki sprawności działania, 3. wskaźniki płynności, 4. wskaźniki zadłużenia, 5. wskaźniki rynku kapitałowego [Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, 1995, s. 170]. Wskaźniki rentowności określają ogólną zdolność przedsiębiorstwa do generowania zysku. Sprawność działania w rozumieniu analizy finansowej oceniana jest poprzez rotację majątku, informującą o częstości obrotu oraz długości cyklu obrotowego całego majątku (aktywów), a także jego poszczególnych składników. Celem oceny płynności jest ustalenie zdolności przedsiębiorstwa do bieżącego regulowania zobowiązań. Wskaźniki zadłużenia oceniają natomiast stopień zadłużenia oraz zdolność przedsiębiorstwa do obsługi długu. Mierniki rynku kapitałowego stanowią w przypadku przedsiębiorstw notowanych na giełdzie uzupełniającą płaszczyznę oceny opłacalności inwestowania w akcje, jak również oceny zyskowności posiadanych przez akcjonariusza akcji. Podstawowe wskaźniki stosowane w ocenie finansowej przedstawione zostały w poniższej tablicy (tabela 1.). Podstawowe wskaźniki stosowane w analizie finansowej Tabela 1. Grupy wskaźników Wskaźniki rentowności (zyskowności) Wskaźniki sprawności działania Wskaźniki Wskaźniki zadłużenia Nazwa wskaźnika Rentowność kapitału własnego Rentowność kapitału całkowitego Rentowność sprzedaży Wskaźnik produktywności środków trwałych Wskaźnik obrotu zapasów Wskaźnik obrotu należnościami Wskaźnik produktywności płac Wskaźnik wydajności pracy Wskaźnik bieżący Wskaźnik szybki Wskaźnik zdolności kredytowej Wskaźnik obciążenia majątku zobowiązaniami Wskaźnik pokrycia długu Wskaźnik Zysk netto / kapitał własny Zysk netto / kapitał całkowity Zysk netto / sprzedaż netto Sprzedaż netto / środki trwałe netto Sprzedaż netto / średni stan zapasów Sprzedaż netto / przeciętny poziom należności Sprzedaż netto / wielkość płac Sprzedaż netto / średnie zatrudnienie Aktywa bieżące / zobowiązania bieżące Aktywa bieżące pomniejszone o wartość średniego stanu zapasów / bieżące zobowiązania Zysk netto plus amortyzacja / wysokość rat kapitałowych wraz z odsetkami Zobowiązania ogółem / majątek ogółem Zysk brutto z odsetkami / odsetki

157 Wskaźniki rynku kapitałowego Wskaźnik zysku na jedną akcję Wskaźnik P/E Wskaźnik stopy dywidendy Zysk netto / ilość akcji Cena rynkowa jednej akcji do zysku netto na jedną akcję Dywidenda na jedną akcję (x 100) / cena rynkowa jednej akcji Źródło: opracowanie własne na podstawie [Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, 1995, s. 170-173]. W ramach analizy zewnętrznej ocenie poddaje się następujące aspekty funkcjonowania organizacji: wielkość i strukturę przedsiębiorstwa, pozycję na rynku i w branży, powiązania z innymi podmiotami; relacje z lokalnym otoczeniem, w którym prowadzi działalność. Analiza techniczno-ekonomiczna polega na ocenie stanu oraz efektywności rzeczowych i osobowych składników procesu produkcyjnego i obejmuje ocenę struktury majątku, stanu i wykorzystania czynników produkcji, efektywności wykorzystania czynników produkcji [Analiza i diagnostyka ekonomiczna..., 1995, s. 13]. Przeprowadzanie oceny z punktu widzenia wymienionych obszarów w ujęciu analizy ekonomicznej, z wykorzystaniem podanych miar, może być wystarczające dla sprawozdawczości zewnętrznej zgodnej z wymogami ustawy o rachunkowości oraz przepisami prawa podatkowego. Jednak z punktu widzenia diagnozy organizacyjnej mającej na celu wykrycie wszystkich obszarów i przyczyn wpływających na obniżanie efektywności, ograniczenie się do wskaźników czysto ekonomicznych jest niewystarczające. Przedstawione opinie nie mają na celu pomniejszania znaczenia mierników ekonomicznych w ocenie działalności przedsiębiorstwa, ale jedynie wskazanie konieczności uwzględniania innych poza finansowymi aspektów funkcjonowania organizacji. Rozwiązaniem tej sytuacji wydaje się być rozróżnienie pomiędzy efektywnością ekonomiczną a efektywnością organizacyjną. Dotychczasowe badania prowadzone w zakresie mierników efektywności organizacyjnej doprowadziły do wypracowania wielu istotnych miar służących do badania poszczególnych jej wymiarów. Rozwiązania te poza wskaźnikami z analizy ekonomicznej powinny być drugim źródłem pozyskiwania miar do budowy indywidualnych modeli, szczególnie w odniesieniu do aspektów niematerialnych. Ciekawym rozwiązaniem w zakresie mierników oceny efektywności organizacyjnej jest propozycja M. Bielskiego, opierająca się na opisywanej wyżej koncepcji Katedry Organizacji i Kierowania Uniwersytetu Łódzkiego. W ramach przedstawionego modelu dla każdego z siedmiu wymiarów efektywności organizacyjnej wyróżniono od 1 do 3 kryteriów oceny, a do każdego kryterium od 1 do 3 mierników lub wskaźników. Jak pisze autor model ten ma jednak charakter otwarty i przedstawiona lista mierników nie zawiera zamkniętego zbioru, ograni-

158 czając się do wskazania jedynie głównych [Bielski, 1997, s. 114]. W modelu wyróżniono łącznie 31 mierników oceny organizacji, mających zarówno charakter ilościowy jak i jakościowy (tabela 2.). Tabela 2. Wymiary i kryteria oceny efektywności organizacyjnej wg M. Bielskiego Wymiary efektywności Efektywność rzeczowa Efektywność ekonomiczna Efektywność systemowa Efektywność polityczna Efektywność polityczna Efektywność kulturowa Efektywność behawioralna Kryteria efektywności produkcja globalna, dostawy rynkowe, sprzedaż, realizacja planu produkcji globalnej, realizacja dostaw rynkowych, realizacja planu sprzedaży produkcja dodana, wydajność na jednego zatrudnionego, produktywność pracy, produktywność środków trwałych, zysk brutto, zysk netto Innowatyczność, wartość wydatków na badania i rozwój, wartość zastosowanych wniosków racjonalizatorskich, istnienie organizacji, wartość inwestycji, liczba pracowników podnoszących kwalifikacje, dynamika produkcji, sprzedaży wielkość dotacji, subwencji, obniżanie taryf celnych, podatków, udział w rynku, autonomia względem otoczenia i uczestników, warunki pracy i płac w stosunku do innych organizacji, stopień realizacji interesów politycznych grupy (klasy) rządzącej lub dążącej do władzy, utrwalanie bądź naruszanie istniejącego ładu społeczno-politycznego zgodność norm organizacji z normami kulturowymi, innowatyczność kulturowa poczucie bezpieczeństwa, wydajność pracy, fluktuacja, absencja, stopień integracji pracowniczej, stosunki międzyludzkie Źródło: [Bielski 1997, s. 116-117]. Część z przedstawionych powyżej wskaźników zaczerpnięta jest z analizy finansowej oraz klasycznych ocen efektywnościowych, np. zysk, wydajność, produktywność, dynamika produkcji, realizacja planów rozwojowych, fluktuacja, absencja itd. W modelu zaprezentowane zostały także niespotykane powszechnie miary, wśród których wymienić można np. zgodność norm organizacyjnych z normami kulturowymi, innowatyczność kulturową, poczucie bezpieczeństwa przez pracowników, stopień integracji pracowniczej czy też wartość zastosowanych wniosków racjonalizatorskich. Przedstawione przykładowe wskaźniki oceny efektywności organizacyjnej mają uniwersalny charakter, odnoszący się do różnych rodzajów działalności. Aby przeprowadzić pełną ocenę efektywności organizacyjnej, należy również wykorzystać specyficzne miary dostosowane do rodzaju i warunków konkretnej organizacji.

159 5. Projekt modelu oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej w wybranej instytucji Ocena efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej wymaga każdorazowo doboru odrębnych kryteriów oceny właściwych dla danej instytucji. Zbiór taki powinien umożliwiać wieloaspektową ocenę w ujęciu przedstawionych wyżej płaszczyzn z uwzględnieniem zarówno specyfiki usług użyteczności publicznej, jak i świadczących je określonych organizacji. Aby ułatwić identyfikowanie miar dla potrzeb konkretnej analizy, zostanie podjęta próba opracowania modelu oceny efektywności organizacji usług użyteczności publicznej. Opracowany model zwierać będzie zarówno zbiór kryteriów oceny efektywności instytucji użyteczności publicznej, jak i opis sposobu przeprowadzania oceny. Dobór kryteriów w modelu wynika z uwzględnienia następujących czynników: ogólnych cech, odróżniających usługi od pozostałych rodzajów działalności (np. produkcji), szczególnych uwarunkowań świadczenia usług użyteczności publicznej, specyfiki poszczególnych rodzajów usług (instytucji) świadczących usługi użyteczności publicznej. Uwzględnianie powyższych uwarunkowań powoduje, iż dobrane kryteria w ramach modelu tworzą trzy płaszczyzny oceny. Pierwszą płaszczyznę stanowią wymiary oceny właściwe dla instytucji użyteczności publicznej. Budując układ wymiarów oceny efektywności, wykorzystano dotychczasowe wyniki badań prowadzonych przez krajowych badaczy (M. Holstein-Beck, M. Bielskiego, H. Pfohla, E. Skrzypek) oraz zachodnich J.L. Price a i D. Lawless a. Wymiary te tworzyć będą: A: wymiar techniczno-ekonomiczny, B: wymiar prakseologiczny, C: wymiar behawioralny, D: wymiar instytucjonalny, E: wymiar systemowy. Wymiar techniczno-ekonomiczny, zbliżony do tradycyjnego rozumienia efektywności, polega na ocenie relacji pomiędzy efektami a nakładami wyrażonymi rzeczowo lub wartościowo. Wymiar prakseologiczny sprowadza się do oceny organizacji z punktu widzenia stopnia spełniania celów do realizacji, dla których została ona powołana. Wymiar behawioralny wyraża poziom zaspokojenia indywidualnych potrzeb pracowników. Instytucjonalizacja jest natomiast miarą określającą poziom ogólnego odbioru społecznego oraz wynikającego z tego wsparcia jakie otrzymuje organizacja z otoczenia.

160 Wymiar systemowy natomiast polega na ocenie zdolności organizacji do przetrwania i rozwoju. Druga płaszczyzna obejmuje główne grupy kryteriów składające się na każdy z wymienionych wymiarów: A1: rentowność usług, A2: wielkość świadczonych usług, A3: produktywność, wydajność, A4: zaplecze techniczne, B1: realizacja założonych celów, B2: poziom świadczenia usług, C1: poziom motywacji, C2: klimat organizacyjny, D1: społeczny odbiór, D2: wsparcie z zewnętrz, E1: rozwój organizacyjny, E2: sprawność systemu zarządzania. Trzeci poziom natomiast stanowią szczegółowe kryteria oceny właściwe dla poszczególnych rodzajów instytucji użyteczności publicznej. Kryteria te w ujęciu modelowym oznaczone są następującymi symbolami: {A1...i}, {A2...i}, {A3...i}, {A4...i}; {B1...i}, {B2...i}; {C1...i}, {C2...i}; {D1...i}, {D2...i}; {E1...i}, {E2...i}, a ich dobór (i ilość) zależą od indywidualnych potrzeb pojawiających się w konkretnym przypadku. W opisywanym modelu zostaną podane jednie przykłady kryteriów szczegółowych. W praktyce bardzo często w związku ze szczególną specyfiką prowadzonej działalności istnieje konieczność tworzenia specjalnych, szczegółowych kryteriów oceny. Przykładowy zbiór szczegółowych kryteriów oceny efektywności instytucji medycznych i pocztowych przedstawiony został w poniższej tablicy (tabela 3.).

161 Tabela 3. Model oceny efektywności organizacyjnej usług użyteczności publicznej w wybranej instytucji Wymiary efektywności Ogólne kryteria i mierniki oceny efektywności usług Główne kryteria i mierniki efektywności organizacji usług użyteczności publicznej Przykłady specyficznych kryteriów i mierników dostosowanych do poszczególnych rodzajów usług użyteczności publicznej* Techniczno-ekonomiczny rentowność usług wielkość świadczonych usług, produktywność, wydajność Zaplecze techniczne zyskowność poszczególnych usług, koszty świadczenia usług, koszty działalności pomocniczej, poziom finansowania ze środków publicznych, wielkość zadłużenia, obciążenie majątku zobowiązaniami, ilość świadczenia poszczególnych usług, ilość dostępnych rodzajów usług, produktywność środków trwałych, wydajność pracy, produktywność płac, produktywność wyposażenia technicznego, wartość wyposażenia specjalistycznego, poziom wyposażenia technicznego, wartość inwestycji z zakresu wyposażenia technicznego, cykl modernizacji wyposażenia technicznego, koszt dzienny i koszt jednego przypadku przypadający na szpital i rejon, dzienny koszt sprzątania i koszty gospodarcze na m3 na rejon, koszt jednego leczonego, koszt jednej porady, koszty magazynowania leków, liczba łóżek w szpitalu, liczba leczonych, średnie wykorzystanie łóżka szpitalnego, przeciętna liczba pacjentów przypadających na łóżko w roku, przerwy, przeciętna długość czasu, kiedy łóżko jest puste między kolejnymi przyjęciami pacjentów. prawidłowość wyposażenia w urządzenia i sprzęt medyczny, wykorzystanie aparatury medyczno-technicznej, liczba stołów operacyjnych,

162 Prakseologiczny Behawioralny Instytucjonalny realizacja założonych celów, poziom świadczenia usług, poziom motywacji, Klimat organizacyjny społeczny odbiór wsparcie z zewnętrz dostępność usług nierywalizacyjność usług, komplementarność usług, jakość świadczenia usług, stopień profesjonalizmu, dostosowanie usług do potrzeb klientów, fluktuacja, absencja, poczucie bezpieczeństwa, warunki pracy i płacy w stosunku do innych organizacji, zakres samodzielności decyzyjnej pracowników świadczących usługi, liczba lekarzy na 10 000 mieszkańców, opieka lekarska w godzinach na 1000 mieszkańców, ilość przypadków medycznych odesłanych do specjalistycznych jednostek, liczba i rodzaj badań przedoperacyjnych, liczba usług świadczonych w danej placówce, ilość oczekujących na przyjęcie w odniesieniu do obsługiwanej populacji, ilość zgonów, liczbę przyjętych chorych w stosunku do liczby ludności, średni okres pobytu w szpitalu, ilość wyleczonych pacjentów, procentowy wskaźnik pacjentów z odleżynami, procent infekcji wewnątrzszpitalnych, liczba pacjentów wypisanych bez poprawy stanu ogólnego lub z pogorszeniem, zapewnienie ciągłości opieki, edukacja zdrowotna pacjentów i ich rodzin. średnie wynagrodzenie w szpitalu, średnie wynagrodzenie w poszczególnych grupach pracowniczych, wysokość i wartość % poszczególnych składników uposażeń, ilość skarg pacjentów dotyczących niewłaściwego traktowania. stopień integracji pracowniczej, stosunki międzyludzkie, zgodności pomiędzy zachowaniami pracowników a ustalonymi regułami, normami, ideologią i kulturą organizacyjną, ilość konfliktów pracowniczych powszechne zaufanie do usługodawcy, stabilność organizacji i zdolność do utrwalania przyjętych wartości i norm, ciągłość pracy, zależność od organów władzy, wielkość subwencji, powiązanie jednostki z główną siłą polityczną państwa, obniżenie podatków i taryf celnych, pozycja przetargowa organizacji w stosunku do otoczenia, pozycja monopolistyczna, pozycja przetargowa w negocjacjach z uczestnikami organizacji.

163 Systemowy rozwój organizacyjny, sprawność systemu zarządzania ilość zgłaszanych pomysłów, wartość wydatków na badania i rozwój, wartość inwestycji, oszczędność na kosztach rzeczowych i personalnych, liczba pracowników podnoszących kwalifikacje, poprawność przebiegu procesów restrukturyzacyjnych, stosowanie metod zarządzania jakością, zarządzanie opieką nad pacjentami, zarządzanie informacją, ilość zakłóceń organizacyjnych, Źródło: opracowanie własne. 6. Podsumowanie Ocena efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej wymaga budowy indywidualnego modelu oceny dostosowanego do specyfiki analizowanego rodzaju usług. Model taki powinien składać się z trzech płaszczyzn oceny. Pierwsza płaszczyzna powinna obejmować ogólne wymiary oceny efektywności organizacyjnej, odnoszące się do oceny usług. Druga powinna określać grupy kryteriów właściwych dla oceny usług, odpowiadających poszczególnym wymiarom. Trzecią płaszczyznę powinny natomiast tworzyć szczegółowe kryteria oceny odnoszące się bezpośrednio do analizowanych rodzajów usług. W ocenie należy wykorzystywać zarówno kryteria ilościowe (mierniki), jak również opisowe (wartościujące) określone zjawiska.

164 Bibliografia 1. Analiza i diagnostyka ekonomiczna w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Pod red. R. Borowieckiego, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1995. 2. Bednarczyk M., Organizacje publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa Kraków 2001. 3. Bielski M., Organizacje. Istota, struktury, procesy, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1997. 4. Borowiecki R., Ocena prywatyzowanego przedsiębiorstwa, Przegląd Organizacji 1991, Nr 2. 5. Daszkowska M., Usługi: produkcja, rynek, marketing, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998. 6. Holstein-Beck M., Szkice o pracy, Książka i Wiedza, Warszawa 1987. 7. Kasiewicz S., Nowe wskaźniki oceny zarządzania przedsiębiorstwem, Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa 1999, nr 6. 8. Krzyżanowska M., Marketing usług organizacji niekomercyjnych, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego, Warszawa 2000. 9. Marketing usług, Pod red. A. Styś, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1996. 10. Mazur J., Zarządzanie marketingiem usług, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2001. 11. Mudie P., Cottam A., Usługi. Zarządzanie i marketing, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998. 12. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1997. 13. Pfohl H., Zarządzanie logistyką. Funkcje i instrumenty, Biblioteka Logistyka, Instytut Logistyki i Magazynowania, Poznań 1998. 14. Pluta-Olearnik M., Marketing usług, PWE, Warszawa 1993. 15. Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, Pod red. J. Lichtarskiego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1995. 16. Price J. L., Organizational Effectiveness. An inventory of Propositions, Richard D. Irwin, Inc., Homewood, Illinois 1968. 17. Rathmell J. M., Marketing in the Service Sector, Cambridge, Mass 1974. 18. Skrzypek E., Jakość i efektywność, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie- Skłodowskiej, Lublin 2000.

165 Streszczenie Bernard Ziębicki Uwarunkowania oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej W artykule omówiono uwarunkowania oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej. Wyjaśniono pojęcie oraz zaprezentowano rodzaje usług użyteczności publicznej. Wskazano następnie czynniki wpływające na efektywność świadczenia usług użyteczności publicznej. Omówiono kryteria i miary oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej. W ostatniej części zaprezentowano projekt modelu oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej dostosowany do potrzeb wybranej instytucji.

166 Przypisy 1 Organizacje pożytku publicznego w myśl wymienionej wyżej Ustawy to organizacje pozarządowe i inne określone w art. 3 ustawy, prowadzące działalności o charakterze użyteczności publicznej [Dz. U. z 2003 r., Nr 96, poz. 873].