Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych. Nina Półtorak

Transkrypt

1 Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych Nina Półtorak Warszawa

2 Spis treści Wykaz skrótów Wprowadzenie Rozdział 1. Uprawnienia (roszczenia) unijne i ich ochrona wprowadzenie Ochrona prawna i jej środki Definicje Ochrona prawna a prawo procesowe Uprawnienia (roszczenia) unijne Uprawnienia unijne Uprawnienia a środki ochrony prawnej Niekompletność systemu unijnego w zakresie ochrony prawnej Zdecentralizowane wykonywanie prawa UE Unijny standard ochrony prawnej w prawie pierwotnym Unijny standard ochrony w prawie wtórnym Uzupełnianie systemu ochrony prawnej przez harmonizację prawa materialnego Rozdział 2. Autonomia instytucjonalna i zasada procedur krajowych Autonomia instytucjonalna Pojęcie autonomii instytucjonalnej Kompetencja ustrojowa jako element autonomii Autonomia instytucjonalna po Traktacie z Lizbony Zasada procedur krajowych Autonomia proceduralna pojęcie Autonomia proceduralna a podział kompetencji Zasada procedur krajowych

3 Spis treści Rozdział 3. Efektywność prawa UE i efektywna ochrona prawna Efektywność systemu unijnego Efektywność jako zasada systemowa Efektywność a lojalna współpraca Jednolitość wykonywania prawa UE Rola private enforcement Efektywna ochrona prawna Efektywna ochrona prawna wprowadzenie Efektywna ochrona prawna a pierwszeństwo i bezpośredni skutek Pierwszeństwo i bezpośredni skutek jako uzasadnienie obowiązków organów administracyjnych Ewolucja orzecznictwa ETS w zakresie środków ochrony prawnej Rozdział 4. Warunki efektywnej ochrony prawnej Równoważność i skuteczność Pojęcie i zakres zastosowania Warunki efektywnej ochrony uprawnień czy także obowiązków jednostek? Warunek równoważności Istota Roszczenia podobne Brak podobnych roszczeń Równoważna ochrona podobnych roszczeń Warunek skuteczności Pojęcie Kryteria spełnienia Relacja warunku skuteczności i równoważności Ograniczenia efektywnej ochrony prawnej Proceduralna reguła rozsądku Wyważanie zasad w orzecznictwie ETS Wyważanie zasad pozaunijne uzasadnienie Pozytywne stosowanie zasady efektywności Podsumowanie Rozdział 5. Prawo do sądu w prawie UE Uwagi wprowadzające pojęcie i treść prawa do sądu Prawo do sądu jako ogólna zasada prawa UE

4 Spis treści 2.1. Rodowód prawa do sądu Prawo do sądu w Karcie Praw Podstawowych Dostęp do sądu w aktach prawa wtórnego Prawo do sądu a roszczenie unijne Identyfikacja uprawnienia unijnego Uprawnienia przyznane pośrednio Doktryna bezpośredniego skutku a prawo do sądu Wprowadzenie Bezpośredni skutek a norma przyznająca uprawnienia Bezpośredni skutek przepisów ustanawiających prawo do sądu Prawo powołania obowiązek oceny prawa krajowego Istota prawa powołania Prawo powołania w stosunkach horyzontalnych Prawo powołania a bezpośredni skutek konkluzje Prawo powołania a skutek pośredni (prounijna wykładnia) Roszczenie o przestrzeganie prawa UE Ograniczenia prawa do sądu Konflikt z innymi prawami podstawowymi Nadużycie prawa do sądu Podsumowanie Rozdział 6. Postępowanie sądowe spełniające wymogi skutecznej ochrony sądowej Standard dostępnych postępowań Dostępność postępowań występujących w prawie krajowym Modyfikacja istniejących w prawie krajowym postępowań dla potrzeb zasady skutecznej ochrony sądowej Wyznaczenie dostępnego postępowania Powództwo o ustalenie niezgodności z prawem UE Podsumowanie Rozdział 7. Prawo do sądu a legitymacja procesowa Wprowadzenie Legitymacja procesowa a charakter normy Legitymacja procesowa a podmiot uprawniony

5 Spis treści 3.1. Beneficjent uprawnienia unijnego Legitymacja do wszczęcia konkretnego postępowania Legitymacja procesowa w aktach prawa wtórnego Legitymacja dla powołania przepisu interes unijny Dostęp do sądów unijnych deficyt skutecznej ochrony sądowej Legitymacja dla wszczęcia postępowania przed sądami UE Uzupełnienie ochrony przez sądy krajowe Podsumowanie Rozdział 8. Prawo do sądu a terminy dochodzenia roszczeń Uwagi wstępne Kryteria uznania terminu za rozsądny Uwarunkowania konkretnego systemu prawnego Okoliczności danej sprawy Cel regulacji Ograniczenia czasu, za jaki możliwe jest dochodzenie roszczenia Ustalenie terminu z odpowiednim wyprzedzeniem Początek biegu terminu a naruszenie prawa UE Terminy ograniczające skuteczność orzeczenia ETS Podsumowanie Rozdział 9. Sąd właściwy i jego kognicja Właściwy sąd Autonomia w zakresie wyznaczenia właściwych sądów Właściwy sąd a warunek skuteczności Kognicja i komepetencje sądu Uwagi wstępne Zakres kognicji sądu a zasady ogólne prawa UE Kompetencje sądu do realizacji zasady pierwszeństwa i bezpośredniego skutku Modyfikacja kompetencji sądów konstytucyjnych Europeizacja kognicji sądów administracyjnych Nakazanie działań legislacyjnych Ograniczenia kognicji w zakresie oceny aktów instytucji UE Podsumowanie

6 Spis treści Rozdział 10. Kompetencja sądu do stosowania prawa UE z urzędu Zagadnienia wstępne Warunek równoważności Warunek skuteczności Ocena spełnienia warunku skuteczności Znaczenie przepisu prawa UE (public policy) Działanie ex officio mające źródło w interpretacji przepisów prawa wtórnego Podnoszenie prawa UE w orzecznictwie Sądu Najwyższego Podsumowanie Rozdział 11. Kompetencja sądu krajowego do stosowania środków zabezpieczających Środki zabezpieczające wobec działań krajowych wykonujących prawo UE Środki zabezpieczające wobec działań krajowych naruszających prawo UE Środki tymczasowe w prawie polskim Podsumowanie Rozdział 12. Prawo do rzetelnego procesu krajowego Wprowadzenie Rzetelny proces w prawie UE i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Rzetelna procedura administracyjna Prawo do obrony Prawo wysłuchania Prawo pomocy Postępowanie dowodowe Ciężar dowodu Dyspozycyjność środka prawnego Staranność pokrzywdzonego Rozsądny termin postępowania Podsumowanie Rozdział 13. Środki prawne w zakresie wzruszenia rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych Uwagi wstępne następcze środki ochrony prawnej Wzruszenie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych niezgodnych z prawem UE

7 Spis treści 2.1. Uwagi wstępne Sprawa Kühne i wynikające z niej warunki wznowienia Warunki wznowienia postępowania czy warunki wzruszenia decyzji Inne ograniczenia możliwości wzruszenia decyzji Unijny standard wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych Wzruszenie prawomocnych orzeczeń sądowych niezgodnych z prawem UE Związanie rozstrzygnięciem sądowym lub administracyjnym Uwagi wstępne Stanowisko Trybunału wobec zasady związania Specyfika wyroku w sprawie Lucchini Unijny standard w zakresie zasady związania Standard unijny a prawo polskie Podsumowanie Rozdział 14. Sankcje prawa krajowego z tytułu naruszenia prawa UE Obowiązek wprowadzenia sankcji w prawie krajowym Forma sankcji Proporcjonalność sankcji Rozdział 15. Roszczenia restytucyjne i odszkodowawcze Restytucja i odszkodowanie jako uprawnienia unijne Roszczenia odszkodowawcze a roszczenia restytucyjne Harmonizacja roszczeń odszkodowawczych i restytucyjnych Roszczenie restytucyjne Treść roszczeń restytucyjnych Zastosowanie warunków równoważności i skuteczności wobec roszczeń restytucyjnych Zwrot podatków a zakaz bezpodstawnego wzbogacenia Unijne roszczenia restytucyjne w prawie polskim Podsumowanie Roszczenia odszkodowawcze Treść unijnego roszczenia odszkodowawczego Przesłanki odpowiedzialności państwa

8 Spis treści 5.3. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie polskim a wymogi prawa unijnego Uwagi podsumowujące Bibliografia Orzecznictwo

9 Wprowadzenie 1. Prawo Unii Europejskiej jest specyficznym porządkiem prawnym wywodzącym się z prawa międzynarodowego. Ma ono charakter autonomiczny wobec prawa krajowego państw członkowskich. Jednocześnie nie jest systemem kompletnym. Zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych przedmiotem jego regulacji mogą być jedynie te zagadnienia, które mieszczą się w zakresie kompetencji Unii przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach założycielskich. Prawo unijne w bardzo ograniczonym zakresie reguluje procedury i środki ochrony prawnej. Nie przewiduje, co do zasady, środków służących wykonywaniu uprawnień podmiotów prywatnych gwarantowanych przez to prawo. Wykonywanie uprawnień wywodzonych z prawa Unii Europejskiej pozostawione jest regulacji prawa krajowego. Brak regulacji unijnej w tym zakresie nie tworzy luki prawnej, gdyż wypełniana jest ona regulacjami krajowymi. Nie chodzi przy tym jedynie o regulacje o charakterze proceduralnym (jak np. zapewnienie odpowiedniego postępowania sądowego dla dochodzenia praw jednostek), ale także o rozwiązania o charakterze materialnoprawnym (jak np. przyznanie odszkodowania w przypadku szkody wyrządzonej naruszeniem uprawnień jednostek gwarantowanych w prawie unijnym czy sankcje stosowane wobec organów naruszających te uprawnienia). Dodatkowo wykonywanie prawa unijnego ma charakter zdecentralizowany. Unia Europejska, odmiennie niż państwa członkowskie, nie ma rozbudowanego systemu administracji i sądownictwa, który pozwalałby na wykonywanie i stosowanie prawa stanowionego przez jej instytucje. Główne zadanie wprowadzenia w życie przepisów prawa UE spoczywa zatem na władzach państw członkowskich. Te dwa czynniki brak kompletnej regulacji w prawie unijnym środków służących jego wykonywaniu oraz zasada wykonywania prawa unij- 15

10 Wprowadzenie nego przez instytucje krajowe i środki prawa krajowego są punktem wyjścia dla rozważań o środkach ochrony prawnej w prawie UE. Ze względu na brak regulacji unijnych konieczne jest wykonywanie prawa UE, a w szczególności uprawnień tam przyznawanych, poprzez środki prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich. Ta dość oczywista konkluzja nie wydaje się jednak założeniem traktatowym. Brak traktatowej regulacji w tym zakresie wynikał zapewne z założenia, że prawo unijne może być wykonywane za pomocą środków prawa krajowego, ale jedynie w takim zakresie, w jakim prawo krajowe na to zezwala, a zatem w zakresie właściwym do wykonywania roszczeń wywodzonych z prawa krajowego czy międzynarodowego (prawo krajowe, a w szczególności zasady konstytucyjne danego państw określą, czy i w jakich granicach prawo unijne, jako prawo międzynarodowe, może być wykonane za pomocą środków ochrony prawnej przewidzianych w prawie krajowym). Wskazana wyżej teza została urzeczywistniona dopiero wraz ze sformułowaniem przez Trybunał Sprawiedliwości UE 1 zasad bezpośredniego skutku i pierwszeństwa prawa unijnego. Te zasady pozwoliły uznać, iż uprawnienia wywodzone z prawa unijnego mogą i powinny być wykonywane za pomocą środków przewidzianych w prawie krajowym. Przez uznanie zasad pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawo unijne w sposób niezależny od zasad prawa krajowego wyznaczyło reguły swojego stosowania w systemach krajowych. To z prawa unijnego wywodzi się zasada jego jednolitego i efektywnego stosowania w sposób bezpośredni z uwzględnieniem reguły pierwszeństwa. Prawo unijne, a nie prawo krajowe decydować ma o sposobie zapewnienia jednolitości, efektywności oraz wykonania zasad pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności. Dokonuje się to nie przez wprowadzanie w prawie UE szczegółowych przepisów, ale przez wyznaczanie ram, warunków, które spełniać muszą rozwiązania prawne poszczególnych państw członkowskich. Już w sprawie Rewe z 1981 r. Trybunał mówił o systemie ochrony prawnej ( system of legal protection ), który ma zapewnić efektywność prawa WE 2. Ten system oparty jest na roz- 1 Zgodnie z art. 19 TUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje obecnie Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. W niniejszym opracowaniu Trybunał Sprawiedliwości UE oznaczany będzie skrótem ETS, który wprawdzie nie pochodzi od oficjalnej nazwy tego Trybunału, ale jest powszechnie przyjęty i używany zarówno przed, jak i po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Dla oznaczenia Trybunału Sprawiedliwości UE używane będzie także słowo Trybunał. W odniesieniach do orzecznictwa Sądu (dawniej Sądu Pierwszej Instancji) używana będzie nazwa Sąd występująca w art. 19 TUE /80, Rewe-Handelsgesellschaft, pkt

11 Wprowadzenie wiązaniach prawa krajowego, uwzględniających standard ochrony wyznaczony przez prawo europejskie. Biorąc pod uwagę specjalne cechy prawa unijnego, szczególnie istotna jest kwestia zapewnienia efektywności tego systemu przez ochronę uprawnień jednostek gwarantowanych w tym prawie, a wykonywanych przez państwa członkowskie. Zasada efektywności (effet utile) jest zasadą systemową, traktowaną w szczególności w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości jako reguła generalna funkcjonowania prawa Unii. Prawo do efektywnego środka prawnego służącego wykonywaniu uprawnień podmiotów prywatnych jest przy tym traktowane w sposób zbliżony do praw podstawowych. Ze względu na zasadę efektywności prawo unijne stawia wobec środków i regulacji krajowych wymagania, których celem jest zapewnienie właś ciwego wykonania uprawnień z niego wywodzonych. Respektując, co do zasady, kompetencję państw członkowskich do ustanawiania własnych procedur i środków ochrony prawnej, wymaga, aby środki krajowe służące wykonaniu uprawnień wywodzonych z prawa UE, były niedyskryminujące i skuteczne. Środki te mają być więc dostępne na tych samych zasadach, na jakich są dostępne przy wykonywaniu uprawnień wynikających z prawa krajowego, a także nie mogą powodować, iż w praktyce wykonanie prawa unijnego będzie niemożliwe lub znacznie utrudnione. Te zasady są konkretyzowane w bogatym orzecznictwie Trybunału w odniesieniu do poszczególnych rozwiązań prawa krajowego. W konsekwencji praktycznego oddziaływania tych zasad państwa członkowskie są zobowiązane nie tylko do niestosowania pewnych rozwiązań prawa krajowego, które mogłyby naruszać powyższe zasady, ale także do zmiany dotychczas istniejących w ich systemach prawnych środków ochrony prawnej (np. do zastosowania przez sądy środków tymczasowych nieznanych prawu krajowemu czy przyznania odszkodowania z tytułu naruszenia prawa UE na zasadach odmiennych od reguł prawa krajowego). Interesującym, a zarazem kontrowersyjnym zagadnieniem jest przy tym to, że obowiązki powyższe nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa UE, ale są wywodzone z zasady efektywności. W związku z tym pojawia się pytanie, jak głęboko może sięgać ingerencja zasady efektywności dokonywana za pośrednictwem orzecznictwa Trybunału w reguły prawa krajowego dotyczące ochrony uprawnień jednostek? Jest to ingerencja mająca miejsce poza kompetencjami prawotwórczymi organów Unii, u której założeń leży twierdzenie ETS, że przyznane 17

12 Wprowadzenie przez ustawodawstwo unijne uprawnienia muszą być odpowiednio (tzn. efektywnie) chronione, nawet jeżeli dla ochrony tej brak jest bezpośrednich podstaw normatywnych w prawie unijnym, a także brak jest kompetencji organów UE do harmonizacji środków tej ochrony występujących w prawie krajowym. Dodatkowo na skutek tej ingerencji często konieczne jest rozstrzygnięcie konfliktu pomiędzy dwiema zasługującymi na ochronę wartościami efektywnością prawa UE (w jej ramach prawa do efektywnej ochrony prawnej) i uznanymi w prawie krajowym zasadami, takimi jak: pewność prawa, ostateczność decyzji i wyroków sądowych, niezawisłość sędziowska. W konsekwencji bardzo często pojawia się pytanie o sposób porównywania takich wartości i kryteria rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy nimi. 2. Celem niniejszego opracowania jest analiza funkcjonowania uprawnień wywodzących się z prawa unijnego w postępowaniach krajowych oraz oddziaływanie prawa UE na rozwiązania prawa krajowego w zakresie środków ochrony i wykonywania praw podmiotów prywatnych. Wynikiem tej analizy ma być przede wszystkim odpowiedź na pytanie, czy oddziaływanie to prowadzi lub może prowadzić do zmian procedur krajowych, a w szczególności czy prowadzi do zwiększenia poziomu ochrony prawnej jednostek gwarantowanej w prawie krajowym. Dokonana analiza posłuży sformułowaniu wniosków co do zakresu i metod dotychczasowego wpływu prawa UE na poziom ochrony uprawnień jednostek w prawie krajowym państw członkowskich Unii Europejskiej; ewolucji środków służących ochronie praw jednostek w prawie państw członkowskich powodowanej oddziaływaniem zasad prawa unijnego, dopuszczalnych granic ingerencji prawa unijnego w tym zakresie, praktycznej skuteczności tej ingerencji (przyjęcia bądź odrzucenia jej przez organy państw członkowskich, w szczególności sądy). Analiza ta posłuży także dla dokonania oceny tego oddziaływania i ustalenia jego granic, a także do sformułowania wniosków co do jego rozwoju. Wyniki badania zostaną wykorzystane do formułowania sugestii dotyczących kształtowania się krajowego standardu ochrony prawnej 3. Dla celów analizy niezbędne jest określenia unijnego standardu ochrony prawnej realizowanego na poziomie prawa i instytucji krajowych. Ko- 3 Jak słusznie zauważa Z. Kmieciak: Odwoływanie się do standardów europejskich może służyć formułowaniu ocen i postulatów odnoszących się do całego systemu prawa, poszczególnych jego gałęzi, określonych zespołów uregulowań prawnych czy nawet pewnych ich składników, np. pojedynczych przepisów prawa., Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s

13 Wprowadzenie nieczna jest również weryfikacja hipotezy, mówiącej, że ilekroć prawo UE przyznaje uprawnienia, to przyznaje również roszczenie o ich wykonanie (przestrzeganie). Hipotezę tę można streścić w łacińskiej formule ubi ius, ibi remedium i sformułować w zakresie prawa unijnego następująco: gdzie istnieją uprawnienia unijne, tam muszą istnieć środki prawne służące jego wykonaniu przez prawo i instytucje krajowe. Dla weryfikacji tej hipotezy konieczne jest również określenie unijnego standardu, a więc wymogów, jakie prawo UE stawia krajowym środkom wykonywania roszczeń unijnych. W celu oceny wpływu prawa unijnego na środki prawa krajowego państw członkowskich służące ochronie i wykonywaniu uprawnień jednostek w pierwszej części pracy zdefiniowane zostaną pojęcia, takie jak uprawnienia wynikające z prawa UE, środki ochrony prawnej i sama ochrona prawna. Definicje te umieszczone zostaną w kontekście takich zagadnień jak prawa podmiotowe, roszczenia, koncepcja proceduralnych praw podmiotowych. Następnie zostanie przeprowadzona analiza mechanizmu wykonywania uprawnień unijnych w prawie krajowym, w szczególności w świetle zasady zdecentralizowanego wykonywania prawa UE i braku kompletności unij nego systemu prawnego. Przedstawiona zostanie geneza, ewolucja, definicja i znaczenie zasad efektywności prawa unijnego i efektywnej ochrony prawnej. Zasady te zostaną odniesione do tzw. autonomii instytucjonalnej i proceduralnej państw członkowskich. Wskazane zostaną ich relacje mające bezpośredni wpływ na rozumienie i akceptację tych zasad. Szczegółowo zostaną zaprezentowane warunki oceny rozwiązań krajowych ze względu na zasadę efektywności i efektywnej ochrony prawnej. Analizie zostaną poddane nie tylko definicje warunku równoważności i skuteczności i ich relacje, ale również zastosowanie tych warunków w praktyce orzeczniczej. Wreszcie zostanie poddana analizie potrzeba, metody i rezultaty wyważania wartości zasady efektywności i innych akceptowanych w systemie unijnym zasad. W rozdziale piątym przedstawione zostanie prawo do sądu, które jest podstawowym środkiem realizacji roszczeń wywodzonych z prawa UE. Analizą zostanie objęte nie tylko samo prawo do sądu jako uprawnienie unijne, ale zostaną wskazane te środki ochrony prawnej, które wynikają wprost z prawa do sądu bądź go dotyczą. Ze względu na bardzo szeroki zakres tego prawa i jego powiązanie z zasadą skutecznej ochrony sądowej w tym zakresie przedstawione zostaną zagadnienia, takie jak relacja pomiędzy prawem do sądu a doktryną bezpośredniego skutku i pierwszeństwa oraz prawo powołania przepisu unijnego w ramach postępowania sądowe- 19

14 Wprowadzenie go. Zasadnicze problemy, jakich dotyczyć będą rozważania, to kwestie dostępności postępowań sądowych dla potrzeb realizacji zasady bezpośredniego skutku i pierwszeństwa, upodmiotowienia tych podstawowych zasad ustrojowych prawa UE dla potrzeb dostępu do sądu krajowego oraz zagadnienie tzw. prawa powołania. Analiza będzie stanowiła próbę odpowiedzi na pytanie, czy istnieje samodzielne, niezależne od praw podmiotowych prawo powołania przepisu prawa UE, pytanie o stosunek tego prawa do doktryny bezpośredniego skutku oraz czy prawo powołania daje uprawnienie do wszczęcia krajowego postępowania sądowego. W tym zakresie przedmiotem rozważań będzie także kwestia standardu udostępnionych przez prawo krajowe postępowań sądowych służących realizacji roszczeń unijnych, a więc przede wszystkim problem zagwarantowania postępowania służącego stwierdzeniu niegodności prawa krajowego z prawem UE. W kolejnym rozdziale rozważania skoncentrowane zostaną na standardzie unijnym określającym legitymację sądową i procesową dla realizacji unij nego prawa do sądu. W szczególności analiza stanowić będzie próbę odpowiedzi na pytanie, czy prawo UE przyznaje swoisty interes prawny dla wszczęcia lub uczestniczenia w sporze dotyczącym realizacji roszczeń unijnych. Ograniczenia krajowe w zakresie prawa do sądu służącego realizacji roszczeń unijnych polegają nie tylko na braku zagwarantowania drogi sądowej lub właściwego standardu postępowań czy ograniczeniu locus standi, ale często są to ograniczenia co do czasu dochodzenia roszczenia. To zagadnienie będzie przedmiotem rozdziału ósmego. Postępowania sądowe spełniające warunek skuteczności to postępowania, w ramach których sąd krajowy dysponuje odpowiednimi kompetencjami związanymi z realizacją uprawnień unijnych. Stąd w rozdziale dziewiątym przedstawione zostaną konieczne wymogi prawa UE co do jurysdykcji i kognicji sądów krajowych w sprawach unijnych. Analiza dotyczyć będzie przede wszystkim modyfikacji tych kompetencji związanej z realizacją zasad pierwszeństwa i bezpośredniego skutku, aby w następnych dwóch rozdziałach możliwe było omówienie specyficznych obowiązków sądów krajowych w zakresie podnoszenia prawa UE z urzędu oraz stosowania środków zabezpieczających. Skuteczną ochronę prawną państwa członkowskie zapewniają nie tylko przez udostępnienia odpowiednich postępowań sądowych, ale również przez zagwarantowanie prawa do rzetelnego procesu sądowego. W związ- 20

15 Wprowadzenie ku z tym omówione zostaną te kwestie prawa krajowego, które wpływają na ocenę procesu jako sprawiedliwego i skutecznego. Chodzi przede wszystkim o zagadnienia, takie jak realizowane w postępowaniach krajowych służących wykonaniu roszczeń unijnych prawo do obrony, zasady postępowania dowodowego, ciężar dowodu, terminy postępowania czy wymogi staranności pokrzywdzonego. Kolejny rozdział rozpocznie tę część analizy, która dotyczyć będzie następczych czy wtórnych środków ochrony prawnej, a więc tych instrumentów prawnych, które gwarantować ma prawo krajowe, a które znajdują zastosowanie w sytuacji, gdy roszczenie unijne nie zostało prawidłowo, czyli skutecznie wykonane w prawie krajowym. Chodzi tu o zagadnienia, takie jak wzruszenie ostatecznych czy prawomocnych rozstrzygnięć organów krajowych wydanych z naruszeniem prawa UE; problematykę sankcji, jakie zapewnić muszą państwa członkowskie dla wzmocnienia zasady skutecznej ochrony prawnej, oraz roszczenia restytucyjne i odszkodowawcze wynikające z prawa UE w sytuacji naruszenia prawa UE przez organy krajowe. Jak wskazuje przedstawiony wyżej schemat, analiza jest próbą zrekonstruowania i usystematyzowania tych elementów, które składają się na całościowy proces wykonania praw przyznanych w prawie UE przez prawo krajowe. Stanowi również przedstawienie tych mechanizmów, które określają wymogi prawa UE stawiane środkom prawa krajowego służącym wykonaniu uprawnień unijnych. Przedmiotem opracowania jest zarówno uzasadnienie, sposób i skutki wymaganej modyfikacji krajowych środków ochrony prawnej, jak i praktyczne wskazania co do poszczególnych środków ochrony prawnej w prawie krajowym w jaki sposób muszą być rozumiane i modyfikowane w orzecznictwie sądowym i jakie uprawnienia ma jednostka domagająca się wykonania roszczenia unijnego. W odniesieniu do tych zagadnień przedstawiono również problemy, jakie powstają w prawie polskim, z uwzględnieniem praktyki orzeczniczej i praktyki stosowania prawa. W tym zakresie opracowanie wskazuje zarówno na próby ustawodawcze i orzecznicze dostosowania do wymogów unijnego standardu w zakresie środków ochrony prawnej, ale również na wiele rozwiązań sprzecznych z tym standardem i na potrzebę ich zmiany. 3. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony nie jest uprawnione rozróżnianie prawa wspólnotowego i unijnego, gdyż cały system prawny objęty obecnie prawem traktatowym stanowi system unijny, stąd w całej pracy posłużono się pojęciem prawo unijne, nawet w odniesieniu do sytuacji czy 21

16 Wprowadzenie wypowiedzi historycznych, które są jednak aktualne także dla prawa unijnego. Pojęcie prawo wspólnotowe zostało oczywiście zachowane w cytatach. To samo dotyczy pojęcia Unii Europejskiej, chyba że ze względu na treść analizy wyróżnienie pojęcia Wspólnot Europejskich było wskazane 4. 4 Również Dziennik Urzędowy noszący obecnie nazwę Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej oznaczany będzie skrótem Dz. Urz. UE, niezależnie od tego, z jakiego okresu pochodzi. 22

17 Rozdział 1 Uprawnienia (roszczenia) unijne i ich ochrona wprowadzenie 1. Ochrona prawna i jej środki 1.1. Definicje Ochronę prawną można zdefiniować jako ogół instytucji prawnych, których celem jest ochrona praw przed ich naruszeniem 1. Środki ochrony prawnej realizują cele tej ochrony. Pod pojęciem środki ochrony prawnej należy rozumieć nie tylko regulacje o charakterze proceduralnym (jak np. zapewnienie odpowiedniego postępowania sądowego dla dochodzenia roszczeń jednostek), ale także rozwiązania o charakterze materialnoprawnym (jak np. przyznanie odszkodowania w przypadku szkody wyrządzonej naruszeniem uprawnień jednostek gwarantowanych w prawie UE czy sankcje stosowane wobec organów naruszających te uprawnienia). Warto zauważyć, że ta szeroka definicja środków ochrony prawnej znajduje uzasadnienie również w polskiej Konstytucji, która pod tytułem Środki ochrony wolności i praw wymienia m.in. prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy pub licznej (art. 77 ust. 1). Środki prawa krajowego służące wykonywaniu uprawnień jednostek trafnie można określić pojęciem pochodzącym z systemu common law remedies 2. W prawie angielskim pojęcie remedies definiuje się jako ochronę przewidzianą 1 Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne..., s Tym pojęciem posługiwał się ETS już w początkowym orzecznictwie dotyczącym środków ochrony prawnej, np. w podstawowej dla tej kwestii sprawie 158/80, Rewe-Handelsgesellschaft w innych wersjach językowych w orzecznictwie ETS najczęściej używane jest np. voies de recours franc., Rechtsbehelfe niem. 23

18 Rozdział 1. Uprawnienia (roszczenia) unijne i ich ochrona wprowadzenie w prawie (protection offered by law) i zalicza się do niej m.in. postępowania sądowe, egzekucyjne, regulacje upadłościowe, odszkodowania, wykonanie zastępcze, przywrócenie stanu poprzedniego, środki ochrony prawnej przewidziane w prawie administracyjnym, a nawet pewne środki prawa karnego 3. Na użytek prawa unijnego podejmowano różne próby definicji pojęcia środków ochrony prawnej (remedies 4 ). Van Gerven proponuje następującą definicję: są to postępowania (classes of action) zmierzające do naprawienia naruszenia danego prawa, zgodnie z procedurami rządzącymi wykonaniem tych postępowań, mającymi na celu zapewnienie działania danego środka 5. Dokonuje on rozróżnienia między pojęciem remedies (środki ochrony prawnej) a pojęciem procedures (środki proceduralne), uznając, że te ostatnie służą wykonaniu środków ochrony prawnej, a więc są niejako regulacjami pomocniczymi i akcesoryjnymi wobec regulacji dotyczących środków ochrony prawnej. Dokonując tego rozróżnienia, autor dochodzi do konkluzji, że remedial rules oznaczają reguły rządzące warunkami i ograniczeniami, zgodnie z którymi jednostki są uprawnione do wszczęcia i prowadzenia postępowania przed sądem w celu ochrony ich praw, podczas gdy reguły proceduralne to zasady praktyczne, zgodnie z którymi środek (remedy) może być realizowany przed sądem. Przyjmuje przy tym, że o ile remedies mogą być określane w prawie sędziowskim, o tyle reguły proceduralne muszą być ustanawiane w drodze legislacyjnej, ze względu na ich techniczny charakter 6. Do remedy autor zalicza niestosowanie prawa krajowego (środek generalny), restytucję, środki tymczasowe oraz odszkodowania (środki szczególne, ofensywne). Dla van Ger vena elementem tworzącym środek ochrony prawnej jest postępowanie sądowe remedy występuje tam, gdzie istnieje a course of action before a court of law 7. Z kolei S. Prechal uznaje, że prawo unijne wykonywane jest w ramach obszaru prawa krajowego, który nazywa grey area strefy, w której przepisy unijne są przyjmowane, a następnie stosowane i wykonywane. Ten obszar obejmuje krajowe procedury, środki prawne (remedies), sankcje oraz 3 F.H. Lawson, H. Teff, Remedies of English law, London 1980, s. 4. Zob. również J. Steiner, How to make the action suit the case: domestic remedies for breach of EEC law, ELRev., 1987 r., vol. 12, s Polska doktryna rzadko posługuje się terminem remedium na oznaczenie środków ochrony prawnej (jest ono użyte np. przez P. Pogonowskiego, Prawo cywilne materialne i procesowe dwa płuca jednego organizmu (w:) P. Pogonowski, P. Cioch, E. Gapska, J. Nowińska (red.), Współczesne przemiany postępowania cywilnego, Warszawa 2010, s. 256). W niniejszym opracowaniu angielski termin remedy tłumaczony jest jako środek ochrony prawnej. 5 W. van Gerven, Of rights, remedies and procedures, CMLRev. 37: , 2000, s W. van Gerven, Of rights..., s Ibidem, s

19 1. Ochrona prawna i jej środki środki procesowe (rights of actions). W jego skład wchodzą także generalne zasady prawa krajowego, takie jak: pewność prawa, nadużycie prawa, siła wyższa czy dobra wiara 8. A. Wróbel przyjmuje pogląd o tożsamości prawa do efektywnego środka prawnego z prawem do efektywnej ochrony sądowej. W tym ujęciu środki ochrony prawnej (remedy) oznaczają postępowanie sądowe z jego instytucjami procesowymi 9. Na użytek niniejszego opracowania środki ochrony prawnej zostaną zdefiniowane jako wszelkie regulacje czy praktyki zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym, które mają zapewnić ochronę (urzeczywistnienie rozumiane jako dochodzenie, wykonanie, naprawienie, wynagrodzenie oraz zapobieganie naruszeniom) uprawnień wywodzonych z prawa unijnego. Definicję tę można poprzeć orzecznictwem ETS, które w zakresie zapewniania ochrony prawnej odnosi się zarówno do środków mających na celu wynagrodzenie, naprawienie naruszenia prawa unijnego, jaki i do środków mających zapobiegać takim naruszeniom (np. środki prawa krajowego, które mają zapewniać bezpośrednie stosowanie i pierwszeństwo prawa unijnego czy sankcje karne jako regulacje prawa krajowego mające chronić przed naruszaniem praw wywodzonych z systemu unijnego). Przyjmując rozróżnienie stosowania (application) i egzekwowania (enforcement) prawa, należałoby uznać, że definicja remedies obejmuje te wszystkie środki prawne, które pozwalają zarówno na stosowanie, jak i egzekwowanie uprawnień zawartych w prawie unijnym 10. Również posługując się terminem implementacja proponowanym przez C. Mika dla nazwania różnych faz urzeczywistniania prawa, należy uznać, że remedies to środki prawne służące wszelkim fazom implementacji prawa unijnego 11. Przedmiotem zainteresowania niniejszego opracowania są te środki ochrony prawnej, które winny być zapewnione na poziomie prawa krajowego. Poza jego zakresem pozostają te instrumenty, które uznać można za środki ochrony prawnej, a które stosowane są przez instytucje unijne w ramach wykonywania prawa unijnego. 8 S. Prechal, Community law in national courts: The Lesson from Van Schijndel, CMLRev. 35, , 1998, s Tak A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich. Zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej, RPEiS 2005, nr 1, s. 37. Autor stwierdza: Można przyjąć, że prawo do efektywnego środka prawnego oznacza w istocie prawo do efektywnej ochrony sądowej. 10 D. Curtin, K. Mortelmans, Application and enforcement of Community law by the Member States: Actors in search of a third generation script (w:) D. Curtin, T. Heukles (red.), Institutional dynamics of European integration, Essays in honour of Henry G. Schermers, vol. II, London 1994, s C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, 2000, s