Informacja o wynikach kontroli realizacji postanowień ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zakresie ochrony osób ubezpieczonych

Transkrypt

1 NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DEPARTAMENT BUDśETU I FINANSÓW KBF-41024/03 Nr ewid. 133/2004/P03027/KBF Informacja o wynikach kontroli realizacji postanowień ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zakresie ochrony osób ubezpieczonych W a r s z a w a c z e r w i e c r.

2 Misją NajwyŜszej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w słuŝbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją NajwyŜszej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyŝszy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu BudŜetu i Finansów Waldemar Długołęcki Zatwierdzam: Jacek Jezierski Wiceprezes NajwyŜszej Izby Kontroli Warszawa, 2 czerwca 2004 r. NajwyŜsza Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa tel./fax: 0-prefiks

3 1. Wprowadzenie Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi końcowe i wnioski 8 3. WaŜniejsze wyniki kontroli Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Istotne ustalenia kontroli Analiza ogólnych warunków ubezpieczenia Rozpatrywanie skarg na działalność zakładów ubezpieczeń Działalność kontrolna KNUiFE Udział w kształtowaniu nowych przepisów regulujących zasady prowadzenia działalności ubezpieczeniowej Współpraca między podmiotami reprezentującymi interesy osób ubezpieczonych Działalność edukacyjno informacyjna Inne ustalenia dotyczące funkcjonowania Biura Rzecznika Ubezpieczonych Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli 36 3

4 Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Kontrola realizacji postanowień ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zakresie ochrony osób ubezpieczonych (oznaczenie Nr P03027), została przeprowadzona z własnej inicjatywy NajwyŜszej Izby Kontroli, w związku z prośbą Rzecznika Praw Obywatelskich. Kontrolę przeprowadzono z uwzględnieniem postanowień art. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli. Postępowanie kontrolne rozpoczęto we wrześniu 2003 r., a zakończono w listopadzie 2003 r. Kontrolą objęto lata (I półrocze). W niektórych przypadkach, dla pełniejszego zobrazowania badanych zagadnień, kontrolą objęto równieŝ okres wcześniejszy. Celem kontroli było zbadanie i dokonanie oceny prawidłowości i skuteczności ochrony interesów osób ubezpieczonych, przed nierzetelnymi praktykami rynkowymi zakładów ubezpieczeń, a w szczególności ustalenie: - czy instytucje państwowe zobowiązane do ochrony osób ubezpieczonych, tj. Rzecznik Ubezpieczonych (RU) i Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (KNUiFE), prawidłowo wypełniają swoje obowiązki ustawowe w tym zakresie, - czy i w jaki sposób zmiany ustawowe, tj. powołanie z dniem 1 kwietnia 2002 r. w miejsce Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, wpłynęło na wypełnianie przez ten urząd zadań w zakresie ochrony interesów osób ubezpieczonych przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi zakładów ubezpieczeń. Kontrola została przeprowadzona w Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych i u Rzecznika Ubezpieczonych. Kontrola obejmowała zbadanie: sposobu analizowania przez KNUiFE i RU zgodności z prawem ogólnych warunków umów ubezpieczenia (owu) i wykorzystywania wyników tych analiz, sposobu rozpatrywania skarg obywateli na działalność zakładów ubezpieczeniowych, uwzględniania zagadnień ochrony osób ubezpieczonych w trakcie uczestniczenia w procesie przygotowania nowych ustaw regulujących zasady funkcjonowania rynku ubezpieczeń majątkowych i ubezpieczeń na Ŝycie, 4

5 Wprowadzenie prawidłowości funkcjonowania Biura Rzecznika Ubezpieczonych i wpływu sposobu finansowania organu nadzoru i Rzecznika Ubezpieczonych na wypełnianie przez te podmioty ich zadań w zakresie ochrony interesów osób ubezpieczonych. 5

6 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych i Rzecznik Ubezpieczonych podejmowali działania w celu wykonania zadań ustawowych w zakresie ochrony osób ubezpieczonych przed nierzetelnymi praktykami rynkowymi zakładów ubezpieczeń. Jednak stopień realizacji ich wykonywania NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia negatywnie Synteza wyników kontroli 1. Rzecznik Ubezpieczonych i KNUiFE otrzymywali od zakładów ubezpieczeń wzory umów ubezpieczenia, teksty ogólnych warunków ubezpieczenia (owu) oraz inne formularze stosowane przez zakłady ubezpieczeń przy zawieraniu umów ubezpieczenia. Jednak podmioty te analizowały tylko nieznaczną ilość otrzymywanych dokumentów i nie miały pełnej wiedzy na temat warunków owu stosowanych przez zakłady ubezpieczeń. Rzecznik Ubezpieczonych nie realizował postanowień art. 90c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej i nie informował organu nadzoru o tym, Ŝe znaczną część owu otrzymywał od zakładów ubezpieczeń z opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w ustawie o działalności ubezpieczeniowej. W ocenie NIK, mimo Ŝe ustawa o działalności ubezpieczeniowej nie wprowadziła obowiązku analizowania owu, to jednak ograniczony zakres tych analiz dokonywanych przez KNUiFE i RU świadczy o niewłaściwym wypełnianiu przez nie zadań w zakresie ochrony osób ubezpieczonych (str ). 2. Rzecznik Ubezpieczonych i KNUiFE podejmowali interwencje w sprawach indywidualnych skarg na działalność zakładów ubezpieczeń. W ich wyniku, w kontrolowanym okresie zakłady ubezpieczeń pozytywnie rozpatrzyły 24,2% skarg osób ubezpieczonych, w przypadku których Rzecznik Ubezpieczonych podjął interwencję. Natomiast działania KNUiFE doprowadziły do rozstrzygnięcia zgodnie z oczekiwaniami osób ubezpieczonych ok. 20% spraw przedstawionych w otrzymanych skargach. Dokładne określenie ilości pozytywnie rozpatrzonych skarg nie było moŝliwe, poniewaŝ KNUiFE nie zakończyła wprowadzania komputerowego systemu ich ewidencji. 6

7 Podsumowanie wyników kontroli Przyjęte przez Rzecznika Ubezpieczonych i KNUiFE procedury rozpatrywania skarg nie budziły zastrzeŝeń. Natomiast negatywnie naleŝy ocenić długie terminy rozpatrywania skarg przez Rzecznika Ubezpieczonych (str ). 3. Istotne dla ochrony interesów osób ubezpieczonych było prowadzenie przez KNUiFE kontroli zakładów i brokerów ubezpieczeniowych. W trakcie przeprowadzanych kontroli badano m. in. problematykę ochrony interesów osób ubezpieczonych. W wyniku stwierdzenia naruszenia prawa, powodującego naruszenie interesów osób ubezpieczonych, KNUiFE wydała zalecenia zakładom ubezpieczeń oraz nałoŝyła na brokerów kary pienięŝne, a takŝe odebrała zezwolenia na prowadzenie działalności brokerskiej. Łącznie w wyniku działań nadzorczych i kontrolnych w badanym okresie, z powodu naruszenia interesów osób ubezpieczonych KNUiFE wydała zalecenia 8 zakładom ubezpieczeń oraz cofnęła 38 zezwoleń na prowadzenie działalności brokerskiej (str ). 4. Wzajemną współpracę kontrolowanych jednostek w zakresie ich działalności dotyczącej ochrony interesów osób ubezpieczonych NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia pozytywnie. Na ocenę tę zasługuje w szczególności współpraca prowadzona w ramach porozumienia zawartego między Rzecznikiem Ubezpieczonych i KNUiFE w sprawie rozpatrywania skarg na działalność zakładów ubezpieczeń. Kontrolowane podmioty w zakresie ochrony interesów osób ubezpieczonych współpracowały równieŝ z innymi jednostkami, a w tym zwłaszcza z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (str ). 5. Rzecznik Ubezpieczonych i KNUiFE brali czynny udział w pracach nad przygotowaniem projektów nowych ustaw regulujących zasady prowadzenia działalności ubezpieczeniowej 1. Podczas konferencji uzgodnieniowych w Ministerstwie Finansów i w toku prac komisji sejmowej, KNUiFE i RU zgłaszali wynikające z własnych analiz propozycje zmian przepisów, mające zapewnić lepszą ochronę ubezpieczonych. Zdaniem NIK wejście w Ŝycie tych przepisów powinno wzmocnić pozycję ubezpieczonych w relacjach z zakładami ubezpieczeń (str ). 1 W dniu 22 maja 2003 r. zostały uchwalone 4 ustawy regulujące funkcjonowanie rynku ubezpieczeń, które obowiązują od dnia 1 stycznia 2004 r. Są to ustawy: o działalności ubezpieczeniowej; o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych; o pośrednictwie ubezpieczeniowym. 7

8 Podsumowanie wyników kontroli 6. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia wykonywanie przez Rzecznika Ubezpieczonych ustawowych zadań dotyczących inicjowania i prowadzenia działalności edukacyjno informacyjnej w zakresie ubezpieczeń. Rzecznik Ubezpieczonych i pracownicy jego Biura uczestniczyli m.in. w radiowych i telewizyjnych programach edukacyjno informacyjnych oraz udzielali licznych wywiadów w prasie o zasięgu ogólnokrajowym i regionalnym (str ). 7. Rzecznik Ubezpieczonych nie wypełnił obowiązku wprowadzenia sądownictwa polubownego z dniem 1 stycznia 2004 r., tj. z wejściem w Ŝycie ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych. Zgodnie z tą ustawą, do zadań Rzecznika Ubezpieczonych naleŝało stworzenie moŝliwości polubownego i pojednawczego rozstrzygania sporów pomiędzy ubezpieczonymi a zakładami ubezpieczeń (str. 21). 8. W funkcjonowaniu Biura Rzecznika Ubezpieczonych stwierdzono nieprawidłowości o charakterze organizacyjnym, które nie miały jednak zasadniczego wpływu na ochronę interesów osób ubezpieczonych. M.in. rachunkowość prowadzona w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych nie była w pełni dostosowana do wymogów ustawy o rachunkowości, nie zostały w terminie rozliczone przez Rzecznika Ubezpieczonych wpłaty zakładów ubezpieczeń na pokrycie kosztów jego działalności, a takŝe w jego Biurze nie prowadzono ewidencji zawieranych z ekspertami umów zleceń i umów o dzieło (str ) Uwagi końcowe i wnioski Wyniki kontroli upowaŝniają do stwierdzenia, Ŝe dotychczasowa działalność Rzecznika Ubezpieczonych i KNUiFE w ramach obowiązującego systemu prawnego, nie zapewniała w stopniu satysfakcjonującym ochrony osób ubezpieczonych przed nierzetelnymi praktykami rynkowymi zakładów ubezpieczeń. Zdaniem NIK, naleŝy podjąć działania mające na celu poprawę ochrony interesów osób ubezpieczonych oraz usprawnienie tej sfery funkcjonowania rynku ubezpieczeniowego. W szczególności zasadne jest: - znaczne zwiększenie ilości owu analizowanych przez Rzecznika Ubezpieczonych, - realizowanie przez KNUiFE podjętych zamierzeń w zakresie utworzenia rejestru owu, który ma umoŝliwić dokonywanie w szerokim zakresie ich analiz, 8

9 Podsumowanie wyników kontroli - występowanie Rzecznika Ubezpieczonych do zakładów ubezpieczeń o udzielenie wyjaśnień w sprawach postanowień owu niekorzystnych dla ubezpieczonych, - bieŝące ewidencjonowanie w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych otrzymywanych owu w celu zapewnienia aktualności i kompletności posiadanej bazy dokumentacyjnej, - skrócenie czasu rozpatrywania skarg przez Rzecznik Ubezpieczonych oraz przyśpieszenie przez KNUiFE prac nad utworzeniem rejestru skarg, - pełne wykorzystanie przez Rzecznika Ubezpieczonych upowaŝnień ustawowych w zakresie prowadzenia sądownictwa polubownego. Ponadto niezbędne jest usunięcie nieprawidłowości w działalności Biura Rzecznika Ubezpieczonych, co wymaga opracowania i wprowadzenia oraz bieŝącej aktualizacji dokumentów z zakresu zasad rachunkowości, terminowego dokonywania rozliczeń wpłat zakładów ubezpieczeń na pokrycie kosztów działalności Rzecznika Ubezpieczonych, opracowania i wprowadzenia instrukcji regulującej tryb obiegu dokumentów, pism, skarg i wniosków kierowanych do Rzecznika Ubezpieczonych, wprowadzenia ewidencji umów zlecenia i umów o dzieło zawieranych przez Rzecznika Ubezpieczonych oraz prawidłowego rozliczania realizacji zawartych umów. 9

10 3. WaŜniejsze wyniki kontroli 3.1. Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Art. 76 Konstytucji RP stanowi m. in. Ŝe: Władze publiczne chronią konsumentów... przed działaniami zagraŝającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej 2 określała zasady funkcjonowania rynku ubezpieczeń. Działalność w zakresie ubezpieczeń prowadziły: zakłady ubezpieczeń i reasekuracji, zakłady ubezpieczeń oraz zakłady reasekuracji, zwane w ustawie zakładem ubezpieczeń (art. 2 ust. 2). Nadzór nad działalnością zakładów ubezpieczeń, ustawa ta powierzyła początkowo Państwowemu Urzędowi Nadzoru Ubezpieczeń 3. będącemu centralnym organem administracji rządowej, właściwym w zakresie działalności ubezpieczeniowej a następnie, od dnia 1 kwietnia 2002 r. Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (art. 82 ust. 1 ustawy), sprawującej aktualnie tę funkcję. Zadaniem nadzoru jest ochrona interesów osoby ubezpieczonej i zapobieganie sytuacji, w której zakład ubezpieczeń nie będzie w stanie wypłacać ubezpieczonemu naleŝnego świadczenia (art. 82 a ust. 1). Zgodnie z art. 82 a ust. 2 omawianej ustawy, nadzór nad działalnością zakładów ubezpieczeń i pośredników ubezpieczeniowych polega m. in. na: podejmowaniu działań mających na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku ubezpieczeń i ochronę ubezpieczonych, wydawaniu zezwoleń na prowadzenie działalności brokerskiej i agencyjnej, 2 Dz.U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm. 3 PUNU zniesiony został z dniem 31 marca 2002 r. ustawą z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 25. poz. 253 ze zm.). Tą samą ustawą utworzono z dniem 1 kwietnia 2002 r. centralny organ administracji rządowej Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, która wykonuje zadania naleŝące dotychczas do Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i do Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, a od 1 stycznia 2003 r. takŝe zadania naleŝące dotychczas do Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych. 10

11 kontroli prowadzenia działalności przez zakłady ubezpieczeń i brokerów, w tym w zakresie zgodności ich działalności z przepisami o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, podejmowaniu innych działań przewidzianych w ustawie. Zgodnie z art. 82 b ust. 1 ustawy, organ nadzoru współdziała z organami administracji rządowej i innymi instytucjami w zakresie kształtowania polityki gospodarczej państwa dotyczącej ubezpieczeń. Omawiana ustawa wyposaŝyła KNUiFE w szereg uprawnień władczych wobec zakładów ubezpieczeń (art. 83). W szczególności organ ten miał moŝliwość: przeprowadzenia w kaŝdym czasie kontroli działalności i stanu majątkowego zakładu ubezpieczeń (art. 83 ust. 1), Ŝądania od zakładów ubezpieczeń wyjaśnień i informacji dotyczących zakładu i jego gospodarki finansowej oraz zarządzić przekazywanie wymaganych danych (art. 83 ust. 3), wydawać zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa (art. 83 ust. 4), w razie niewykonania zaleceń, prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, organ nadzoru mógł m. in.: nakładać kary pienięŝne na członków zarządu lub prokurentów albo na zakład ubezpieczeń, występować do właściwego organu zakładu ubezpieczeń o odwołanie członka zarządu lub prokurenta oraz o zawieszenie w czynnościach członków zarządu do czasu rozpatrzenia wniosków o ich odwołanie (art. 83 ust. 5). Na podstawie art. 83 ust. 6 omawianej ustawy, zakłady ubezpieczeń zobowiązane były do przekazywania organowi nadzoru (KNUiFE) oraz Rzecznikowi Ubezpieczonych wzorów umów ubezpieczenia i wniosków o ubezpieczenie, tekstów ogólnych warunków ubezpieczenia oraz innych formularzy uŝywanych przez zakłady przy zawieraniu umów ubezpieczenia, w terminie 14 dni od dnia wprowadzenia ich do obrotu. W razie ogłaszania przez zakład ubezpieczeń, w formie reklamy lub za pomocą formularzy, informacji niezgodnych ze stanem faktycznym lub mających na celu wprowadzenie w błąd, organ nadzoru na podstawie art

12 ust. 7 ustawy, mógł: zakazać zakładowi ubezpieczeń prowadzenia reklamy w określony sposób lub uŝywania druków o określonej treści, dokonać sprostowania na koszt zakładu ubezpieczeń, nałoŝyć karę pienięŝną oraz podjąć inne czynności, o których mowa w art. 83 ust. 5 ustawy. Na podstawie upowaŝnienia zawartego w art. 83 ust. 8 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad, zakresu i trybu przeprowadzania kontroli działalności i stanu majątkowego zakładów ubezpieczeń 4. Rozporządzenie określa szczegółowe zasady, zakres i tryb przeprowadzania kontroli zakładów ubezpieczeń, mającej na celu sprawdzenie działalności i stanu majątkowego zakładu ubezpieczeń oraz stwierdzenia zgodności działalności z prawem, uzyskanym zezwoleniem i statutem Podstawowym aktem prawnym regulującym funkcjonowanie Rzecznika Ubezpieczonych, w trakcie przeprowadzania kontroli, była ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, która w Rozdziale 10 b (art. 90 b 90 d) zawierała przepisy powołujące Rzecznika, określające jego status i kompetencje oraz podstawy funkcjonowania. Dla funkcjonowania Rzecznika Ubezpieczonych podstawowe znaczenie miały ponadto akty wykonawcze do ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a mianowicie: - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 grudnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad działania i trybu powoływania Rzecznika Ubezpieczonych 5, - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad działania i trybu powoływania Rzecznika Ubezpieczonych 6, - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu obliczania wpłat zakładów ubezpieczeń na pokrycie kosztów nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową i brokerską oraz kosztów działalności Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura, terminów uiszczenia tych wpłat i wysokości odsetek za ich nieuiszczenie w terminie 7, 4 Dz.U. Nr 74, poz Dz.U. Nr 149, poz. 727 ze zm. 6 Dz.U. Nr 106, poz Dz.U. Nr 166, poz

13 - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 marca 2002 r. w sprawie wysokości i sposobu obliczania wpłat zakładów ubezpieczeń na pokrycie kosztów nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową i brokerską oraz kosztów funkcjonowania działalności Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura, terminów uiszczenia tych wpłat i wysokości odsetek za ich nieuiszczenie w terminie 8. Ustawa o działalności ubezpieczeniowej nadała osobowość prawną Rzecznikowi Ubezpieczonych i wskazała, Ŝe jego siedzibą jest Warszawa (art. 90 b ust. 2). Rzecznika Ubezpieczonych powoływał Minister Finansów, a od 1 kwietnia 2002 r. Minister Finansów w porozumieniu z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej (obecnie MGPiPS), na okres kadencji, która trwa 4 lata (art. 90 b ust. 3 i 4 ustawy). Rzecznik Ubezpieczonych wykonuje swoje obowiązki przy pomocy Biura Rzecznika Ubezpieczonych. (art. 90 d ust. 1 ustawy). Ogólnie i szeroko zakreśloną kompetencją Rzecznika Ubezpieczonych wynikającą z art. 90 b ust. 1 ustawy jest reprezentowanie interesów osób ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia. Zadania ustawowe Rzecznika wymienione są w art. 90 c ust. 1 ustawy i obejmują w szczególności: - reprezentowanie i ochronę konsumenckich interesów ubezpieczonych i uprawnionych 9 z umów ubezpieczenia, - opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących ubezpieczeń, - informowanie organu nadzoru o dostrzeŝonych nieprawidłowościach w działalności zakładów ubezpieczeń, - inicjowanie i prowadzenie działalności edukacyjno-informacyjnej w zakresie ubezpieczeń. Zgodnie z przepisami 5 pkt 1 lit. a-d obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 grudnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad działania i trybu powoływania Rzecznika Ubezpieczonych, mógł on zwracać się do zakładów ubezpieczeń z Ŝądaniem udzielenia wyjaśnień: - w sprawach indywidualnych na wniosek ubezpieczonych, 8 Dz.U. Nr 31, poz Osoba uprawniona z umowy ubezpieczenia to osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania lub świadczenia. 13

14 - w sprawach postanowień ogólnych warunków ubezpieczeń, które według Rzecznika są niekorzystne dla ubezpieczonych, - w sprawach dotyczących wewnętrznych regulacji ubezpieczyciela, które według Rzecznika są niekorzystne dla ubezpieczonych - na temat nieprawidłowej obsługi ubezpieczonych świadczonej bezpośrednio przez zakład ubezpieczeń lub teŝ jego przedstawicieli Według stanu na 31 grudnia 2002 r. uprawnienie do prowadzenia działalności ubezpieczeniowej w Polsce posiadały 72 krajowe zakłady ubezpieczeń oraz 2 oddziały główne zagranicznych zakładów ubezpieczeń, z czego 70 zakładów krajowych i 2 oddziały główne prowadziły sprzedaŝ polis ubezpieczeniowych. Na koniec 2002 r. spośród 70 krajowych zakładów ubezpieczeń ogółem, 35 prowadziło działalność w zakresie ubezpieczeń majątkowych i pozostałych ubezpieczeń osobowych. Wśród wszystkich rodzajów ubezpieczeń na Ŝycie, w 2002 r. dominowały ubezpieczenia na Ŝycie wymienione w pkt. 1 Działu I ubezpieczeń 10. Składka z tytułu tych ubezpieczeń stanowiła 48,1% łącznej kwoty składki tego działu ubezpieczeń. W strukturze ubezpieczeń majątkowych wyszczególnionych w Dziale II ubezpieczeń 11, dominowały ubezpieczenia komunikacyjne. Składka dotycząca tych ubezpieczeń stanowiła 66,0% kwoty składki tego działu ubezpieczeń. W 2002 r. zakłady ubezpieczeń wypłaciły w ujęciu brutto 12,1 mld zł odszkodowań i świadczeń. Zakłady ubezpieczeń wykazały w 2002 r. dodatni wynik techniczny 12 w wysokości 563,4 mln zł, w tym zysk techniczny 752,4 mln zł w ubezpieczeniach na Ŝycie oraz stratę 189,0 mln zł w ubezpieczeniach majątkowych. Potrzeba ochrony interesów osób korzystających z usług oferowanych przez zakłady ubezpieczeń, wynika z powszechnego przekonania o słabszej pozycji 10 Ustawa o działalności ubezpieczeniowej podzieliła tę działalność na dwa działy (I i II) określone w załączniku do ustawy. Do Działu I ustawa zaliczyła cztery grupy ubezpieczeń na Ŝycie a do Działu II 18 grup pozostałych ubezpieczeń osobowych oraz ubezpieczenia majątkowe. 11 Patrz przypis Wynik techniczny ubezpieczeń stanowi róŝnicę między przychodami ze składek, pozostałymi przychodami technicznymi a wypłaconymi odszkodowaniami, świadczeniami i zmianami rezerw technicznoubezpieczeniowych, z uwzględnieniem udziału reasekuratorów w składce, odszkodowaniach i zmianach stanu rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, oraz kosztami działalności ubezpieczeniowej i pozostałymi kosztami technicznymi. Oprócz technicznego wyniku ubezpieczeń na finansowy wynik działalności zakładu ubezpieczeń wpływ mają takŝe inne czynniki, takie głównie jak: wynik działalności lokacyjnej, działalności pozostałej oraz operacji nadzwyczajnych. 14

15 konsumentów względem ich kontrahentów. Pomimo formalnej równości stron stosunków cywilnoprawnych, podmioty występujące w obrocie po stronie profesjonalnej dysponują rozwiniętą bazą infrastrukturalną, kadrową i finansową. Taki stan faktyczny wielokrotnie utrudnia, bądź wręcz uniemoŝliwia konsumentom egzekwowanie przysługujących im uprawnień Istotne ustalenia kontroli Analiza ogólnych warunków ubezpieczenia Zakłady ubezpieczeń nie wywiązywały się naleŝycie z obowiązku określonego w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, przekazywania Rzecznikowi Ubezpieczeń wzorów umów ubezpieczenia i wniosków o ubezpieczenie, tekstów ogólnych warunków ubezpieczenia oraz innych formularzy uŝywanych przez zakłady przy zawieraniu umów ubezpieczenia, w terminie 14 dni od wprowadzenia ich do obrotu. Analiza terminowości przekazywania owu Rzecznikowi Ubezpieczonych przez trzy zakłady ubezpieczeń wykazała, Ŝe poszczególne zakłady po terminie przysyłały od 20,6% do 48,7% owu, w tym z opóźnieniem większym niŝ miesiąc od 5,2% do 21,4 % owu. NIK negatywnie ocenia to, iŝ Rzecznik Ubezpieczonych nie informował ani Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń ani Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych o niedostarczaniu lub o nieterminowym dostarczaniu owu przez zakłady ubezpieczeń w celu ich zdyscyplinowania poprzez zastosowanie instrumentów nadzorczych. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 90 c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, które przewidywały obowiązek informowania organu nadzoru przez Rzecznika Ubezpieczonych o dostrzeŝonych nieprawidłowościach w działalności zakładów ubezpieczeń W Biurze Rzecznika Ubezpieczonych nie ewidencjonowano na bieŝąco owu przekazywanych przez zakłady ubezpieczeń oraz analizowano jedynie nieznaczną ilość otrzymanych owu. W Biurze Rzecznika Ubezpieczonych znajdowało się owu wraz z załącznikami, które zostały przekazane przez zakłady ubezpieczeń. Oprócz tych dokumentów, przechowywanych w 94 segregatorach, w Biurze znajdowało się równieŝ około 200 owu oczekujących na posegregowanie. 15

16 Spośród wszystkich owu przechowywanych w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych, do dnia 3 listopada 2003 r. przeanalizowano jedynie 127, co stanowiło 2,9% ogółu otrzymanych owu. Najwięcej przeprowadzonych analiz owu dotyczyło: ubezpieczeń na Ŝycie wraz z umowami dodatkowymi (34), ubezpieczenia mienia w rolnictwie (27) oraz ubezpieczenia na Ŝycie z funduszem inwestycyjnym (17). NaleŜy podkreślić, Ŝe obowiązujące przepisy nie wprowadziły obowiązku analizy owu przez Rzecznika Ubezpieczonych. Rzecznik Ubezpieczonych nie występował do zakładów ubezpieczeń z Ŝądaniem udzielenia wyjaśnień w sprawie postanowień przeanalizowanych owu, niekorzystnych dla ubezpieczonych. MoŜliwość zwracania się Rzecznika Ubezpieczonych do zakładów ubezpieczeń z Ŝądaniem udzielenia wyjaśnień w sprawach postanowień owu, które według Rzecznika są niekorzystne dla ubezpieczonych wynikała z przepisów 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 grudnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad działania i trybu powoływania Rzecznika Ubezpieczonych oraz 4 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 2003 r. w tej samej sprawie 13. Przeprowadzone analizy wykorzystywane były głównie przez ekspertów Biura Rzecznika Ubezpieczonych, prowadzących postępowania w indywidualnych sprawach. Niewielki zakres dokonywanych analiz owu oraz zaniechanie zwracania się do zakładów ubezpieczeń z Ŝądaniem udzielenia wyjaśnień w sprawie postanowień niekorzystnych dla ubezpieczonych NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia negatywnie. Brak rzetelnej wiedzy na temat postanowień ogólnych warunków umów ubezpieczeniowych uniemoŝliwiał podejmowanie interwencji w sprawie wyeliminowania niekorzystnych postanowień tych umów Zgodnie z postanowieniami obowiązującego w okresie objętym kontrolą przepisu art. 83 ust. 6 ustawy o działalności ubezpieczeniowej zakłady ubezpieczeń zobowiązane były do przesłania organowi nadzoru, w terminie 14 dni od wprowadzenia do obrotu, formularzy (tj. tekstów owu, wzorów umów ubezpieczenia i wniosków o ubezpieczenie). Organ nadzoru w przypadku zawarcia przez zakład ubezpieczeń w formularzach informacji 13 Od dnia 1 stycznia 2004 r., Rzecznik Ubezpieczonych moŝe zwracać się do zakładów ubezpieczeń z Ŝądaniem udzielenia wyjaśnień w sprawach postanowień owu, które są niekorzystne dla ubezpieczonych na podstawie art. 26 ust. 4 pkt. 1b ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz.U. Nr 124, poz. 1153). 16

17 niezgodnych ze stanem faktycznym lub mających na celu wprowadzenie w błąd, miał prawo podjąć działania w celu usunięcia przez zakład ubezpieczeń stwierdzonych nieprawidłowości (art. 83 ust. 7). W okresie od 1 stycznia 2001 r. do 30 czerwca 2003 r. zakłady ubezpieczeń przekazały do organu nadzoru owu (268 w 2001 r., 493 w 2002 r. i 462 w I półroczu 2003 r.). W okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 marca 2002 r. PUNU dokonywał analiz ww. formularzy jedynie okazjonalnie, bez określonego trybu doboru formularzy poddawanych analizie (zwykle w związku z rozpatrywaniem złoŝonej skargi lub w związku z kontrolą działalności zakładu ubezpieczeń). Natomiast KNUiFE przeanalizowała 254 owu w okresie od 1 kwietnia 2002 do 30 września 2003 r., z czego 160 owu zostało przeanalizowanych w ciągu około 6 miesięcy po wprowadzeniu określonej zarządzeniem Przewodniczącego KNUiFE z dnia 21 marca 2003 r. procedury analizy owu. Wprowadzenie ww. procedury naleŝy ocenić pozytywnie, poniewaŝ pozwala na stosowanie jednolitego zakresu oceny oraz stwarza moŝliwość na podstawie dokonywanych analiz formułowania wniosków i wydawania na ich podstawie zaleceń dla wszystkich zakładów ubezpieczeń. W wyniku analizy powyŝszych 254 owu, w 73 przypadkach (28,7%) Urząd, zwrócił się do zakładów ubezpieczeń o wyjaśnienie sformułowań zawartych w formularzach, z czego w ok. 25% przypadków zakłady ubezpieczeń podzieliły wątpliwości organu nadzoru i dokonały modyfikacji zapisów w owu. W ocenie NIK, zgodność z prawem i jasność sformułowań zawartych w owu i pozostałych formularzach związanych z zawieraniem umów ubezpieczenia słuŝy ochronie osób ubezpieczonych. Dlatego dokonywanie analizy tylko części przekazanych przez zakłady ubezpieczeń owu świadczy o niepełnym wywiązywaniu się przez organ nadzoru, w badanym okresie, ze swojego ustawowego obowiązku ochrony osób ubezpieczonych. KNUiFE rozpoczęła równieŝ prace nad stworzeniem rejestru owu, jednak aktualnie rejestr ten jest dopiero w fazie tworzenia. Ponadto obowiązujące od 1 stycznia 2004 r. nowe regulacje określające zasady prowadzenia działalności ubezpieczeniowej nie zobowiązują zakładów ubezpieczeń do przesyłania organowi nadzoru formularzy. MoŜe to utrudnić wyegzekwowanie informacji od zakładów ubezpieczeń niezbędnych do utworzenia pełnego rejestru. W ocenie NIK, prowadzenie takiego rejestru jest zasadne i celowe. Dlatego, jako korzystną dla ochrony interesów osób 17

18 ubezpieczonych naleŝy uznać, deklarację KNUiFE, iŝ od 1 stycznia 2004 r. będzie Ŝądała od zakładów ubezpieczeń przesyłania formularzy na podstawie przepisów art. 207 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej Rozpatrywanie skarg na działalność zakładów ubezpieczeń W okresie objętym kontrolą (lata I półrocze) Rzecznik Ubezpieczonych otrzymał łącznie pisemnych skarg ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia na działalność zakładów ubezpieczeń. W poszczególnych latach tego okresu do Rzecznika Ubezpieczonych wpłynęło: w 2001 r , w 2002 r i w I półroczu 2003 r skarg. Najliczniejsza grupa otrzymanych skarg tj stanowiących 59,1% wszystkich skarg wniesionych do Rzecznika Ubezpieczonych (tj ) dotyczyła ubezpieczeń komunikacyjnych. W poszczególnych latach badanego okresu, do Rzecznika wpłynęło: w , w , a w I półroczu 2003 r. 945 takich skarg. Spośród wszystkich skarg w zakresie ubezpieczeń komunikacyjnych, obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (ubezpieczeń OC) dotyczyło skarg, a ubezpieczeń auto-casco (ubezpieczeń AC) 1471, co stanowiło odpowiednio: 60,5% i 34,9% wszystkich skarg w zakresie ubezpieczeń komunikacyjnych wniesionych do Rzecznika Ubezpieczonych. Najwięcej skarg klienci zakładów ubezpieczeń złoŝyli w związku z: całkowitą odmową uznania roszczeń o odszkodowanie (świadczenie), odmową uznania części roszczenia odszkodowawczego, opieszałym prowadzeniem postępowań odszkodowawczych, odmową udostępniania akt szkodowych, bezzasadnie rozbudowaną procedurą odszkodowawczą, nie stosowaniem formy pisemnej przy informowaniu klientów o toczącym się postępowaniu odszkodowawczym, brakiem uzasadniania odmownych decyzji. W latach (I półrocze), skargi dotyczące ubezpieczeń na Ŝycie stanowiły 14,1%, ubezpieczenia mienia od kradzieŝy z włamaniem oraz od ognia i innych Ŝywiołów 6,5%, ubezpieczenia następstw nieszczęśliwych wypadków 3,5%, sposobu naliczania i wymiaru składek ubezpieczeniowych 3,4%, odpowiedzialności cywilnej w związku z wykonywanym zawodem 18

19 3,3% i skargi dotyczące interpretacji przepisów ubezpieczeniowych 2,0% skarg wniesionych ogółem do RU. W badanym okresie zarzuty ubezpieczonych zawarte w skargach do Rzecznika dotyczyły głównie trzech grup zagadnień: odmowy uznania roszczeń przez zakłady ubezpieczeń (34,7% ogółu skarg), sporu co do wysokości przyznanych odszkodowań (36,9%) i opieszałości w likwidacji szkód (14,0% skarg) Podejmowanie przez Rzecznika Ubezpieczonych interwencji w zakresie skarg wnoszonych przez osoby ubezpieczone stanowiło realizację postanowień art. 90 c ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej który zobowiązywał Rzecznika Ubezpieczonych, m. in. do ochrony konsumenckich interesów ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia. W Biurze Rzecznika skargi, które po wstępnej analizie uznano za będące w zakresie kompetencji Rzecznika przekazywano ekspertom w celu dokonania ich analizy prawnej i merytorycznej oraz przygotowania ewentualnych wystąpień do zakładów ubezpieczeń. Eksperci, będący specjalistami w róŝnych dziedzinach ubezpieczeń, nie byli etatowymi pracownikami Biura Rzecznika Ubezpieczonych lecz zatrudnionymi na podstawie umów o dzieło lub umów zlecenia w celu załatwiania konkretnych spraw. Powierzenie rozpatrywania skarg przez Rzecznika Ubezpieczonych ekspertom nie będącym etatowymi pracownikami Biura wynikało z poszukiwania moŝliwości zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego rozpatrywania skarg. Pracę ekspertów i przygotowane przez nich dokumenty weryfikował Rzecznik Ubezpieczonych i pracownicy jego Biura. W trakcie kontroli zbadano dokumentację 42 skarg z lat objętych interwencją Rzecznika Ubezpieczonych. W ocenie NIK sposób załatwiania przez Rzecznika Ubezpieczonych skarg pod względem zapewnienia poprawności merytorycznej, nie budził zastrzeŝeń. W wyniku interwencji podjętej przez Rzecznika Ubezpieczonych, zakłady ubezpieczeń uznały w skontrolowanym okresie zasadność skarg tj. 17,9% skarg ogółem (w liczbie 7.127) oraz 24,2% wszystkich skarg objętych w tym czasie interwencją w łącznej liczbie W poszczególnych latach badanego okresu, Rzecznik Ubezpieczonych doprowadził do pozytywnego załatwienia: w 2001 r. 551 skarg, tj. 27,5% skarg w stosunku do których podjął interwencję, w 2002 r. 504 skarg, 19

20 tj. 26,8% wszystkich skarg objętych interwencją, a w I półroczu 2003 r. 218 skarg, tj. 15,7% skarg objętych interwencją W trakcie kontroli dokumentacji związanej z rozpatrywaniem skarg przez Biuro Rzecznika Ubezpieczonych stwierdzono, Ŝe na 21 wybranych losowo skarg z lat załatwionych pozytywnie, średni czas załatwiania jednej skargi (od jej wpływu do Biura Rzecznika, aŝ do poinformowania skarŝącego przez Rzecznika lub zakład ubezpieczeń o pozytywnym zakończeniu sprawy) wynosił ponad 150 dni. W tym średni czas rozpatrywania jednej skargi przez Biuro Rzecznika (od jej wpływu do Biura, aŝ do czasu przekazania sprawy zakładowi ubezpieczeń), wynosił blisko 46 dni. RównieŜ przewlekle rozpatrywano skargi załatwione negatywnie. Na 21 wybranych losowo skarg z lat , średni czas załatwiania jednej skargi (od jej wpływu do Biura do poinformowania skarŝącego o niemoŝności pozytywnego załatwienia sprawy) wynosił ponad 126 dni. W tym średni czas rozpatrywania jednej skargi przez Rzecznika Ubezpieczonych (od wpływu skargi do Biura do wystąpienia Rzecznika do zakładu ubezpieczeń oraz czas od odpowiedzi zakładu na to wystąpienie do poinformowania osoby skarŝącej się o niemoŝności podjęcia skutecznej interwencji) wynosił ponad 90 dni. Obowiązujące przepisy nie określają czasu rozpatrywania skarg przez Rzecznika Ubezpieczonych a takŝe, nie jest on zobowiązany do stosowania w tym względzie postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. JednakŜe przewlekłość rozpatrywania skarg przez Rzecznika Ubezpieczonych, NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia negatywnie. Otrzymane skargi, których rozpatrywanie nie naleŝało do kompetencji Rzecznika Ubezpieczonych odsyłał on do nadawców (ze wskazaniem kompetentnych organów i instytucji) i nie przekazywał do załatwienia tym organom i instytucjom, co naruszało postanowienia 3, ust. 1, pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 grudnia 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad działania i trybu powoływania Rzecznika Ubezpieczonych oraz 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 2003 r. w tej samej sprawie. Zgodnie bowiem z powyŝszymi przepisami Rzecznik Ubezpieczonych po zapoznaniu się ze skierowanym do niego wystąpieniem moŝe m. in. przekazać sprawę według właściwości innemu organowi. Ponadto Rzecznik ubezpieczonych zbyt długo rozpatrywał skargi zwrócone nadawcom z przyczyn merytorycznych. Średni czas rozpatrywania jednej 20