PIKTOGRAMY. wskazują ważne elementy książki i ułatwiają ich odnalezienie nie tylko tuż przed egzaminem. Pytania Zadania

Transkrypt

1

2 PIKTOGRAMY wskazują ważne elementy książki i ułatwiają ich odnalezienie nie tylko tuż przed egzaminem Ważne Przykłady Podstawa prawna Kontekst prawny Pytania Zadania Rozwiązania Odpowiedzi Stanowisko stron Pogląd Orzecznictwo Literatura Historia Nowe przepisy

3 PRAWO ADMINISTRACYJNE Marek Wierzbowski, Jacek Jagielski, Jacek Lang, Artur Nowak-Far Aleksandra Wiktorowska, Marcin Dyl, Piotr Przybysz Rafał Stankiewicz, Paweł Wajda, Katarzyna Zalasińska Maksymilian Cherka, Filip Elżanowski, Krzysztof Glibowski Michał Jabłoński, Jarosław Maćkowiak, Dorota Pudzianowska Ewa Stefańska, Marek Szubiakowski, Krzysztof Wąsowski Karolina Wojciechowska, Luiza Wyrębkowska, Anna Celejewska-Rajchert Marek Grzywacz, Janusz Malanowski, Jacek Piecha, Joanna Róg redakcja naukowa Marek Wierzbowski 12. wydanie zmienione i uzupełnione Zamów książkę w księgarni internetowej Warszawa 2015

4 Stan prawny na 1 czerwca 2015 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Katarzyna Rybczyńska Łamanie Andytex Projekt graficzny okładki i stron tytułowych Maryna Wiśniewska Poszczególne rozdziały napisali: Marek Wierzbowski Przedmowa; Marek Wierzbowski, Marcin Dyl XV 5; Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska V 1, 2, 4, 6, XII 1, 2, 3, 3A, 3B, 4 6, 8, XIX 4, XX 3 6; Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Marek Grzywacz V 5, IX; Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Jacek Piecha XII 3A (nb ); Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Joanna Róg XIX 1, 2B, 2C, 2D, 3; Marek Wierzbowski, Marek Grzywacz, Jacek Piecha V 3; Jacek Jagielski VI, VIII, XI, XXI, XXII 1 4, 6, 7; Jacek Jagielski, Maksymilian Cherka XXII 5; Jacek Jagielski, Dorota Pudzianowska XX 2; Jacek Lang I, II, VII, XIV, XV 1 3, 7 9, 11, 13A C, XVI (bez pkt. 7), XXIII; Jacek Lang, Janusz Malanowski XV 13D; Artur Nowak-Far IV; Aleksandra Wiktorowska X, XIII; Aleksandra Wiktorowska, Karolina Wojciechowska XX 1; Marcin Dyl XV 20, 22; Piotr Przybysz V 7, 8, XVII; Rafał Stankiewicz, Maksymilian Cherka, XV 4; Paweł Wajda XV 21, 23; Katarzyna Zalasińska XIX 5; Michał Jabłoński XVI 7; Filip Elżanowski, Krzysztof Wąsowski XV 16A; Ewa Stefańska XV 10; Marek Szubiakowski III, V 9, 10; Jarosław Maćkowiak XV 12, 14 15, 17 19; Krzysztof Glibowski XV 6, 24; Luiza Wyrębkowska XV 16B; Karolina Wojciechowska XIX 2A; Dorota Pudzianowska XVIII; Anna Celejewska-Rajchert XII 7; Jacek Piecha XII 3C; XV 25 Koordynator zespołu autorskiego Jacek Piecha Copyright by Wolters Kluwer SA, 2015 ISBN: wydanie zmienione i uzupełnione ISBN PDF-a: Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

5 Spis treści Spis treści Wykaz skrótów Przedmowa Część pierwsza ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ I. Zagadnienia wstępne Pojęcie administracji Związanie administracji prawem Pojęcie prawa administracyjnego A. Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim B. Prawo administracyjne w znaczeniu wąskim Typy norm w prawie administracyjnym Stosunek administracyjnoprawny ROZDZIAŁ II. Krajowe źródła prawa administracyjnego Pojęcie źródeł prawa Akty stanowienia prawa powszechnie obowiązującego Akty stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym Problem ważności aktów normatywnych wydanych przed wejściem w życie Konstytucji RP Procedura i technika prawodawcza ROZDZIAŁ III. Początki kształtowania się prawa administracyjnego Zasada państwa prawnego Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego we Francji Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Niemczech Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Wielkiej Brytanii Zarys rozwoju polskiej nauki prawa administracyjnego ROZDZIAŁ IV. Prawo administracyjne Unii Europejskiej Ogólna charakterystyka prawa Unii Europejskiej Sfery relacyjne obszary aktywności krajowej administracji publicznej w Unii Europejskiej... 64

6 6 Spis treści 3. Negocjacyjno-koordynacyjna sfera relacyjna Legitymizacyjna sfera relacyjna: współpraca z partnerami społecznymi i ciałami przedstawicielskimi w kraju Implementacyjna sfera relacyjna: wykonywanie prawa unijnego przez administrację publiczną A. Administracja publiczna jako adresat reguł prawa unijnego B. Podstawowe zasady stosowania prawa unijnego przez administrację publiczną C. Obowiązki administracji w sferze implementacyjnej w odniesieniu do reguł warunkowości oraz otwartej metody koordynacji Litygacyjna sfera relacyjna ROZDZIAŁ V. Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego Aparat administracyjny Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo Współdziałanie Decentralizacja i centralizacja administracji Samorząd Rodzaje jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej A. Organ państwowy i organ administracji państwowej B. Organy administracji (organy administrujące, organy administracji publicznej) C. Rodzaje organów administracji D. Kolegialność i jednoosobowość E. Zakres działania i właś ciwość (kompetencja) organu F. Zakład administracyjny G. Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej nietypowe podmioty administrujące H. Funkcje zlecone administracji publicznej Władztwo administracyjne Publiczne prawa podmiotowe Ciężary publiczne Rzeczy publiczne Część druga ORGANIZACJA ADMINISTRACJI W POLSCE ROZDZIAŁ VI. Administracja centralna Zagadnienia ogólne Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Podział centralnych organów administracji rządowej Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej A. Skład Rady Ministrów B. Funkcje i kompetencje Rady Ministrów C. Organizacja i tryb działania Rady Ministrów

7 Spis treści 7 D. Reprezentowanie Rady Ministrów oraz ustanawianie pełnomocników rządu E. Organy pomocnicze Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów Prezes Rady Ministrów i wiceprezesi Rady Ministrów oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów A. Prezes Rady Ministrów B. Wiceprezes Rady Ministrów C. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Minister i ministerstwo A. Pozycja prawna ministra B. Sekretarze i podsekretarze stanu oraz ministerstwo Organy kolegialne o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej Centralne organy administracji Nietypowe jednostki organizacyjne administracji centralnej ROZDZIAŁ VII. Podziały terytorialne państwa Rys historyczny Klasyfikacja podziałów terytorialnych Podział zasadniczy Podziały pomocnicze Podziały specjalne ROZDZIAŁ VIII. Terenowa administracja rządowa zespolona Uwagi wstępne Wojewoda i jego pozycja prawna A. Organizacyjnoprawne usytuowanie wojewody B. Funkcje wojewody C. Aparat pomocniczy wojewody Wojewódzka administracja zespolona ROZDZIAŁ IX. Terenowe jednostki organizacyjne administracji niezespolonej ROZDZIAŁ X. Samorząd terytorialny Podstawy prawne działania Zasada subsydiarności Zasada decentralizacji Zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce A. Organy samorządu terytorialnego B. Referendum lokalne C. Statut Zadania samorządu Finansowe zabezpieczenie realizacji zadań samorządu terytorialnego Działalność prawotwórcza samorządu

8 8 Spis treści 9. Nadzór nad samorządem terytorialnym Sądowa ochrona samodzielności samorządu Część trzecia FUNKCJONOWANIE ADMINISTRACJI ROZDZIAŁ XI. Pracownicy administracji publicznej Uwagi wstępne Pracownicy administracji państwowej i rządowej A. Urzędnicy państwowi i inni pracownicy urzędów państwowych B. Korpus służby cywilnej Pracownicy samorządowi ROZDZIAŁ XII. Prawne formy działania administracji Wprowadzenie Akty normatywne administracji Akt administracyjny A. Rodzaje aktów administracyjnych B. Moc obowiązująca aktu administracyjnego C. Sprzeciw Ugoda Porozumienie administracyjne Czynności cywilnoprawne Prawo zamówień publicznych Czynności faktyczne ROZDZIAŁ XIII. Kontrola sądowa administracji publicznej Wprowadzenie Sądownictwo administracyjne A. Podstawy prawne działania B. Organizacja wojewódzkich sądów administracyjnych C. Organizacja Naczelnego Sądu Administracyjnego D. Zakres właś ciwości sądów administracyjnych E. Zakres właś ciwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego Rola sądów powszechnych w kontroli administracji ROZDZIAŁ XIV. Kontrola administracji Charakterystyka kontroli administracji Kontrola zewnętrzna administracji rządowej A. Kontrola niepaństwowa B. Kontrola państwowa Kontrola wewnętrzna A. Kontrola międzyresortowa B. Kontrola wewnątrzresortowa C. Kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny D. Kontrola niezawodowa (społeczna)

9 Spis treści 9 Część czwarta WYBRANE ZAGADNIENIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ XV. Wybrane zagadnienia administracyjnoprawnej regulacji gospodarki Wprowadzenie Prawo działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa państwowe i ich prywatyzacja A. Podstawy organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych B. Samorząd pracowniczy C. Komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych Nadzorowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorców Nadzór państwa nad rynkiem kapitałowym Prawo dewizowe Prawo gospodarki nieruchomościami Zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości Prawo gospodarki komunalnej Prawo mieszkaniowe Prawo budowlane Prawo geodezyjne i kartograficzne Prawo komunikacji i łączności A. Komunikacja lądowa B. Komunikacja wodna C. Komunikacja powietrzna D. Łączność Prawo górnicze Prawo geologiczne Bezpieczeństwo energetyczne A. Prawo energetyczne B. Zapasy obowiązkowe Prawo normalizacji oraz jakości Prawo o miarach i prawo probiercze Dozór techniczny Prawo bankowe Polityka pieniężna Prawo antymonopolowe Prawo celne A. Źródła prawa B. Krajowe organy administracji publicznej właś ciwe w sprawach celnych i ich zadania C. Dozór celny, kontrola celna i szczególny nadzór podatkowy D. Postępowania administracyjne prowadzone przez organy celne Prawo ubezpieczeniowe Prawo ochrony środowiska A. Podstawowe akty prawne w zakresie ochrony środowiska B. Zasady systemu prawa ochrony środowiska C. Organy administracji publicznej właś ciwe w sprawach ochrony środowiska 457

10 10 Spis treści ROZDZIAŁ XVI. Administracja spraw zdrowia, zatrudnienia i spraw socjalnych Administracja zdrowia Przeciwdziałanie alkoholizmowi Zapobieganie narkomanii Sprawy zatrudnienia i bezrobocia Organizacja ubezpieczeń społecznych Prawo pomocy społecznej Prawo rynku produktów leczniczych A. Pojęcie produktu leczniczego B. Dopuszczanie produktów leczniczych do obrotu C. Badania kliniczne leków D. Wytwarzanie produktów leczniczych E. Obrót produktami leczniczymi F. Reklama produktów leczniczych G. Refundacja produktów leczniczych H. Organy właś ciwe w sprawach rynku leków ROZDZIAŁ XVII. Upowszechnianie informacji Zagadnienia wstępne Prawo prasowe Prawo o radiofonii i telewizji Polska Agencja Prasowa Ochrona informacji niejawnych ROZDZIAŁ XVIII. Dostęp do informacji publicznej Zagadnienia wstępne Zakres podmiotowy Zakres przedmiotowy Ograniczenia dostępu do informacji publicznej Tryb udostępniania informacji publicznej A. Tryb bezwnioskowy B. Tryb wnioskowy Ochrona prawa do informacji Zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej A. Definicja, zakres podmiotowy i przedmiotowy B. Tryb udostępniania informacji publicznej w celu jej dalszego wykorzystania ROZDZIAŁ XIX. Administracja w dziedzinie oświaty, nauki i kultury Szkolnictwo podstawowe, ogólnokształcące, zawodowe Szkolnictwo wyższe, placówki naukowo-badawcze A. Szkolnictwo wyższe B. Polska Akademia Nauk C. Placówki naukowo-badawcze D. Stopnie i tytuły naukowe Organizacja upowszechniania kultury

11 Spis treści Kultura fizyczna i sport Prawna ochrona zabytków ROZDZIAŁ XX. Administracyjnoprawna sytuacja osób fizycznych Obywatelstwo Prawo o cudzoziemcach A. Ogólny status cudzoziemca B. Ochrona cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej C. Szczególny status cudzoziemców obywateli Unii Europejskiej D. Cudzoziemiec z Kartą Polaka Zmiana imion i nazwisk Akty stanu cywilnego Ewidencja ludności, dowody osobiste, paszporty Ordery, odznaczenia, odznaki ROZDZIAŁ XXI. Administracyjnoprawna regulacja zrzeszania się oraz niektórych innych rodzajów aktywności obywateli związanej z realizacją ich praw i wolności Prawo o stowarzyszeniach Prawo o partiach politycznych Prawo o gwarancjach wolności sumienia i wyznania Prawo o zgromadzeniach ROZDZIAŁ XXII. Administracyjnoprawna regulacja zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego Regulacja zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego Administracyjnoprawny reżim stanu wyjątkowego Stan wojenny i jego regulacja prawna Administracyjnoprawna regulacja dotycząca zwalczania klęsk żywiołowych Regulacja ochrony przeciwpożarowej Zarządzanie kryzysowe Reglamentacja dostępu do broni, amunicji i materiałów wybuchowych ROZDZIAŁ XXIII. Administracja obrony kraju i spraw zagranicznych Wprowadzenie do administracji obrony kraju Zarys stanu prawnego Organy właś ciwe w sprawach obrony oraz ich zadania Świadczenia na rzecz obrony kraju Ochrona granicy państwowej Administracja spraw zagranicznych Wykaz podstawowej literatury

12

13 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Źródła prawa k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) k.k. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p. ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz z późn. zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) k.p.c. ustawa z 17 listo pada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) Mała Konstytucja ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) ord. pod. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613) p.o.ś. ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) p.z.p. ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) pr. bank. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 128) pr. cel. ustawa z 19 marca 2004 r. Prawo celne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 858) pr. tel. ustawa z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 243 z późn. zm.) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 326 z , s. 47)

14 14 Wykaz skrótów TUE Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 326 z , s. 13) u. CBA ustawa z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz z późn. zm.) u. RM ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) u.d.a.r. ustawa z 4 wrześ nia 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 743 z późn. zm.) u.d.i.p. ustawa z 6 wrześ nia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) u.k.c. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (Dz. Urz. UE L 269 z , s. 1) u.o.k.k. ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 184) u.o.z.o.z. ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz z późn. zm.) u.p.s. ustawa z 21 listo pada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) u.p.u.p. ustawa z 16 wrześ nia 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269 z późn. zm.) u.s.c. ustawa z 21 listo pada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz z późn. zm.) u.s.cel. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz z późn. zm.) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) ustawa o zapasach ustawa z 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłó ceń na rynku naftowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz z późn. zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) u.w.a.r.w. ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 525) Czasopisma i organy promulgacyjne BIP CBOSA CRIP Dz. U. Dz. Urz. UE Dz. Urz. WE Biuletyn Informacji Publicznej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych centralne repozytorium informacji publicznej Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich

15 Wykaz skrótów 15 M.P. ONSA ONSAiWSA OSNC OSP OSPiKA OTK OTK-A PiP RPEiS Monitor Polski Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Państwo i Prawo Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Instytucje ARM BOR CBA GUM KRRiT MSZ NBP NIK NSA NTA PIP PKN RPP SN SUG TK TS TSUE UDT UKE UOKiK URE WSA ZUS Agencja Rezerw Materiałowych Biuro Ochrony Rządu Centralne Biuro Antykorupcyjne Główny Urząd Miar Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Ministerstwo Spraw Zagranicznych Narodowy Bank Polski Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Państwowa Inspekcja Pracy Polski Komitet Normalizacyjny Rada Polityki Pieniężnej Sąd Najwyższy Specjalistyczny Urząd Górniczy Trybunał Konstytucyjny Trybunał Stanu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Urząd Dozoru Technicznego Urząd Komunikacji Elektronicznej Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urząd Regulacji Energetyki wojewódzki sąd administracyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inne CEIDG OZE PESEL SC TBS Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej odnawialne źródła energii Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności Służba Cywilna towarzystwo budownictwa społecznego

16

17 Przedmowa Przedmowa Niniejszy podręcznik został przygotowany w ramach Katedry Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Obejmuje on zarówno podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, część ustrojową poświęconą strukturze administracji, jak i tzw. część szczegółową, poświęconą poszczególnym działom prawa administracyjnego. Ze względu na to, że w programie studiów prawniczych postępowanie administracyjne stanowi odrębny przedmiot, podręcznik nie obejmuje postępowania administracyjnego ani też postępowania sądowoadministracyjnego, której to problematyce poświęcona jest odrębna publikacja. Autorzy dążyli do położenia dużego nacisku na wyjaśnienie podstawowych instytucji prawa administracyjnego, tak aby zapewnić użyteczność zawartej w podręczniku wiedzy, nawet przy zmienionym stanie prawnym. Prawo administracyjne ulega w naszym kraju dynamicznym zmianom, co powoduje dość szybką dezaktualizację prac prawniczych w tej sferze, jeżeli nie skupiają się one na omówieniu podstawowych instytucji wykorzystywanych przez prawo administracyjne, w miejsce ścisłego przywiązania do okreś lonych tekstów aktów normatywnych. Takie właśnie podejście zostało przyjęte w podręczniku. Czytelnik, zwłaszcza w części szczegółowej, znajdzie informacje o podstawowych instrumentach, za pomocą których państwo oddziałuje na poszczególne sfery objęte regulacją administracyjnoprawną. Podręcznik kierowany jest przede wszystkim do studentów studiów prawniczych i administracyjnych. Dla nich prawo administracyjne jest jednym z głównych przedmiotów w czasie całych studiów. Autorzy dążyli jednak do tego, aby opracowanie to mogło być jako podstawowe kompendium wiedzy z prawa administracyjnego użyteczne w jak największym stopniu dla wszystkich osób, które mają do czynienia z prawem administracyjnym. Zatem również do nich niniejszy podręcznik jest adresowany. Przedkładane Czytelnikowi opracowanie jest dwunastym, zmienionym wydaniem tego podręcznika. W stosunku do poprzedniego wydania, obecny podręcznik został zaktualizowany, a w niektórych częściach istotnie zmieniony i uzupełniony, pozyskując nowych autorów. I tak opracowanie zagadnień prawa administracyjnego Unii Europejskiej powierzono wybitnemu specjaliście w tej dziedzinie prof. Arturowi Nowak-Farowi, legitymującemu się nie tylko wiedzą akademicką, ale i wielkim praktycznym doświadczeniem, wyniesionym m.in. z pracy jako podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych.

18 18 Przedmowa Uwaga poświęcona roli Unii Europejskiej wiąże się z jej szybko wzrastającą rolą w obszarze prawa administracyjnego oraz tworzeniem zgodnie z art. 298 TFUE otwartej, efektywnej i niezależnej administracji europejskiej, już teraz odgrywającej istotną rolę w niektórych obszarach, np. nadzoru nad instytucjami finansowymi. Treść podręcznika uzupełniono o problematykę zamówień publicznych, a także kwestie bezpieczeństwa energetycznego. W poprzednich wydaniach wprowadzono już zagadnienia dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych. Stoimy na gruncie założenia, że ewolucja prawa administracyjnego powinna znajdować bieżące odbicie w treści podstawowego podręcznika dla tego przedmiotu. W imieniu zespołu autorów wyrażam nadzieję, że książka ta będzie dobrze służyła zarówno studentom, jak i wszystkim tym, którym potrzebna jest podstawowa wiedza z zakresu prawa administracyjnego. Marek Wierzbowski

19 Rozdział Jacek Lang I. Zagadnienia wstępne 1. Pojęcie administracji Część pierwsza ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdział I Zagadnienia wstępne 1. Pojęcie administracji W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach. Według pierwszego znaczenia administracja jest pewną organizacją składającą się z różnorodnych organów i skupionych wokół nich jednostek organizacyjnych, utworzoną w celu wykonywania zadań publicznych w sposób okreś lony przez prawo. Zgodnie z drugim znaczeniem administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako okreś lona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, to możemy mówić o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, o administracji publicznej obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje. Idąc dalej, działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. takie, które nie mają na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez prawo, można okreś lić jako administrację prywatną. Od innych działań państwa administrację państwową odróżniają bądź bardziej konkretny charakter czy inaczej mniej abstrakcyjnie okreś lony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działający i odbiorca adresat działania), bądź rodzaj przedmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalają też dość dokładnie odróżnić administrację (jako okreś lony typ działalności) od ustawodawstwa oraz sądownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jest też skierowane do bardziej ogólnie okreś lonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania są również sformułowane za pomocą pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo zaś jest wyraźnie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono związane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjątkowo na podstawie odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie ze sprawami administracyjnymi. Działania sądu są przy tym z reguły ściśle uwarunkowane i okreś lone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sąd nie może zazwyczaj działać z włas nej inicjatywy, większość 1 2 Jacek Lang

20 20 Rozdział I. Zagadnienia wstępne jego czynności jest dokładnie okreś lona zarówno w zakresie kolejności, treści, mocy prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalność administracji z zasady nie wiąże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych między obywatelami bądź między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejściowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, związane z tokiem urzędowania. Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie okreś lonego typu i okreś lonej formy). Pozwalają one jedynie ogólnie zorientować się w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można wykazać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania. 3 W Polsce przed II wojną światową oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęściej określano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalność państwa, która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa. Przy okreś laniu administracji wykorzystywano więc podział władz państwowych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie. Negatywny sposób okreś lania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniających administrację z działalności państwa albo odróżniających ten fragment państwa od pozostałych. Definicje negatywne wskazywały bowiem na pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalności od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty czy organizacje, np. prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane za pomocą bardzo abstrakcyjnych pojęć czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, że administracji państwowej nie da się okreś lić w sposób pozytywny, tj. uogólniający i wyczerpujący zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słabość nauki czy nieumiejętność badaczy, co natura administracji: jej zmienność, różnorodność, nieograniczony zasięg itd. Dlatego też, ściśle biorąc, należałoby mówić nie tyle o definicjach negatywnych, co o definicjach materialno-negatywnych. Wskazują one bowiem także na charakter okreś lanej działalności lub organizacji. Przykładem definicji materialno-negatywnej może być definicja S. Kasznicy, według którego administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej 1, czy okreś lenie T. Bigo, który widział w administracji państwowej planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, niebędącą ustawodawstwem ani sądownictwem 2. Według T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż jest oparta na normach prawnych. W wypadku państwa zarówno akt woli, jak i akt zewnętrzny są regulowane prawem, natomiast w wypadku człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie zawsze. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy pozwalają odróżnić administrację państwową od administracji prywatnej bądź administrację istniejącą w innych epokach od administracji współczesnej. W podobny sposób definiowano w owym czasie administrację także w innych krajach. Na przykład F. Fleiner 3, autor popularnego podręcznika z początków ubiegłego wieku, twierdził, że administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury, służących celom, które odpowiadają dobru ogólnemu, 1 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948, s F. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen 1928, s Jacek Lang

21 1. Pojęcie administracji 21 poza sądownictwem i ustawodawstwem. Według tego autora administracja to złożona organizacja, wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym, oraz prawo, które reguluje jej działalność, mającą na celu dobro publiczne. Podobnie okreś lał administrację O. Mayer 4, uważany za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest pozasądową działalnością państwa, zmierzającą do zrealizowania życiowych celów według włas nego porządku prawnego. W Polsce na początku lat 50. XX stulecia zdefiniowano administrację państwową, nawiązując do zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwa. M. Jaroszyński pisał, że administracja PRL to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego 5. Przytoczone okreś lenie trafnie oddawało istotę i rolę administracji państwowej w tamtym okresie. Wywarło też duży wpływ na sposób myślenia o administracji, a także na długie lata przesądziło o zakresie oraz kierunku badań nauki o administracji i prawa administracyjnego. Dopiero w latach 70. XX w. podjęto próbę nowego okreś lenia istoty administracji. Pojawiła się propozycja okreś lenia administracji przez uwzględnienie dwu dotąd samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przez niego funkcji. Administracja państwowa pisał W. Dawidowicz to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu 6. Według tego okreś lenia administracja państwowa to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elementów, wielka i złożona instytucja realizująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierowniczym i organizującym. Rdzeniem tej instytucji są organy administracji państwowej i powiązane z nimi zakłady państwowe. Działają one przez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane ogólnie urzędami administracyjnymi (np. urząd wojewódzki, Urząd Regulacji Energetyki). Instytucja ta jest częścią aparatu państwowego. Jej działalność ogólnie rzecz ujmując polega na organizowaniu wykonania zadań państwa, a więc przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, okreś laniu ich zadań i zakresu działania, planowaniu, pozyskiwaniu środków rzeczowych i finansowych oraz zasobów ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu działalności zespołów ludzkich, organizacji itp. oraz na kierowaniu, tj. wiążącym oddziaływaniu na zachowanie się podmiotów znajdujących się na zewnątrz, m.in. przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, zrzeszeń gospodarczych, organizacji społecznych, osób prawnych i fizycznych. 4 Z poczynionych uwag wynika, że administracja jest złożonym zjawiskiem należącym do sfery organizacji, prawa i kultury. Współcześnie uchodzi ona za część aparatu państwowego powołaną do realizacji zadań ustalonych (lub zaakceptowanych) przez parlament, za rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) w celu realizacji zadań uznanych za publiczne i okreś lonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte w celu realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym podmiotom administracji. W szczególności prawo okreś la podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność. 4 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Leipzig M. Jaroszyński (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 19. Jacek Lang

22