Wykład VII. Ocena zdolności gminy do współfinansowania projektu - polityka dochodowa jednostek samorządu terytorialnego

Transkrypt

1 Dr Jacek Sierak Uczelnia Łazarskiego Wykład VII. Ocena zdolności gminy do współfinansowania projektu - polityka dochodowa jednostek samorządu terytorialnego. Pojecie i instrumenty polityki dochodowej Polityka dochodowa jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest częścią jej polityki budżetowej i polega na świadomym i celowym doborze źródeł oraz rodzajów dochodów budżetowych zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi oraz na określeniu metod działania (zasad) w zakresie ich pozyskiwania, zgodnie z zasadą wydajności i terminowości, tak aby zapewnić płynność finansową budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie pozytywnie oddziaływać na otoczenie (mieszkańców i podmioty gospodarujące na jej terenie) za pomocą instrumentów tej polityki. Określone zasady działania winny uwzględniać realizację celów fiskalnych i regulacyjnych polityki budżetowej JST, a jednocześnie polityki społecznej i polityki gospodarczej JST Prowadzenie polityki dochodowej wymaga skutecznych instrumentów jej realizacji. Są nimi poszczególne rodzaje dochodów budżetowych, obejmujące dochody własne, w tym podatki i opłaty lokalne, na których konstrukcje mają wpływ organy samorządowe, a także dochody z majątku komunalnego. Głównym źródłem zasilania budżetu są dochody podatkowe. Oprócz nich instrumentem gminnej polityki dochodowej są opłaty lokalne, przy czym ich znaczenie jest znacznie mniejsze. Jednostka samorządu terytorialnego może realizować cele polityki dochodowej uzyskując także dochody z majątku komunalnego poprzez: sprzedaż składników mienia, ich wynajem, dzierżawę, oddanie w leasing lub inne dopuszczone przepisami prawa formy gospodarowania. Polityka dochodowa powinna być ukierunkowana na pozyskiwanie dochodów budżetowych, przy racjonalnym wykorzystaniu lokalnego potencjału społecznogospodarczego, w powiązaniu z kierunkami rozwoju gminy zapisanymi w jej strategii i innych dokumentach programowych. Istotnym zagadnieniem jest określenie metod i instrumentów zwiększania wydajności poszczególnych źródeł dochodów, w powiązaniu z realizacją funkcji finansów publicznych alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną. Polityka dochodowa powinna być ukierunkowana na dążenie do zapewnienia zasobów finansowych w wysokości wystarczającej na realizację zadań i redystrybucję środków, tak by możliwym było osiąganie celów fiskalnych, ale także podejmowanie działań o charakterze ekonomicznym w następstwie których nastąpi zwiększenie potencjału lokalnej bazy ekonomicznej. To z kolei w dłuższym okresie doprowadzi do wzrostu wielkości uzyskiwanych dochodów budżetowych. Oddziaływanie polityki dochodowej ma stymulować do określonych zachowań mieszkańców i podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie określonej jednostki terytorialnej. Osiąganiu takich efektów służy wspieranie procesów rozwoju Jastrzębska M. Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego. Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego.. Gdańsk 2005 s. 67

2 lokalnej przedsiębiorczości, a także bezpośrednia realizacja inwestycji kreujących procesy rozwoju lokalnego 2. Ważnym elementem polityki dochodowej jest polityka podatkowa, będąca jednym ze środków realizacji polityki fiskalnej. Politykę podatkową definiuje się jako świadome działania podejmowane przez samorząd lokalny, zmierzające do osiągnięcia założonych celów, z wykorzystaniem odpowiednio dobranych metod i instrumentów, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawnych 3. Lokalna polityka podatkowa polega na określaniu źródeł i form (rodzajów) gromadzenia dochodów podatkowych dla realizacji celów finansowych, gospodarczych i społecznych. Wg P. Felisa definicja gminnej polityki podatkowej obejmuje: Gminę, jako podmiot stanowiący politykę podatkową, stymulowanie lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego, jako podstawowy cel wyznaczony przez podmiot danej polityki, wykorzystanie narzędzi stymulowania lokalnego rozwoju, jako podstawowych środków dobranych do jej realizacji, ograniczony potencjał w ramach kompetencji gmin w obszarze podatków lokalnych, jako konieczność uwzględnienia pewnych ram i ograniczeń wyznaczonych im przez państwo w przepisach prawa 4. Dla zapewnienia skuteczności lokalnej polityki podatkowej powinny zostać spełnione następujące warunki: właściwie skonstruowany i rozwinięty system podatków lokalnych, którego logika powinna wynikać ze strategicznego celu, realizowanego przez gminy, skuteczny aparat podatkowy, składający się z jednostek wymierzających i egzekwujących zobowiązania podatkowe oraz jednostek kontroli podatkowej, którego rolę należy postrzegać w aspekcie nie tylko fiskalnym (nadzór na dochodami wpływającymi na rachunki samorządowych władz publicznych), ale również ekonomicznym (skala podmiotów gospodarujących, dla których obowiązujące podatki stanowią rzeczywisty parametr decyzyjny) i społecznym (sprawiedliwe społecznie rozłożenie ciężarów podatkowych), sprawny proces legislacyjny, z jednej strony zapewniający stabilność i trwałość polityki podatkowej, z drugiej zaś reagujący bez opóźnień w zmieniających się sytuacjach społecznogospodarczych, obiektywna konieczność zasilania gmin z budżetu państwa, jako wyrównywanie dysproporcji w terytorialnym rozkładzie źródeł dochodów, będąca konsekwencją zróżnicowania stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego 5. Analizując problematykę polityki dochodowej gmin należy mieć na uwadze, że decyzje podejmowane w jej zakresie mają dwojakie oddziaływanie. Po pierwsze bezpośrednio wpływają na poziom uzyskiwanych dochodów budżetowych JST, po drugie znajdują swój 2 To przede wszystkim inwestycje w zakresie infrastruktury komunalnej, a w części także infrastruktury społecznej 3 P. Felis, Podatki od nieruchomości a polityka podatkowa gmin w Polsce. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa 204. s. 8 4 P. Felis, Podatki od nieruchomości op.cit. s P. Felis, Podatki od nieruchomości op.cit. s

3 wyraz w zachowaniach różnych podmiotów, w szczególności mieszkańców i lokalnych przedsiębiorców. Na podstawie analiz decyzji władz lokalnych, a także studiów literatury przedmiotu można wyodrębnić trzy poniższe modele gminnej polityki dochodowej:. aktywna polityka podatkowa jednostki, które ją prowadzą, dążą do maksymalizacji wpływów budżetowych, bez względu na istniejące uwarunkowania społeczne i ekonomiczne. Jest to model stosowany najczęściej w gminach zmuszonych do poszukiwania środków na pokrycie wysokich wydatków budżetowych, związanych przede wszystkim ze świadczonymi usługami publicznymi. Władze tych gmin realizują zazwyczaj strategiczny model zarządzania jednostką samorządu terytorialnego; 2. pasywna polityka podatkowa przejawiająca się w schematycznych zachowaniach kształtowania poziomu stawek podatkowych bazujących na rozwiązaniach określonych przez ustawodawcę oraz własnych powtarzanych corocznie praktykach. W modelu tym nie prowadzi się analiz i prognoz wykazujących skutki podejmowania lub zaniechania określonych decyzji podatkowych. Brakuje w nim również skutecznych działań służących zwiększeniu lub zmniejszeniu dochodów budżetowych, zwłaszcza dochodów własnych JST. 3. mieszana polityka podatkowa cechująca się zróżnicowanym podejściem do kształtowania obciążeń podatkowych. Władze lokalne w zależności od występujących uwarunkowań zmieniają priorytety swojej polityki. Może to np. wynikać z przyczyn społecznych i świadomej rezygnacji z części należnych dochodów. Jako przykład można tu podać niższe stawki, zwolnienia z obowiązku podatkowego, umorzenia należności wobec podatników. Przesłanką takich decyzji może być chęć pomocy osobom najbiedniejszym lub wsparcie lokalnych przedsiębiorców. Drugą przyczyną są uwarunkowania ekonomiczne. W praktyce wyrażać się to może stosowaniem ulg lub zwolnień w podatkach lokalnych adresowanych do przedsiębiorców i osób rozpoczynających działalność gospodarczą. Zakłada się, że w dłuższym okresie doprowadzi to do rozwoju przedsiębiorczości, szybszego wzrostu gospodarczego, a finalnie wzrostu dochodów budżetowych. P. Swianiewicz wyróżnia cztery typy polityki podatkowej gmin:. liberalna - stawki dla mieszkańców i podmiotów gospodarczych są niskie; 2. fiskalna - stawki dla obu grup są wysokie; 3. populistyczna - niskie stawki dla mieszkańców, ze względu na relacje z wyborcami i chęć odpowiedzenia na ich oczekiwania obniżenia stawek, oraz wysokie dla prowadzących działalność gospodarczą; 4. stymulująca - niskie stawki dla prowadzących działalność gospodarczą w celu stworzenia lepszych warunków dla rozwoju gospodarczego oraz wysokie stawki dla grupy pozostałych mieszkańców 6. Aktywność polityki podatkowej przejawia się w stopniu wykorzystania możliwości kompetencyjnych władz samorządowych w ustalaniu stawek, stosowaniu ulg, odroczeń, umorzeń płatności. Podejmowane w tym zakresie decyzje bieżące powinny wynikać z 6 P. Swianiewicz, Finanse lokalne, teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004, s

4 ustaleń średnio i długookresowej strategii podatkowej, uwzględniającej całokształt procesów funkcjonowania i rozwoju jednostki terytorialnej. Polityka wysokich stawek podatkowych powinna być prowadzona rozważnie. Należy tu zwrócić uwagę na efekt obrazowany tzw. krzywą Laffera, opisującą zależność dochodów budżetu od wysokości podatków. W miarę wzrostu tych ostatnich, wpływy po osiągnięciu pewnego poziomu maksymalnego zaczynają maleć. W praktyce nie dzieje się tak od razu podatnicy muszą mieć czas na zareagowanie. Początkowo nadmierny fiskalizm może więc dać efekt w postaci zwiększonego przypływu pieniędzy z podatków, co z kolei może zachęcić naiwne władze do kontynuowania takiej polityki. Oczywiście efekt zauważany na krzywej Laffera w dużo większym stopniu uwidacznia się w podatkach dochodowych, obrotowych, czy cłach. Rola funkcji stabilizacyjnej podatków lokalnych jest znacznie mniejsza, nie stanowią one także tak dużych obciążeń fiskalnych dla mieszkańców. W praktyce funkcjonowania gmin prowadzenie polityki wysokich stawek podatkowych wynika z konieczności realizacji bardzo szerokiego zakresu zadań obligatoryjnych i fakultatywnych oraz ograniczoności środków budżetowych. Jest także częstokroć warunkiem podejmowania szerokiego zakresu zadań inwestycyjnych, w tym współfinansowanych funduszami UE, jako jeden z elementów zapewnienia wkładu własnego. Swoje konsekwencje społeczne i gospodarcze ma także polityka niskich stawek i preferencji podatkowych. Prowadzona w stosunku do gospodarstw domowych jest częstokroć uzasadniana potrzebą ochrony statusu finansowego mieszkańców. Należy mieć jednak świadomość, że w dłuższym okresie może ona skutkować obniżeniem własnego potencjału rozwojowego gminy (ze względu na wzrastające wydatki bieżące i niedostosowane do nich tempo zmian dochodów ogółem). Z kolei uchwalanie niższych stawek dla przedsiębiorców w krótkim okresie skutkować będzie uszczupleniem dochodów budżetowych, zaś w dłuższym okresie stworzy korzystne warunki dla rozwoju lokalnej przedsiębiorczości, umocnienia lokalnej bazy podatkowej i zwiększania wysokości osiąganych dochodów budżetowych. Bierna polityka podatkowa oznacza jej ograniczenie do stosowania wyłącznie rozwiązań określonych przez ustawodawcę krajowego. Na koniec tej części rozważań należy podkreślić, że istnieje bezpośredni związek polityki podatkowej władz lokalnych ze strategią rozwoju gminy. Polityka podatkowa nie może ograniczać się jedynie do egzekwowania należności tj. działań mających na celu wzrost poziomu ściągalności zobowiązań podatkowych. Podatki powinny pełnić rolę instrumentów sprzyjających rozwojowi lokalnej przedsiębiorczości, pozyskiwaniu nowych inwestorów, a tym samym realizacji celów i programów zapisanych w strategii JST. 2. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego W Polsce źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego ustala ustawa z dnia 3 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 7. Określono w niej także zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, a także ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa. 7 Ustawa z dnia 3 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Dz.U Nr 203 poz

5 W niniejszej ustawie dokonano podziału dochodów budżetowych na dwie podstawowe grupy: ) dochody własne, 2) dochody uzupełniające. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w praktyce sprawozdawczości można spotkać różne interpretacje pojęcia dochodów własnych 8. Definiowane są one czasem bardzo wąsko, jako te źródła, na które organy samorządowe mogą wywierać wpływ, innym razem szeroko jako całość dochodów z wyłączeniem subwencji i dotacji. Dochody własne można zdefiniować jako źródła związane z budżetami lokalnymi w sposób trwały, tj. bezterminowy, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł. W tym rozumieniu są nimi przede wszystkim te podatki i opłaty, w stosunku do których gmina posiada władztwo podatkowe. Dochody uzupełniające mają charakter wyrównawczy i równoważący. Są nimi przede wszystkim subwencje i dotacje. W obowiązującej w Polsce ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do dochodów własnych zaliczono wszystkie ich źródła, które zostały systemowo przypisane jednostkom samorządu terytorialnego i nie są subwencją lub dotacją celową z budżetu państwa. Do dochodów własnych gmin należą: - podatki lokalne: od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportu, dochodowy od osób fizycznych opłacany w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych; - opłaty lokalne: skarbowa, targowa, miejscowa, uzdrowiskowa, od posiadania psów, reklamowa, eksploatacyjna (w części określonej w ustawie z 4 lutego 994 r. - Prawo geologiczne i górnicze) oraz inne stanowiących dochody gminy, uiszczane na podstawie odrębnych przepisów; - udziały w dochodach z podatków budżetu państwa - z podatku dochodowego od osób fizycznych (docelowo 39,34% 9 ) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (6,7%); - dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych; - dochody z majątku gminy; - spadki, zapisy, darowizny na rzecz gminy, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; - 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 8 Por. H. Sochacka-Krysiak, Finanse lokalne, Poltext, Warszawa 995, s. 23; Cz. Rudzka-Lorentz, Majątkowe i finansowe podstawy działania samorządu terytorialnego, FRDL, Warszawa 993, s Kwotę udziału gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,3934, z zastrzeżeniem art. 89, i wskaźnik równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze gminy, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku. 5

6 - odsetki od: pożyczek udzielanych przez gminy, nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy, środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy; - dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; - inne dochody należne gminne na podstawie odrębnych przepisów. Do dochodów własnych powiatu zalicza się : - udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (0,25% 0 ) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (,4%); - wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczane na podstawie odrębnych przepisów; - dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych; - dochody z majątku powiatu; - spadki, zapisy, darowizny na rzecz powiatu; dochody z kar pieniężnych i grzywien; - 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; - odsetki od: pożyczek udzielanych przez powiaty, nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu, środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, - dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; - inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów. Dochodami własnymi województw samorządowych są: - udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (,6% ) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (4,75%); - dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe i wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych; - dochody z majątku województwa; - spadki, zapisy, darowizny na rzecz województwa, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; - 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami; - odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa; środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa; - dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; - inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów. 0 Kwotę udziału powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,025 i wskaźnik równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze powiatu, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku. Kwotę udziału województwa we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,060 i wskaźnik równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze województwa, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku 6

7 Druga grupę dochodów JST stanowią transfery zasilające budżety lokalne przekazywane w formie subwencji ogólnej i dotacji celowych. Cechami, które wyróżniają subwencje ogólne od pozostałych źródeł zasilania budżetów gmin, powiatów i województw, są: - ogólny charakter (dowolność wykorzystania tych środków), - obiektywny sposób ustalenia wysokości kwoty subwencji (ustalane są one indywidualnie dla każdej jednostki, z uwzględnieniem zasad i kryteriów wynikających z ustaw i rozporządzeń), - bezzwrotność są one transferem niezobowiązującym jednostki samorządowe do zwracania środków pieniężnych, - bezwarunkowość - są one gwarantowanym źródłem finansowania dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. W Polsce subwencja ogólna dla gminy i powiatu składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej, a w województwach z części wyrównawczej, regionalnej i oświatowej. Subwencja ogólna może mieć charakter redystrybucji pionowej (część wyrównawcza) lub redystrybucji poziomej (część równoważąca dla gmin i powiatów oraz regionalna dla samorządu województw). Część wyrównawcza subwencji składa się z sumy kwoty podstawowej i uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymuje: - ta gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca 2 (wskaźnik G) jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodu podatkowego dla wszystkich gmin w przeliczeniu na mieszkańca (wskaźnik Gg), - powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych na mieszkańca dla wszystkich powiatów, - województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Kwota uzupełniająca kierowana jest do: - gmin, w których gęstość zaludnienia jest niższa niż średnia gęstość zaludnienia kraju (gdy wskaźnik jest większy niż 50% gmina nie otrzymuje kwoty uzupełniającej); - powiatów, w których wskaźnik bezrobocia liczony jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie w stosunku do stopy bezrobocia w kraju jest większy niż,0; - województw, w których liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów. Kryteria przydziału kwot uzupełniających uwzględniają nie tylko duże zróżnicowanie dochodów własnych, lecz także specjalne potrzeby wydatkowe, związane z sytuacją ekonomiczną, społeczną i demograficzną poszczególnych jednostek samorządowych. Zgodnie z art. 29 ust. ustawy z 3 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego gminy, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca 2 Przez dochody podatkowe, o których mowa w ust. 2, rozumie się łączne dochody z tytułu: podatku od nieruchomości; podatku rolnego; podatku leśnego; podatku od środków transportowych; podatku od czynności cywilnoprawnych; podatku od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej; wpływów z opłaty skarbowej; wpływów z opłaty eksploatacyjnej; udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych; udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych. Wskaźnik G oblicza się dzieląc kwotę dochodów podatkowych gminy za rok poprzedzający rok bazowy przez liczbę mieszkańców gminy.. 7

8 w gminie jest większy od 50 proc. wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich gmin, dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin (tzw. janosikowe) 3. Wpłata (dopłata) przypadająca na jednego mieszkańca wynosi 20% nadwyżki ponad 50% średniego wskaźnika; po przekroczeniu 200% wskaźnika średniego wpłata rośnie progresywnie. Na część równoważącą dla powiatów, wpłat dokonują te z nich, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 0% średniego wskaźnika dla wszystkich powiatów. Środki pochodzące z wpłat gmin, powiatów i województw rozdzielane są pomiędzy uprawnione jednostki na podstawie obiektywnych kryteriów, określonych w rozporządzeniach Ministra Finansów. Czynnikami branymi pod uwagę w podziale części równoważącej dla gmin, jest wysokość wydatków na pomoc społeczną (w tym na wypłatę dodatków mieszkaniowych). W powiatach podział nawiązuje do skali wydatków na pomoc społeczną i do zróżnicowania sieci dróg powiatowych. Przy podziale części regionalnej brana jest pod uwagę stopa bezrobocia, sieć dróg wojewódzkich, wielkość PKB na jednego mieszkańca oraz zadania w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich. Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw samorządowych, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 0% wskaźnika średniego dla wszystkich województw. Jej podział następuje z uwzględnieniem stopy bezrobocia w danym województwie, powierzchni dróg wojewódzkich w przeliczeniu na mieszkańca oraz z uwzględnieniem wydatków bieżących na regionalne przewozy kolejowe. Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin ustala się w wysokości stanowiącej sumę łącznej kwoty wpłat gmin, w których wskaźnik G jest większy niż 50% wskaźnika Gg oraz łącznej kwoty uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej. Jej podziału pomiędzy gminy dokonuje się w sposób określony w art. 2 a. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Subwencja oświatowa kierowana jest do jednostek samorządu terytorialnego w związku z finansowaniem przez nie zadań, związanych z prowadzeniem szkół podstawowych, gimnazjów i liceów oraz realizacją innych, ustawowo określonych zadań oświatowych. Łączna kwota części oświatowej subwencji ogólnej ustalona jest w wysokości nie niższej niż przyjęta w ustawie budżetowej w tzw. roku bazowym, z możliwością korekty o inne wydatki z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Podział tej części subwencji ma charakter zobiektywizowany, a jego instrumentem jest algorytm ustalany w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty. W algorytmie podziału główną zasadą jest, że pieniądz idzie za uczniem". Subwencja jest naliczana na podstawie liczby uczniów w placówkach prowadzonych lub dotowanych przez poszczególne gminy, powiaty i samorządy województw. Jest ona skorygowana wskaźnikami uwzględniającymi ewentualne zróżnicowanie kosztów kształcenia (np. liczbą uczniów niepełnosprawnych) oraz formalny poziom przygotowania zawodowego nauczycieli, decydujący o wydatkach na wynagrodzenia. 3 Złożoność problemu tzw. janosikowego w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także wynikające z tego propozycje zmian szeroko opisano w: M. Bitner, A. Gałązka, J.Sierak, P. Swianiewicz Analiza funkcjonującego systemu wyrównywania dochodów JST wraz z propozycja jego modyfikacji. Wyd. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Warszawa 203. Publikacja ta stanowi prezentacje wyników prac badawczych Zespołu Ekspertów pracujących pod kierunkiem dr J.Sieraka, realizujących przedmiotowy projekt dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. 8

9 Drugą zewnętrzną formą dofinansowania przeznaczoną dla budżetów gmin, powiatów i województw są dotacje celowe. Stanowią one istotną oraz znacznie rozbudowaną część dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Dotacja jest świadczeniem jednostronnym. Organ dotujący decyduje o wyborze podmiotu, któremu przekazywane są środki finansowe, jak również o tym, co będzie przedmiotem dotacji oraz w jakiej kwocie nastąpi dofinansowane ze środków budżetu państwa 4. Podstawową rolą dotacji jest zasilanie budżetów samorządowych, w związku z realizacją przez nie zadań zleconych i powierzonych. Innym celem dotacji jest wyrównywanie poziomu usług świadczonych przez samorządy w skali regionu lub kraju. Dotacje mogą pochodzić z trzech podstawowych źródeł: z budżetu państwa, z funduszy celowych i agencji państwowych, a także od innych jednostek samorządu terytorialnego lub organów administracji rządowej (na mocy zawartych porozumień). Ważne jest, by sposób podziału dotacji był oparty na określonych zasadach ogólnych, przyjmowanych długoterminowo, z ograniczeniem centralnej uznaniowości dzielenia środków. Dotacje mogą być transferowane na finansowanie zadań bieżących oraz inwestycyjnych. Dotacje z budżetu państwa są zazwyczaj udzielane na okres roczny, nie można jednak wykluczyć możliwości ich przyznawania na czas dłuższy. Ich konstrukcja zależy od celów, jakie państwo chce przy ich pomocy osiągnąć 5. Dotacje z budżetu państwa udzielane są samorządowi na: - zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami, - zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej, - usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz innych klęsk żywiołowych, - finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych, - realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych, - realizację zadań straży i inspekcji, o których mowa w ustawie o samorządzie powiatowym. Wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa obwarowane jest sztywnymi i szczegółowymi zasadami, do których należy zaliczyć następujące: - dotacje z budżetu państwa, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określanej analogicznie do zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następnego po roku, w którym udzielono dotacji, - zwrotowi do budżetu państwa podlega również ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W przypadku stwierdzenia na podstawie rozliczenia, że dotacja wykorzystana została w części lub całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości, określona wysokość kwoty podlega zwrotowi do budżetu państwa. Jednostki samorządu terytorialnego otrzymują również dotacje z funduszy celowych. Są one kierowane miedzy innymi na realizację inwestycji sportowych, kulturalnych oraz mających na celu ochronę środowiska. Na ten ostatni cel środki można pozyskać z 4 Z. Ofiarski,Subwencje i dotacje jednostek samorządu terytorialnego, s Por. Finanse publiczne, E.Denek red., PWN, Warszawa 995, s.42. 9

10 Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (m.in. na gospodarkę wodociągowo-ściekową, termomodernizację budynków użyteczności publicznej, budowę elektrociepłowni i ciepłowni na biomasę), z Ministerstwa Sportu i Turystyki (na infrastrukturę sportową) lub z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury kultury w programie Ministra Kultury). Zgodnie z art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być: ) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, 3) inne środki określone w odrębnych przepisach. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej jednostki samorządu terytorialnego uzyskały dostęp do funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Finansowaniu zadań inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego mogą też służyć niewielkie środki pochodzące z wielu innych źródeł zagranicznych, takich jak programy Banku Światowego, lub fundusze partnerskie Unii Europejskiej. Dla finansowania rozwoju lokalnego istotne znaczenie mają źródła najnowsze oznaczone nazwami: Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norweski Mechanizm Finansowy oraz Szwajcarski Mechanizm Finansowy. 3. Zakres władztwa podatkowego gminy i podstawy gospodarowania majątkiem komunalnym Najważniejszym instrumentem realizacji polityki dochodowej władz lokalnych są podatki. Ich udział w budżecie ma bardzo duże znaczenie dla stopnia samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego ważny jest zakres kompetencji przysługujących państwu i jednostkom samorządu terytorialnego w kształtowaniu lokalnej polityki podatkowej. Zgodnie z dominującym poglądem, w doktrynie wyróżnia się następujące trzy rodzaje kompetencji mogące przysługiwać podmiotowi publicznoprawnemu, posiadającemu atrybut władztwa podatkowego:. prawo stanowienia przepisów prawnych odnoszących się do podatków i innych dochodów publicznych; 2. prawo pobierania wpływów z tych dochodów na swoją rzecz; 3. prawo administrowania tymi dochodami 6. Pierwsze z wymienionych zagadnień to stanowienie podatków. W Polsce zgodnie z art. 68 Konstytucji 7, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Obowiązujący w naszym kraju system podatków nie przewiduje podatków lokalnych stanowiących dochody powiatu, czy województwa samorządowego. Tak więc w praktyce uprawnienia i ograniczenia wynikające z analizowanej regulacji konstytucyjnej, odnosić należy jedynie do gmin. Wspomniany wyżej przepis Konstytucji wyznacza granice władztwa podatkowego 6 J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Wydawnictwo Uniwersytetu Ślaskiego Katowe 2003 s Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 997 r. Dz.U. 997 nr 78 poz. 483

11 gminy, które organ uchwałodawczy (rada) musi przestrzegać przy tworzeniu aktów miejscowego prawa podatkowego. Należy tu zwrócić uwagę, ze samo pojecie władztwa nie zostało zdefiniowane ustawowo. W potocznym znaczeniu oznacza ono pewien atrybut podmiotów publicznoprawnych dający prawo, swobodę działania w określonych sferach 8. Jak stwierdza B. Filipiak, władztwo podatkowe JST jest ważnym instrumentem podatkowym pozwalającym obok funkcji fiskalnej realizować funkcję pozafiskalną, stymulującą rozwój społeczno-gospodarczy gminy. Pozycja podatków lokalnych w dochodach realizowanych przez gminy jest znacząca, co pozwala na oddziaływanie poprzez politykę podatkową na gospodarkę mikroregionu, jakim jest gmina 9. Na aspekt wpływu ograniczenia zakresu lokalnego władztwa podatkowego JST (a tym samym konkurencji podatkowej) na proces stymulowania rozwoju lokalnej przedsiębiorczości, zwracają uwagę M. Poniatowicz i D. Wyszkowska. Zdeterminowany legislacyjnie, ograniczony zakres lokalnego władztwa podatkowego gmin przekłada się na ograniczone możliwości konkurowania przez nie w aspekcie zróżnicowanych lokalnych polityk podatkowych 20. Przepisy Konstytucji nie dają więc jednostkom samorządu terytorialnego pełnego władztwa w zakresie podatków i opłat lokalnych, bowiem to ustawodawca, a nie samorząd decyduje o ilości oraz rodzaju świadczeń samorządowych. Innymi słowy, art. 68 Konstytucji pozbawia samorząd realnego wpływu na kształt systemu podatkowego, gdyż znoszenie oraz wprowadzanie składających się na niego świadczeń, zgodnie z art. 84 Konstytucji, zastrzeżone jest jako wyłączne uprawnienie parlamentu. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Co w takim razie obejmuje władztwo podatkowe samorządu i w jakim zakresie może on decydować o stanowiących jego dochód podatkach i opłatach? Uprawnienia w tym zakresie nie zostały zdefiniowane w żadnym odrębnym akcie prawnym. Podstawy prawne regulujące podejmowanie przez ograny stanowiące gmin uchwał podatkowych określone zostały w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, a także w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 997 r. - Ordynacja podatkowa 2. W zakresie podatków i opłat stanowiących dochody budżetu gminy upoważnienia takie znajdują się w: ustawie z dnia 2 stycznia 99 r. o podatkach i opłatach lokalnych 22 - w zakresie podatków: od nieruchomości, od środków transportowych oraz opłat lokalnych: miejscowej, targowej i uzdrowiskowej; ustawie z dnia 5 listopada 984 r. o podatku rolnym 23 - w zakresie podatku rolnego; ustawie z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym 24 - w zakresie podatku leśnego; 8 E. Tegler, Władztwo podatkowe gmin (w:) W. Miemiec, B. Cybulski (red.), Samorządowy poradnik budżetowy na 997 rok, Warszawa 997, s B. Filipiak, Polityka podatkowa gmin czy realizacja władztwa podatkowego? Zeszyty naukowe uniwersytetu szczecińskiego nr 864 Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia nr 76, t. (205) s M. Poniatowicz, D. Wyszkowska, Stymulowanie rozwoju lokalnej przedsiębiorczości a konkurencja podatkowa gmin. w: Finansowe i podatkowe aspekty rozwoju przedsiębiorczości w regionach. Red. M. Dylewski. Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu. 204, t. 52, nr s Dz.U. z 2006 r. Nr 8, poz. 60 ze zm 22 Dz.U. z 2006 r. Nr 2, poz. 844 ze zm 23 Dz.U. z 993 r. Nr 94, poz. 43 ze zm. 24 Dz.U. Nr 200, poz. 682

12 ustawie z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej 25 - w zakresie opłaty skarbowej. Kompetencje podatkowe władz lokalnych w zakresie podatków i opłat lokalnych obejmują:. uchwalanie stawek podatkowych - podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych, opłaty miejscowej, targowej i uzdrowiskowej, zgodnie z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, 2. zwolnień i ulg w podatkach i opłatach lokalnych - w podatku od nieruchomości, w podatku od środków transportowych, w opłatach: targowej, miejscowej oraz uzdrowiskowej (zgodnie z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) oraz podatku rolnym (zgodnie z przepisami ustawy o podatku leśnym) i podatku leśnym (zgodnie z przepisami 5 ustawy o podatku leśnym). 3. trybu i warunków płatności, w tym: zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności podatków i opłat lokalnych, zarządzenia poboru podatków i opłat lokalnych w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, ustalenia wzorów informacji i deklaracji podatkowych. W zakresie wybranych podatków i opłat lokalnych, gminy mogą więc obniżać górne stawki, wprowadzać ulgi i zwolnienia przedmiotowe, umarzać zaległości, a także rozkładać na raty płatności podatkowe i odraczać termin płatności. Uchwalanie stawek podatkowych przez organy stanowiące gminy należy traktować nie tylko jako uprawnienie, ale i obowiązek, w rozumieniu pobierania dochodów budżetu gminy. Rada gminy nie może nie wprowadzić albo zlikwidować w drodze uchwały konkretnych podatków i opłat lokalnych 26. Rada gminy nie może również ustalić stawki podatkowej na poziomie zerowym, ponieważ stanowi to zgodnie z poglądami doktryny i stosownie do stanowiska orzecznictwa brak stawki, co z kolei uniemożliwia powstanie zobowiązania podatkowego 27. Jak wykazano powyżej, formalne władztwo podatkowe samorządów jest bardzo ograniczone. Można zastanowić się co mogłoby by się wydarzyć w sytuacji gdyby władze lokalne zyskały możliwość swobodnego stanowienia wysokości stawek podatkowych. Jednoznaczna odpowiedź nie jest możliwa. Problem wysokości opodatkowania ma bowiem bardzo wiele aspektów o znaczeniu nie tylko finansowym, ale także społecznym i politycznym. Należy jednakże przypuszczać, że oddanie w ręce samorządów możliwości stanowienia prawa w zakresie podatków spowodować mogłoby znaczne zróżnicowanie stawek. Wzrost stawek podatkowych miałby niewątpliwie także wpływ na stopień ściągalności podatków. Obecnie jest on bardzo wysoki, w następstwie zmian o którym mowa, mógłby ulec znacznemu obniżeniu. Uwagę należy zwrócić jeszcze na jeden ważny element wysokość stawki podatkowej a koszty funkcjonowania jednostki terytorialnej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa rada gminy w drodze uchwały określa wysokość stawek podatku od nieruchomości, przy czym stawki te nie mogą przekroczyć górnych limitów ustawowych, ogłaszanych w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych 28. Górne granice stawek kwotowych obowiązujące w danym roku podatkowym ulegają zmianie na następny rok 25 Dz.U. Nr 225, poz Wyjątek stanowi opłata od posiadania psa, która ma charakter fakultatywny 27 W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych. Kolonia Limited 2005 s Przykład - obwieszczenie ministra finansów z 5 sierpnia 205 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 206 r. (M.P. z 205 r. poz. 735).

13 podatkowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Jak więc wynika z przepisów prawa, obowiązuje górne ograniczenie wysokości stawki podatkowej. Wydaje się jednak, że kształtując system samorządowych dochodów podatkowych powinno się rozważyć również uwzględnienie kosztów funkcjonowania różnych typów jednostek osadniczych, w szczególności wydatków ponoszonych na wyposażenie miast i obszarów wiejskich w sieci, urządzenia oraz obiekty infrastruktury technicznej i społecznej. Skala związanych z tym wydatków jest determinowana różnorodnymi czynnikami, takimi jak: układ warunków fizjograficznych, wielkość jednostki osadniczej, jej struktura funkcjonalna, czy też forma i układ zabudowy. Zarówno badania prowadzone kilkadziesiąt lat temu, jak i realizowane w ostatnich latach wykazują, że wielkość miasta w istotnej mierze wpływa na koszty jego wyposażenia w urządzenia infrastruktury komunalnej. Na tej podstawie można stwierdzić, że stosunkowo najniższe koszty występują w miastach liczących od 00 do 300 tys. mieszkańców, choć według różnych ujęć granice te mogą być ujęte szerzej (np. począwszy od 50 tys. mieszkańców). Zarówno wzrost jak i obniżenie skali wielkości miasta (poniżej dolnej granicy i powyżej górnej granicy średniego miasta) powoduje wzrost kosztów jego funkcjonowania. Z punktu widzenia zapewnienia dostępności infrastruktury komunalnej najbardziej kosztochłonne są małe miasta. Można tu zwrócić na uwagę na następującą zależność - czym mniejsze miasto, tym wyższe koszty jednostkowe. Jest to przede wszystkim następstwem stosunkowo małych rozmiarów urządzeń centralnych (zasilających) oraz ekstensywności zabudowy. Tendencja wzrostu kosztów występuje także w dużych miastach. Można tu wskazać zarówno czynniki prowadzące do ich obniżenia, jak i podwyższenia. Do pierwszych zaliczyć można rosnącą skalę i wydajność wielkości urządzeń centralnych (zasilających) oraz bardziej intensywną zabudowę, do drugich zaś konieczność zastosowania nowego typu urządzeń, z reguły zbędnych w mniejszych jednostkach, takich jak komunikacja tramwajowa, dwupoziomowe skrzyżowania drogowe, duże obiekty infrastruktury społecznej, itp. Im większe miasto, tym przewaga czynników podwyższających koszty nad czynnikami obniżającymi je, staje się większa. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na koszty budowy urządzeń infrastruktury komunalnej. W miarę wzrostu wielkości, miasta rosną one niewspółmiernie, niekiedy mniej, niekiedy zaś więcej niż proporcjonalnie. Można tu odwołać się tu do teorii progów (sformułowanej przez B. Malisza 29 ), zgodnie z którą miasto rozwija się poprzez pokonywanie kolejnych progów rozwojowych. Skokowa dynamika wzrostu kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej w miarę wzrostu miasta determinowana jest szeregiem czynników, w szczególności tym, iż nowa skala wielkości miasta wymusza konieczność budowy nowych urządzeń, np. komunikacji tramwajowej, metra, budowy nowych dróg (np. obwodnic miast). W dynamice rozwojowej miasta, ujawniają się dwojakiego rodzaju stany: przedprogowy i poprogowy. Stan przedprogowy charakteryzuje coraz ostrzejsza niewydolność pewnego podstawowego 29 Malisz B., Metoda analizy progowej w zastosowaniu do planowania rozwoju miast i regionów[w:] B. Malisz, J. Żurkowski (red.), Metoda analizy progowej, Studia KPZK PAN, 97, 34, 27 47

14 urządzenia komunalnego, której przezwyciężenie wymaga nieproporcjonalnie wysokich nakładów inwestycyjnych. Stan poprogowy charakteryzuje osiągnięcie pewnych rezerw zdolności danego urządzenia komunalnego w następstwie zrealizowania określonych inwestycji. Warto także zwrócić uwagę na uwarunkowania funkcjonowania i rozwoju infrastruktury komunalnej na obszarach wiejskich. Koszty jej budowy i funkcjonowania mają tam związek z występującym w Polsce zróżnicowaniem sieci osadniczej - obszarami, na których miejsca zamieszkania są na wsi bardzo skoncentrowane, jak i z silnie rozproszoną zabudową. Wpływa to znacząco na koszty świadczenia usług komunalnych i społecznych. Podsumowując, należy zwrócić uwagę, że bardzo ważnym elementem funkcjonowania jednostek terytorialnych są ponoszone koszty, a w przypadku dużych miast - pojawiające się periodycznie potrzeby pokonywania progów rozwojowych. Elementy te mogłyby być uwzględnione choćby w konstrukcji podatku od nieruchomości. Stawki podatkowe mogłyby być tu kształtowane w powiązaniu z funkcjami i zakresem zadań realizowanych przez daną gminę. W takiej sytuacji doszłoby do zróżnicowania ich wysokości w ścisłym powiązaniu z kosztami funkcjonowania jednostki terytorialnej. Dałoby to przede wszystkim możliwość ustalania wyższych stawek podatkowych w gminach, w których konieczna jest budowa i utrzymanie kosztownych elementów infrastruktury technicznej, społecznej i dróg. Odpowiadałoby to także spełnianiu warunku odpowiedniości podziału dochodów w stosunku do podziału zadań. W płaszczyźnie fiskalnej wydajność finansowa przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego źródeł dochodów własnych powinna odpowiadać wydatkom, jakie poszczególne gminy, powiaty i województwa samorządowe ponoszą na realizację zadań własnych. W Polsce do dochodów własnych ustawodawca zalicza także udziały w podatkach dochodowych (PIT i CIT). Z ekonomiczno-społecznego punktu widzenia trudno traktować je jednak jako klasyczne dochody własne. Stawki tych podatków ustalane są centralnie, władze samorządowe nie mają bezpośredniego wpływu na ich konstrukcję. Nie mogą także stosować w ich zakresie ulg czy zwolnień podatkowych. Tym samym udziały w podatkach dochodowych nie są instrumentem zarządzania wpływającym na konkurencyjność jednostki terytorialnej. W określonych warunkach społeczno-gospodarczych można natomiast wskazać ich pośrednie powiązania z polityką władz samorządowych. Sytuacja taka ma miejsce w jednostkach o rozwiniętej bazie ekonomicznej, gdy wysoki poziom wpływów z podatków PIT i CIT pozwala finansować procesy rozwoju lokalnego i regionalnego. Problematykę władztwa podatkowego można rozpatrywać także z punktu widzenia kompetencji w zakresie zarządzania finansami. Dysponując większym zakresem uprawnień, władze lokalne kształtując stawki podatkowe mogłyby w większym stopniu oddziaływać na przebieg procesów społeczno-gospodarczych, tworząc warunki konkurencyjności jednostki terytorialnej (zachęty lokalizacji nowych podmiotów gospodarczych, przyciągania nowych mieszkańców). W ten sposób miałyby także możliwość odpowiednio wyważać własne cele strategiczne w odniesieniu do potrzeb różnych grup podatników. W wielu jednostkach źródłem generującym znaczące wpływy budżetowe są dochody z posiadanego majątku. Prawo własności i inne prawa majątkowe przyznaje samorządom Konstytucja RP. Składają się na nie: rzeczowe aktywa trwałe (grunty, budynki, środki transportu, maszyny i urządzenia), inwestycje rozpoczęte, środki przekazane na planowane inwestycje, akcje, udziały, papiery wartościowe długoterminowe, a także wartość mienia już zlikwidowanych jednostek, które miały siedzibę na terenie gminy. Podstawowym

15 składnikiem mienia komunalnego są nieruchomości. Podmioty mienia komunalnego, zachowując wymogi zawarte w przepisach prawa, samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. Jest to więc źródło, na które samorządy mają największy wpływ, ich ustalanie i pobieranie należy zaś do ustawowych obowiązków organów jednostek samorządu terytorialnego. Dochody mogą pochodzić ze sprzedaży, dzierżawy lub użytkowania wieczystego obiektów majątku samorządowego, z akcji i udziałów w spółkach akcyjnych i spółkach z o.o., z tytułu odsetek od środków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych, a także prowadzonej sferze użyteczności publicznej działalności gospodarczej. Władze lokalne, na podstawie przeprowadzonych rachunków efektywności, powinny jasno określać cele, do jakich majątek komunalny może być wykorzystywany. Ze względu na swój majątkowy charakter, dochody z majątku nie powinny być wydatkowane na finansowanie wydatków bieżących. Gospodarując majątkiem komunalnym, władze lokalne działają zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 996 r. o gospodarce komunalnej 30. Zarówno w Polsce, jak i w innych państwach UE, JST mają obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców (np. zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i cieplną, doprowadzenie kanalizacji, lokalny transport zbiorowy, zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, usuwanie odpadów oraz utrzymanie porządku i czystości). W Polsce działalność gospodarcza samorządu o charakterze komercyjnym podlega daleko idącym ograniczeniom 3. Może ją prowadzić jedynie gmina, na terenie której istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej, występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadza do zwiększenia aktywności gospodarczej, w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Działalność komercyjna samorządu może wystąpić wówczas gdy nie ma innego sposobu wykonania zadań ważnych dla społeczności lokalnej, np. poprzez powierzenie ich prywatnym przedsiębiorcom. W województwach działalność ta polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących ich rozwojowi. Powiat nie może natomiast prowadzić działalności gospodarczej ukierunkowanej wyłącznie na zysk. Jednostki samorządu terytorialnego mogą samodzielnie podejmować decyzje, w jakiej formie organizacyjnej chcą prowadzić działalność gospodarczą. Przepisy umożliwiają im tworzenie zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego. 4. Planowanie dochodów budżetowych Od trafnego oszacowania przyszłych dochodów budżetu w dużym stopniu zależy jakość całego procesu budżetowania, a co za tym idzie możliwość finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Planowanie dochodów bazuje na przyjętych założeniach uwzględniających zarówno czynniki zewnętrzne (niezależnych od jednostki), jak i wewnętrzne. Budując przyszłe plany finansowe należy przyjmować racjonalnie założenia wzrostu poszczególnych pozycji 30 Dz.U. z 997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm. 3 Ograniczenia te nie mają zastosowania, gdy gmina chce nabyć akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego.

16 budżetowych. Zarówno ich duże przeszacowanie, jak i niedoszacowanie może być przyczyną poważnych komplikacji przy realizacji planu finansowego. Brak możliwości realizacji zaplanowanych dochodów skutkuje nieplanowanymi cięciami budżetowymi lub prowadzi do powiększania deficytu budżetowego. Z kolei niedoszacowanie dochodów zmniejsza zakres planowanych wydatków, a tym samym także realizowanych zadań. W jednostkach takich na koniec roku generowana jest często wysoka nadwyżka budżetowa. Planując poszczególne źródła dochodów, warto zwrócić uwagę na ich specyfikę. W przypadku szacowania wpływów z podatków lokalnych należy brać pod uwagę: bazę podatkową (podstawę wymiaru podatku), stawki podatkowe oraz wskaźniki ściągalności podatku. Planując inne dochody własne, takie jak sprzedaż usług, wpływy z mienia komunalnego, odsetki od środków na rachunkach bankowych i inne źródła dochodów własnych, należy mieć świadomość ryzyka błędu. Prognozę tych dochodów trzeba więc sporządzić prostymi metodami, bazując na historycznych danych wykonania budżetu, przy uwzględnieniu specyfiki każdego rodzaju dochodów. Podejmując decyzje dotyczące mienia komunalnego należy mieć zawsze na uwadze, że jego zasoby są zawsze ograniczone. Nie powinno się też pochopnie decydować o mieniu mającym szczególne znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego. Sprzedaż elementów majątku samorządowego ma zawsze charakter jednokrotnego zasilenia budżetu samorządowego. Samorządy nie powinny więc wyzbywać się swojego majątku jedynie w celu pozyskania środków (zwłaszcza na finansowanie bieżących wydatków lub pokrywanie niedoborów budżetowych). W praktyce w wielu przypadkach zauważa się tendencję nadmiernego zawyżania tej grupy wpływów budżetowych. Niełatwym zadaniem jest planowanie dochodów z udziałów w podatkach wspólnych z budżetem państwa. Istnieje bowiem wiele warunków wewnętrznych i zewnętrznych destabilizująco wpływających na ich poziom. Mocno zróżnicowana jest lokalna baza ekonomiczna, co pociąga za sobą różnice w poziomu osiąganych dochodów budżetowych. Przy ich planowaniu należy więc uwzględniać nie tylko wartości makroekonomiczne prognozowane dla całego kraju (inflacja, PKB), ale także uwzględniać wrażliwość wynikającą z lokalnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych. Dodatkowo należy mieć na uwadze ich podatność na zmianę koniunktury (zwłaszcza CIT). Jeśli z opinii analityków budżetu wynika, że ma miejsce przeszacowanie lub niedoszacowanie kwot wartości planowanych na dany rok przez Ministerstwo Finansów, warto dokonać ich korekt, stosownie do bieżącej sytuacji danej JST. Ważną cześć dochodów samorządowych stanowią subwencje i dotacje. Decyzje o ich wysokości leżą poza kompetencjami władz samorządowych, dlatego do procesu planowania należy pochodzić tu z duża ostrożnością. Część tych dochodów jest transferowana jest na podstawie jednorazowych decyzji. Żadna jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje danymi pozwalającymi ze znacznym wyprzedzeniem obliczyć należną jej wielkość subwencji ogólnej. Stanowi to istotny problem, ponieważ dla wielu JST jest ona ważnym źródłem dochodów. W takiej sytuacji właściwe oszacowanie subwencji w dużym stopniu decyduje o trafności całej prognozy budżetu. Stosunkowo bezpiecznie można tu bazować na kwotach wynikających z wykonania budżetu poprzedniego roku. W końcowych pracach nad budżetem JST jako prognozę subwencji ogólnej należy już przyjąć wielkość z informacji Ministra Finansów, przekazywanej JST zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Równie trudne jest planowanie dotacji z budżetu państwa. Nie są to także pozycje i kwoty rokrocznie powtarzające się. W praktyce dochody te planowane są zazwyczaj na bazie wykonania lat poprzednich, z uwzględnieniem