BSE 29 Małgorzata Wiśnicka - Hińcza Informacja BSE nr 275 Biuro Studiów i Ekspertyz Podatki w projekcie budżetu państwa na 1995 r. W przedstawionym przez rząd projekcie budżetu na 1995 r. zaplanowano dochody budżetu państwa w kwocie 823 651 mld zł. Zrealizowanie dochodów w takiej wysokości oznaczałoby ich wzrost w stosunku do 1994 r. o 30,8%. Przyjmując planowany na 1995 r. średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych na poziomie 22,7% planuje się że realnie dochody wzrosną o 6,6%. W kwocie dochodów planuje się wpływy z podatków w wysokości 667 100 mld zł. Stanowi to 81,0% całkowitych dochodów budżetu państwa. W stosunku do 1994 roku podatkowe dochody budżetu państwa mają wzrosnąć o 28,7%, tj. realnie o 4,9%. Przewidywany wzrost całkowitych dochodów budżetu państwa w 1994 r. w stosunku do 1993 r. realnie wynieść ma 104,6%, a w odniesieniu do dochodów podatkowych 106,9%. Tym samym przewiduje się zmiany dynamiki realnych wielkości dochodów budżetowych w 1995 r.; szybszy niż w roku bieżącym wzrost sumy dochodów budżetu państwa i nieznaczny spadek dynamiki wzrostu dochodów podatkowych. Spadek dynamiki wzrostu dochodów podatkowych oznacza, że dochody te realnie rosną, ale ich przyrost będzie relatywnie niższy niż ten, jakiego oczekuje się w roku 1994 w stosunku do roku 1993. Praktyką ostatnich lat jest przedstawianie przez kolejne rządy, z końcem roku, pakietu ustaw modyfikujących obowiązujące regulacje prawne w zakresie podatków. Zmiany przygotowywane są w pośpiechu, często z myślą o doraźnym zwiększeniu dochodów budżetowych. W pośpiechu pracuje też parlament. Dochodzi do sytuacji, gdy przedstawiciel rządu z sejmowej trybuny apeluje do posłów by odrzucili poprawki Senatu, przywracające propozycje rządowe. Efekty takiej pracy nie mogą być dobre. Rodzi to określone negatywne konsekwencje. W szczególności utrudnia prawidłowe oszacowanie dochodów budżetowych. Z punktu widzenia doświadczeń tego roku, istotny jest tu fakt, że proces legislacyjny przedłożonych przez rząd ustaw podatkowych nie jest jeszcze zakończony, nie jest więc także do końca określona ostateczna kwota dochodów budżetowych. W szczególności nie jest jeszcze pewny zakres ulg i odliczeń w podatku dochodowym od osób fizycznych, nie wiadomo czy będzie obowiązywał podatek od transakcji sprzedaży akcji w obrocie publicznym. W stosunku do niektórych obciążeń parlament jedynie uchwala stawki najwyższe, pozostawiając rządowi pewien zakres swobody w podejmowaniu decyzji dotyczącej wysokości obciążenia. W ramach pakietu ustaw modyfikujących zasady opodatkowania przedstawionych przez rząd pod koniec września br. znalazły się pro-
30 BSE pozycje podniesienia maksymalnych stawek akcyzy na napoje alkoholowe i wyroby tytoniowe, wprowadzono maksymalną stawkę podatku od transakcji sprzedaży akcji w obrocie publicznym, maksymalne stawki opodatkowania ryczałtem ewidencjonowanym. Faktyczna wysokość tych obciążeń nie jest znana. Nie wiadomo również, czy powiodą się zamiary rządu dotyczące zmian w systemie podatkowym, które są dopiero zapowiadane, a których efekty finansowe już zaplanowano w budżecie (zapisano już określone dochody lub nie uwzględniono dochodów). Dotyczy to w szczególności zapowiedzi przekształcenia dywidendy od przedsiębiorstw państwowych i oprocentowania kapitału w jednoosobowych spółkach skarbu państwa w 20% narzut na zysk netto. Jest to bardzo duże dodatkowe obciążenie zwiększające faktyczne, efektywne opodatkowanie zysku. Należy zatem oczekiwać, że wobec silnego oporu rząd może się z rozwiązania takiego wycofać. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że rzeczywisty poziom dochodów podatkowych budżetu państwa w 1995 r. może odbiegać od dochodów szacowanych, bowiem założenia systemowe odbiegać mogą od rozwiązań realnych. Tym niemniej dalsza analiza opiera się o wielkości przedstawione w projekcie ustawy budżetowej. W 1995 r. planuje się dalszy wzrost udziału dochodów budżetu państwa w Produkcie Krajowym Brutto. Dochody budżetu państwa ogółem stanowić mają 31,3% PKB wobec 30,1% w 1994 roku. W postaci podatków do kasy państwa trafić ma 25,3% PKB w 1995 r. wobec 24,8% w 1994 r. Kształtowanie się wielkości udziału dochodów budżetu państwa w PKB w ch 1991-1992 przedstawia tablica 1. Zamieszczone w niej dane wskazują na stałą, obserwowaną w całym tym okresie tendencję zwiększania roli budżetu państwa jako instrumentu redystrybucji dochodu narodowego. Tablica 1. Udział dochodów budżetu państwa w PKB w ch 1991-1992 (w %) kolejne 1991 1992 1993 1994 1995 suma dochodów budżetu państwa w PKB 25.6 27.2 29,5 30.1 31,3 dochodv podatkowe budżetu państwa w PKB 19.8 21.4 23,7 24.8 25.3 Uwagi: 1994 r. przewidywane wykonanie, 1995 wielkości planowane Źródło: obliczenia własne na podstawie rocznych sprawozdań Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa oraz projekt Ustawy budżetowej na 1995 r. Jak wynika z przedstawionych wyżej wielkości przewiduje się, że w 1995 r. wzrost dochodów podatkowych wyprzedzi szybszy wzrost niepodatkowych dochodów budżetu państwa; stanie się tak przede wszystkim za sprawą gwałtownego wzrostu wpływów z dywidendy od przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa, które to dochody w 1995 r. stanowić mają aż 223,1% dochodów przewidywanych w 1994 r., oraz w efekcie wzrostu dochodów z prywatyzacji, które
BSE 31 zaplanowano na poziomie 189,4% dochodów z tego źródła, szacowanych w roku 1994. Strukturę dochodów budżetu państwa w ch 1992-1995 przedstawiono w tablicy 2 i tablicy 3. Tablica 2. Udział poszczególnych kategorii dochodów w dochodach budżetu państwa ogółem, w ch 1992-1995 (w %) kategorie dochodów budżetu państwa 1992 1993 1994 1995 dochody budżetu państwa 100 100 100 100 w tym: dochody podatkowe 78,7 80,5 82,3 81,0 - podatki pośrednie 33,0 38,7 43,0 43,5 - podatek od osób prawnych 16,2 13,6 10,7 9,9 - podatek dochodowy od osób fizycznych 24,1 26,1 27,4 27,1 - podatek od wzrostu wynagrodzeń 5,4 2,2 0.6 0,0 dochody niepodatkowe 19,7 17,8 15,7 16,2 - odsetki i dywidendy 2,7 1,5 1,0 1,8 - wpłaty z zysku NBP - wpłaty jednostek budżetowych 3,9 3,6 3,1 2,9 Al 2,3 4,4 2,2 - cło (wraz z opłatą wyrównawczą) 8,6 9,6 7,2 6,7 - dochody z prywatyzacji 1,6 1,7 2.0 2.8
32 BSE Tablica 3. Udział poszczególnych kategorii dochodów budżetu państwa w PKB, w ch 1992-1995 (w %) kategorie dochodów budżetu państwa 1992 1993 1994 1995 podatki pośrednie 9,0 11.4 12,9 13,6 podatek od osób prawnych 4,4 4,0 3,2 3.1 podatek dochodowy od osób fizycznych 6,3 7,7 8.3 8,5 podatek od wzroftu wynagrodzeń 1,5 0,6 0,2 0,0 odsetki i dywidendy 0,7 0,4 0,3 0,6 wpłaty z zysku NBP 1,1 0,9 1,2 1,4 cło (razem z opłatą wyrównawczą) 2,3 2,8 2.2 2,1 dochody z prywatyzacji 0,4 0,5 0,6 0,9 pozostałe dochody budżetu państwa 1,5 1,2 1,2 1,1 Najważniejszą pozycją w dochodach budżetu państwa są dochody z podatków pośrednich, podatków dochodowych i ceł. W 1995 r. dochody z podatków pośrednich stanowić będą 43,5% dochodów budżetu państwa, wpływy z opodatkowania dochodów osób fizycznych 27,1%, z podatku od dochodów osób prawnych 9,9%, a z ceł (łącznie z opłatą wyrównawczą) 6,7%. W zakresie dochodów podatkowych w 1995 r. pogłębi się przewaga wpływów z podatków pośrednich i z opodatkowania dochodów osób fizycznych nad dochodami z innych źródeł dochodów budżetowych, narastająca w całym okresie lat 1991-1995 (szczegółowe dane przedstawiono w tablicy 4). Przy czym, najszybciej rośnie przewaga podatków pośrednich. O ile podatki pośrednie w 1991 r. stanowiły 37,5% podatkowych dochodów budżetu państwa, to w 1994 r. stanowić mają już 52,2% a w 1995 r. 53,7%. Wpływy z opodatkowania dochodów osób fizycznych 1 w 1991 r. stanowiły 14,9% podatkowych dochodów budżetu państwa, w 1992, po wprowadzeniu powszechnego podatku od dochodów osób fizycznych, 30,7%, w 1994 r. mają stanowić 33%, a w 1995 r. 33,4%. Jednocześnie spada udział dochodów z podatku dochodowego od osób prawnych. W 1995 r. w kwocie dochodów podatkowych budżetu państwa wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych stanowić mają jedynie 12,3%, gdy w 1991 r. stanowiły 31,0% a w 1992 r. 20,6%. 1 Wówczas, w 1991 r., były to podatki: od wynagrodzeń, od dochodów osób fizycznych, wyrównawczy i od płac.
BSE 33 W budżecie na 1995 r. zakłada się, że w 1995 r. realne wpływy budżetu państwa z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych nieznacznie nawet spadną i wyniosą 99,1% przewidywanych dochodów z tytułu tego podatku w 1994 r. Tablica 4. Udział poszczególnych kategorii podatków w ogólnej wielkości dochodów podatkowych budżetu państwa w ch 1991-1995 (w%) kategorie dochodów budżetu państwa 1991 1992 1993 1994 1995 dochody podatkowe budżetu państwa ogółem w 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 tvm: podatki pośrednie 37.5 41,9 48.0 52,2 53,7 podatek od osób prawnych 31,0 20,6 19,9 13,0 12,3 podatek dochodowy od osób fizycznych 14,9 30,7 32,4 33.3 33,4 podatek od wzrostu wynagrodzeń 16,6 6,9 2.7 0,7 0,0 Wśród podatków pośrednich największe znaczenie mają: podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, a w odniesieniu do podatku akcyzowego: opodatkowanie wyrobów tytoniowych, spirytusowych, piwa, wina i paliw silnikowych. Oba te podatki w 1995 r. stanowić mają 92,1% dochodów z podatków pośrednich. Niestety, rząd nie przedstawił informacji dotyczącej planowanej struktury dochodów z podatku akcyzowego wedle kategorii przedmiotu opodatkowania, nie wiadomo zatem jak kształtowana będzie polityka cenowa w zakresie towarów akcyzowych. Tablica 5 Zmiany struktury podatków pośrednich w ch 1993-1995 (w %) rodzaj podatku 1993 1994 1995 podatki pośrednie ogółem w tym: 100,0 100,0 100,0 obrotowy (zniesiony 5 lipca 1993 r.) 53,0 od towarów i usług 28.9 53,2 53,4 akcyzowy 17,6 37,7 38,7 od gier 0,5 0,6 0,7 importowy 8,5 7,1 od sprzedaży akcji w obr. publicznym 0,1 Z punktu widzenia podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych istotne
34 BSE znaczenie ma całość obciążeń podatkowych lub pochodnych, ponoszonych przez te podmioty. Lista podatków budżetowych jest znacznie szersza niż podatki, które wpłacane są do budżetu państwa. Część podatków, np. podatek rolny, podatek gruntowy, opłata skarbowa, zasila budżety gmin. Gminy mają także swój udział w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, które w części (odpowiednio 15% i 5%) stanowią właśnie dochód budżetów gmin. Jednocześnie aby poznać rzeczywisty poziom zaangażowania sektora publicznego w procesy redystrybucji produktu społecznego, dochody podatkowe należałoby powiększyć o te obciążenia, które podatkami wprawdzie nie są, ale które stanowią obowiązkowe odpisy na rzecz sektora publicznego - cła, dywidenda i oprocentowanie kapitału w jednoosobowych spółkach skarbu państwa oraz składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, a od 1994 r. także Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Konieczne jest zatem szersze spojrzenie na sektor publiczny, rozumiany nie tylko jako budżet państwa ale także budżety gmin, fundusze i gospodarka pozabudżetowa. Dochody podatkowe sektora publicznego w projekcie budżetu na 1995 rok zaplanowano w wysokości 1 322,5 bln zł. Stanowi to 28,7% PKB. Dochody podatkowe sektora publicznego powiększone o wymienione wyżej obciążenia, tj cła, dywidendy i składki na zewnętrzne fundusze socjalne, w 1995 r. stanowić mają 45,1% PKB. Właśnie ta ostatnia wielkość jest autentyczną miarą zaangażowania sektora publicznego w proces redystrybucji produktu społecznego. Tablica 6. Udział dochodów sektora publicznego (budżetu państwa, budżetów gmin, funduszy i gospodarki pozabudżetowej) w PKB w ch 1991 1995 (w%) kolejne 1991 1992 1993 1994 1995 dochody podatkowe sektora publicznego w PKB dochody podatkowe sektora publicznego powiększone o cła, dywidendy oraz składki na rzecz FUS.FP oraz FGŚP 23,0 24,4 26,9 28 28,7 37,9 39,9 42,5 43,2 45,1 Dochody sektora publicznego uwzględniono po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora między jego elementami.
BSE 35 Tablica 7. Struktura dochodów całego sektora publicznego w ch 1993-1995 (w%) kategorie dochodów sektora publicznego 1993 1994 1995 dochody sektora publicznego ogółem w tym: 100,0 100,0 100,0 dochody podatkowe 56,4 58.7 57,1 dochody niepodatkowe 41,9 39,4 40,5 składki na FUS, FP i GFŚP 26.0 26,7 27,4 Na ocenę rozłożenia ciężarów związanych ze sfinansowaniem potrzeb sektora publicznego pomiędzy różne podmioty opodatkowania składają się następujące fakty: 1. Wprowadzony jeszcze w 1994 r. system ulg inwestycyjnych dla podmiotów gospodarczych, które uzyskane zyski przeznaczą na dalszy rozwój działalności spowoduje złagodzenie warunków opodatkowania dochodów z działalności gospodarczej. Planowana efektywna stopa obciążenia podatkiem dochodowym od osób prawnych ma wynieść w 1995 r. 31% (przy 40% stopie opodatkowania liniowym podatkiem od dochodów osób prawnych). 2. Proponowane na 1995 r. zmiany w systemie podatku od towarów i usług oraz w podatku akcyzowym w większości sprowadzają się do poszerzenia bazy podatkowej - zwiększenia zakresu przedmiotowego i liczby podmiotów objętych opodatkowaniem. Oznacza to wyższe niż w roku bieżącym opodatkowanie konsumpcji. 3. W zakresie opodatkowania dochodów osób fizycznych można natomiast mówić o zasadniczym zwrocie polityki podatkowej. W tym roku zaproponowano rozległy zakres ulg i odliczeń podatkowych. Zdecydowano się nawet wprowadzić kontrowersyjną zasadę łącznego opodatkowania małżonków także wówczas, gdy jedno z nich uzyskuje dochody ze stratą, lub uzyskuje dochody ze źródeł opodatkowanych kartą podatkową lub ryczałtem ewidencjonowanym. W ten sposób dopuszczono by w rodzime, w której jeden z małżonków prowadzi wyłącznie działalność przynoszącą straty, lub opodatkowaną ryczałtem, drugi z małżonków płacił podatek w podwójnej wysokości od połowy dochodów, co może oznaczać sprowadzenie dochodów do niższego przedziału dochodów, któremu odpowiada niższa stawka podatku, a zatem niższy zapłacony podatek w ogóle. Jednocześnie jednak utrzymano wyższe stawki podatkowe. Kto zatem skorzysta na nowych zasadach rozliczania podatku? Wydaje się, że będą to zaradni, dobrze zorientowani w zawiłościach prawa podatkowego, wysoko
36 BSE opłacani pracownicy najemni. Słabe ekonomicznie gospodarstwa domowe, które nie posiadają oszczędności, nie będą mogły skorzystać z możliwości odliczeń od podstawy opodatkowania wydatków na w remont mieszkania, budowę domu, zakup obligacji czy rozwój kwalifikacji. Preferencje socjalne w naszym systemie opodatkowania dochodów osób fizycznych występują w bardzo ograniczonym zakresie. Dotyczy to głównie osób prowadzących działalność gospodarczą, które miary i mają możliwość przerzucania własnych wydatków w koszty działalności prowadzonej firmy, co jest zjawiskiem nagminnym, praktykowanym wszędzie na świecie. Z ich punktu widzenia istotne znaczenie ma wysokość najwyższej stawki podatkowej, a ta pozostała nie zmieniona. 4. Odrębną kategorią są podatnicy, których dochód opodatkowany jest wedle zasad tzw. ryczałtu ewidencjonowanego. Jest to nowe rozwiązanie, funkcjonujące pierwszy rok, które rekomendowano jako narzędzie egzekwowania podatku od osób ukrywających faktycznie uzyskiwane dochody. Ryczałt ewidencjonowany pomyślano jako instrument ściągania podatku od małych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (objął także wolne zawody). Miał być dla nich ryczałt obowiązkowy, płacony jako procent od uzyskanego przychodu. Ryczałt, gdyby został wprowadzony w zapowiadanym pierwotnym kształcie, musiałby doprowadzić do upadku tych wszystkich podatników, którzy wykazywaliby rzeczywiste obroty, a których działalność wymagałaby wysokich nakładów, wysoka byłaby wartość wskaźnika koszty/zysk. Szczęśliwie dla nich, w rozporządzeniu wykonawczym, regulującym zasady funkcjonowania ryczałtu, znalazł się przepis, który wyłączał z opodatkowania ryczałtem podmioty, których zakres działalności obejmowałby pewne, określone w rozporządzeniu rodzaje czynności, tj np. rzeczoznawstwo. Wystarczyło więc, by podatnik, który nie chciał opłacać podatku w formie ryczałtu, zgłaszał rozszerzenie działalności o działalność wyłączoną z ryczałtu, a automatycznie przechodził na zasady ogólne. W ten sposób w systemie ryczałtu mogli pozostać jedynie ci podatnicy, dla których ryczałt był rozwiązaniem korzystniejszym Od przyszłego roku, zgodnie z propozycją nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ryczałt ma być już z mocy ustawy fakultatywny. Jednocześnie zaproponowano podwyższenie maksymalnego progu obrotów, uprawniających do wejścia w system ryczałtu, co - mając na uwadze, że ryczałt wybiorą te podmioty, które zapłacą w ten sposób niższy podatek, niż podatek naliczony wedle ogólnych zasad podatku dochodowego od osób fizycznych - należy uznać za przywilej podatkowy. Tym samym można oczekiwać, że wzrośnie liczba podmiotów rozliczających podatek dochodowy w formie ryczałtu ewidencjonowanego. Będą to nieduże firmy, prowadzące wysokodochodową działalność (wolne zawody mają być wyłączone), dla których możliwość przejścia na zasady ryczałtu ewidencjonowanego oznaczać będzie zmniejszenie ciężaru opodatkowania.