KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 14.5.2014. r. C(2014) 3362 final Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka 18-20 01-211 Warszawa Polska Do wiadomości: Pani Magdalena Gaj Prezes Faks: +48 22 53 49 253 Szanowna Pani! Przedmiot: decyzja Komisji w sprawach PL/2014/1589-1590-1591: modyfikacja oferty ramowej na rynkach nr 4 i 5; Uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE I. PROCEDURA Dnia 14 kwietnia 2014 r. Komisja zarejestrowała zgłoszenie od polskiego krajowego organu regulacyjnego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) 1, dotyczące trzech osobnych decyzji zmieniających ofertę ramową na rynku dostępu do infrastruktury sieciowej oraz na rynku hurtowego dostępu szerokopasmowego 2 w Polsce. Konsultacje krajowe 3 odbyły się w dniach 9 grudnia 2013 r. 9 stycznia 2014 r. 4, 8 grudnia 2013 r. 8 stycznia 2014 r. 5 oraz 12 listopada 2013 r. 12 grudnia 2013 r. 6 W dniu 25 kwietnia 2014 r. Komisja zwróciła się do Prezesa UKE z prośbą o udzielenie informacji 7 i w dniu 30 kwietnia 2014 r. otrzymała odpowiedź. 1 2 3 4 5 6 Na podstawie art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 33, zmienionej dyrektywą 2009/140/WE, Dz.U. L 337 z 18.12.2009, s. 37, i rozporządzeniem (WE) nr 544/2009, Dz.U. L 167 z 29.6.2009, s. 12. Rynki te odpowiadają rynkom nr 4 i 5 w zaleceniu Komisji 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie w sprawie właściwych rynków), Dz.U. L 344 z 28.12.2007, s. 65. Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Dotyczące decyzji zarejestrowanej pod nr sprawy PL/2014/1589. Dotyczące decyzji zarejestrowanej pod nr sprawy PL/2014/1590. Dotyczące decyzji zarejestrowanej pod nr sprawy PL/2014/1591. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIA - Tel. +32 22991111
Na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne, Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Komisja mogą przedstawić polskiemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. II. OPIS PROJEKTU ŚRODKA II.1. Kontekst Rynki hurtowego dostępu do (fizycznej) infrastruktury sieciowej (w tym dostępu współdzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji oraz hurtowego dostępu szerokopasmowego w Polsce były już przedmiotem powiadomień i oceny Komisji w ramach spraw PL/2010/1137 8 i PL/2011/1184 9. Prezes UKE wyznaczył wówczas Orange Polska (OPL; wcześniej Telekomunikacja Polska S.A.) jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej na właściwym rynku oraz nałożył na niego następujące obowiązki: (i) obowiązek zapewnienia dostępu; (ii) obowiązek niedyskryminacji; (iii) obowiązek zapewnienia przejrzystości obejmujący publikację oferty ramowej; (iv) obowiązek kontroli cen oraz (v) obowiązek rozdziału rachunkowości. W marcu 2014 r. UKE powiadomił Komisję o zmianach oferty ramowej dotyczących kar umownych i obliczania obniżek w przypadku niedostarczenia usług (PL/2014/1578 10 ). Komisja nie miała uwag do tych zmian. W odniesieniu do rynku nr 5, mimo iż OPL pozostaje operatorem o znaczącej pozycji rynkowej na całym terytorium Polski, w odniesieniu do hurtowego dostępu szerokopasmowego w 11 gminach w Polsce obowiązują inne obowiązki kontroli cen. Najnowszy przegląd rynku i wyznaczenie operatora o znaczącej pozycji rynkowej w odniesieniu do tych 11 gmin miały miejsce w 2007 r. Wszystkie kolejne przeglądy rynku obejmujące te 11 gmin zostały wycofane przez UKE w związku z zaleceniami Komisji lub decyzjami o sprzeciwie na podstawie art. 7 lub art. 7a dyrektywy ramowej. Na podstawie decyzji z 2007 r. w sprawie wyznaczenia operatora o znaczącej pozycji rynkowej OPL jest zobowiązana do obliczania kosztów hurtowego dostępu szerokopasmowego w oparciu o uzasadnione ponoszone koszty, natomiast na pozostałej części terytorium Polski, na podstawie decyzji z 2011 r. w sprawie wyznaczenia operatora o znaczącej pozycji rynkowej OPL, w oparciu o ponoszone koszty. Ponadto, w czerwcu 2014 r. Komisja spodziewa się zgłoszenia przez UKE projektu decyzji dotyczącej kolejnego przeglądu rynku 5 na całym terytorium Polski. II.2. Zgłoszone projekty środków W toku wdrażania decyzji w sprawie wyznaczenia operatora o znaczącej pozycji rynkowej w odniesieniu do rynków dostępu do infrastruktury sieciowej (od 2010 r.) i hurtowego dostępu szerokopasmowego (od 2011 r.) UKE zgłosił trzy osobne projekty decyzji zmieniających ofertę ramową ( SOR ). Projekty te zarejestrowano pod następującymi numerami spraw: 7 8 9 10 Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. C(2010) 7685. C(2011) 2036. C(2014) 2735. 2
PL/2014/1589 decyzja istotnie zmieniająca SOR, w tym definicje (m.in. hurtowych produktów światłowodowych na rynkach 4 i 5), przepisy dotyczące dostaw, usuwania awarii i cen dostępu do strumienia bitów w technologii ADSL (przy wykorzystaniu łączy miedzianych); PL/2014/1590 decyzja dotycząca wprowadzenia usług i cen produktów światłowodowych (utrzymanie łącza abonenckiego w technologii światłowodowej; utrzymanie portu na zakończeniu linii optycznej oraz utrzymanie urządzenia końcowego sieci optycznej w lokalu użytkownika końcowego); PL/2014/1591 decyzja dotycząca wprowadzenia hurtowych usług dostępu do strumienia bitów w technologii VDSL i Ethernet o prędkości do 80 Mb/s. W odniesieniu do hurtowego dostępu szerokopasmowego decyzje te mają tylko częściowy zakres i zmieniają SOR na terytorium Polski z wyłączeniem 11 gmin. Według wyjaśnień UKE zmiany SOR w odniesieniu do tych 11 gmin są przedmiotem tego samego postępowania administracyjnego. Ponieważ jednak do ustalania opłat dotyczących tych gmin stosuje się inne progi kosztów 11, UKE musi zebrać i przeanalizować dodatkowe dowody. W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji UKE potwierdził, że do czasu wydania decyzji zmieniającej SOR w 11 gminach 12 OPL będzie nadal zobowiązana do świadczenia usług w tych gminach na podstawie obecnie obowiązującej oferty ramowej. UKE potwierdził także, że OPL podlega obowiązkom niedyskryminacji na całym terytorium Polski. W swojej odpowiedzi UKE podkreślił, że z informacji przekazanych przez OPL nie wynika, by zamierzała ona różnicować geograficznie warunki świadczenia usług hurtowych, jeżeli chodzi o dostawę, formalną i techniczną weryfikację zamówień, naprawy itd. Główne zmiany SOR dotyczą szczegółów technicznych i cen dostępu do infrastruktury światłowodowej OPL (rynek nr 4) oraz dostarczania hurtowego dostępu szerokopasmowego w technologii światłowodowej i Ethernet (rynek nr 5). Zmianie ulegają także hurtowe opłaty za dostęp do zarządzanego i niezarządzanego strumienia bitów w technologii ADSL (przy wykorzystaniu łączy miedzianych), podczas gdy opłaty za hurtowy dostęp do pętli lokalnej w oparciu o technologię miedzianą oraz do kanalizacji kablowej pozostają bez zmian. Opłaty hurtowe zostały skalkulowane na podstawie poddanych audytowi kosztów OPL z 2012 r. Jeżeli chodzi o zastosowaną metodę kalkulacji kosztów, obliczenia oparto na rachunku kosztów działań (przypisanie kosztów do elementów sieci i procesów), a wartość aktywów została wyrażona w aktualnej cenie nabycia. UKE zaaprobował dwie odrębne wartości średniego ważonego kosztu kapitału (WACC): 10,13% w przypadku tradycyjnych sieci 13 oraz 11,38% w przypadku nowych sieci światłowodowych 14. 11 12 13 14 Decyzja w sprawie wyznaczenia operatora o znaczącej pozycji rynkowej, mająca zastosowanie do 11 gmin (przegląd rynku nr 5 z 2007 r.), stanowi, że opłaty hurtowe powinny być oparte na uzasadnionych kosztach, podczas gdy decyzja mająca zastosowanie do pozostałej części terytorium Polski (przegląd rynku nr 5 z 2011 r.) oparła opłaty na faktycznie ponoszonych kosztach. W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji UKE nie podał informacji o planowanym terminie wydania decyzji zmieniającej SOR w 11 gminach. Sieci oparte na technologii miedzianej, kanalizacja kablowa oraz zmodernizowane sieci miedziane, takie jak VDSL. UKE postanowił utrzymać tę samą wartość WACC co w poprzedniej decyzji z 2008 r. WACC dla inwestycji w sieć światłowodową uwzględnia stopę wolną od ryzyka na poziomie 5,80% obliczoną na podstawie 10-letnich obligacji rządu polskiego (średnia z 12 miesięcy w 2010 r.) oraz premię za udostępnienie kapitału własnego, określoną dla Polski na poziomie 6,5% (według danych opublikowanych przez prof. Aswatha Damodarana). 3
Jeżeli chodzi o dostęp do strumienia bitów przy wykorzystaniu łączy miedzianych, w projektach decyzji znacznie obniżono miesięczne opłaty: od 20 30% do ponad 300% za poszczególne produkty. Ceny te wyliczyła i zaproponowała sama OPL, a UKE nie obniżył ich w procesie weryfikacji 15. III. UWAGI Komisja przeanalizowała powiadomienie i dodatkowe informacje przekazane przez Prezesa UKE i pragnie przedstawić następujące uwagi: 16 Znaczne opóźnienie we wdrożeniu oferty ramowej Komisja pragnie zauważyć, że UKE zgłosił proponowane zmiany oferty ramowej dopiero w kwietniu 2014 r. Wprowadzają one usługi hurtowe, których dostarczanie jest obowiązkiem OPL na podstawie decyzji w sprawie przeglądu rynku, w których wyznaczono go jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej. Decyzje te zgłoszono odpowiednio we wrześniu 2010 r. (rynek nr 4) i lutym 2011 r. (rynek nr 5.). Komisja obawia się, że tak duże, ponad trzyletnie opóźnienie we wprowadzaniu środków naprawczych na rynku dostępu do infrastruktury i na rynku dostępu szerokopasmowego hamuje rozwój konkurencyjnych rynków dostępu szerokopasmowego w Polsce, ze szkodą dla polskich konsumentów i całej polskiej gospodarki. W związku z tym Komisja wnosi, by Prezes UKE przyjął zgłoszone decyzje bez dalszej zwłoki. Ponadto Komisja wzywa UKE do zapewnienia, by w przyszłości regulacyjne środki naprawcze były wdrażane w odpowiednim czasie po przeprowadzeniu danego przeglądu rynku. Częściowe decyzje prowadzące do zróżnicowania geograficznego środków naprawczych Komisja zwraca uwagę, iż UKE zaproponował zmianę SOR tylko na części terytorium Polski, stąd proponowane zmiany dotyczące rynku nr 5 nie będą miały zastosowania w 11 polskich gminach. Komisja przyjmuje do wiadomości, że, jak wyjaśnia UKE, postępowanie dotyczące zmiany oferty ramowej w tych 11 gminach jest obecnie w toku, a UKE musi przeanalizować dodatkowe dowody w związku z innymi obowiązkami kosztowymi nałożonymi na OPL w tych gminach. Komisja przypomina UKE, że zgłoszone zmiany SOR mogą doprowadzić do tego, iż w 11 gminach OPL będzie miała inne obowiązki niż w pozostałej części kraju, szczególnie w zakresie dostępności niektórych produktów dostępu opartych na NGA, a także w odniesieniu do cen dostępu do strumienia bitów w sieci miedzianej OPL. Takie zróżnicowanie środków naprawczych może utrzymać się 15 16 W procesie weryfikacji cen proponowanych przez OPL wniesiono tylko jedną poprawkę, dotyczącą kosztów utrzymania łącza abonenckiego w technologii światłowodowej, do których OPL błędnie wliczył koszty utrzymania portu na zakończeniu linii optycznej. Tę ostatnią usługę mogą dostarczać operatorzy alternatywni bądź można ją zakupić od OPL jako oddzielną usługę. Ponadto UKE monitoruje oferty detaliczne OPL. Jeżeli ustali, że ma miejsce zawężanie marży, może dostosować ceny według metody cena detaliczna minus ( retail minus ). W zgłoszonych decyzjach ceny hurtowe za dostęp do strumienia bitów w technologii VDSL do 80 Mb/s zostały ustalone według metody cena detaliczna minus ( 41,13% za dostęp na poziomie IP zarządzanym i 21,84% za dostęp na poziomie IP niezarządzanym). Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. 4
jeszcze przez pewien czas, jeżeli w przeglądzie oferty ramowej dla 11 gmin UKE weźmie pod uwagę tylko odmienne obowiązki prawne wynikające z przeglądów rynków z 2007 i 2011 r., w szczególności w zakresie zróżnicowanych standardów kosztowych. Komisja wnosi więc, by Prezes UKE jak najszybciej przeprowadził nowy przegląd rynku nr 5 i wprowadził odpowiednie środki naprawcze, które w pełni odzwierciedlą warunki konkurencji na całym terytorium Polski, przy uwzględnieniu ewentualnego geograficznego zróżnicowania ograniczeń konkurencji. Komisja wnosi też, by w okresie przejściowym, do czasu przeprowadzenia pełnego przeglądu rynku, Prezes UKE rozważył, czy konieczne jest wprowadzanie dwóch odrębnych SOR, zwłaszcza wobec faktu, że mogą one doprowadzić do obowiązywania różnych środków naprawczych w poszczególnych częściach kraju, co jest nieefektywne i przysparza wszystkim operatorom (zarówno OPL, jak i operatorom alternatywnym) wysokich kosztów. Prezes UKE mógłby zatem wziąć pod uwagę przyjęcie wszystkich zmian SOR w ramach jednej decyzji, obowiązującej na całym terytorium Polski. W każdym razie Prezes UKE powinien bez dalszej zwłoki zgłosić projekt decyzji w sprawie zmian oferty ramowej w 11 gminach. Brak stabilności cen i przewidywalności regulacyjnej Komisja pragnie odnotować znaczny spadek miesięcznych opłat za hurtowy dostęp szerokopasmowy. Ceny te obliczyła i zaproponowała OPL, a następnie Prezes UKE zweryfikował je i zatwierdził. Komisja przypomina, że tak znaczne obniżenie opłat można częściowo wytłumaczyć wygaśnięciem niewiążącego porozumienia między UKE i OPL 17, które w istocie zamroziło opłaty hurtowe na kilka lat (2009 2013). Drugi powód to spadek kosztów dostarczania usług hurtowego dostępu szerokopasmowego za sprawą wzrostu nasycenia łączami szerokopasmowymi i ilości przesyłanych przez nie danych. Komisja uważa, że zgłoszone opłaty hurtowe lepiej niż dotychczasowe odzwierciedlają ponoszone koszty. Jednocześnie Komisja pragnie zauważyć, że UKE nie przedstawił szczegółowych informacji o sposobie obliczenia kosztów przez OPL, poza tym, że obliczenia te oparto na zbadanych sprawozdaniach finansowych i rozłożono w nich wszystkie ponoszone koszty, zaś aktywa wyceniono według aktualnych cen nabycia. Ze względu na duże obniżenie cen hurtowych oraz znaczną niepewność co do tego, czy środki kontroli cen będą miały zastosowanie na całym terytorium, oraz co do rzeczywistego okresu obowiązywania tych środków, Komisja wzywa UKE do przeglądu zastosowanego modelu kalkulacji kosztów oraz do zgłoszenia wszystkich elementów wybranej metody przy okazji kolejnego przeglądu rynku nr 5, który powinien odbyć się jak najszybciej. Pozwoli to Komisji na szczegółową ocenę zastosowanej metody pod kątem jej właściwości i zgodności z zaleceniem Komisji w sprawie niedyskryminacji i metod kalkulacji kosztów 18. 17 18 Dnia 22 października 2009 r. Prezes UKE i TP zawarli dobrowolne porozumienie, zamrażające ceny hurtowe w zamian za inwestycje TP w rozbudowę sieci. Porozumienie to wygasło dnia 31 grudnia 2012 r. Zalecenie Komisji z dnia 11 września 2013 r. w sprawie jednolitych obowiązków niedyskryminacji i metod kalkulacji kosztów w celu promowania konkurencji i poprawienia otoczenia dla inwestycji w sieci szerokopasmowe, Dz.U. L 251 z 21.9.2013, s. 13. 5
Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych krajowych organów regulacyjnych, BEREC oraz Komisji i może przyjąć proponowany odpowiedni środek, a w przypadku przyjęcia tego środka powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszonych projektów środków. Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE 19 Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uznaje zawartych w niniejszym dokumencie informacji za poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 20 w terminie trzech dni roboczych od otrzymania niniejszej decyzji, że uważa, iż zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należy usunąć przed publikacją 21. Każdy taki wniosek powinien być uzasadniony. Z poważaniem W imieniu Komisji Robert Madelin Dyrektor Generalny 19 20 21 Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.U. L 301 z 12.11.2008, s. 23. Wniosek powinien zostać wysłany pocztą elektroniczną na adres: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: +32 2 298 87 82. Przed upływem tego trzydniowego terminu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 6