Racjonalna polityka przestrzenna na obszarach wiejskich rekomendacje dla gmin, Marek Wiland, r., Opole

Transkrypt

1 Racjonalna polityka przestrzenna na obszarach wiejskich rekomendacje dla gmin, Marek Wiland, r., Opole 1

2 Brak w polskim prawie pojęcia racjonalna polityka przestrzenna, które znalazło się w tytule mojej prezentacji, jest symptomatyczny w świetle informacji zawartych w poprzednich wystąpieniach, i w pewnym sensie ten brak odzwierciedla liczne przejawy braku racjonalności, zarówno w zagospodarowaniu przestrzennym w naszym kraju, jak i w regulacjach, którym to zagospodarowanie podlega. Na szczęście pojęcie racjonalnej polityki przestrzennej jest zrozumiałe w obydwu ministerstwach zajmujących się planowaniem przestrzennym (na co wskazują przytoczone przeze mnie cytaty, ze stron internetowych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, jak i Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej). Rodzi to zatem co najmniej u optymistów nadzieję, że potrzeba urzeczywistnienia tego pojęcia przeniknie z czasem do polskiego prawa, a w ślad za tym do praktyki w zakresie gospodarki przestrzennej. RACJONALNA POLITYKA PRZESTRZENNA NA OBSZARACH WIEJSKICH W WARUNKACH KRYZYSU DEMOGRAFICZNEGO Polityka przestrzenna winna uwzględniać występujące uwarunkowania, w tym: zagrożenia skutkujące negatywną spiralą rozwoju; potrzebę poprawy warunków zamieszkiwania. Polityka przestrzenna winna być bardziej niż dotychczas efektywna, poprzez m.in. : Hamowanie rozpraszania zainwestowania; Realizowanie tej polityki z większym udziałem społecznym, przy jego niezbędnym edukowaniu; Wydawanie środków przede wszystkim na przedsięwzięcia służące jednocześnie wielu różnym pożądanym celom. 3 Każda racjonalna polityka powinna uwzględniać zarówno uwarunkowania występujące powszechnie, jak i te, które jedynie przejawiają się lokalnie. Spośród 2

3 tych powszechnie występujących na wielu obszarach wiejskich Opolszczyzny, chcę zwrócić uwagę na niekorzystne zjawiska ilustrowane tu wcześniej za pomocą tzw. negatywnej spirali rozwoju, którym możemy przeciwdziałać poprzez podnoszenie atrakcyjności zamieszkiwania na tych obszarach. Przy czym o tej atrakcyjności zamieszkiwania decyduje nie tylko dostępność i standard mieszkań, ale także charakter całej miejscowości lub nawet całego zespołu osadniczego, w którym mieszkamy (w tym charakter wyposażenia w usługi, dostępność komunikacyjna, czy walory krajobrazowe), a także możliwość znalezienia w akceptowalnej odległości satysfakcjonujących miejsc pracy. W warunkach kryzysu demograficznego, który obserwujemy w opolskich wsiach, racjonalna polityka przestrzenna powinna m.in. wiązać się z hamowaniem rozpraszania zabudowy, szerszym włączaniem społeczności lokalnych do jej określania i realizacji przy niezbędnym ich edukowaniu. Z kolei decydując się na wydawanie środków, warto kierować je przede wszystkim na inwestycje wielofunkcyjne, które w niewielkich ośrodkach osadniczych mogą być o wiele bardziej efektywne od wąsko wyspecjalizowanych. Przy okazji warto zwrócić uwagę, że nierzadko okres kryzysu jest najlepszą chwilą na wprowadzanie racjonalnych zmian, bo wówczas poparcie społeczne dla nich jest większe niż w czasach prosperity. 3

4 Rozproszenie zabudowy na terenach wiejskich należy do najbardziej jaskrawych, a jednocześnie do najczęstszych przejawów naruszenia zasad racjonalnej polityki przestrzennej w naszym kraju. Na powyższym slajdzie jest przedstawiony fragment gminy Syców, która prawie w całości objęta jest planami miejscowymi, ale w zakresie tworzenia warunków do rozpraszania zabudowy nie wyróżnia się specjalnie spośród innych gmin w województwie dolnośląskim, czy w całym naszym kraju. Powierzchnia niezabudowanych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową w gminie Syców przekracza ponad siedmiokrotnie powierzchnię zabudowanych terenów mieszkaniowych. Na powyższym slajdzie te rezerwy nie wydają się aż takie duże, bo skonfrontowano nieruchomości, na których występuje zainwestowanie mieszkaniowe i inne osadnicze wraz z rezerwami na ewentualne dogęszczenia z nieruchomościami, na których takiego zainwestowania nie ma w ogóle. Warto przy okazji wspomnieć, że pomimo tych olbrzymich rezerw terenowych, określonych w obowiązujących planach miejscowych, ostatnio mieszkańcy jednej z wiosek otaczających Syców wystąpili gremialnie o znaczące powiększenie tych rezerw (o należące do tych mieszkańców grunty rolne). 4

5 Pokrycie planami miejscowymi w całej Polsce jest prawie czterokrotnie niższe niż w gminie Syców, i na 31 grudnia 2008 roku wynosiło 25,61%. Jak wynika z badania statystycznego pn. Planowanie przestrzenne w gminach, na cele mieszkaniowe w tych planach miejscowych czyli na około 25% powierzchni kraju przeznaczono 6307,94 km 2 gruntów. Było to zatem wyraźnie ponad dwa razy więcej niż 1 stycznia 2009 roku wszystkich zabudowanych gruntów mieszkaniowych w całym kraju (dane geodezyjnie przedstawiane są na 1 stycznia każdego roku). Jednocześnie obserwuje się dużą dynamikę przyrostu zaplanowanych powierzchni przeznaczonych pod mieszkalnictwo. W okresie lat ten przyrost był dziewięciokrotnie szybszy od przyrostu faktycznie zabudowanych gruntów mieszkaniowych. Rezerwy gruntów przeznaczone w planach miejscowych pod mieszkalnictwo uzupełniane są terenami pod mieszkalnictwo ustalonymi w decyzjach o warunkach zabudowy i innymi terenami dostępnymi dla tej funkcji, dzięki możliwości wydania dla nich stosownych decyzji o warunkach zabudowy. Można szacować, że łącznie te rezerwy 5-10 razy przekraczają powierzchnie obecnych terenów mieszkalnych w kraju. 5

6 Ogólna powierzchnia terenów zurbanizowanych przez co w geodezji rozumie się tereny osadnicze (w tym przemysłowe) oraz tereny komunikacyjne wynosiła na obszarze całego kraju w dniu 1 stycznia ,33 km 2. Warto jednak odjąć od tej liczby powierzchnię terenów komunikacyjnych na wsi, z których zdecydowana większość znajduje się poza obszarami jednostek osadniczych, i dopiero tę różnicę porównywać z powierzchnią planowanych w miejscowych planach terenów pod zainwestowanie. Okazuje się wówczas, że powierzchnia terenów zurbanizowanych na obszarze naszego kraju jest nieco mniejsza od powierzchni przewidzianej w planach miejscowych, obejmującej jak już wcześniej wskazano jedynie 25,61% powierzchni Polski. Także w tym przypadku obserwuje się znacznie szybszy (ponad pięciokrotnie) przyrost powierzchni zaplanowanych terenów pod zainwestowanie, w stosunku do przyrostu powierzchni terenów faktycznie zainwestowanych. 6

7 Jak wcześniej wskazano, wielkość powierzchni przeznaczonej pod zainwestowanie (przede wszystkim mieszkaniowe), ani tym bardziej dynamika przyrostu tej powierzchni, nie ma uzasadnienia w wielkości terenów faktycznie wykorzystywanych pod zainwestowanie. Zmiany przeznaczenia w planach miejscowych i wydawane decyzje o warunkach zabudowy w przeważającej większości wypadków miały - w interesie ich wnioskodawców - doprowadzić do podniesieniu wartości nieruchomości. Służyły zatem spekulacji gruntami, która z czasem zaczęła coraz bardziej utrudniać realizowanie nowych inwestycji, w tym poprzez nieuzasadnione zawyżanie cen gruntów budowlanych. W tej spekulacji gruntami, oprócz prywatnych właścicieli gruntów, ważnym graczem są także instytucje publiczne, w tym Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Przedstawiona na slajdzie tablica ustawiona na wielkim pustym, ale geodezyjnie podzielonym na działki polu, zachęca do kupowania działek, do których w większości nie ma dojazdu i nie są uzbrojone. W tym przypadku sprzedaż działek posuwa się raczej opornie i dotychczas nie skutkuje nowymi inwestycjami. Należy jednak przyjąć, że ktoś bardziej 7

8 zdeterminowany zacznie się na tym obszarze budować i będzie domagać się od gminy uzbrojenia swojej działki. I nie należy wykluczać, że zdoła przymusić gminę do tej kosztowej a z punktu widzenia interesu publicznego zupełnie nieracjonalnej inwestycji. Konieczność ponoszenia tego typu wydatków, które mogą dotyczyć także choćby wykupu fragmentów gruntów przeznaczonych pod nowe drogi publiczne, unaocznia nieracjonalność polityki przestrzennej prowadzonej niestety w bardzo wielu gminach w naszym kraju. 8

9 Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na obszarze gminy zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do zadań własnych gminy, i zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami obejmuje m.in. sporządzanie planów miejscowych. Choć zatem nie ma obowiązku obejmowania całego obszaru gminy planami, to unikanie sporządzania tych dokumentów i zastępowanie ich decyzjami o warunkach zabudowy wskazuje na uchylanie się przez gminę z realizacji jednego z nałożonych na nią ustawą zadań. W prowadzeniu polityki przestrzennej gmina może, poza sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów, posługiwać się także innymi narzędziami. Można do nich zaliczyć m.in. politykę w zakresie inwestowania w systemy komunikacyjne czy infrastrukturalne, a także w obiekty użyteczności publicznej. Dzięki temu gmina może zachęcać, niezależne od niej podmioty, do inwestowania w określonych obszarach lub, wręcz przeciwnie, nie podejmując pewnych inwestycji zniechęcać w wybranych obszarach także inne podmioty do przystępowania do niepożądanych przez gminę (choćby czasowo) przedsięwzięć. 9

10 Procesy rozpraszania zabudowy nie następują w równym tempie na obszarze kraju. Są one mocno zaawansowane na obszarach dawnego zaboru rosyjskiego i austriackiego, wokół większych miast oraz niestety na terenach o dużych walorach turystycznych. Na szczęście na znacznych obszarach Dolnego Śląska, jak i Opolszczyzny, nie obserwujemy jeszcze zbyt wielu rażących przykładów chaosu przestrzennego, powodowanego przez rozproszenie zabudowy. Warto więc chronić te obszary i w racjonalny sposób je wykorzystywać w przyszłości. 10

11 Kluczowe znaczenie dla poprawy prowadzonej w kraju polityki przestrzennej ma zmiana uwarunkowań prawno-ekonomicznych. Propozycje zestawu wybranych, służących temu regulacji i działań, zamieściłem na slajdzie. Dodatkowo trzeba wzmocnić znaczenie walorów krajobrazowych w gospodarce przestrzennej. Nie może tak być, jak to obecnie często bywa interpretowane w orzecznictwie, że walory te można skutecznie chronić tylko wtedy, gdy dzieje się to przy okazji ochrony innych wartości określonych w ustawach. Przy czym nie wystarczy w tym zakresie dokonać jedynie zmian legislacyjnych; niezbędne jest przekonanie zarówno osób uczestniczących w kształtowaniu polityki przestrzennej, jak i lokalnych społeczności, że ochrona krajobrazu leży w interesie zdecydowanej większości użytkowników przestrzeni. 11

12 Wśród przedstawionych poprzednio narzędzi naprawy wad prowadzonej w Polsce gospodarki przestrzennej warto zwrócić uwagę na potrzebę obłożenia podatkiem niezabudowanych gruntów budowlanych. Jego skuteczność byłaby większa, gdyby miał on charakter progresywny, wzrastający w miarę przedłużania okresu, w którym przeznaczony pod zainwestowanie grunt pozostawałby niezabudowany. Ale nawet podatek o stałej wartości w stosunku do siły nabywczej pieniądza mógłby w krótkim czasie przyczynić się do racjonalizacji gospodarki przestrzennej. Spowodował by zmniejszenie korzyści ze spekulacji gruntami i w różnych aspektach ułatwiły realizację inwestycji budowlanych. Przejawiało by się to w szczególności w spadku cen niezabudowanych gruntów przeznaczonych pod inwestycje i koncentracji inwestycji na obszarach o najlepszych uwarunkowaniach (obniżając koszty inwestycji, w tym infrastrukturalnych). Towarzyszyłby tym procesom znaczący spadek cen gruntów na obszarach peryferyjnych, o niskich walorach inwestycyjnych, obniżający z kolei koszty pozyskiwania gruntów na potrzeby tranzytowych inwestycji sieciowych. 12

13 W sytuacji kryzysu demograficznego warto koncentrować się na podnoszeniu wartości istniejącego zainwestowania, szczególnie wtedy, gdy z racji usytuowania lub walorów kulturowych jego wartość może skutecznie konkurować z nowymi inwestycjami. Taka ochrona walorów nie może być skuteczna, gdy staramy się rewaloryzować tylko określony budynek. Tego typu działania muszą obejmować także otoczenie interesującego nas obiektu, dla zapewnienia w nim ładu przestrzennego. Dotyczy to zatem w szczególności struktury funkcjonalnoprzestrzennej, jak i aspektów krajobrazowych. Z tego powodu planem miejscowym, służącym podniesieniu wartości chronionych obszarów jest nie ten, który na wszystko pozwala, tylko ten, którego ustalenia wykluczają możliwość realizacji przedsięwzięć wprowadzających chaos przestrzenny. Przykładowo, wymagania odnośnie nachylenia dachów, których forma na obszarach wsi, często w istotnym stopniu, decyduje o ładzie przestrzennym, nie mogą dopuszczać do nadmiernego zróżnicowania (zwykle ponad 4-5 o ). 13

14 Na koniec pragnę zwrócić uwagę, że do czasu wprowadzenia postulowanego podatku od zaplanowanych pod inwestycje, a niezabudowanych terenów, przeznaczanie nowych terenów pod zainwestowanie nie zapewnia żadnych dochodów gminie, ale generuje zobowiązania, które w bliższej lub dalszej przyszłości mogą być bardzo niekorzystne dla całej lokalnej społeczności gminy. 14