Łódź, dnia stycznia 2008 r. 90-980 Łódź, ul. Kilińskiego 210 tel. 683-11-00 fax 683-11-29 NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W ŁODZI DYREKTOR JANUSZ MAJ LLO-410-34-04/07 P/07/079 P a n Jerzy KROPIWNICKI Prezydent Miasta Łodzi WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi skontrolowała w Urzędzie Miasta Łodzi (UMŁ) realizację zadań związanych z funkcjonowaniem systemu awansu zawodowego nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Łódź w latach szkolnych 2003/2004 2006/2007. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 27 grudnia 2007 r. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia realizację przez Miasto Łódź, zadań związanych z funkcjonowaniem systemu awansu zawodowego nauczycieli w latach szkolnych 2003/2004 2006/2007, pomimo stwierdzonych uchybień. 1. W kontrolowanym okresie Miasto Łódź prowadziło średnio 460 typów szkół w 380 jednostkach organizacyjnych. Liczba zatrudnionych nauczycieli w roku 2006/2007 wynosiła 9.696 (w tym nauczycieli: dyplomowanych 2594, mianowanych 5078, kontraktowych 1423, staŝystów 601) i zmalała w stosunku do roku 2003/2004 o 418, tj. o 4,1%. 1 t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701.
2 W latach 2003/2004 2006/2007 wnioski, o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, złoŝyło 1032 nauczycieli kontraktowych zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez UMŁ. W wyniku podjętych postępowań wydano 993 decyzje o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego (96,2% liczby złoŝonych wniosków) oraz 36 decyzji (3,5% liczby złoŝonych wniosków) w sprawie odmowy nadania takiego stopnia, natomiast 8 wniosków odrzucono po przeprowadzeniu analizy formalnej. 2. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym UMŁ, sprawy związane z awansem zawodowym i doskonaleniem zawodowym nauczycieli nadzorowanych placówek naleŝały do Wydziału Edukacji UMŁ, zwanego dalej Wydziałem. W ocenie NIK, ustalenia kontroli wskazują, Ŝe w większości przypadków Wydział w prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela 2 oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, tj. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 roku w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli 3, zwanym dalej rozporządzeniem z 3 sierpnia 2000 r. oraz rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 roku w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli 4, zwanym dalej rozporządzeniem z 1 grudnia 2004 r., prowadził postępowania w sprawach dotyczących nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Wnioski nauczycieli o wszczęcie omawianego postępowania ewidencjonowano odrębnie w kaŝdym z oddziałów Wydziału. W Wydziale nie prowadzono jednego, ogólnego rejestru wydanych zaświadczeń o zdaniu przez nauczyciela egzaminu - o czym stanowi przepis art. 9g ust. 9 Karty nauczyciela. Pomimo tego, Ŝe oddziały prowadziły rejestry we własnym zakresie według własnych potrzeb, badania kontrolne NIK potwierdziły, Ŝe czynności w tym zakresie wykonywano rzetelnie. Daty złoŝonych wniosków odnotowane w rejestrach i arkuszach analizy formalnej były zgodne z datami wpływu wniosków do Wydziału. Inspektorzy dokonywali analizy formalnej wniosku oraz załączonej dokumentacji. Kontrola NIK, w badanej próbie dokumentacji, nie stwierdziła przypadków, aby dokumentację wykazującą braki formalne poddano dalszej procedurze postępowania kwalifikacyjnego. Pisma kierowane do nauczycieli, informujące o brakach formalnych, 2 t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm. 3 Dz. U. Nr 70, poz. 825, ze zm. uchylone z dniem 8 grudnia 2004 r. 4 Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.
3 były sformułowane w sposób szczegółowy z podaniem uzasadnienia wynikającego z przepisów prawa. Nauczyciele powiadamiani byli pisemnie przez Dyrektora Wydziału o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu, co najmniej 14 dni przed datą posiedzenia komisji - zgodnie z postanowieniem 11 ust. 3 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. (uprzednio 8 ust. 7 rozporządzenia z 3 sierpnia 2000 r.). Postępowania egzaminacyjne dla nauczycieli kontraktowych ubiegających się o stopień nauczyciela mianowanego przeprowadzały, powoływane przez Prezydenta Miasta Łodzi, komisje w składzie określonym w art. 9g ust. 2 Karty nauczyciela. W 18 przypadkach (na 50 zbadanych) w pracach komisji brali udział eksperci nie odpowiadający wymogom określonym w 10 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. Stwierdzono bowiem, Ŝe w 7 komisjach Ŝaden z ekspertów nie posiadał specjalności zawodowej nauczyciela oraz przynajmniej jeden z nich nie posiadał specjalności odpowiadającej typowi szkoły, w 6 komisjach jeden z ekspertów nie posiadał specjalności zawodowej nauczyciela, a w 4 innych komisjach obaj eksperci nie posiadali specjalności odpowiadającej typowi szkoły w której wnioskujący nauczyciel był zatrudniony. Z wyjaśnień Dyrektora Wydziału wynika, Ŝe przyczyną wymienionej nieprawidłowości były znaczne trudności ze znalezieniem ekspertów odpowiadających wymogom ww. rozporządzenia m.in. z powodu ich małej liczby na terenie Łodzi. W ocenie NIK, nie jest moŝliwe dokonywanie jakichkolwiek odstępstw w zakresie specjalności powoływanych ekspertów. Stanowisko Izby w tej sprawie znajduje swoje uzasadnienie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SA/Wa 292/2006) 5, w którym m.in. podano (...) Przepis ten ma brzmienie kategoryczne i w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego 10 rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2000 r. brak jest moŝliwości odstąpienia od zapewnienia obsady komisji odpowiadającej typowi i rodzajowi szkoły. Przepis ten zakłada związek członków komisji z danym typem i rodzajem szkoły, w której uczy oceniany nauczyciel.. W dwóch przypadkach, pomimo wniosku nauczyciela, nie powołano do składu Komisji przedstawiciela związku zawodowego. W jednym z nich ustalono, Ŝe związek odmówił uczestniczenia w posiedzeniu komisji z tego powodu, Ŝe nauczyciel nie był członkiem związku, w drugim przypadku jak wyjaśnił dyrektor Wydziału zaproszenia do przedstawiciela związku nie wysłano przez przeoczenie. Analiza dokumentacji postępowań kwalifikacyjnych prowadzonych przez komisje egzaminacyjne wykazała, Ŝe we wszystkich przypadkach dochowano wymogu obecności 5 Opublikowane w systemie LEX nr 213785
4 minimum 2/3 składu komisji. W badanej próbie odnotowano 2 przypadki, w których protokół z przebiegu pracy komisji egzaminacyjnej nie zawierał wszystkich danych i informacji określonych w 14 ust. 1 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. (nie wypełniono wszystkich punktów w protokole). Nie były protokołowane odpowiedzi nauczyciela w sposób określony w 14 ust.1 pkt 4 powołanego wyŝej rozporządzenia. W punkcie III. 3 protokołów - Informacja o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach odnotowano ogólne, powtarzalne zapisy takie jak np.: odpowiedzi dokładne, pełne; udzielono poprawnych odpowiedzi; odpowiedzi chaotyczne zadano pytania uzupełniające w celu uzyskania konkretnych odpowiedzi; na większość pytań odpowiedziano prawidłowo; odpowiedź niesatysfakcjonująca brak autoprezentacji. Zdaniem NIK, powyŝszych zapisów nie moŝna uznać za informacje o udzielonych odpowiedziach, lecz wyłącznie jako oceny odpowiedzi. 3. W ocenie NIK, prawidłowo sporządzano akty nadania stopnia nauczyciela mianowanego. Dokumenty powyŝsze wydawane, jako decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 kpa odpowiadały wzorom określonym w załącznikach do kolejnych rozporządzeń w sprawie awansu zawodowego nauczycieli oraz zawierały wszystkie elementy wymagane wyŝej powołanymi przepisami. Wszystkie decyzje wydane zostały w terminach określonych w art. 9b ust. 3 i 3a Karty nauczyciela. Terminy wydania decyzji, od dnia złoŝenia wniosku do dnia wydania decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia nauczyciela mianowanego, wynosiły w 89% spraw od 1 do 2 miesięcy. Stwierdzone w dwóch przypadkach wydłuŝenie powyŝszego terminu do 5 i 4 miesięcy w świetle wyjaśnień dyrektora Wydziału, NIK uznaje za uzasadnione. 4. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania UMŁ w zakresie organizacji i prowadzenia doskonalenia zawodowego nauczycieli. Działania te stanowią istotny element wspierania systemu awansu zawodowego nauczycieli. Całokształt spraw związanych z organizacją i prowadzeniem doskonalenia zawodowego i doradztwa metodycznego dla nauczycieli i dyrektorów wszystkich typów szkół i placówek oświatowych oraz kształcenia praktycznego młodzieŝy i dorosłych realizuje Łódzkie Centrum Doskonalenia Nauczycieli i Kształcenia Praktycznego, jako jednostka organizacyjna podległa UMŁ. Jednostka ta dysponuje bazą techniczną i kadrą pedagogiczną umoŝliwiającą podwyŝszanie kwalifikacji nauczycieli oraz bierze udział w planowaniu i organizowaniu działań na rzecz awansu zawodowego nauczycieli.
5 5. Wydatki związane z pracą komisji egzaminacyjnych na stopień nauczyciela mianowanego poniesione przez Miasto Łódź w latach 2003 2006, wynosiły odpowiednio: 59 tys. zł, 44 tys. zł, 56 tys. zł oraz 36 tys. zł. i obejmowały m.in. wynagrodzenia bezosobowe wraz z pochodnymi wypłacane ekspertom (98,9 %) i zakup materiałów (kopert, papieru kserograficznego). Kontrola NIK nie obejmowała badania prawidłowości dokonywania wydatków w tym zakresie. W budŝecie UMŁ na lata 2003-2007 wyodrębniono środki na dofinansowanie dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, zgodnie z art. 70a ust. 1 Karty nauczyciela, w tym na częściową refundację kosztów ponoszonych przez nauczycieli kształcących się w szkołach wyŝszych i zakładach kształcenia nauczycieli. Kwota środków zawierała się w granicach od 2.213 tys. zł w 2003 r. do 2.644 tys. zł w 2007 r. W latach 2003-2005 wykorzystanie tych środków wynosiło odpowiednio 96%, 96%, 88%. NIK przyjmuje za zasadne argumenty zawarte w wyjaśnieniu dyrektora Wydziału, iŝ Niewykonanie zaplanowanych wielkości na doskonalenie nauczycieli wynikało z jednej strony z braku zainteresowania nauczycieli formami doskonalenia, z drugiej niezgodnością zgłaszanych w tym zakresie potrzeb z priorytetami doskonalenia ustalonymi w Mieście. Niewykorzystane środki w 430 zakup usług, mogły zostać wykorzystane na zakupy wyposaŝenia niezbędnego do realizacji zadań związanych z dokształcaniem nauczycieli. Taka decyzja zapadła jednak tylko w 2006 roku. NIK nie wnosi uwag dotyczących sposobu i zasad dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli. W Urzędzie obowiązywał regulamin dofinansowania w tym zakresie dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i innych placówkach oświatowych oraz placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Miasto Łódź, z dnia 6 maja 2004 r. Regulamin określał m.in. kryteria przyznawania oraz formy i zadania objęte dofinansowaniem. W UMŁ nie prowadzono analizy wydatków w zakresie zmian pomiędzy kwotą wydatków na wynagrodzenia nauczycieli ogółem a wydatkami na wynagrodzenia poniesionymi w związku z uzyskaniem kolejnych stopni awansu zawodowego nauczycieli. Nie badano takŝe wpływu awansu zawodowego nauczycieli na proces podnoszenia jakości kształcenia w szkołach. W wyjaśnieniach dyrektor Wydziału podał m.in.: Nie prowadzono analizy porównawczej kwestii awansu zawodowego nauczycieli w kontekście wpływu na jakość szkół. Ze względu na biurokratyczny charakter procesu awansu zawodowego, organ prowadzący nie dostrzega bezpośredniego przełoŝenia tego procesu na efekty pracy
6 dydaktycznej. MoŜna wręcz zaryzykować tezę, Ŝe procedury te zakłócają niejednokrotnie efektywne prowadzenie procesu edukacyjnego. Brak analiz w tym zakresie podyktowany jest równieŝ sztywnym charakterem składników wynagrodzenia nauczycieli. Mimo wielokrotnych postulatów, nie udało się w ciągu ostatnich lat wpłynąć na taki kształt rozporządzenia w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia nauczycieli, aby organy prowadzące mogły przeznaczyć relatywnie wyŝsze środki na tzw. dodatki regulaminowe, w szczególności na dodatek motywacyjny. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Zapewnienie w składzie komisji egzaminacyjnych udziału ekspertów spełniających wymogi określone w 10 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. 2. Rzetelne dokumentowanie pracy komisji egzaminacyjnych, w tym zawieranie w protokołach komisji wszystkich danych oraz informacji o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach. 3. Prowadzenie jednego zbiorczego rejestru wydanych zaświadczeń o zdaniu przez nauczycieli egzaminu, zgodnie z art. 9g ust. 9 Karty nauczyciela. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, prosi Pana Prezydenta o przekazanie, w terminie 21 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu Prezydentowi prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Delegatury NIK w Łodzi umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.