Sylwia Żyrek Katedra Prawa Europejskiego Instytut Prawa Międzynarodowego Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski

Transkrypt

1 Zasady zapewniające skuteczność prawu europejskiemu. Zasada skutku bezpośredniego. Zasada pierwszeństwa. Zasada autonomii proceduralnej. Zasady efektywności i równoważności. Effet utile prawa europejskiego. 1. Fundament systemu: wyroki COSTA p. ENEL i van Gend en Loos Zasada skutku bezpośredniego jednostki mają prawo wywodzić roszczenia z przepisów prawa europejskiego, które spełniają kryteria bezpośredniej skuteczności, tj. są jasne, precyzyjne, bezwarunkowe i niewymagające dla swej skuteczności żadnych dodatkowych działań państwa członkowskiego ani instytucji unijnych. Zasada pierwszeństwa akty prawa UE mają pierwszeństwo zastosowania przed sprzecznymi z nimi aktami prawa krajowego. 2. Jednostka chce wykonywać swoje uprawnienia wynikające z prawa europejskiego (korzystając ze swobód przepływu chce założyć działalność gospodarczą/wprowadzić towary na zagranicznym rynku; wytoczyć pozew/złożyć skargę/etc.): 2.1. Podstawa prawno-materialna bezpośrednio skuteczny przepis prawa materialnego europejskiego przyznający jej uprawnienia 2.2. Podstawa proceduralna zasada autonomii proceduralnej oznacza, że w razie braku stosownych przepisów prawa europejskiego do kompetencji organów prawodawczych państw członkowskich należy uregulowanie ustroju sądów i procedur sądowych, a do sądów krajowych stosowanie i wykładnia krajowych przepisów proceduralnych przy rozpoznawaniu spraw opartych na prawie unijnym, zatem: o jeżeli jest procedura dochodzenia roszczeń wynikających z prawa UE, sformułowana w prawie europejskim stosujemy procedurę europejską (zasada pierwszeństwa) np. europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń o jeżeli procedury europejskiej nie ma, państwo ma obowiązek odpowiednią procedurę przyjąć i ma pewien zakres swobody w tym jak tę procedurę ukształtuje (autonomię proceduralną) 2.3. Kształt procedury krajowej (cywilnej, karnej, administracyjnej) Państwo członkowskie ma autonomię proceduralną (ale nie pełną dowolność) ukształtowania procedury dochodzenia roszczeń wynikających z prawa UE Państwo członkowskie może (przykładowo) o ustalić czy dane prawa dochodzi się przed sądem powszechnym, szczególnym czy polubownym, a postępowanie administracyjne przed jakim krajowym organem 1

2 o rodzaj i tryb postępowania procesowe, nieprocesowe, przyspieszone, nakazowe, itd. o orzeczenie zasądzające roszczenie wyrok, nakaz, ugoda o terminy przedawnień, terminy procesowe (złożenia odpowiedzi na pozew, wniosków dowodowych, apelacji, itd.) o wysokość odsetek A. Autonomię proceduralną ograniczają jednak: I. Zasada równoważności (ekwiwalentności) reguły proceduralne nie mogą być mniej korzystne dla roszczeń opartych na prawie europejskim niż dla podobnych roszczeń wynikających z prawa krajowego. II. Zasada efektywności reguły krajowe nie mogą czynić w praktyce niemożliwym wykonywania uprawnień/dochodzenia roszczeń opartych na prawie europejskim Przykład - sprawa C-429/15 Evelyn Danqua [2016] - zgodność z prawem UE określonego w zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej prawie krajowym, terminu złożenia wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej: i. w zasadzie ekwiwalentności porównujemy zawsze procedurę krajową i podobną dotyczącą roszczeń wynikających z prawa UE: [ 32 i 35] Sytuacja rozpatrywana w sprawie w postępowaniu głównym dotyczy dwóch wniosków opartych na prawie Unii, mianowicie wniosku zainteresowanej o nadanie statusu uchodźcy oraz jej wniosku o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej. ( ) W sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, dotyczącej dwóch rodzajów wniosków, z których zarówno jeden jak i drugi są oparte na prawie Unii, powoływanie się na zasadę równoważności nie ma znaczenia dla sprawy. ii. zasada skuteczności a długość terminów na złożenie wniosku: [ 46] W tym kontekście, przy uwzględnieniu trudności, na jakie tacy wnioskodawcy mogą napotykać, w szczególności z powodu ciężkiej sytuacji ludzkiej i materialnej, w jakiej mogą się znajdować, należy stwierdzić, że termin zawity taki jak w sprawie w postępowaniu głównym okazuje się nadzwyczaj krótki i w praktyce nie zapewnia wszystkim tym wnioskodawcom rzeczywistej możliwości złożenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej oraz w stosownym przypadku uzyskania statusu wynikającego z takiej ochrony. Termin taki nie może więc być racjonalnie uzasadniony w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu procedury rozpatrywania wniosku o nadanie takiego statusu. B. Autonomię proceduralną uzupełnia: zasada odpowiedzialności za naruszenie prawa UE przez państwo członkowskie, tzn. jeśli uprawnień wynikających z prawa UE jednostka nie może skutecznie dochodzić przed organami państwa członkowskiego, państwo odpowiada: o wobec UE art. 258 i 259 TfUE o wobec jednostki, która nie może efektywnie dochodzić swoich uprawnień (brak procedury albo procedura nieefektywna) odszkodowanie zasądzane przez sąd krajowy (podstawa: wyrok w 2

3 połączonych sprawach C-6/90 i 9/90 Francovich i Bonifaci p. Włochom [1991]) o uzasadnienie nikt nie może czerpać korzyści ze swojego bezprawia 3. Effet utile prawa europejskiego Meta-zasada jest uzasadnieniem dla innych zasad, zasady te są z niej wywodzone albo stanowią jej przejaw Uzasadnienie historyczne po wyrokach van Gend i Costa szybko okazało się, że zasady pierwszeństwa i skutku bezpośredniego nie stanowią same w sobie skutecznej gwarancji urzeczywistniania roszczeń opartych na prawie UE gdyż nie odnoszą się do procedur krajowych, które mogą utrudniać lub uniemożliwiać jednostkom dochodzenie roszczeń przed organami państwa członkowskich Istota tej meta-zasady wyraża się w stwierdzeniu, że przepisom prawa europejskiego należy zapewnić pełną praktyczną skuteczność Wypływają z niej zasady, które dążą do zagwarantowania i urealnienia tego, by jednostki mogły dochodzić przed sądami krajowymi swoich uprawnień wynikających z prawa UE Dotyczy zarówno procesu stanowienia jak i stosowania prawa procedura i praktyka organów ma być taka by zapewnić prawu europejskiemu pierwszeństwo i skuteczność 3.1. Przejawy effet utile w orzecznictwie TSUE Gdy TSUE odwołuje się do effet utile w uzasadnieniu pojawia się passus: Byłyby bowiem sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka ustawodawcza, administracyjna lub sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności prawa Unii poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych mogących stać na przeszkodzie pełnej skuteczności prawa Unii. 1. Efektywność a możliwość wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym 1) połączone sprawy przeciwko Azizowi Melkiemu (C-188/10) i Sélimowi Abdeliemu (C-189/10) W prawie francuskim pojawił się przepis, który stanowił, że W każdym przypadku sąd, przed którym podniesiono, z jednej strony, zarzut niezgodności przepisu ustawowego z prawami i wolnościami, których poszanowanie zapewnia Konstytucja, z drugiej zaś strony ze zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien orzec w 3

4 pierwszej kolejności w przedmiocie przekazania pytania o zgodność z Konstytucją do Rady Stanu lub do Sądu Kasacyjnego. Przed sądem krajowym pojawił się problem prawny, który z jednej strony wymagał kontroli konstytucyjności, a z drugiej zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE. Sąd krajowy wystąpił z pytaniem dotyczących przepisów prawa materialnego przed TK zatem, zgodnie z prawem krajowym, nie mógł zadać pytania prejudycjalnego. Wobec tego zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym ale nie dotyczącym prawa materialnego, lecz zgodności z prawem UE procedury, która uniemożliwia mu równoczesne wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym i z pytaniem do TK. TSUE stwierdził, odwołując się do zasady efektywności prawa UE że: Artykuł 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych, o ile priorytetowy charakter tego postępowania skutkuje uniemożliwieniem zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez ten sąd wszystkim pozostałym sądom krajowym skorzystania z ich uprawnienia lub spełnienia obowiązku polegających na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. 2) Sprawa C-112/13 A p. B [2014] (sprawa dot. kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu) W Austrii pojawiła się praktyka krajowego TK, który opierając się na mylnym zrozumieniu zasady ekwiwalentności uznał, że: A. skoro zgodnie z prawem krajowym gdy w sporze przed sądem krajowym pojawi się wątpliwość czy prawo krajowe narusza prawa podstawowe chronione przez konstytucję, to musi wystąpić do TK B. to gdy zajdzie ryzyko sprzeczności z Kartą Praw Podstawowych (prawo pierwotne UE) również należy wystąpić z pytaniem do TK Przed sądem krajowym pojawił się problem prawny, który dotyczył zgodności prawa krajowego i prawa europejskiego (kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu i wykładnia pojęcia zawisłości sporu) z zagwarantowanym przez konstytucję krajową i Kartę Praw Podstawowych prawem do obrony. Sąd krajowy zgodnie z regułą wyprowadzoną przez TK powinien był w pierwszej kolejności zadać pytanie krajowemu sądowi konstytucyjnemu. Sąd krajowy wystąpił przed TSUE z pytaniem czy takie ukształtowanie procedury krajowej, które utrudnia mu zadanie pytania prejudycjalnego jest zgodne z prawem europejskim. 4

5 TSUE, odwołując się do zasady effet utile stwierdził, że nie można na poziomie regulacji krajowej nakazać sądowi krajowemu, by w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że prawo krajowe narusza KPP, był on zobowiązany najpierw wystąpić do krajowego TK z wnioskiem o zbadanie zgodności prawa krajowego z KPP: o sprzeczność z zasadą efektywności jeśli TK eliminowałby przepisy krajowe transponujące akty prawa pochodnego sprzeczne z KPP to TSUE mógłby zostać pozbawiony realnej możliwości oceny wykładni i ważności tych aktów prawa pochodnego; o jednocześnie TSUE potwierdził zasadę autonomii proceduralnej państwa, tzn. państwa mogą sobie ukształtować obowiązki sądu zwrócenia się z pytaniem prawnym przed TK pod warunkiem, że sąd krajowy jednocześnie może (tzn. że krajowy obowiązek proceduralny nie blokuje) zadać pytanie prejudycjalne TSUE na każdym etapie postępowania; o jeśli państwo utrzymuje w swoim porządku prawnym taką niedozwoloną procedurę to sąd krajowy nie jest nią związany, tylko zgodnie z zasadą pierwszeństwa, na podstawie art. 267 TfUE może wystąpić z pytaniem prejudycjalnym za każdym razem kiedy uzna to za stosowne. 2. Sprawa C-399/11 Melloni [2013] efektywność a wyższy niż w KPP standard konstytucyjny ochrony praw podstawowych problem prawny możliwość odmowy zastosowania aktu prawa implementującego prawo UE ze względu na sprzeczność z wyższym niż wynika z KPP standardem ochrony praw podstawowych zagwarantowanym przez konstytucję krajową TSUE odwołując się do zasady efektywności prawa UE stwierdził, że [ 63] o W rezultacie zezwolenie państwu członkowskiemu na powołanie się na art. 53 karty w celu uzależnienia przekazania osoby skazanej zaocznie od nieprzewidzianego w decyzji ramowej 2009/299 warunku wymagającego umożliwienia ponownego rozpoznania w państwie wydającym nakaz sprawy zakończonej danym wyrokiem skazującym, aby uniknąć naruszenia prawa do sprawiedliwego procesu i prawa do obrony zagwarantowanych konstytucją państwa członkowskiego wykonującego nakaz, prowadziłoby poprzez podważenie jednolitości standardu ochrony praw podstawowych określonego w decyzji ramowej do naruszenia zasad wzajemnego zaufania i wzajemnego uznawania, do których wzmocnienia dąży wspomniana decyzja ramowa, i w konsekwencji do zagrożenia jej skuteczności. Innymi słowy jeśli państwa chcą mieć skutecznie działający (zasada effet utile) system ENA muszą dopuścić pierwszeństwo (zasada 5

6 pierwszeństwa) standardu ochrony wynikającego z KPP, nawet jeśli jest on niższy od standardu wynikającego z konstytucji krajowej. PODSUMOWANIE Aby zapewnić skuteczność prawu europejskiemu tj. żeby jednostki mogły efektywnie korzystać z praw przewidzianych w traktatach TSUE sformułował: I. Zasady skutku bezpośredniego i pierwszeństwa (zastosowania) prawa UE dzięki temu jednostki mogą formułować roszczenia na podstawie prawa UE, a prawo krajowe nie może ich tych uprawnień pozbawić. II. Zasady efektywności i równoważności procedury krajowe, ukształtowane przez państwa zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, na podstawie których jednostki dochodzą swoich uprawnień wynikających z prawa UE nie mogą w praktyce uniemożliwiać dochodzenia tych roszczeń ani też być mniej korzystne niż procedury przewidziane w analogicznych sprawach krajowych. III. Dalsze rozstrzygnięcia podejmowane ad casum, gdy państwa członkowskie podejmują działania, które zagrażają efektywności systemu bo np. ograniczają możliwość występowania z pytaniami prejudycjalnymi (jeśli sąd nie może zadać pytania prejudycjalnego jednostka nie może efektywnie dochodzić swoich praw, bo uniemożliwia się jej uzyskanie prawidłowej wykładni prawa UE dokonywanej przez TSUE), powoływania się na zasadę pierwszeństwa (sprawa Fransson) i wiele innych. IV. Podstawą I-III jest meta-zasada effet utile (zasada skuteczności prawa europejskiego vel. zasada efektywności), której istota sprowadza się do stwierdzenia, że przepisom prawa europejskiego należy zapewnić pełną praktyczną skuteczność. 6