STUDIA PODYPLOMOWE PRAWO OCHRONY ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM

Transkrypt

1 dr Mariusz Baran Polskie procedury administracyjne i sądowe a prawo UE STUDIA PODYPLOMOWE 17 lutego 2018 r. Zmiany w polskich przepisach proceduralnych związane z prawem UE KPA Art. 145b. 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. (od ) 2 Zmiany w polskich przepisach proceduralnych związane z prawem UE Ordynacja podatkowa Art. 240 ordynacji podatkowej - przesłanką wznowienia postępowań regulowanych przepisami ordynacji jest orzeczenie TSUE, które ma wpływ na treść wydanej decyzji Art. 74 OP zwrot nadpłaty powstałej w wyniku orzeczenia TSUE OP: Art. 14e. 1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych może, z urzędu, zmienić wydaną interpretację ogólną lub indywidualną, jeżeli stwierdzi jej nieprawidłowość, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego lub Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zmiany w polskich przepisach proceduralnych związane z prawem UE art. 124 PPSA zawieszenie postępowania z urzędu w razie zadania pytania prejudycjalnego TSUE art. 285a par. 3 PPSA skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia art. 272 par. 3 PPSA można żądać wznowienia postępowania, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez RP 3 4 Uchwała NSA, I FPS 1/17 Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania. Pojęcie sprawy unijnej por. postanowienie SN III SK 23/07 Sprawa ma charakter wspólnotowy, gdy sąd krajowy stosuje przepisy prawa krajowego, które zawierają w sobie pojęcie, wprowadzone do krajowego systemu prawnego na mocy przepisów implementujących dyrektywę lub które pozostają w związku z interpretacją pojęcia wywodzącego się z prawa wspólnotowego 5 6 1

2 Sądy polskie wobec stosowania prawa UE przykłady prounijnej wykładni prawa krajowego w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2008 r., sygn. III SA/Wa 934/07) przy interpretacji przepisów prawa polskiego element wspólnotowy o ile wystąpi musi być uwzględniony. W sytuacji zaś, gdy określone unormowanie prawa polskiego jest efektem implementacji unormowań dyrektywy wspólnotowej, pominięcie przy interpretacji przepisów prawa krajowego wykładni tych lub adekwatnych unormowań wspólnotowych dokonanej przez ETS, jest równoznaczne z naruszeniem przyjętych przez Polskę zasad prawa wspólnotowego, a przede wszystkim zasady jego efektywności ; Obowiązek prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego, uwzględniający konieczność zapewnienia mu pierwszeństwa i pełnej efektywności, obciąża nie tylko sądy Warunek skuteczności w postanowieniu SN III SK 23/07 Wykładnia przepisów kodeksu postępowania cywilnego, która pozbawiła skarżącą legitymacji czynnej do złożenia zażalenia na postanowienie, czyni dochodzenie prawa do sądu praktycznie niemożliwym, a więc prowadzi do uznania, że rozwiązania proceduralne nie spełniają kryterium skuteczności 7 8 Pytanie prejudycjalne WSA w Poznaniu, C-314/08 Filipiak: Prawo do sądu w postanowieniu SN III SK 23/07 Tymczasem Sąd przyjął niezgodną z dyrektywą ramową interpretację odnośnych przepisów k.p.c. i Prawa telekomunikacyjnego, czym naruszył wskazane przepisy, pozbawiając równocześnie powódkę gwarantowanego prawem wspólnotowym prawa do skutecznej ochrony sądowej w jego najgłębszym aspekcie, a mianowicie prawa dostępu do sądu (...), Czy zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego i unormowania wynikające z art.10 oraz art. 43 ust. 1 i 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, iż wyprzedzają one przepisy krajowe przyjęte w art.91 ust.2 i 3 i art.190 ust.1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 1997 r. nr 14, poz. 176 ze zm.) w zakresie, w jakim na ich podstawie nastąpiło odroczenie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego? TS: zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne Przykłady z orzecznictwa dotyczące polskich rozwiązań proceduralnych jako realizujących zasadę efektywności prawa UE TSUE: C-314/08 Filipiak ( ) C-215/11 Iwona Szyrocka ( ) C- 325/11 Alder ( ) TK: P 45/09 ( ) nadpłata SK 45/09 ( ) - prawo do sądu P 1/11 ( ) źródła prawa Przykłady z polskiego orzecznictwa administracyjnego Ogólne NSA I FSK 1606/10 ( ) - zarzuty, relacja warunku skuteczności i równoważności Warunek skuteczności NSA I GPS 1/11 ( ) - zwrot nadpłaty NSA II FSK 2085/10 nadanie pism WSA III Sa/Wa 1529/11 termin NSA I FSK 400/11 ( ) - wznowienie z art. 240 OP nie tylko w sprawie, w której zapadło orzeczenie prejudycjalne TSUE

3 Przykłady z polskiego orzecznictwa administracyjnego Warunek równoważności NSA I FSK 409/11 ( ) równoważność w postępowaniu instancyjnym i w środkach nadzwyczajnych NSA I FSK 449/09 ( ) równoważność w interpretacji rażącego naruszenia prawa NSA I FSK 402/14 możliwość uwzględnienia prawa UE przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w sytuacji braku zarzutów dotyczących prawa UE i orzecznictwa TSUE powołanie poglądu SN z II PK 17/06 (oba warunki skuteczności i równoważności) Wyrok NSA, II OSK 4/15 z Nie ulega wątpliwości, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje jednoznacznie na obowiązek właściwych organów do podjęcia w zakresie swoich kompetencji wszelkich środków dla zapobieżenia powstania sytuacji braku przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Szczegółowe jednak zasady proceduralne mające zastosowanie w tym zakresie, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, należą do krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich. Nie mogą one jedynie być mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych przypadków (zasada równoważności) i nie czynić praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania prawa przyznanych przez unijny porządek prawny (zasada skuteczności) Wyrok NSA, II OSK 4/15 z W wyroku w sprawie Delena Wells (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C-201/02 Wells, ECLI:EU:C:2004:12) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że w świetle zasady lojalnej współpracy państwa członkowskie mają obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszenia prawa UE. Właściwe władze są zatem zobowiązane do podjęcia środków, które są niezbędne, aby zapobiec unikaniu braku oceny skutków dla środowiska, a zatem na przykład podjąć czynności mające na celu wzruszenie wydanego już zezwolenia aby w konsekwencji umożliwić przeprowadzenie takiej oceny, przy zachowaniu autonomii proceduralnej państw członkowskich. Chodzi zatem o podjęcie środków właściwych do zapobieżenia, aby dane przedsięwzięcie mogło zostać oddane do użytkowania bez dokonania oceny wpływu inwestycji na środowisko. 15 Wznowienie postępowania po wyroku TSUE wyrok NSA z I FSK 409/11 Brak uwzględnienia w wydanej decyzji nom prawa unijnego stanowi podstawę do zaskarżania takiej decyzji zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowo-administracyjnego. W przypadku natomiast gdy decyzja stanie się ostateczna, a brak uwzględnienia norm prawa międzynarodowego miał charakter rażący możliwe jest wzruszenie takiej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności (art pkt3 O.p.). Brak uwzględnienia przepisów prawa unijnego w wydanej decyzji, która stała się ostateczna, stanowi zatem w przypadku rażącego naruszenia prawa przesłankę stwierdzenia nieważności. W niektórych sytuacjach naruszenie przepisów prawa unijnego nie jest oczywiste, ponieważ odmienna od powszechnie stosowanej wykładnia przepisów prawa unijnego może być wynikiem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Właśnie w takich przypadkach przewidziano możliwość wznowienia postępowania. 16 Wyrok z 12 sierpnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 729/08 dotyczący decyzji w sprawie świadectwa zwalniającego z zakazów określonych w unijnym rozporządzeniu w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory Skoro do wydawanych zezwoleń, pozwoleń i innego rodzaju rozstrzygnięć, które stanowią indywidualną zgodę na odstępstwo od ustanowionego przepisem prawa krajowego zakazu stosuje się przepisy kpa, zastosowanie tych samych przepisów przy subsumpcji przepisu wspólnotowego w pełni powyższą zasadę realizuje. Kodeks ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie gwarantując zachowanie zasady równoważności, która polega na tym, że zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów wynikających z prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż w wypadku podobnych postępowań o charakterze wewnętrznym. 17 Wznowienie postępowania po wyroku TSUE wyrok NSA z I FSK 409/11 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie uregulowania dotyczące zaskarżania decyzji nieostatecznych, jak też wzruszania decyzji ostatecznych nie naruszają zarówno zasady skuteczności, jak też zasady równoważności. Nie ma żadnych przeszkód aby w toku zwyczajnego postępowania podatkowego strona tego postępowania bezpośrednio powoływała się na przepisy prawa unijnego oraz zaskarżała naruszenie przepisów prawa unijnego w formie odwołania od decyzji naruszającej zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, czy też w dalszej kolejności skargi do sądu administracyjnego. Jeśli chodzi o zasadę równego traktowania, to krajowe przepisy przewidują takie same zasady wnoszenia środków odwoławczych w zwyczajnym toku postępowania dla podmiotów które stawiają zarzut naruszenia przepisów prawa krajowego, jak też zarzut naruszenia przepisów prawa unijnego. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie pogląd, że odmawiając uchylenia ostatecznych decyzji, ze względu na powołane wyroki ETS, które wydane zostały przed wydaniem decyzji ( )., doprowadziło do naruszenia art. art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i art. 19 dyrektywy 2006/112/WE. 18 3

4 Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe - Zasada bezpośredniego skutku prawa UE Wznowienie postępowania po wyroku TSUE SN: I UZ 64/09 ( ) niezgodność z prawem UE ani wyrok ETS wskazujący na błędną wykładnię prawa UE w orzeczeniu sądu polskiego nie jest podstawą wznowienia postępowania sądowego, a efektywność prawa UE jest zagwarantowana przez skargę odszkodowawczą oraz przez apelację i skargę kasacyjną Warunki zastosowania zasady bezpośredniego skutku - przepis prawa UE (traktatu, rozporządzenia, dyrektywy) musi być wystarczająco: jasny i precyzyjny; bezwarunkowy; Skutek wertykalny (pionowy) prawa UE: możliwość powołania normy przez jednostkę wobec innej jednostki Skutek horyzontalny (poziomy) prawa UE: możliwość powołania normy prawa unijnego przez jednostkę wobec państwa; Rola sądów krajowych i organów administracji w stosowaniu prawa unijnego Sądy krajowe jako sądy UE: Nie tylko stosują prawo krajowe, ale także je oceniają; Rzecznik generalny w opinii w sprawie C-224/01 Koebler: Sąd krajowy występuje zarówno w roli rozsądzającego w przypadku konfliktu prawa krajowego i prawa wspólnotowego, jak i chroniącego prawa jednostek wynikające z systemu wspólnotowego ETS w wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal: Każdy przepis prawa krajowego i każda praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, która mogłaby osłabić efektywność prawa wspólnotowego poprzez odebranie sądowi krajowemu rozpatrującemu sprawę, w której stosowane ma być prawo wspólnotowe, władzy do podjęcia wszelkich działań koniecznych do wykluczenia stosowania krajowych przepisów, które mogłyby pozbawić, nawet czasowo, pełnej mocy i skuteczności przepisów prawa wspólnotowego, jest niezgodna z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego. 21 Rola sądów krajowych i organów administracji w stosowaniu prawa unijnego Rola organów administracyjnych w stosowaniu prawa unijnego: ETS w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo SpA v. Comune di Milano: jeżeli postanowienia dyrektyw są, jeśli chodzi o ich treść, bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, jednostka może się na tych postanowieniach oprzeć przeciwko państwu w sytuacji, gdy państwo nie wprowadziło dyrektywy do prawa krajowego przed upływem przewidzianego w niej terminu, lub gdy nie stosuje dyrektywy w prawidłowy sposób. Jeśli spełnione są warunki, pod którymi jednostki mogą opierać się na postanowieniach dyrektywy przed sądami krajowymi, wszystkie organy administracji ( ) zobowiązanie są do stosowania tych postanowień. 22 Incydentalny skutek horyzontalny dyrektyw w sprawach ochrony środowiska Sam negatywny wpływ na prawa stron trzecich ( ) nie usprawiedliwia braku możliwości powołania przez jednostkę dyrektywy przeciwko państwu członkowskiemu (C-201/02 Delena Wells, pkt 57 chodziło o postępowanie wszczęte przez jednostkę przeciwko decyzji zezwalającej na działalność kopalni, a wydanej bez przeprowadzenia wymaganej dyrektywą oceny wpływu działalności na środowisko naturalne). 23 Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe - Zasada pierwszeństwa prawa UE 6/64 Flaminio Costa v. ENEL, r. prawa wynikające z Traktatu będącego niezależnym źródłem prawa, nie mogą być, ze względu na ich szczególny i oryginalny charakter, uchylane przez postanowienia prawa krajowego, w jakiejkolwiek formie, bez pozbawienia Traktatu jego charakteru jako prawa wspólnotowego oraz bez zakwestionowania podstaw prawnych samej Wspólnoty. Pierwszeństwo przed konstytucjami krajowymi w orzecznictwie ETS: ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie wywołują one wewnątrz państwa członkowskiego, nie mogą być podważane przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami zawartymi w Konstytucji danego państwa (wyrok w sprawie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft GmbH). 24 4

5 Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe prounijna wykładnia prawa krajowego ETS w sprawie 14/83 von Colson und Kamann: Dokonywanie wykładni prawa krajowego zarówno przez sądy, jak i organy administracyjne państwa członkowskiego w zgodzie z prawem UE jest obowiązkiem wynikającym z zasady lojalnej współpracy Prounijna wykładnia prawa krajowego to takie odczytywanie normy prawa krajowego, które zapewni zgodność z normą prawa UE; Prounijna wykładnia przykład z orzecznictwa WSA w Warszawie IV SA/Wa 2492/14 Organ - rozważając, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie wyjątek od zasady udostępniania informacji publicznej zawarty we wskazanym przepisie - nie wziął pod uwagę, że przedmiotowa regulacja stanowi w istocie implementację dyrektywy 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska. Dopuszcza ona organicznie dostępu do informacji z uwagi na poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów, jednak wyraża jednocześnie zasadę, że "Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia" (art. 4 ust. 2 zd. 2). Wobec obowiązku prowspólnotowej wykładani regulacji służących implementacji prawa stanowionego na szczeblu UE, nie sposób przyjąć, aby intencją prawodawcy krajowego było zakreślenie wyjątków szerszych, niż przewidziano to w prawie wspólnotowym Zasada efektywności prawa UE W sprawie Walt Wilhelm 14/68 Trybunał użył po raz pierwszy pojęcia efektywności w odniesieniu do środków prawa krajowego, stwierdzając: Traktat EWG ustanowił swój własny system prawny, zintegrowany z systemami prawnymi państw członkowskich, który musi być stosowany przez ich sądy. Byłoby niezgodne z naturą tego systemu pozwolić państwom członkowskim na wprowadzanie czy utrzymywanie środków, które mogłyby naruszyć praktyczną efektywność Traktatu Zasada efektywnej ochrony sądowej (prawnej) Pojawiła się w orzeczeniach z 1984 r. w sprawach von Colson i Harz C-432/05, Unibet zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka W systemie unijnym skuteczna ochrona prawna jest elementem zasady efektywności. Jest ujęciem efektywności od strony praw jednostek prawa przyznane w systemie unijnym mają być odpowiednio chronione na poziomie prawa krajowego, a ochrona w aspekcie instytucjonalnym spoczywa na sądach krajowych Zasada efektywności obowiązki sądów Roszczenia wynikające z prawa UE muszą być skutecznie i równoważnie wykonane przez organy krajowe za pomocą środków prawa krajowego Autonomia instytucjonalna (ustrojowa) Swoboda wyznaczenia organów i sądów rozpatrujących sprawy z elementem unijnym Ograniczona przez przepisy prawa UE Ograniczona przez zasadę efektywności Odpowiedzialność państwa za wszystkie swoje organy

6 Autonomia proceduralna/zasada procedur krajowych Swoboda Państw członkowskich w wyborze i regulacji środków proceduralnych, według których wykonywane mają być w prawie krajowym roszczenia wynikające z prawa unij nego 33/76 Rewe I, 45/76 Comet 1976 r.: w braku przepisów wspólnotowych, do krajowego systemu prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie sądów właściwych i określenie przepisów proceduralnych dotyczących skarg mających na celu zapewnienie ochrony praw obywateli, wynikających ze skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego, przy czym przepisy takie nie mogą być mniej korzystne od przepisów, które dotyczą podobnych skarg o charakterze krajowym ( ) Sytuacja byłaby odmienna jedynie wówczas, gdyby przepisy i terminy uniemożliwiały w praktyce wykonywanie praw, które sądy krajowe zobowiązane są chronić 31 Efektywność prawa UE a autonomia proceduralna państw Autonomia proceduralna (zasada procedur krajowych) Nie było intencją [Traktatu Rzymskiego] tworzenie nowych środków przed sądami krajowymi zapewniających przestrzeganie prawa wspólnotowego innych niż istniejące już w prawie krajowym. (ETS, 158/80 Rewe) Prawo UE ma być wykonywane przez procedury i środki prawa krajowego, ale spełniające warunki: Równoważności (ekiwalencji, niedyskryminacji) roszczenia unijne są traktowane nie gorzej niż roszczenia krajowe Skuteczności wykonanie roszczeń unijnych nie może być niemożliwe lub nadmiernie utrudnione 32 Zasada efektywności przykłady obowiązków sądów Zapewnienie drogi sądowej Podnoszenie prawa UE z urzędu Środki zabezpieczające Wznowienie postępowań krajowych Obowiązek zwrotu opłat i podatków Odpowiedzialność odszkodowawcza Sądy polskie wobec stosowania prawa UE Sąd polski w funkcji sądu unijnego Stadia oceny zgodności: niezbędność zastosowania prawa UE w danej sprawie; porównanie brzmienia przepisu prawa UE z przepisem prawa krajowego; ocena możliwości zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego; przesądzenie o bezpośredniej skuteczności prawa UE i pierwszeństwo stosowania Dodatkowa literatura 1. Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Tom I, 2.wydanie, Warszawa N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, Warszawa M. Taborowski, Konsekwencje naruszenia prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Warszawa N. Półtorak, Efektywność prawa Unii Europejskiej a polska procedura administracyjna i sądowoadministracyjna, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (54)/2014, s S. Biernat, P. Wróbel, Stosowanie prawa Wspólnoty Europejskiej w polskim sądownictwie administracyjnym, Studia Prawno-Europejskie, t. IX, M. Seweryński (red.), Łódź B. Iwańska, Koncepcja skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska, Warszawa M. Baran, Stosowanie z urzędu prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Warszawa