(1) projekt, działanie priorytet, program, czy polityka. trafność, efektywność, skuteczność, użyteczność, trwałość.

Transkrypt

1

2 Polityka rozwoju z perspektywy systemu składa się z następujących elementów: a) struktury instytucjonalno-prawne, w skład których wchodzą jednostki realizujące politykę rozwoju, prawo i wytyczne; b) wdrażanie, w ramach którego możemy wyróżnić zasady programowania, wyboru, finansowania, rozliczania, nadzoru i kontroli, itp.; c) metodologia badania wpływu pomocy, która wyznacza sposób prowadzenia analiz wykonalności, efektywności, skuteczności oraz ocen finansowych i ekonomicznych. Istotne z punktu widzenia oceny polityki rozwoju są czynniki rozwoju oraz kierunki wyznaczające ramy strategiczne i programowe. Najważniejsze czynniki rozwoju to infrastruktura, badania i rozwój, nowoczesne technologie, najwyższe kwalifikacje, uczenie się przez całe życie, innowacyjność oraz przedsiębiorczość. Natomiast kierunki rozwoju, często wyznaczające na poziomie Unii Europejskiej ramy strategiczne dla polityki rozwoju, to m.in. społeczeństwo informacyjne, gospodarka oparta na wiedzy czy zrównoważony rozwój. W ramach instrumentów zewnętrznej polityki rozwoju Unii Europejskiej w latach możemy wymieć Instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju, Europejski Fundusz Rozwoju, Instrument finansowania współpracy z państwami i terytoriami uprzemysłowionymi oraz innymi państwami i terytoriami o wysokim dochodzie, Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa, Instrumenty Pomocy Przedakcesyjnej. Wewnętrzy rozwój Unii Europejskiej realizowany jest poprzez instrumenty Polityki Spójności w latach , tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, czy Funduszu Spójności oraz programy wspólnotowe, takie jak 7 Program Ramowy. Zarządzanie Cyklem Projektu (ZCP) jest przykładem zastosowania metod zarządzania w procesie politycznym na różnych poziomach: projektu, grupy projektów, programów regionalnych/sektorowych oraz międzynarodowych. Charakterystyczną cechą podejścia ZCP jest jego wysoka analityczność. Powyższa metoda została wprowadzona w celu uzyskania przejrzystości procesu redystrybucji. Posiada ona duże znaczenie dla decyzji organów wdrażających pomoc w kontekście realizacji założeń i celów polityki rozwoju. Doświadczenia Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz OECD były inspiracją dla Komisji Europejskiej przy tworzeniu metody zarządzania pomocą. Ewaluacja jest osądem wartości interwencji publicznej, jej głównym celem jest zwiększanie skuteczności i efektywności programów realizowanych przez władze publiczne. Ewaluacja projektów inwestycyjnych w ramach polityki rozwoju UE ma na celu, po pierwsze, ocenę zwrotu z inwestycji na podstawie wskaźników rentowności, po drugie wycenę efektów zewnętrznych wytworzonych dzięki realizacji inwestycji. Efekty zewnętrzne stanowią podstawowy czynnik rozwoju wywołany poprzez realizację inwestycji a zagregowane stanowią o powodzeniu programu rozwojowego. Metody oceny polityki rozwoju różnią się w zależności od rozważanego sektora usług publicznych lub gałęzi gospodarki. Możemy wyróżnić takie obszary analizy, jak ochrona środowiska, transport, edukacja, zdrowie, badania i rozwój, społeczeństwo informacyjne, turystyka, kultura, etc. Kultura ewaluacyjna w ramach sektora publicznego oparta jest na dwóch podstawowych zamierzeniach: po pierwsze, wynika z idei wzrostu dobrobytu poprzez rozwój społeczno-gospodarczy, po drugie, z efektywności, która urosła do rangi priorytetu od czasu,

3 gdy zaczęto przypisywać szczególną wagę budżetowi i oszczędnościom w wydatkach publicznych. Warto podkreślić, iż ewaluacja jest zjawiskiem nowym w polityce, stosuje się ją od lat 60. XX wieku. Najnowsza fala ewaluacji rozpoczęła się pod koniec lat 80-tych i dominowała w latach 90-tych, gdy na szeroką skalę wdrożono nowe zarządzanie publiczne oparte na myśleniu w kategoriach zarządzania cyklami ustanawiania celów, wdrażania i ewaluacji(1). Ewaluacja jako sposób badania wpływu polityki społeczno-gospodarczej, stawia pytanie o rodzaj stosowanej metody. Dla zamawiających ewaluację nie jest to kwestia pierwszorzędna, lecz by zachować poprawność naukową nie sposób uciec od pytań natury metodologicznej. Dla Komisji Europejskiej ewaluacja jest sprawdzianem racjonalności działań władz publicznych i jest po prostu częścią polityki rozwojowej. Jednym z najważniejszych czynników rozpowszechniających stosowanie ewaluacji w Unii Europejskiej są instrumenty finansowe polityki spójności. Ze wzrostem znaczenia ewaluacji związany jest również proces reformy zarządzania polityką publiczną i wdrażaniem koncepcji zarządzania wynikiem w wielu krajach europejskich, jak również w ramach działalności Komisji Europejskiej (Prawidłowe i sprawne zarządzanie - ang. Sound and Efficient Management SEM2000; oraz rozsądne wydatkowanie, implementacja polityki ewaluacyjnej Komisji - ang. Spending more Wisely Implementation of the Commission's Evaluation Policy). Konsekwencją powyższego jest powiązanie decyzji finansowych i budżetowych z osiąganymi wynikami, co wymaga odpowiednio zorganizowanego systemu pomiaru i oceny. Stosowanie ujednoliconego systemu wdrażania funduszy strukturalnych w Unii Europejskiej pozwoliło państwom członkowskim na wprowadzenie określonej kultury ewaluacyjnej. Wymagało to zbudowania potencjału instytucjonalnego w państwach członkowskich. Proces instytucjonalizacji i budowania kultury ewaluacyjnej wynika z faktu, iż Unia Europejska przywiązuje dużą wagę do wypracowanej struktury cyklu politycznego opartego na zasadzie programowania, określając szczegółowo etapy prac i umieszczając w nich ewaluację jako ważne narzędzie wspomagające osiąganie skuteczności polityki. Jednocześnie, ewaluacja pozostawia wiele pytań bez odpowiedzi, co jest też przedmiotem krytyki tego narzędzia. Ogólny sposób podejścia do prowadzenia badań ewaluacyjnych opiera się na łączeniu ze sobą różnych metod i technik badawczych. Podejście to pozwala na uwzględnienie w badaniu szerszego wycinka rzeczywistości, włączenie różnych grup respondentów w proces formułowania wniosków na temat wyników prowadzonej polityki rozwoju. Przed rozpoczęciem analizy metod i technik badawczych, należy zaznaczyć, z jakimi jednostkami analitycznymi mamy do czynienia. Możemy wyróżnić następujące jednostki, poczynając od najmniejszej: projekt, działanie, priorytet, program, czy polityka. Ewaluacja oparta jest również na ustalonych kryteriach, takich jak: trafność, efektywność, skuteczność, użyteczność, trwałość. Cztery główne grupy, od których zależy, w jaki sposób definiuje się priorytety dla ewaluacji to: twórcy polityk, np. wybierani politycy i przedstawiciele władzy, grupy interesów, np. przedsiębiorcy lub naukowcy, całe sektory gospodarki, przedstawiciele administracji publicznej,

4 obywatele i grupy objęte pomocą publiczną, np. beneficjenci programów. Każda z tych grup ma własne rozumienie tego, jak ewaluacja może działać na ich korzyść. Przedstawiciele organów odpowiedzialnych za tworzenie odpowiednich polityk często postrzegają ewaluację jako narzędzie służące do potwierdzania ważności i uprawomocnienia ich decyzji politycznych. Obywatele są bardziej skłonni rozpatrywać ewaluację w kategoriach funkcjonowania struktur demokratycznych, czy dostosowywania pomocy publicznej do swoich potrzeb. Administracja publiczna upatruje znaczenia ewaluacji w sprawności wdrażania programów i polityk, czy w systemie organizacji i zarządzania, podczas gdy profesjonaliści wskazują na szansę podnoszenia kwalifikacji. Pomiar korzyści społecznych uzyskanych dzięki realizacji inwestycji nastręcza pewnych problemów metodologicznych. Jednym z ważniejszych wyzwań jest przyjęcie odpowiednich zmiennych w postaci jednostkowej korzyści społecznej, a następnie przypisanie jej wartości pieniężnej. Powyższy krok jest niezbędny z uwagi na fakt, iż analiza finansowa jest punktem wyjścia do analizy ekonomicznej; przypisanie wartości pieniężnych do jednostkowych korzyści społecznych umożliwia przypisanie tych wartości po stronie wpływów. Konsekwentna identyfikacja jednostek kosztów społecznych i przypisanie im wartości pieniężnych umożliwia wprowadzenie tych wartości po stronie wypływów projektu. Powyższe kroki metody Analizy Kosztów i Korzyści (AKK) pozwalają na pomiar ekonomicznej zaktualizowanej wartości netto (ENPV) oraz ekonomicznej stopy zwrotu (ERR). Wskaźnik ENPV pozwala na porównanie projektów w danym obszarze interwencji pod względem skali społecznego zwrotu z zainwestowanych środków rozwojowych. Analiza kosztów i korzyści wykorzystywana jest w ewaluacji ex ante, ponieważ służy do wyboru najbardziej optymalnej opcji interwencji dla danego obszaru. Z jednej strony, analizie poddaje się koszty społeczne, które zostaną poniesione w ramach pomocy, z drugiej zaś, ocenia się jakie korzyści będą wynikały z interwencji dla społeczności. Szczególna rola tej metody oceny interwencji polega na poziomie szczegółowości badania ex ante wpływu interwencji na dany obszar, społeczeństwo i gospodarkę. Metoda ta dotyczy przede wszystkim sektora publicznego, obejmując usługi nieregulowane zasadami rynkowymi. Przedmiotem analizy mogą być takie sektory jak edukacja, służba zdrowia, transport, czy ochrona środowiska, które z zasady nie są opłacalne finansowo. W sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie generuje korzyści finansowych, a jego realizacja jest uzasadniona wyższym celem publicznym, dokonuje się oszacowania korzyści społecznych wynikających z realizacji takiej interwencji. W ramach tej metody bada się również zgodność proponowanej interwencji z prawodawstwem oraz politykami krajowymi i wspólnotowymi. Podstawa prawna AKK to artykuł 39 Rozporządzenia Rady (WE)1083/2006, który precyzuje, iż duże projekty to takie, które przekraczają 25 mln EUR w przypadku środowiska naturalnego oraz 50 mln EUR w przypadku innych dziedzin. Konieczność sporządzania analizy kosztów i korzyści jest uzasadniona możliwością oszacowania kosztów i korzyści projektu z punktu widzenia całej społeczności (lokalnej, regionalnej, etc.). Analiza finansowa wykonywana jest bowiem jedynie z punktu widzenia inwestora, w kontekście polityki rozwoju jej głównym celem jest wykazanie trwałości finansowej w fazie operacyjnej. Analiza kosztów i korzyści projektów niezaliczanych do dużych projektów jest uproszczona i opiera się na oszacowaniu ilościowych i jakościowych skutków realizacji

5 projektu. Beneficjent powinien wymienić i opisać wszystkie istotne środowiskowe, gospodarcze i społeczne efekty projektu oraz jeśli to możliwe zaprezentować je w kategoriach ilościowych. Ponadto beneficjent powinien odnieść się do analizy efektywności kosztowej wykazując, że realizacja danego projektu inwestycyjnego stanowi dla społeczeństwa najtańszy wariant. Niestety uproszczone podejście do oceny społecznego zwrotu z inwestycji niesie ze sobą osłabienie decyzji o interwencji w danym obszarze rozwoju. Wynika to przede wszystkim z tendencji do przeszacowania przyszłych korzyści z inwestycji, a pozostawienie oceny na poziomie jakościowego opisu powoduje zbyt dużą swobodę interpretacyjną. Podsumowanie Ewaluacja wpływu projektów inwestycyjnych w ramach polityki rozwoju za pomocą metody analizy kosztów i korzyści pozwala na uzyskanie uporządkowanego obrazu tzw. logiki interwencji. Trudnością, na którą napotyka ewaluator jest wycena w wartościach pieniężnych efektów osiągniętych dzięki realizacji projektu. Powoduje to, iż częściej mamy do czynienia z oceną jakościową efektów interwencji. Rozwój regionalny jest szczególną dziedziną polityki rozwoju, w której udział biorą przedstawiciele władzy samorządowej każdego szczebla oraz instytucje i przedsiębiorstwa. Jednocześnie, państwo bierze aktywny udział w wyznaczaniu kierunków rozwoju regionalnego. Fakt ten powoduje, że w procesie ewaluacji muszą być brane pod uwagę nie tylko zmienne społeczno-gospodarcze, ale również czynniki polityczne decydujące o kierunku interwencji. Ewaluator musi więc poznać uwarunkowania oraz przyjęte strategie i plany rozwoju dla danego obszaru, zanim zbada konsekwencje wdrożenia projektu inwestycyjnego. Bardzo istotnym wyzwaniem dla osoby prowadzącej badanie ewaluacyjne, szczególnie analizę kosztów i korzyści, jest przygotowanie podstawy dla decyzji o skierowaniu ograniczonych zasobów na realizację projektów o długookresowym życiu ekonomicznym. Coraz mniejsza dostępność zasobów naturalnych, ludzkich i kapitału jeszcze bardziej ogranicza swobodę podejmowania decyzji inwestycyjnych w ramach polityki rozwoju. Bibliografia - Aid Delivery Methods. Volume 1 Project Cycle Management Guidelines, European Commission, EuropeAid Cooperation Office, Brussels Bachtler J., Quod erat demonstrandum? Ewaluacja polityki regionalnej, Studia Regionalne i Lokalne nr 4(7)/ Diaz M.A., New Approaches to Evaluating Regional Policy The Potential of a Theory-Based Approach, Spain Evaluating Socio Economic Development, sourcebook 2: Methods & Techniques, Final Materials December Hunter D., Using a theory of change approach to build organizational strength, capacity and sustainability with not-for-profit organizations in the human services sector, Evaluation and

6 Program Planning 29 (2006) , Elsevier Ltd Overview of evaluation guides in The Commission, European Commission, Budget Directorate General, Evaluation unit, October Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.). - Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.). - Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.). - Rozporządzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające Fundusz Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1164/94 (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.). - Speer Sandra, Ewaluacja programów społeczno-gospodarczych doświadczenia niemieckie, Konferencja "Ewaluacja programów o charakterze społeczno-gospodarczym finansowanych z funduszy strukturalnych" - materiały pokonfrencyjne, Warszawa r. Opracowanie: Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. - Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z dnia 11 grudnia 2006r.). Przypisy: 1) Zob. S. Speer, Ewaluacja programów społeczno-gospodarczych doświadczenia niemieckie, Konferencja "Ewaluacja programów o charakterze społeczno-gospodarczym finansowanych z funduszy strukturalnych" - materiały pokonferencyjne, Warszawa r.; opracowanie: Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, s Pracownicy Zakładu Europeistyki ISP PAN: Redakcja Biuletynu Analiz i Opinii ZE ISP PAN: prof. zw. dr hab. Józef M. Fiszer (kierownik Zakładu) prof. nadzw. dr hab. Ryszard Żelichowski, dr Paweł Olszewski, dr Daria Orzechowska, dr Krzysztof Strzałka (urlopowany), dr Jakub Wódka, dr Agnieszka Cianciara, dr Mikołaj J. Tomaszyk, mgr Marcin Roszkowski (urlopowany), mgr Adrian Chojan prof. zw. dr hab. Józef M.Fiszer (recenzent), prof. nadzw. dr hab. Ryszard Żelichowski, dr Paweł Olszewski, dr Daria Orzechowska, dr Jakub Wódka, dr Agnieszka Cianciara (redaktor naczelny) agcian@isppan.waw.pl, dr Mikołaj J. Tomaszyk mgr Adrian Chojan (sekretarz redakcji) Zakład prowadzi cotygodniowe otwarte seminaria naukowe, przeznaczone dla doktorantów, ekspertów, dziennikarzy i polityków. Ponadto organizuje konferencje naukowe oraz współpracuje z wieloma ośrodkami naukowo-badawczymi w kraju i za granicą. Layout i skład: Grzegorz Banach chemik1986@o2.pl; grzegorzbanach1986@gmail.com Adres do korespondencji: Zakład Europeistyki ISP PAN, Warszawa ul. Polna 18/20 Publikacja chroniona prawem autorskim