MODELE ORGANIZACJI PRZEWOZÓW KOLEJOWYCH W SŁUŻBIE PUBLICZNEJ

Transkrypt

1 Bartosz Przybysz Politechnika Gdańska MODELE ORGANIZACJI PRZEWOZÓW KOLEJOWYCH W SŁUŻBIE PUBLICZNEJ Streszczenie: W Polsce, podobnie jak we wszystkich krajach Unii Europejskiej i większości państw świata, przewozy kolejowe są nierentowne i w ramach służby publicznej są organizowane i dofinansowywane przez skarb państwa i samorządy. W artykule zaprezentowane zostały modele organizacji przewozów kolejowych w służbie publicznej w Polsce i wybrane przykłady zagraniczne. Omówiono takie aspekty jak sposób wyboru przewoźnika, układania rozkładu jazdy czy kształtowania taryfy. Dokonano także oceny jak zastosowanie danego modelu wpływa na funkcjonowanie systemu, a w szczególności na kształt oferty przewozowej, koszty ponoszone przez organiza tora i możliwości integracji kolei z innymi środkami transportu. Słowa kluczowe: kolej, transport publiczny, polityka transportowa 1. Wstęp Według zasad ekonomii klasycznej dobra i usługi są przedmiotem gry rynkowej, a ich cena zależy wyłącznie od wzajemnych relacji popytu i podaży. Na wolnym rynku producent oferuje swoją usługę lub towar konsumentowi po cenie, którą ustala na takim poziomie by zmaksymalizować swoje zyski, a konsument kupuje jeżeli uważa, że dany towar lub usługa jest dla niego tyle warta. Reguły te dotyczą także usługi przewozu i miały zastosowanie w transporcie kolejowym w czasach narodzin kolei. Pierwsze linie kolejowe powstawały za prywatne pieniądze przedsiębiorców zainteresowanych zyskiem. Jednak z różnych względów bardzo szybko w sektor kolejowy zaczęły ingerować władze państwowe. Początkowo były to względy militarne, potem także polityczno-społeczne [1]. W połowie XX wieku we wszystkich krajach Europy transport kolejowy był już całkowicie zmonopolizowany przez przedsiębiorstwa państwowe, a usługi przewozu nie podlegały zasadom wolnego rynku. Na przełomie lat 80. i 90. zaczęły się jednak pojawiać tendencje do ponownego zmniejszania roli państwa w transporcie. Współcześnie niemal wszystkie kraje Europy starają się wprowadzić model pośredni, w którym państwo (a także samorządy) zachowuje pewną kontrolę nad rynkiem, ale obecna jest na nim także konkurencja i elementy wolnego rynku. Taka jest także polityka Unii Europejskiej w tym zakresie wdrażana dyrektywami (tzw. pakiety kolejowe). W modelu pośrednim państwo jest właścicielem infrastruktury kolejowej i za pomocą zarządcy (w Polsce jest to PKP PLK S.A.) utrzymuje ją, rozwija i udziela do niej dostępu zainteresowanym przewoźnikom. Przedsiębiorstwo chcące prowadzić działalność transportową w segmencie kolejowym po otrzymaniu odpowiednich zezwoleń wnioskuje o przydzielenie miejsca swoim pociągom w rozkładzie jazdy i odpłatnie korzysta z infrastruktury. Ofertę przewozową kształtuje wedle własnego uznania, kierując się chęcią maksymalizacji zysków. Jednak ponieważ bardzo duża część przewozów kolejowych jest nierentowna, a rząd lub samorządy chcą je utrzymać ze względu na interes społeczny kolejnym zadaniem administracji państwowej jest organizacja przewozów w służbie publicznej, polegająca na wyborze przewoźnika, określeniu zasad na jakich wykonuje on swoje zadania i dofinansowaniu jego działalności w takim stopniu, żeby nie przynosiła ona strat. Istnieje wiele modeli organizacji przewozów. Różnice między nimi wynikają ze sposobu, w jaki organizator wyłania przewoźnika do obsługi połączeń którymi jest zainteresowany, metodą określenia wysokości dotacji i kompetencji przewoźnika w tworzeniu oferty przewozowej. 203

2 2. Uwarunkowania dotyczące organizowania przewozów kolejowych w służbie publicznej W każdym kraju reguły organizowania transportu są określane stosownymi przepisami. W skali Unii Europejskiej powinny być one zgodne z prawem wspólnotowym. W Polsce ramy prawne dotyczące organizacji przewozów stanowi ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku. Określa ona zasady, na jakich funkcjonuje transport zbiorowy w Polsce. Według ustawy pasażerskie przewozy kolejowe mogą być prowadzone na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu lub umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Przyznanie otwartego dostępu oznacza, że przewoźnik spełniający określone wymogi może prowadzić działalność na własny rachunek, a przewozy na podstawie umowy o świadczenie usług wykonywane są na zlecenie odpowiedniego organizatora transportu i są dotowane. Na szczeblu ogólnokrajowym za organizowanie i dopłacanie do transportu publicznego odpowiada administracja rządowa, zaś w skali lokalnej są to odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa mówi, że umowa o świadczenie usług jest zawierana z operatorem (przewoźnikiem) wybranym w trybie prawa o zamówieniach publicznych, co znaczy że organizator powinien zorganizować przetarg na wykonywanie przewozów i wybrać najkorzystniejszą ofertę. Od tej zasady jest wyszczególnionych kilka wyjątków, a jeden z nich mówi, że organizator może zawrzeć umowę bezpośrednio, gdy przewozy mają być wykonywane w transporcie kolejowym. W praktyce daje to organizatorowi wolną rękę w zakresie wyboru przewoźnika. Może on zorganizować przetarg i powierzyć wykonywanie przewozów przewoźnikowi, który złoży najlepszą ofertę, albo zlecić to zadanie bez przetargu, a kwotę dotacji ustalić w drodze negocjacji. W dalszej części ustawa określa też, jakie kwestie powinny być w umowie zawartej z operatorem wyjaśnione. W szczególności są to: opis usługi, jej zakres, czas trwania (nie dłuższy niż 15 lat), warunki korzystania z taboru organizatora jeżeli jest on udostępniany operatorowi, sposób rozliczania ulg ustawowych, wymagania dotyczące pojazdów, zakres korzystania z infrastruktury i zasady współpracy przy tworzeniu rozkładów jazdy. Organizator może też w takiej umowie zastrzec jaka taryfa ma na trasach o których mowa obowiązywać. Ceny biletów wynikające z tej taryfy są cenami maksymalnymi, jakie przewoźnik może stosować. Po zawarciu umowy z organizatorem operator musi zgłosić zarządcy infrastruktury projekt rozkładu jazdy jaki chce wdrożyć, a zarządca ma obowiązek aby (w miarę możliwości) ostateczny rozkład jazdy tworzyć zgodnie z jego życzeniem. Przewoźnik ponosi także koszty dostępu do infrastruktury. Przedstawione ramy prawne dają organizatorowi duże pole do manewru przy tworzeniu systemu transportowego. Może on dowolnie decydować, za które kwestie będzie odpowiedzialny operator, a na które wpływ będzie miał on sam. W skrajnym przypadku umowa o świadczenie usług może zawierać tylko wielkość pracy przewozowej i kwotę dotacji. W takiej sytuacji za wszystkie pozostałe decyzje odpowiada przewoźnik. Sam układa rozkład jazdy i kształtuje taryfę kierując się swoim interesem czyli maksymalizacją zysków. Taki model jest w teorii najkorzystniejszy, gdyż operator musi się starać nie tylko o to aby dostać zlecenie na obsługę przewozów, ale także o to żeby przyciągnęły one pasażerów. Dbając o własne zyski, zależące od wpływów ze sprzedaży biletów tworzy ofertę, która będzie korzystna dla jego klientów i przyciągnie ich jak najwięcej. Z różnych względów organizatorzy ingerują jednak w niektóre kwestie. Kierując się względami społecznymi mogą określić maksymalne ceny biletów (co odbije się na proponowanych w przetargach kwotach rekompensaty), albo w celu zapewnienia integracji z innymi środkami transportu zbiorowego ingerują w tworzenie rozkładu jazdy. Z drugiej skrajnej strony są więc modele w których przewoźnik jest tylko wykonawcą przewozów w sensie fizycznym, a za wszystko inne odpowiedzialny jest organizator. W tej sytuacji kwota dotacji jest największa, gdyż musi pokryć całość kosztów wykonywania pracy przewozowej, a pasażer nie jest klientem przewoźnika tylko organizatora i jemu płaci za bilet. Jest to model powszechnie stosowany w komunikacji miejskiej. 204

3 3. Omówienie wybranych przykładów krajowych 3.1. Województwo kujawsko-pomorskie Organizatorem regionalnych przewozów kolejowych na terenie województwa jest Kujawsko- Pomorski Urząd Marszałkowski. Obsługiwane w służbie publicznej linie kolejowe w regionie zostały podzielone na dwa pakiety. Jeden z nich, obejmujący niezelektryfikowane linie kolejowe (łącznie około 40% linii w województwie), jest od 2007 roku w wyniku rozstrzygniętego otwartego przetargu obsługiwany przez firmę Arriva RP Sp. z o.o. (dawniej Arriva PCC), będącą częścią grupy Arriva, należącej do Deutsche Bahn. W 2010 roku spółka ta wygrała kolejny przetarg na kolejne 10 lat. W umowie podpisanej po tym przetargu zapisany jest punkt dotyczący taryfy wprowadzonej przez władze województwa ( taryfa kujawskopomorska ), która od tego czasu jest taryfą obowiązującą na liniach wchodzących w skład tego pakietu. Jest to jedna z najtańszych taryf w Polsce. Linie zelektryfikowane były do roku 2013 obsługiwane przez Przewozy Regionalne Sp.z.o.o. Spółka ta powstała w wyniku podziału starego PKP i należała wtedy do marszałków wszystkich 16 województw. W 2013 roku podzielono je na trzy kolejne trzy pakiety i rozpisano po raz pierwszy przetargi na ich obsługę przez kolejne dwa lata. Dwa z trzech pakietów wygrała Arriva, a jeden Przewozy Regionalne. We wszystkich trzech pakietach dopłata do pociągokilometra spadła w porównaniu do okresu przed przetargiem. Na liniach obejmujących swoje pakiety Arriva wprowadziła tą samą taryfę, która obowiązywała na liniach niezelektryfikowanych, tym razem bez takiego wymogu ze strony organizatora. W roku 2015 władze województwa zdecydowały się na przekazanie wszystkich linii zelektryfikowanych do obsługi na kolejne 5 lat Przewozom Regionalnym (które w ramach restrukturyzacji zostały zrenacjonalizowane ) bez przetargu. Ponieważ Arriva odwołała się od tej decyzji, na parę dni przed wprowadzeniem nowego rocznego rozkładu jazdy i wygaśnięciem poprzedniej umowy nie było jeszcze wiadomo, który przewoźnik obsłuży te trasy. Ujawniło to pewną wadę tego modelu, gdyż obaj przewoźnicy zarezerwowali u zarządcy infrastruktury trasy swoich pociągów. I jedne i drugie znajdowały się w oficjalnym rozkładzie jazdy co wprowadziło spory zamęt wśród pasażerów. Wraz z rozpoczęciem obsługi przez PR na wszystkich liniach zelektryfikowanych wprowadzono zarządzeniem władz województwa taryfę kujawsko-pomorską. Obecnie w tym regionie operuje więc równolegle dwóch operatorów, każdy samodzielnie układa rozkład jazdy, ale na wszystkich liniach obowiązuje jednolita preferencyjna taryfa. Obaj przewoźnicy dysponują zarówno taborem własnym jak i należącym do Urzędu Marszałkowskiego Województwo śląskie W tym województwie do roku 2011 wszystkie linie były obsługiwane przez Przewozy Regionalne w wyniku bezpośrednich zleceń. Taka sytuacja trwała do momentu, kiedy władze województwa przekazały, również bez przetargu, część połączeń nowo powstałej spółce Koleje Śląskie, która jest w 100% własnością samorządu województwa. Przekazano nowej spółce także należący do marszałka tabor. W grudniu 2012 spółka ta przejęła obsługę większości tras. Kwota dofinansowania została ustalona w toku negocjacji. Teoretycznie wszystkie kompetencje dotyczące kształtowania oferty leżą po stronie przewoźnika, a w umowie została określona tylko minimalna praca przewozowa i kwota dotacji. Jednak, ponieważ jedynym właścicielem operatora jest organizator, posiada on wpływ na jego działalność i może samodzielnie podejmować decyzje w tych kwestiach. Największą wadą tego modelu jest fakt, że samorządowy przewoźnik jest praktycznie monopolistą w swoim regionie i pozbawiony jest presji ze strony konkurencji. Ponad to, ponieważ organizator jest właścicielem przewoźnika, w sytuacji gdyby kwota dotacji nie pokrywała kosztów działalności przewozowej, samorząd województwa i tak musiałby sfinansować deficyt spółki. Pozbawia to operatora jakichkolwiek bodźców ekonomicznych motywujących do obniżki kosztów [2]. 205

4 3.3. SKM Warszawa Organizatorem przewozów na liniach wchodzących w skład warszawskiej Szybkiej Kolei Miejskiej jest Zarząd Transportu Miejskiego będący z ramienia władz miasta organizatorem całej stołecznej komunikacji miejskiej. Na liniach kolejowych SKM wprowadzono zbliżony model organizacji przewozów do tego jaki stosuje się w transporcie miejskim autobusowym i tramwajowym. Przewoźnik (Szybka Kolej Miejska Sp. z o.o. w Warszawie) wykonuje pracę przewozową zleconą przez organizatora i zamawia trasy dla swoich pociągów u zarządcy infrastruktury. Cała strona organizacyjna, czyli układanie taryfy, rozkładów jazdy i dystrybucja biletów leży po stronie organizatora. Olbrzymią zaletą tego modelu jest w tym wypadku możliwość pełnego ujednolicenia taryfy z innymi środkami transportu miejskiego. Kolej jest w Warszawie dzięki temu w pełni zintegrowana z resztą systemu transportowego co wpływa na jej popularność wśród pasażerów Województwo pomorskie Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego jest organizatorem przewozów regionalnych na terenie województwa oraz aglomeracyjnych na terenie aglomeracji trójmiejskiej. Organizator wyłania operatora raz na kilka lat w formie przetargu [3]. Operatorem większości linii regionalnych jest spółka Przewozy Regionalne, zaś aglomeracyjnych i części regionalnych spółka PKP SKM w Trójmieście Sp. z o.o. należąca w większości do skarbu państwa, a w części do samorządów miast położonych przy trasie którą obsługuje i samorządu wojewódzkiego. Sytuacja w aglomeracji trójmiejskiej jest oryginalna jak na polskie standardy gdyż spółka PKP SKM jest także zarządcą infrastruktury na linii nr 250, stanowiącej kluczową część systemu kolei aglomeracyjnej w Trójmieście. Wobec tego w przetargach na obsługę przewozów aglomeracyjnych startuje tylko jeden oferent. Przypadają mu też w udziale wszystkie linie regionalne wchodzące w skład tego samego pakietu przetargowego. W umowie sporządzonej z PKP SKM nie ma żadnych wytycznych dotyczących taryfy czy integracji z innymi środkami transportu w aglomeracji. Brak takich zapisów powoduje, że co jakiś czas warunki funkcjonowania wspólnego biletu trzeba na nowo negocjować, a przewoźnik kolejowy ma bardzo dobrą pozycję w tych negocjacjach względem samorządów, gdyż może zażądać dowolnej kwoty dopłaty za honorowanie biletu metropolitalnego. Jak na razie wspólny bilet działa, jednak prawdopodobne jest, że gdy bieżąca umowa wygaśnie samorządy nie dogadają się z operatorem i funkcjonowanie tego biletu będzie zagrożone Przewozy dalekobieżne w Polsce Połączenia międzywojewódzkie w Polsce są dotowane przez skarb państwa, a organizatorem przewozów jest ministerstwo właściwe do spraw transportu. Jedynym przewoźnikiem, który obsługuje takie przewozy jest państwowa spółka PKP Intercity S.A. należąca do Grupy PKP. Wykonuje ona przewozy na podstawie umowy podpisanej na 10 lat z organizatorem w trybie bezprzetargowym. Kwota dofinansowania jest ustalana w drodze negocjacji, czasami w razie kłopotów przewoźnika jest zwiększana w miarę potrzeb [4]. Operator ma wolną rękę w kreowaniu taryfy i rozkładu jazdy, jednak z racji zależności od organizatora który jest jego właścicielem podlega jego wpływom. Oprócz przewozów w służbie publicznej, spółka ta wykonuje również połączenia komercyjne. Nie są one objęte dopłatą. Zaletą tego modelu jest fakt, że połączenia na terenie całego kraju wykonuje jeden przewoźnik co powoduje, że system jest jednolity i zintegrowany. Dużą wadą takiego rozwiązania jest to, że PKP Intercity nie podlega żadnej konkurencji ze strony innych przewoźników kolejowych i w przewozach międzywojewódzkich jest praktycznie monopolistą (poza bardzo nielicznymi wyjątkami). 206

5 4. Omówienie wybranych przykładów zagranicznych 4.1. Wielka Brytania W Wielkiej Brytanii nie funkcjonuje żaden państwowy przewoźnik. Przewozy kolejowe są organizowane na zasadzie koncesji. Sieć kolejowa została podzielona na wiele pakietów (franczyz) obejmujących linie dalekobieżne lub regionalne. Departament Transportu będący odpowiednikiem polskiego ministerstwa organizuje przetargi na obsługę tych pakietów. Umowy są podpisywane na wiele lat (zazwyczaj 10), a przewoźnik, który zaoferuje najkorzystniejszą ofertę i wygra przetarg ma obowiązek obsługiwać wszystkie linie w swoim pakiecie na poziomie wskazanym w umowie. Operatorzy mają swobodę kształtowania swojej oferty przewozowej, jednak mają obowiązek zrzeszenia się w stowarzyszeniu obejmującym wszystkich operatorów franczyz, które zajmuje się dystrybucją biletów i rozliczeniami między przewoźnikami. Wprowadzenie tego modelu w latach 90. ubiegłego wieku doprowadziło do znaczącego wzrostu jakości obsługi na brytyjskich kolejach i liczby pasażerów Czechy Za organizację przewozów na liniach regionalnych w Republice Czeskiej odpowiadają samorządy. Przewoźnicy są zazwyczaj wybierani w formie przetargu. Organizatorzy przewozów regionalnych mają szerokie kompetencje związane z taryfą i rozkładem jazdy. W wielu czeskich regionach kolej jest w pełni zintegrowana z regionalnymi połączeniami autobusowymi. Co wyróżnia Czechy spośród innych państw Europy to fakt, że na niektórych liniach dalekobieżnych zrezygnowano z dotowania połączeń i wprowadzono pełną konkurencję. Na najważniejszej linii łączącej Pragę ze wschodnią częścią kraju funkcjonuje obecnie trzech przewoźników: państwowy (Ceske Drahy) i dwóch prywatnych (RegioJet i Leo Express). Spowodowało to znaczący wzrost liczby połączeń i spadek cen biletów w wyniku konkurencji między przewoźnikami. W tym modelu utrudniona jest jednak integracja kolei dalekobieżnej z regionalną i linii dalekobieżnych między sobą, gdyż operatorzy są niezależni i nie ma żadnego mechanizmu ingerencji w ich decyzje. Gwałtowny wzrost liczby połączeń spowodował także problemy związane z wyczerpywaniem się przepustowości głównego korytarza kolejowego w kraju. W związku z tym rozważane jest przejście do modelu koncesyjnego co pozwoli na regulowanie rynku w pewnym stopniu [5]. 5. Podsumowanie Wdrażana od pewnego czasu liberalizacja rynku przewozów kolejowych, która w Polsce poskutkowała podziałem jednego dużego państwowego przewoźnika PKP, rozdziałem funkcji przewozowej od zarządcy infrastruktury i przekazaniem części zadań w kwestii organizacji przewozów samorządom, jest dla organizatorów transportu dużym wyzwaniem. Przepisy prawa, zarówno krajowe jak i europejskie, określają zasady na jakich powinni się oni opierać, realizując swoje zadania, jednak pozostawiają im w wielu kwestiach wolną rękę. Praktyka pokazuje, że nie ma jednego uniwersalnego modelu organizacji, który sprawdza się w każdych warunkach. Zastosowanie konkretnego z nich powinno być poprzedzone wnikliwą analizą uwarunkowań miejscowych. Dobrze i konsekwentnie wdrażana polityka transportowa prowadzi do rozwoju kolei na danym terenie, zwiększenia popularności tego środka transportu i pracy przewozowej. Daje to wymierne korzyści w postaci poprawy dostępności transportowej, zmniejszenia zatłoczenia dróg czy emisji szkodliwych zanieczyszczeń. W dłuższej perspektywie prowadzi to do rozwoju gospodarczego i poprawy jakości życia na obszarze regionu i całego kraju. 207

6 Bibliografia [1] Żor, A., Kto smarował, ten jechał, O kolei po kolei Pomocnik Historyczny Polityki s , 2015 [2] Zajfert, M., Kolejowe przewozy pasażerskie o charakterze użytku publicznego doświadczenia ostatnich 20 lat transformacji kolei w Polsce, Studia Ekonomiczne, 2013, nr 3 [3] Biuletyn Informacji Publicznej Województwa Pomorskiego, dostęp: [4] Madrjas, J., Ministerstwo podniosło dotację dla PKP Intercity, portal Onet Biznes (biznes.onet.pl), dostęp: [5] Plaza, M., Czesi cofną liberalizację przewozów pasażerskich?, portal Rynek Kolejowy (rynek-kolejowy.pl), dostęp: l [6] Nowosielski, L., Koleje polskie w programie budowy zrównoważonego systemu transportowego Unii Europejskiej, Problemy Kolejnictwa, Zeszyt 148 MODELS OF CREATING RAILWAY TRANSPORTATION IN PUBLIC SERVICE Summary: The article presents conditions on railway transport organization in public service and describes examples of models applied in Poland and some other European countries. There is also an analysis how implementation of each model appeals to the form of the transportation system. Keywords: rail, public service, transport policy 208