Prawo administracyjne

Transkrypt

1

2 Prawo administracyjne Marek Wierzbowski Jacek Jagielski Marek Szubiakowski Aleksandra Wiktorowska Piotr Przybysz Paweł Wajda Maksymilian Cherka Marcin Dyl Filip El anowski Krzysztof Glibowski Michał Jabłoƒski Jarosław Maçkowiak Janusz Malanowski Dorota Pudzianowska Rafał Stankiewicz Ewa Stefaƒska Krzysztof Wàsowski Karolina Wojciechowska Katarzyna Zalasiƒska pod redakcjà Marka Wierzbowskiego Wydanie 11 Warszawa 2013

3 Poszczególne rozdziały napisali: Maksymilian Cherka, Rafał Stankiewicz XV 4; Marcin Dyl XV 20, 22; Krzysztof Glibowski XV 6, 24; Michał Jabłoński XVI 7; Jacek Jagielski VI, VIII, XI, XXI, XXII 1 4, 6, 7; Jacek Jagielski, Maksymilian Cherka XXII 5; Jacek Jagielski, Dorota Pudzianowska XX 2; I, II, VII, XIV, XV 1 3, 7 9, 11, 13A C, XVI (bez pkt 7), XXIII;, Janusz Malanowski XV 13D; Jarosław Maćkowiak XV 12, 14 15, 17 19; Piotr Przybysz V 6, 7, XVII; Dorota Pudzianowska XVIII; Ewa Stefańska XV 10; Marek Szubiakowski III, V 8, 9; Paweł Wajda XV 21, 23; Krzysztof Wąsowski, Filip Elżanowski XV 16; Marek Wierzbowski Przedmowa; Marek Wierzbowski, Marcin Dyl XV 5; Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska V 1 5, IX, XII, XIX (bez pkt 2A, 5), XX 3 6; Aleksandra Wiktorowska IV, X, XIII; Aleksandra Wiktorowska, Karolina Wojciechowska XX 1; Katarzyna Zalasińska XIX 5; Karolina Wojciechowska XIX 2A Redaktor prowadzący: Anna Popławska Opracowanie redakcyjne: Zespół Redakcja techniczna: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by Lexis Nexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN Lexis Nexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Spis treści Wykaz skrótów Przedmowa Część pierwsza ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ I. Zagadnienia wstępne Pojęcie administracji Związanie administracji prawem Pojęcie prawa administracyjnego A. Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim B. Prawo administracyjne w znaczeniu wąskim Typy norm w prawie administracyjnym Stosunek administracyjnoprawny ROZDZIAŁ II. Krajowe źródła prawa administracyjnego Pojęcie źródeł prawa Akty stanowienia prawa powszechnie obowiązującego Akty stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym Problem ważności aktów normatywnych wydanych przed wejściem w życie Konstytucji RP Procedura i technika prawodawcza ROZDZIAŁ III. Geneza i rozwój prawa administracyjnego Zasada państwa prawnego Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego we Francji Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Niemczech Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Wielkiej Brytanii Zarys rozwoju polskiej nauki prawa administracyjnego ROZDZIAŁ IV. Podstawowe elementy prawa europejskiego Uwagi wprowadzające

5 6 Spis treści 2. Pojęcie prawa europejskiego Instytucje Unii Europejskiej Źródła prawa unijnego (europejskiego) A. Rozporządzenia B. Dyrektywy C. Decyzje D. Zalecenia i opinie E. Umowy Stosunek prawa europejskiego do prawa krajowego Wykładnia prawa europejskiego Ogólne zasady prawne Zakazy dyskryminacji w prawie europejskim Zasada subsydiarności Wykonywanie prawa europejskiego Rynek wewnętrzny i podstawowe swobody ROZDZIAŁ V. Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego Aparat administracyjny Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo Decentralizacja i centralizacja administracji Samorząd Rodzaje jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej A. Organ państwowy i organ administracji państwowej B. Organy administracji (organy administrujące, organy administracji publicznej) C. Rodzaje organów administracji D. Kolegialność i jednoosobowość E. Zakres działania i właś ciwość (kompetencja) organu F. Zakład administracyjny G. Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej nietypowe podmioty administrujące H. Funkcje zlecone administracji publicznej Władztwo administracyjne Publiczne prawa podmiotowe Ciężary publiczne Rzeczy publiczne Część druga ORGANIZACJA ADMINISTRACJI W POLSCE ROZDZIAŁ VI. Administracja centralna Zagadnienia ogólne Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Podział centralnych organów administracji rządowej Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej A. Skład Rady Ministrów

6 Spis treści 7 B. Funkcje i kompetencje Rady Ministrów C. Organizacja i tryb działania Rady Ministrów D. Reprezentowanie Rady Ministrów oraz ustanawianie pełnomocników rządu E. Organy pomocnicze Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów Prezes Rady Ministrów i wiceprezesi Rady Ministrów oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów A. Prezes Rady Ministrów B. Wiceprezes Rady Ministrów C. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Minister i ministerstwo A. Pozycja prawna ministra B. Sekretarze i podsekretarze stanu oraz ministerstwo Organy kolegialne o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej Centralne organy administracji Nietypowe jednostki organizacyjne administracji centralnej ROZDZIAŁ VII. Podziały terytorialne państwa Rys historyczny Klasyfikacja podziałów terytorialnych Podział zasadniczy Podziały pomocnicze Podziały specjalne ROZDZIAŁ VIII. Terenowa administracja rządowa zespolona Uwagi wstępne Wojewoda i jego pozycja prawna A. Organizacyjno-prawne usytuowanie wojewody B. Funkcje wojewody C. Aparat pomocniczy wojewody Wojewódzka administracja zespolona ROZDZIAŁ IX. Terenowe jednostki organizacyjne administracji specjalnej ROZDZIAŁ X. Samorząd terytorialny Podstawy prawne działania Zasada subsydiarności Zasada decentralizacji Zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce A. Organy samorządu terytorialnego B. Referendum lokalne C. Statut Zadania samorządu

7 8 Spis treści 7. Finansowe zabezpieczenie realizacji zadań samorządu terytorialnego Działalność prawotwórcza samorządu Nadzór nad samorządem terytorialnym Sądowa ochrona samodzielności samorządu ROZDZIAŁ XI. Pracownicy administracji publicznej Uwagi wstępne Pracownicy administracji państwowej i rządowej A. Urzędnicy państwowi i inni pracownicy urzędów państwowych B. Korpus służby cywilnej Pracownicy samorządowi Część trzecia FUNKCJONOWANIE ADMINISTRACJI ROZDZIAŁ XII. Prawne formy działania administracji Wprowadzenie Akty normatywne administracji Akt administracyjny A. Rodzaje aktów administracyjnych B. Moc obowiązująca aktu administracyjnego Ugoda Porozumienie administracyjne Czynności cywilnoprawne Czynności faktyczne ROZDZIAŁ XIII. Kontrola sądowa administracji publicznej Wprowadzenie Sądownictwo administracyjne A. Podstawy prawne działania B. Organizacja wojewódzkich sądów administracyjnych C. Organizacja Naczelnego Sądu Administracyjnego D. Zakres właś ciwości sądów administracyjnych E. Zakres właś ciwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego Rola sądów powszechnych w kontroli administracji ROZDZIAŁ XIV. Kontrola administracji Charakterystyka kontroli administracji Kontrola zewnętrzna administracji rządowej A. Kontrola niepaństwowa B. Kontrola państwowa Kontrola wewnętrzna A. Kontrola międzyresortowa B. Kontrola wewnątrzresortowa C. Kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny D. Kontrola niezawodowa (społeczna)

8 Spis treści 9 Część czwarta WYBRANE ZAGADNIENIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ XV. Wybrane zagadnienia administracyjnoprawnej regulacji gospodarki Wprowadzenie Prawo działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa państwowe i ich prywatyzacja A. Podstawy organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych B. Samorząd pracowniczy C. Komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych Nadzorowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorców Nadzór państwa nad rynkiem kapitałowym Prawo dewizowe Prawo gospodarki nieruchomościami Zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości Prawo gospodarki komunalnej Prawo mieszkaniowe Prawo budowlane Prawo geodezyjne i kartograficzne Prawo komunikacji i łączności A. Komunikacja lądowa B. Komunikacja wodna C. Komunikacja powietrzna D. Łączność Prawo górnicze Prawo geologiczne Prawo energetyczne Prawo normalizacji oraz jakości Prawo o miarach i prawo probiercze Dozór techniczny Prawo bankowe Polityka pieniężna Prawo antymonopolowe Prawo celne A. Źródła prawa B. Krajowe organy administracji publicznej właś ciwe w sprawach celnych i ich zadania C. Dozór celny, kontrola celna i szczególny nadzór podatkowy D. Postępowania administracyjne prowadzone przez organy celne Prawo ubezpieczeniowe ROZDZIAŁ XVI. Administracja spraw zdrowia, zatrudnienia i spraw socjalnych Administracja zdrowia Przeciwdziałanie alkoholizmowi Zapobieganie narkomanii

9 10 Spis treści 4. Sprawy zatrudnienia i bezrobocia Organizacja ubezpieczeń społecznych Prawo pomocy społecznej Prawo rynku produktów leczniczych A. Pojęcie produktu leczniczego B. Dopuszczanie produktów leczniczych do obrotu C. Badania kliniczne leków D. Wytwarzanie produktów leczniczych E. Obrót produktami leczniczymi F. Reklama produktów leczniczych G. Refundacja produktów leczniczych H. Organy właś ciwe w sprawach rynku leków ROZDZIAŁ XVII. Upowszechnianie informacji Zagadnienia wstępne Prawo prasowe Prawo o radiofonii i telewizji Polska Agencja Prasowa Ochrona informacji niejawnych ROZDZIAŁ XVIII. Dostęp do informacji publicznej Zagadnienia wstępne Zakres podmiotowy Zakres przedmiotowy Ograniczenia dostępu do informacji publicznej Tryb udostępniania informacji publicznej A. Tryb bezwnioskowy B. Tryb wnioskowy Ochrona prawa do informacji Zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej A. Definicja, zakres podmiotowy i przedmiotowy B. Tryb udostępniania informacji publicznej w celu jej dalszego wykorzystania ROZDZIAŁ XIX. Administracja w dziedzinie oświaty, nauki i kultury Szkolnictwo podstawowe, ogólnokształcące, zawodowe Szkolnictwo wyższe, placówki naukowo-badawcze A. Szkolnictwo wyższe B. Polska Akademia Nauk C. Placówki naukowo-badawcze D. Stopnie i tytuły naukowe Organizacja upowszechniania kultury Kultura fizyczna i sport Prawna ochrona zabytków ROZDZIAŁ XX. Administracyjnoprawna sytuacja osób fizycznych Obywatelstwo

10 Spis treści Prawo o cudzoziemcach A. Ogólny status cudzoziemca B. Ochrona cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej C. Szczególny status cudzoziemców obywateli Unii Europejskiej D. Cudzoziemiec z Kartą Polaka Zmiana imion i nazwisk Akta stanu cywilnego Ewidencja ludności, dowody osobiste, paszporty Ordery, odznaczenia, odznaki ROZDZIAŁ XXI. Administracyjnoprawna regulacja zrzeszania się oraz niektórych innych rodzajów aktywności obywateli związanej z realizacją ich praw i wolności Prawo o stowarzyszeniach Prawo o partiach politycznych Prawo o gwarancjach wolności sumienia i wyznania Prawo o zgromadzeniach ROZDZIAŁ XXII. Administracyjnoprawna regulacja zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego Regulacja zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego Administracyjnoprawny reżim stanu wyjątkowego Stan wojenny i jego regulacja prawna Administracyjnoprawna regulacja dotycząca zwalczania klęsk żywiołowych Regulacja ochrony przeciwpożarowej Zarządzanie kryzysowe Reglamentacja dostępu do broni, amunicji i materiałów wybuchowych ROZDZIAŁ XXIII. Administracja obrony kraju i spraw zagranicznych Wprowadzenie do administracji obrony kraju Zarys stanu prawnego Organy właś ciwe w sprawach obrony oraz ich zadania Świadczenia na rzecz obrony kraju Ochrona granicy państwowej Administracja spraw zagranicznych Wykaz podstawowej literatury

11 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Źródła prawa k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) k.k. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) k.p. ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.) Mała Konstytucja ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) ord.pod. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) pr.bank. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz ze zm.) pr.cel. ustawa z 19 marca 2004 r. Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 727) pr.tel. ustawa z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz ze zm.) TFUE wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2012 C 326/01) u.d.a.r. ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 743) u.d.i.p. ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz ze zm.) u.o.k.k. ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.)

12 14 Wykaz skrótów u.o.z.o.z. ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz ze zm.) u.p.s. ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz ze zm.) u.p.u.p. ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 269) u.rm ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 392) u.s.c. ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz ze zm.) u.s.cel. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej (Dz.U. Nr 168, poz ze zm.) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) u.w.a.r.w. ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) ustawa o CBA ustawa z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.) w.k.c. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z 23 kwietnia 2008 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny) (Dz.Urz. UE 2008 L 145/1) Czasopisma i organy promulgacyjne Dz.U. Dziennik Ustaw M.P. Monitor Polski ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego PiP Państwo i Prawo RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny BIP Biuletyn Informacji Publicznej CRIP centralne repozytorium informacji publicznej Instytucje KRRiT NIK NSA NTA PIP SN TS Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Państwowa Inspekcja Pracy Sąd Najwyższy Trybunał Stanu

13 Przedmowa Przedmowa Niniejszy podręcznik został przygotowany przez zespół pracowników Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Obejmuje on zarówno podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, część ustrojową poświęconą strukturze administracji, jak i tzw. część szczegółową, poświęconą poszczególnym działom prawa administracyjnego. Ze względu na to, że w programie studiów prawniczych postępowanie administracyjne stanowi odrębny przedmiot, podręcznik nie obejmuje postępowania administracyjnego ani też postępowania sądowoadministracyjnego, której to problematyce poświęcona jest odrębna publikacja. Autorzy dążyli do położenia dużego nacisku na wyjaśnienie podstawowych instytucji prawa administracyjnego, tak aby zapewnić użyteczność zawartej w podręczniku wiedzy, nawet przy zmienionym stanie prawnym. Niestety, prawo administracyjne ulega w naszym kraju dynamicznym zmianom, co powoduje dość szybką dezaktualizację prac prawniczych w tej sferze, jeżeli nie skupiają się one na omówieniu podstawowych instytucji wykorzystywanych przez prawo administracyjne, w miejsce ścisłego przywiązania do okreś lonych tekstów aktów normatywnych. Takie właśnie podejście zostało przyjęte w podręczniku. Czytelnik, zwłaszcza w części szczegółowej, znajdzie informacje o podstawowych instrumentach, za pomocą których państwo oddziałuje na poszczególne sfery objęte regulacją administracyjnoprawną. Podręcznik kierowany jest przede wszystkim do studentów kierunków prawniczych. Dla nich prawo administracyjne jest jednym z głównych przedmiotów w czasie całych studiów. Autorzy dążyli jednak do tego, aby opracowanie to mogło być jako podstawowe kompendium wiedzy z prawa administracyjnego użyteczne w jak największym stopniu dla wszystkich osób, które mają do czynienia z prawem administracyjnym. Zatem również do nich niniejszy podręcznik jest adresowany. Przedkładane Czytelnikowi opracowanie jest jedenastym, zmienionym wydaniem tego podręcznika. W imieniu zespołu autorów wyrażam nadzieję, że książka ta będzie dobrze służyła zarówno studentom, jak i wszystkim tym, którym potrzebna jest podstawowa wiedza z zakresu prawa administracyjnego. Marek Wierzbowski

14 Jacek Rozdział 1. Pojęcie Lang I. administracji Zagadnienia wstępne Część pierwsza ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdział I Zagadnienia wstępne 1. Pojęcie administracji W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach. Według pierwszego znaczenia administracja jest pewną organizacją składającą się z różnorodnych organów i skupionych wokół nich jednostek organizacyjnych, utworzoną w celu wykonywania zadań publicznych w sposób okreś lony przez prawo. Zgodnie z drugim znaczeniem administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako okreś lona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, to możemy mówić o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, o administracji publicznej obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje. Idąc dalej, działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. takie, które nie mają na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez prawo, można okreś lić jako administrację prywatną. Od innych działań państwa administrację państwową odróżniają bądź bardziej konkretny charakter czy inaczej mniej abstrakcyjnie okreś lony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działający i odbiorca adresat działania), bądź rodzaj przedmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalają też dość dokładnie odróżnić administrację (jako okreś lony typ działalności) od ustawodawstwa oraz sądownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jest też skierowane do bardziej ogólnie okreś lonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania są również sformułowane za pomocą pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo zaś jest wyraźnie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono związane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjątkowo na podstawie odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie ze sprawami administracyjnymi. Działania sądu są przy tym z reguły ściśle uwarunkowane i okreś lone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sąd nie może zazwyczaj działać z własnej inicjatywy, większość jego czynności jest dokładnie okreś lona zarówno w zakresie kolejności, treści, mocy 1 2

15 18 Rozdział I. Zagadnienia wstępne prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalność administracji z zasady nie wiąże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych między obywatelami bądź między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejściowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, związane z tokiem urzędowania. Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie okreś lonego typu i okreś lonej formy). Pozwalają one jedynie ogólnie zorientować się w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można wykazać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania. 3 W Polsce przed drugą wojną światową oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęściej okreś lano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalność państwa, która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa. Przy okreś laniu administracji wykorzystywano więc podział władz państwowych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie. Negatywny sposób okreś lania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniających administrację z działalności państwa albo odróżniających ten fragment państwa od pozostałych. Definicje negatywne wskazywały bowiem na pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalności od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty czy organizacje, np. prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane za pomocą bardzo abstrakcyjnych pojęć czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, że administracji państwowej nie da się okreś lić w sposób pozytywny, tj. uogólniający i wyczerpujący zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słabość nauki czy nieumiejętność badaczy, co natura administracji: jej zmienność, różnorodność, nieograniczony zasięg itd. Dlatego też, ściśle biorąc, należałoby mówić nie tyle o definicjach negatywnych, co o definicjach materialno-negatywnych. Wskazują one bowiem także na charakter okreś lanej działalności lub organizacji. Przykładem definicji materialno-negatywnej może być definicja S. Kasznicy, według którego administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej 1, czy okreś lenie T. Bigo, który widział w administracji państwowej planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, niebędącą ustawodawstwem ani sądownictwem 2. Według T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż jest oparta na normach prawnych. W wypadku państwa zarówno akt woli, jak i akt zewnętrzny są regulowane prawem, natomiast w wypadku człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie zawsze. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy pozwalają odróżnić administrację państwową od administracji prywatnej bądź administrację istniejącą w innych epokach od administracji współczesnej. W podobny sposób definiowano w owym czasie administrację także w innych krajach. Na przykład F. Fleiner 3, autor popularnego podręcznika z początków ubiegłego wieku, twierdził, że administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury, służących celom, które odpowiadają dobru ogólnemu, poza sądownictwem i ustawodawstwem. Według tego autora administracja to złożona organizacja, 1 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948, s F. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tubingen 1928, s

16 1. Pojęcie administracji 19 wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym, oraz prawo, które reguluje jej działalność, mającą na celu dobro publiczne. Podobnie okreś lał administrację O. Mayer 4, uważany za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest pozasądową działalnością państwa, zmierzającą do zrealizowania życiowych celów według własnego porządku prawnego. W Polsce na początku lat 50. XX stulecia zdefiniowano administrację państwową, nawiązując do zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwa. M. Jaroszyński pisał, że administracja PRL to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego 5. Przytoczone okreś lenie trafnie oddawało istotę i rolę administracji państwowej w tamtym okresie. Wywarło też duży wpływ na sposób myślenia o administracji, a także na długie lata przesądziło o zakresie oraz kierunku badań nauki o administracji i prawa administracyjnego. Dopiero w latach 70. XX wieku podjęto próbę nowego okreś lenia istoty administracji. Pojawiła się propozycja okreś lenia administracji przez uwzględnienie dwu dotąd samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przez niego funkcji. Administracja państwowa pisał W. Dawidowicz to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu 6. Według tego okreś lenia administracja państwowa to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elementów, wielka i złożona instytucja realizująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierowniczym i organizującym. Rdzeniem tej instytucji są organy administracji państwowej i powiązane z nimi zakłady państwowe. Działają one przez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane ogólnie urzędami administracyjnymi (np. urząd wojewódzki, Urząd Regulacji Energetyki). Instytucja ta jest częścią aparatu państwowego. Jej działalność ogólnie rzecz ujmując polega na organizowaniu wykonania zadań państwa, a więc przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, okreś laniu ich zadań i zakresu działania, planowaniu, pozyskiwaniu środków rzeczowych i finansowych oraz zasobów ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu działalności zespołów ludzkich, organizacji itp. oraz na kierowaniu, tj. wiążącym oddziaływaniu na zachowanie się podmiotów znajdujących się na zewnątrz, m.in. przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, zrzeszeń gospodarczych, organizacji społecznych, osób prawnych i fizycznych. 4 Z poczynionych uwag wynika, że administracja jest złożonym zjawiskiem należącym do sfery organizacji, prawa i kultury. Współcześnie uchodzi ona za część aparatu państwowego powołaną do realizacji zadań ustalonych (lub zaakceptowanych) przez parlament, za rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) w celu realizacji zadań uznanych za publiczne i okreś lonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte w celu realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym podmiotom administracji. W szczególności prawo okreś la podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność. 4 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Leipzig M. Jaroszyński, w: M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 19.

17 2. Związanie administracji prawem 20 Rozdział I. Zagadnienia wstępne 2. Związanie administracji prawem 5 Oparcie działalności administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (legalizmu), będącej elementem państwa prawnego, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jego przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela. 6 Związanie administracji prawem, czy może lepiej okreś lenie jej czynności przez prawo, nie jest jednakowe. Zależy ono m.in. od sfery, rodzaju i form działania administracji. We współczesnym państwie działalność administracji nie sprowadza się bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomocą aktów konkretyzujących i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji i innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu państwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem ideologii państwa prawnego za najważniejszą funkcję państwa uznawano działalność reglamentacyjną. Już wówczas na działalność administracji składały się liczne i zróżnicowane rodzaje działań faktycznych, wewnętrznych, np. opracowywanie programów i planów działania, analiz i sprawozdań, utrzymywanie w ruchu urządzeń technicznych, pozyskiwanie środków materialnych. Wszystko to tworzyło sferę wewnętrzną działań administracji, równie ważną jak sfera zewnętrzna, a pod względem ilościowym nawet znacznie większą. Także dzisiaj administracja, oprócz działań skierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych w sferze zewnętrznej, a więc będących w stanie zmienić sytuację prawną podmiotów znajdujących się poza aparatem państwowym (niezwiązanych z tym aparatem więzami służbowej czy organizacyjnej zależności), podejmuje działania pomocnicze, towarzyszące, a niekiedy nawet niezależne od wyżej wymienionych. Przykłady takich działań można znaleźć w administracji zarówno ogólnej, jak i specjalnej. Chodzi tu bowiem o wszelkie czynności związane z organizowaniem pracy urzędów administracyjnych, podmiotów gospodarki narodowej, zakładów administracyjnych prowadzących działalność o charakterze nieprodukcyjnym, utrzymaniem urządzeń użyteczności publicznej itd. 7 W sferze działań wewnętrznych związanie administracji prawem przedstawia się inaczej niż w sferze działań zewnętrznych. Można powiedzieć, że administracja ma tu więcej swobody. Na ogół samodzielnie organizuje wykonanie zadań społecznych i gospodarczych ustalonych przez inne organy państwowe: ustala wewnętrzne zasady organizacji tych lub innych jednostek organizacyjnych (urzędów, przedsiębiorstw, instytucji), tworzy albo znosi pomocnicze jednostki organizacyjne oraz przeprowadza zmiany w ich strukturze, podziale czynności itp. Organizując tę działalność, administracja podejmuje także wiele czynności o charakterze kierowniczym, kontrolnym i ustalającym zarówno wobec osób zajmujących stanowiska pracy wewnątrz danej jednostki organizacyjnej, jak i wobec zatrudnionych w innych jednostkach, podporządkowanych bezpośrednio lub pośrednio jednostce podejmującej takie działanie. W wielu wypadkach podstawą tych aktów jest władztwo organizacyjne, którego źródłem są regulaminy i statuty ustalające nadrzędność jednych stanowisk pracy nad drugimi bądź jednych jednostek organizacyjnych nad innymi, jak również

18 2. Związanie administracji prawem 21 indywidualne akty prawne: nominacja, umowa o pracę, porozumienie administracyjne itd. Związanie administracji prawem zależy także od rodzaju działań podejmowanych przez organy administracji państwowej i inne podmioty. Ogólnie można powiedzieć, że działania o charakterze faktycznym związane są prawem stosunkowo luźno. Wymaga się jedynie, aby były one oparte na jakiejś podstawie prawnej, np. na ogólnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów administracyjnych, okreś lających zakres czynności związanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucją oraz rodzaje więzi łączących poszczególne stanowiska lub instytucje. 8 Inaczej przedstawia się problem działań o charakterze prawnym. Są one z zasady dość ściśle zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopień ich związania także nie jest jednakowy. Najściślej okreś lone są te działania, które zmieniają sytuację prawną indywidualnie okreś lonych podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Wymaga się, aby działania takie miały podstawę w przepisach prawa zarówno materialnego, jak i formalnego ustrojowego i proceduralnego. Są też one dokładniej opisane ze względu na ich dopuszczalność, moc prawną i wywoływane skutki. Przepisy prawne okreś lają także działania administracji w zależności od formy, w jakiej mają być podejmowane. Działania przybierające formę aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a także działania prowadzone w ramach procedur regulujących wykonywanie wynikających z wyżej wymienionych aktów obowiązków albo kontrolę ich przestrzegania są na ogół bardziej zdeterminowane aniżeli działania podejmowane przez administrację w innych formach, właś ciwych dla działań materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarządzanie) lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie się, apelowanie). 9 Jak widzimy, w państwie współczesnym administracja, mimo daleko idących przeobrażeń, nadal jest poddana prawu. Poddanie to nie oznacza jednak ani konieczności stosowania jednakowych wymogów prawnych do wszystkich działań, ani zakazu działania w wypadku braku ustawy czy w ogóle przepisu upoważniającego do działania. Zasada praworządności nie może być rozumiana w sposób absolutny. Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw w ścisłym znaczeniu tego słowa, a więc działalność, która może mieć miejsce tylko wtedy, gdy chodzi o realizowanie postanowień tej czy innej ustawy. Administracja nie może działać bez ustawowej podstawy prawnej, gdy w wyniku jej działania uległaby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z nią niezwiązanego. Przez ustawową podstawę prawną należy tu rozumieć przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, upoważniające do okreś lonego działania. 10 Taką podstawę prawną powinny mieć decyzje zmieniające sytuację wymienionego podmiotu zarówno na jego niekorzyść, jak i na jego korzyść (a więc nie tylko decyzje nakładające obowiązek, lecz także decyzje o dodatkowych świadczeniach, pomocy itp.). Pomoc świadczona jednym odbija się bowiem na interesach innych i dlatego musi być poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje się w stosunku do decyzji zmieniającej sytuację danego podmiotu na jego niekorzyść.

19 3. Pojęcie prawa administracyjnego 22 Rozdział I. Zagadnienia wstępne Administracja nie może też podjąć działania sprzecznego z obowiązującą ustawą lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem także obowiązek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które są wyraźnie zabronione przez ustawę, jak i takie, które mogą być podjęte, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i często tylko w granicach okreś lonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrzeżonych przez Konstytucję RP). 3. Pojęcie prawa administracyjnego A. Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim 11 W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji państwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego. 12 Prawo o ustroju administracji państwowej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właś ciwe dla administracji państwowej. Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne: 1) tworzące podmioty administracji państwowej i okreś lające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania; 2) okreś lające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.); 3) stanowiące podstawę okreś lania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania; 4) tworzące podział terytorialny kraju na potrzeby administracji państwowej. 13 Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada okreś lony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu niepodporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd. 14 Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wy-

20 3. Pojęcie prawa administracyjnego 23 nikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych, bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów lub nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracji albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań (np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, czystości i porządku w gminie). W zależności od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na: 1) prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych: podatkowe, celne itd.; 2) prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych; 3) prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym; 4) prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne; 5) prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym; 6) prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków. 15 B. Prawo administracyjne w znaczeniu wąskim Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub przez odpowiednie akty prawne okreś lone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów niepodporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne: 1) ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie każdego, kto znajdzie się w okreś lonej sytuacji czy posiada okreś lone rzeczy (dobra) lub prowadzi okreś loną działalność; 2) ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej okreś lonych obowiązków; wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w okreś lonym trybie i z zachowaniem przewidzianej formy; 3) przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia okreś lonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie okreś lonej działalności, przekroczenie granicy państwowej itd. Opisane przepisy prawne są przedmiotem nauki prawa administracyjnego. Można zatem powiedzieć, że podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące wyłącznie zachowanie administracji, innymi słowy normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje organ administracji państwowej Nauka prawa administracyjnego, jak zresztą w ogóle nauka prawa, interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz także poglądami na