Urynkowienie usług publicznych

Transkrypt

1 Urynkowienie usług publicznych Spojrzenie krytyczne dr Dawid Sześciło

2 NOWE ZARZĄDZANIE PUBLICZNE

3 Rewolucja New Public Management neoliberalna wizja zarządzania publicznego bardziej zestaw chwytliwych sloganów niż paradygmat oparty na dowodach wprowadzenie mechanizmów rynkowych, szczególnie opartych na konkurencji, do sfery organizowania i świadczenia usług publicznych [Hood 1991] administracja przedsiębiorcza administracja powinna raczej zarabiać, niż wydawać pieniądze [Osborne, Gaebler 1992]

4 E.S. Savas, Privatization and Public-Private Partnerships, 1987 Zadaniem rządu jest sterować łodzią, a nie wiosłować. Bezpośrednie świadczenie usług na rzecz obywateli jest wiosłowaniem, a rząd nie jest zbyt dobry w wiosłowaniu

5 Główne postulaty NPM ---MENEDŻERYZM--- decentralizacja zarządzanie przez rezultaty, a nie procesy obywatel jako klient, a nie petent większa autonomia menedżerów publicznych powiązana z rozliczalnością na podstawie osiąganych wyników wynagradzanie menedżerów publicznych na podstawie osiąganych wyników ---URYNKOWIENIE--- większy udział podmiotów prywatnych w zapewnieniu usług publicznych komercjalizacja publicznych dostawców usług publicznych mechanizmy organizowania usług publicznych oparte na konkurencji outsourcing (kontraktowanie) usług publicznych partnerstwo publicznoprywatne vouchery na usługi publiczne

6 Jak się zmienił system usług publicznych?

7 Liderzy reform NPM Nowa Zelandia eksperyment nowozelandzki masowa prywatyzacja przedsiębiorstw publicznych i decentralizacja administracji Wielka Brytania thatcheryzm ( rolling back the state ) obligatoryjny outsourcing usług publicznych (compulsory competitive tendering) Stany Zjednoczone clintonowski ruch Reinventing Government decentralizacja zarządzania, administracja musi zarabiać, redukcja zatrudnienia w sektorze publicznym

8 Ekspansja nowego zarządzania publicznego nowe zarządzanie publiczne było skrzynką narzędziową (toolbox) dla programów transferowania polityk prowadzonych przez organizacje międzynarodowe (IMF, Bank Światowy, OECD) wyznaczyło kierunek reform zarządzania publicznego w państwach postsocjalistycznych

9 FORMY URYNKOWIENIA USŁUG PUBLICZNYCH

10 Outsourcing (kontraktowanie, zamówienia publiczne) outsourcing w pierwszej kolejności dotyczył usług o charakterze technicznym, takich jak roboty budowlane, odbiór odpadów, transport publiczny czy usługi informatyczne obejmował zatem usługi łatwe do zdefiniowania, dla których możliwe jest określenie precyzyjnych standardów ich świadczenia, a swoboda wykonawcy w tym zakresie jest ograniczona za sprawą NPM upowszechniło się kontraktowanie w takich dziedzinach jak edukacja, opieka nad osobami starszymi czy pomoc społeczna

11 Outsourcing w polskiej praktyce c o d o z a s a d y b r a k o b o w i ą z k u outsourcingu decyzja należy do samorządów *Nowa ustawa śmieciowa wyjątkowo przewiduje obowiązkowe przetargi na świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych dominuje outsourcing usług technicznych, ale kryzys finansowy może skłaniać samorządy do objęcia nim także usług społecznych

12 MOCNE STRONY niekiedy sprzyja lepszemu funkcjonowaniu publicznych usługodawców (efekt konkurencji) umożliwia transfer knowhow z sektora prywatnego do administracji może przyczynić się do ograniczenia kosztów, szczególnie w krótkiej perspektywie SŁABE STRONY koszty transakcyjne (negocjowanie umów, nadzór nad realizacją kontraktu) przynosi negatywne skutki, gdy monopol publiczny zmienia się w monopol prywatny ryzyko pogorszenia sytuacji pracowników trudności w egzekwowaniu standardów jakości usług (tylko poprzez mechanizmy odpowiedzialności cywilnoprawnej) asymetria informacyjna: dostawca usług - klient Outsourcing: mocne i słabe strony

13 Partnerstwo publiczno-prywatne PPP stanowi formę długofalowego (wieloletniego) i kompleksowego świadczenia usług publicznych na podstawie specyficznego modelu prawnofinansowego opartego na zaangażowaniu prywatnego wykonawcy nie tylko w bezpośrednią realizację przedsięwzięcia, ale także zapewnienie jego finansowania oraz określenie jego szczegółowych ram. O ile przy zamówieniach publicznych mamy do czynienia z pewną liczbą jednorazowych transakcji między sektorem publicznym i prywatnym (one-off transactions), o tyle w PPP istotą jest zawiązanie trwałej relacji biznesowo-prawnej, której treść wspólnie ustalają strony w ramach negocjacji i uzgodnień

14 PPP w Polsce dotychczas głównie projekty autostradowe i małe projekty lokalne podejmowane są jednak projekty PPP np. w ochronie zdrowia formalnie nie ma ograniczeń w tej kwestii, ustawa z 2008 r. zniosła też obowiązek analizy ex ante efektywności projektu PPP zainteresowanie PPP może rosnąć w miarę wyczerpywania się środków unijnych na inwestycje infrastrukturalne

15 MOCNE STRONY sprawdza się tam, gdzie relatywnie łatwo jest określić standardy jakości usług, a także istnieje spory potencjał redukcji kosztów realizacji projektu w toku jego trwania umożliwia duży przyrost infrastuktury w krótkim okresie i przy niewielkim zaangażowaniu środków publicznych SŁABE STRONY mniej efektywne tam, gdzie występuje szybki postęp technologiczny zmieniający sposób świadczenia usług (dotyczy to głównie usług teleinformatycznych i zdrowotnych) w takich warunkach trudno jest wypracować długoterminowy kontrakt nie jest skuteczne również w sferach, gdzie występują poważne trudności w ocenie jakości usług zarówno administracja, jak i obywatele, czyli odbiorcy usług ze względu na wysokospecjalistyczny charakter usług mają ograniczony dostęp do informacji, które pozwoliłyby zweryfikować ich jakość wymaga dużej sprawności i kwalifikacji po stronie administracji ze względu na duże skomplikowanie prawno-finansowe projektów PPP: mocne i słabe strony

16 Vouchery na usługi publiczne system dystrybucji usług publicznych, w którym dane osoby otrzymują uprawnienie do uzyskania wskazanych dóbr czy usług za pośrednictwem określonego kręgu dostawców, a finansowanie tych dóbr czy usług zapewnia administracja istota voucherów samodzielny wybór dostawcy usługi przez obywatela

17 Vouchery na usługi publiczne w Polsce w założeniu na voucherach opiera się system opieki zdrowotnej wprowadzony pieniądz podąża za pacjentem, pacjent ma zagwarantowaną prawem swobodę wyboru świadczeniodawcy spośród zakontraktowanych przez NFZ pewne cechy modelu voucherowego wykazuje system oświaty

18 Vouchery (bony) oświatowe ---SZWECJA--- pełne zrównanie statusu szkół publicznych i prywatnych jednakowa dotacja na ucznia szkoły prywatne nie mogą pobierać dodatkowych opłat od rodziców, ani odmówić przyjęcia ucznia z terenu danej gminy rozwój szkół o wyraźnym profilu, np. propagujących określone modele pedagogiczne czy nastawionych szczególnie na wybrane obszary edukacji, np. języki obce czy sztukę niektóre badania wskazują na poprawę jakości nauczania w szkołach publicznych pod wpływem konkurencji ze strony szkół prywatnych ---CHILE--- swoboda wyboru szkoły, ale szkoły prywatne mogą pobierać dodatkowe opłaty umożliwienie szkołom prywatnym pobierania opłat dodatkowych może sprzyjać społecznej segregacji uczniowie z rodzin biedniejszych dominują w bezpłatnych szkołach publicznych, dzieci z zamożniejszych rodzin skupiają się w szkołach prywatnych działających na zasadzie współpłacenia czy pełnej odpłatności nie ma przy tym dowodów, że współpłacenie przekłada się na lepszą jakość nauczania

19 Wnioski z praktyki urynkowienia urynkowienie nie przynosi jednoznacznie pozytywnych efektów w każdej dziedzinie usług publicznych fundamentalnym warunkiem korzyści dla interesu publicznego jest wysoka zdolność administracji do sterowania systemem usług publicznych opartym na mechanizmach rynkowych w polskim systemie prawnym nie przewidziano obowiązku analizy ex ante ani ex post efektywności urynkowienia usług publicznych

20 JAKI SYSTEM USŁUG PUBLICZNYCH?

21 Założenia teoretyczne koncepcja administracji neoweberowskiej wiodąca, sterująca rola administracji (państwa) w zapewnieniu dobrobytu obywateli koncepcja administracji uczącej się doskonalenie działań administracji w oparciu o wszechstronną analizę rzeczywistości oraz samodzielną refleksję nad własnymi działaniami sukcesami i niepowodzeniami podejście pragmatyczne jakiekolwiek koncepcje teoretyczne muszą być ściśle powiązane z doświadczeniem i praktyką, podstawą wszelkich działań jest zaś refleksja nad podejmowanymi działaniami, która pozwala ocenić, co działa

22 Główne postulaty obligatoryjna ocena ex ante i ex post skutków urynkowienia usług publicznych urynkowienie nie może być traktowane jako rozwiązanie a priori korzystne! ocena pod kątem efektywności ekonomicznej, ale także społecznej obligatoryjne planowanie strategiczne systemu usług publicznych z aktywnym udziałem obywateli

23 dr Dawid Sześciło Zakład Nauki Administracji WPIA UW