Ocena wpływu na finanse publiczne ustawy z 6 grudnia 2013 o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych 28 stycznia 2014 Autorzy: Piotr Lewandowski Jan Baran Karol Pogorzelski Instytut Badań Strukturalnych ul. Rejtana 15 lok. 28 02-516 Warszawa, Polska e-mail: ibs@ibs.org.pl www.ibs.org.pl
Zawartość 1 Wprowadzenie... 3 2 Istota analizowanych zmian w systemie emerytalnym... 4 3 Sytuacja finansów publicznych w Polsce w krótkim okresie... 6 4 Wpływ Ustawy na finanse publiczne... 10 4.1 Konsekwencje jednorazowego przeniesienia aktywów z OFE do ZUS... 11 4.2 Wpływ zmiany w sposobie podziału składki emerytalnej między OFE a subkonta w ZUS... 16 4.3 Wpływ dobrowolności odprowadzania części składek do OFE... 17 4.4 Wpływ dziedziczenia na subkoncie... 18 4.5 Wpływ tzw. suwaka... 19 4.6 Łączny wpływ zmian na finanse publiczne z wyróżnieniem wpływu waloryzacji na subkoncie 21 5 Podsumowanie... 26 Bibliografia... 28 2
1 Wprowadzenie 1 lutego 2014 r. wejdzie w życie Ustawa z 6 grudnia 2013 r. o zmianie ie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (nazywana dalej Ustawą), która w znacznym stopniu zmieni zasady funkcjonowania polskiego systemu emerytalnego. Ustawa wprowadzi między innymi trzy poważne zmiany, które są zmodyfikowaną wersją rekomendacji przedstawionych wcześniej przez rząd w Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego z lipca 2013 r.: 1. Jednorazowe umorzenie 51,5% jednostek rozrachunkowych znajdujących się na rachunkach członków otwartych funduszy emerytalnych (OFE) i zastąpienie ich przypisami na tzw. subkoncie w ZUS. Z tego tytułu nastąpi przekazanie z OFE do ZUS aktywów o wartości ok. 154 mld zł. 2. Dobrowolność uczestnictwa w II filarze systemu emerytalnego. Każda osoba ubezpieczona będzie mogła raz na 4 lata zdecydować, czy chce przekazywać część swojej składki do OFE. Brak deklaracji będzie traktowany jak decyzja o przekazywanie całości składki do ZUS (także na subkonto). 3. Stopniowe przenoszenie pozostałego kapitału zgromadzonego na rachunkach indywidualnych z OFE do ZUS w okresie 10 lat przed osiągnięciem przez daną osobę wieku emerytalnego (tzw. suwak ), wiążące się także z przekazywaniem całości składki emerytalnej do ZUS w okresie 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Wprowadzenie tych zmian było uzasadniane przez rząd negatywnym wpływem na stan finansów publicznych kapitałowej części systemu emerytalnego w dotychczasowej formule. Konieczność przekazywania części składek emerytalnych do OFE miała powodować narastanie długu publicznego, wzrost kosztów finansowania długu (oprocentowania obligacji), obniżenie ratingu Polski, oraz wypieranie innych wydatków publicznych. Trafność tego uzasadnienia budzi wątpliwości ekonomistów, wyrażone na przykład w opracowaniach Lewandowski (2013) oraz KOBE (2013), zaś samej reformie systemu emerytalnego postawiono zarzut sprzeczności z Konstytucją. Powagę tego zarzutu potwierdził prezydent RP Bronisław Komorowski kierując Ustawę do Trybunału Konstytucyjnego. Niniejsze opracowanie ma na celu analizę wpływu zmian zawartych w Ustawie na finanse publiczne w Polsce, zarówno w krótkim, jak i w długim okresie czasu. W szczególności, podjęta zostanie próba odpowiedzi na dwa pytania: Czy przyspieszony tryb wprowadzenia reformy systemu emerytalnego był konieczny ze względu na ryzyko załamania się finansów publicznych w Polsce w krótkim okresie? Czy Ustawa zmieniająca funkcjonowanie systemu emerytalnego rzeczywiście poprawia stan finansów publicznych w długim okresie, czyli prowadzi do lepszego zbilansowania aktywów i zobowiązań emerytalnych państwa? Należy podkreślić, że przedmiotem opracowania jest wpływ Ustawy tylko i wyłącznie na finanse publiczne, a inne istotne konsekwencje Ustawy, np. wpływ na oczekiwaną wysokość świadczeń emerytalnych lub na rynek kapitałowy, zostały świadomie pominięte. 3
2 Istota analizowanych zmian w systemie emerytalnym Najważniejsze zmiany zapisane w Ustawie będącej przedmiotem niniejszego opracowania można scharakteryzować w następujących punktach: Otwarte Fundusze Emerytalne zostały zobowiązane do przekazania do ZUS 51,5% wartości aktywów zapisanych na rachunkach swoich członków. 31 grudnia 2013 r. całkowita wartość aktywów OFE wynosiła 299,3 mld zł. Do ZUS zostanie przeniesione ok. 154 mld zł, co stanowi równowartość 9,4% produktu krajowego brutto na koniec 2013 r. 1 Dokładna wielkość tego transferu zgodnie z zapisami Ustawy zostanie ustalona 31 stycznia 2014 r. Poziom 51,5% aktywów miał w zamierzeniu odpowiadać wartości obligacji skarbowych znajdujących się w portfelach OFE. W praktyce jednak, wartość tych obligacji wynosi ok. 127 mld zł i stanowi jedynie 42% wszystkich aktywów w posiadaniu OFE. 2 W związku z tym OFE będą musiały umorzyć także inne kategorie aktywów, przede wszystkim obligacje autostradowe BGK (17,5 mld zł), obligacje komunalne i inne papiery dłużne gwarantowane przez Skarb Państwa (ok. 4,5 mld zł). Umorzenie tych wszystkich kategorii aktywów wciąż jednak nie wystarczy do spełnienia wymogów ustawowych (o ile wartość wcześniej wymienionych aktywów w dniu 31 stycznia 2014 r. nie okaże się istotnie wyższa od ich wartości w dniu 31 grudnia 2013 r.), więc OFE będą musiały sprzedać też akcje, pozaskarbowe papiery dłużne lub depozyty bankowe o wartości ok. 6 mld zł. Wartość aktywów jednostek rozrachunkowych na rachunkach osób ubezpieczonych w OFE zostanie zapisana przez ZUS na tzw. subkontach tych osób. Osoby ubezpieczone w II filarze otrzymują możliwość wyboru, czy chcą nadal odprowadzać składkę do OFE, czy wolą przekazywać całość swojej składki do ZUS. W pierwszym przypadku ich składka emerytalna zostanie podzielona na 3 części: o 12,22% podstawy wymiaru składki zostanie zapisana na podstawowym koncie emerytalnym w ZUS (I filar systemu emerytalnego). Wielkość ta pozostaje bez zmian w porównaniu z poprzednim stanem prawnym. o 4,38% podstawy wymiaru składki trafi na subkonto ZUS. o 2,92% będzie przekazywane do OFE. Jeśli ubezpieczony zrezygnuje z dalszego przekazywania części składki do OFE, to jego składka zostanie podzielona na dwie części: o 12,22% zostanie zapisane na podstawowym koncie emerytalnym ZUS o 7,3% zostanie zapisane na subkoncie ZUS. Ubezpieczeni będą mogli dokonać wyboru w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca 2014. Osoby przystępujące do systemu będą miały na decyzję 4 miesiące od momentu powstania 1 W Ocenie Skutków Regulacji do Ustawy zapisano, że wartość aktywów przeniesionych z OFE do ZUS wyniesie 8,5% PKB, ale wartość ta odnosi się do prognozowanego PKB Polski na koniec 2014 r. przy założeniu, że wartość aktywów OFE będzie niższa niż wynosiła na koniec 2013 r. 2 Wszystkie dane w tym podrozdziale pochodzą z danych miesięcznych Komisji Nadzoru Finansowego z 31 grudnia 2013, udostępnionych na stronie internetowej: http://www.knf.gov.pl/opracowania/rynek_emerytalny/dane_o_rynku/rynek_ofe/dane_miesieczne/dane_mie/dane_o_rynku/rynek_ofe/dane_miesieczne/dane_mie sieczne_ofe.html 4
obowiązku odprowadzania składki emerytalnej. Niepodjęcie decyzji w tym okresie będzie traktowane jako deklaracja przekazywania kolejnych składek do ZUS. Raz na cztery lata przez okres 4 miesięcy, począwszy od 1.04.2016, będzie można dokonać ponownego wyboru odnośnie uczestnictwa w OFE. Za każdym razem decyzja będzie dotyczyć wyłącznie przyszłych składek, a nie ma zastosowania do składek już odprowadzonych. Niepodjęcie żadnej decyzji w wymienionych okresach, będzie traktowane jako deklaracja kontynuacji wcześniejszego wyboru. Na dziesięć lat przed osiągnięciem przez osobę ubezpieczoną (właściwego dla niej) wieku emerytalnego, kapitał zgromadzony na ich rachunkach w OFE będzie stopniowo przenoszony do ZUS. OFE w comiesięcznych odstępach będą umarzać jednostki rozliczeniowe tych osób w ilościach będących ilorazem liczby jednostek rozliczeniowych pozostałych na rachunku tej osoby oraz wyrażonej w miesiącach różnicy pomiędzy wiekiem emerytalnym tej osoby a jej wiekiem w momencie dokonywania umorzenia (wyrażonym w miesiącach). Umorzone środki OFE przekaże do ZUS, który następnie zaksięguje je na subkoncie tej osoby. Zasada ta dotyczy również osób, które w momencie wejścia w życie Ustawy osiągnęły wiek bliższy wiekowi emerytalnemu o mniej niż 10 lat. W okresie 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego całość składki osoby ubezpieczonej będzie lokowana w ZUS (zgodnie z wcześniej przedstawionym podziałem między pierwszy filar a subkonto), czyli w przypadku osób, które zdecydowały się odprowadzać część składki do OFE, w ostatnich 10 latach przed osiągnięciem wieku emerytalnego ZUS zaprzestanie przekazywania części składki ubezpieczonego do OFE, a zacznie zapisywać ją na subkoncie. W szczególności, osoby, które w momencie wejścia w życie Ustawy osiągnęły wiek bliższy wiekowi emerytalnemu o mniej niż 10 lat, nie będą miały możliwości wyboru gdzie lokowana ma być ich składka, w całości zostanie zapisana ona na kontach w ZUS. Zmieniona została polityka inwestowania Otwartych Funduszy Emerytalnych. Zakazano OFE inwestowania w obligacje i inne papiery dłużne gwarantowane przez Skarb Państwa. Podniesiony został natomiast limit aktywów denominowanych w walutach zagranicznych, jakie mogą posiadać OFE (z 5% do 10% w 2014 r., 20% w 2015 r. i 30% od 2016 r.). Wprowadzono również tymczasowe limity minimalnej wartości akcji, jakie posiadać muszą w swoich portfelach inwestycyjnych OFE. Ponadto prowizja od składek pobierana przez OFE została obniżona z 3,5% do 1,75%. 3 Większość spośród wymienionych zmian wiąże się z przesunięciem aktywów lub strumieni składek z OFE do ZUS, co skutkuje wzrostem zobowiązań emerytalnych ZUS. Kluczowe pytanie dla oceny skutków Ustawy dla finansów publicznych dotyczy tego, w jakim stopniu przejęte aktywa (czyli przyszłe wpływy) pokrywają przejęte zobowiązania emerytalne (czyli przyszłe wydatki). Jeśli wartość przejętych aktywów przewyższa wartość przejętych zobowiązań, to Ustawa oddziałuje korzystnie na bilans sektora finansów publicznych. W przeciwnym przypadku jej wpływ jest negatywny. Ten obraz komplikuje fakt, że aktywa i pasywa różnych filarów systemu emerytalnego są różnie traktowane pod względem księgowym. Aktywa i pasywa OFE są przedmiotem rynkowej i księgowej wyceny. Podobnie 3 Ten aspekt zmian ma znaczenie dla oczekiwanych wysokości przyszłych emerytur ponieważ wpływa na stopy zwrotu w OFE, ale nie ma wpływu na finanse publiczne, dlatego jest pominięty w dalszej j części opracowania. 5
jest ze składkami wpływającymi do ZUS oraz zobowiązaniami w stosunku do emerytów, którym wypłacane są świadczenia. Jednak, o ile zobowiązania ZUS względem przyszłych emerytów są rejestrowane na kontach i subkontach ubezpieczonych (płatników składek), o tyle nie podlegają one ani księgowej, ani rynkowej wycenie. 4 W związku z tym rzeczywisty (ekonomiczny) i księgowy wpływ analizowanej Ustawy na finanse publiczne będzie różny. W sensie księgowym, przejęte od OFE aktywa zostaną zaksięgowane jako przychód sektora finansów publicznych. Jednak przejęte zobowiązania emerytalne nie zostaną zaksięgowane po stronie pasywów. Dlatego Ustawa poprawi księgowy bilans sektora finansów publicznych, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w spadku jawnego długu publicznego. Zgodnie z obowiązującymi zasadami księgowości sektora publicznego, wynikające z przejęcia aktywów i przesunięcia strumienia składek zobowiązania emerytalne zostaną zaksięgowane dopiero w momencie wypłat emerytur (i w danym roku tylko w wysokości odpowiadającej strumieniowi emerytur wypłaconych w danym roku). Od strony ekonomicznej zastąpienie długu jawnego długiem ukrytym nie zmienia jednak sytuacji sektora finansów publicznych. W niniejszym iejszym opracowaniu dokonujemy szacunku przyszłych zobowiązań (emerytalnych) państwa wynikających ze zmian zawartych w Ustawie, 5 czyli długu ukrytego, zestawiając je z przyszłymi dodatkowymi wpływami składek emerytalnych do FUS, wynikającymi z Ustawy (z uwzględnieniem jednorazowego przejęcia części aktywów w 2014 r.) i w ten sposób dokonując oceny skutków netto dla finansów publicznych. 3 Sytuacja finansów publicznych w Polsce w krótkim okresie Kryzys finansowy lat 2008-20132013 doprowadził do znaczącego pogorszenia sytuacji finansów publicznych w Polsce. Wskutek działania tzw. automatycznych stabilizatorów przychody budżetowe spadły a wydatki wzrosły. Doprowadziło to do powiększenia się deficytu budżetowego a w konsekwencji akumulacji długu publicznego. W połowie 2008 r. dług publiczny stanowił mniej niż 45% PKB, a pod koniec 2009 r. wynosił już ponad 50% PKB (wg unijnej metody liczenia długu). Dług publiczny powyżej 50% PKB znacznie ogranicza przestrzeń do prowadzenia elastycznej polityki fiskalnej. Według art. 216 ustęp 5. Konstytucji RP nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji, które spowodowałyby przekroczenie przez dług publiczny poziomu 60% PKB. Konstytucyjnemu progowi długu odpowiada analogiczny próg w prawodawstwie Unii Europejskiej jedno z kryteriów konwergencji obowiązujących państwa członkowskie UE. W przypadku jego naruszenia, Komisja Europejska podejmuje działania dyscyplinujące, tzw. procedurę nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure). Jednakże poziom długu publicznego służący do oceny spełnienia wymogów 4 Z tego powodu, rozróżnia się dwa rodzaje dług publicznego: jawny dług publiczny obejmujący tylko bilansowe (księgowe) zobowiązania państwa oraz ukryty dług publiczny, czyli dług publiczny obejmujący pozabilansowe zobowiązania państwa, a, z których największą część stanowią właśnie zobowiązania względem przyszłych emerytów. 5 Prezentujemy więc wpływ Ustawy na finanse publiczne, abstrahując od zobowiązań wynikających z wcześniej wprowadzonych rozwiązań, w szczególności z tytułu zgromadzonych (i zwaloryzowanych) składek na kontach w ZUS (w tzw. pierwszym filarze), na subkoncie od czasu wprowadzenia go w 2011 r. i przesunięcia na nie części składki emerytalnej wcześniej kierowanej do OFE, oraz od wydatków na emerytury ze starego systemu emerytalnego. 6
konstytucyjnych może różnić się od poziomu długu analizowanego przez Komisję Europejską ze względu na rozbieżności metodologiczne co do tego, jakie zobowiązania należy traktować jako składnik długu. Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. przewiduje dodatkowe dwa progi ostrożnościowe dla długu publicznego (50 i 55% PKB), powyżej których rząd jest zmuszony do wprowadzania oszczędności budżetowych. Przekroczenie pierwszego z nich wymusza ograniczenie deficytu. Przekroczenie drugiego progu zmusza do szeregu działań oszczędnościowych: (1) uchwalenia budżetu bez deficytu, lub z takim poziomem deficytu, który gwarantuje, że poziom długu publicznego do PKB będzie mniejszy niż w roku poprzednim (2) zamrożenia wynagrodzeń w sektorze publicznym, (3) ograniczenia waloryzacji rent i emerytur oraz (4) zamrożenia wydatków jednostek sektora finansów publicznych. W listopadzie 2013 r. uchwalono modyfikację funkcjonowania tych progów w postaci tzw. stabilizującej reguły wydatkowej. Określa ona, że wydatki sektora finansów publicznych w danym roku, nie mogą być wzrosnąć o więcej niż iloczyn średniorocznego realnego tempa wzrostu gospodarczego za okres wcześniejszych 8 lat oraz wskaźnika inflacji. Jeśli przekroczony zostanie pierwszy próg długu publicznego (50% PKB) to pierwszy czynnik predstawionego iloczynu pomniejsza się o 1,5 pkt. proc. zaś jeśli dług publiczny przekroczy drugi próg ostrożnościowy (55% PKB), to czynnik ten pomniejsza się o 2 pkt. proc. Korekty te nie obowiązują, jeśli prognozowane tempo wzrostu gospodarczego za dany rok odchyla się w dół o więcej niż 2 pkt. proc. od 8-letniego trendu. Stabilizująca reguła wydatkowa nieznacznie osłabia siłę progów ostrożnościowych w stosunku do wcześniejszych uregulowań. Pogarszająca się sytuacja finansów publicznych sprawiła, że w 2010 r. istniało poważne ryzyko przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego. Aby tego uniknąć, rząd zdecydował się zmienić sposób obliczania długu publicznego, tak aby wyłączyć z niego część zobowiązań państwa (np. obligacje drogowe wyemitowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego). Ten zabieg o charakterze rachunkowym pozwolił opóźnić przekroczenie pierwszego progu ostrożnościowego do 2010 r. i utrzymać dług publiczny poniżej progu 55% PKB. W 2013 r. nastąpiło jednak ponowne pogorszenie sytuacji finansów publicznych. Przewidywane przychody okazały się o 24 mld zł niższe niż założono w budżecie na 2013 r. co wymusiło jego nowelizację. Aby móc podwyższyć deficyt budżetowy (o 16 mld zł) zawieszono funkcjonowanie pierwszego progu ostrożnościowego. Skumulowany dług publiczny wg krajowej metodologii wyniósł na koniec roku 54,8% PKB, czyli niewiele mniej niż drugi próg ostrożnościowy. Powolne tempo wychodzenia z okresu spowolnienia gospodarczego sprawia, że jeśli nie zostaną podjęte działania zaradcze dług publiczny Polski będzie w najbliższym czasie dalej rósł. Stanie się tak za sprawą dwóch czynników. Po pierwsze, relatywnie niskie tempo wzrostu gospodarczego spowoduje utrzymywanie się niskich przychodów i wysokich wydatków w budżetowych. Po drugie, obsługa istniejącego długu publicznego, polegająca na jego zrolowaniu, czyli zaciągnięciu nowego długu na spłatę wcześniejszych zobowiązań, prowadzi do jego podwyższenia (tzw. efekt kuli śnieżnej). Gdyby oba te efekty nie zostały zneutralizowane, dług publiczny Polski w 2014 r. wyniósłby blisko 57% PKB wg metodologii krajowej i 60,3% PKB wg metodologii europejskiej (ESA95). W takiej sytuacji obniżenie zadłużenia zostałoby wymuszone przez drugi próg ostrożnościowy. Gdyby tak się nie stało, na koniec 2015 r. dług publiczny Polski sięgnąłby odpowiednio 59% PKB wg metodologii krajowej i 7
62,8% PKB wg metodologii ESA95, zaś w 2016 r. niezależnie od zastosowanej miary jego poziom przekroczyłby zapisany w Konstytucji próg 60% PKB. Zostało to zilustrowane na wykresie 1. Wykres 1.. Dług publiczny sektora finansów publicznych Polski jako odsetek PKB wg metodologii krajowej i europejskiej oraz symulacja (linia przerywana) jego ewolucji w latach 2014-2015 zgodnie ze status quo. Dług PDP (wg metodologii krajowej) Dług EDP (wg metodologii europejskiej - ESA95) Pierwszy próg ostrożnościowy 65% Drugi próg ostrożnościowy Bariera długu publicznego z Traktatu Maastricht oraz Konstytucji RP 60% 55% 50% 45% 40% I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów o zadłużeniu sektora finansów publicznych dostępnych na stronie: http://www.finanse.mf.gov.pl/pl/szeregi-czasowe.. Symulacja na podstawie danych i szacunków Komisji Europejskiej (2013b). Przedstawione symulacje ewolucji długu publicznego wskazują, że sytuacja finansów publicznych Polski na przełomie 2013 i 2014 roku jest bardzo trudna. Przychody budżetowe w sposób strukturalny nie pokrywają wydatków państwa, co prowadzi do systematycznej akumulacji długu publicznego. Poziom zadłużenia państwa jest na tyle wysoki, że zarówno polskie prawodawstwo (Konstytucja i Ustawa o finansach publicznych), jak i zobowiązania międzynarodowe (Traktat akcesyjny Polski z Unią Europejską) wymuszają przeprowadzenia realnego wysiłku fiskalnego na rzecz zrównoważenia budżetu. Należy jednak pamiętać, że presja ta ma charakter polityczny a nie ekonomiczny. Oprocentowanie polskich obligacji jest najniższe w historii (3,032 %). Pokazuje to, że ryzyko bankructwa Polski jest w oczach instytucji finansowych niewielkie i zaciągnięcie dodatkowego długu publicznego nie stanowiłoby problemu. Należy przy tym pamiętać, że większość państw Unii Europejskiej utrzymuje dług publiczny na znacznie wyższym poziomie niż Polska. Zadłużenie całej strefy euro przekracza 90% PKB. W tej sytuacji trudno się spodziewać, by presja Komisji Europejskiej na Polskę, której dług publiczny jest w ujęciu względnym o ponad 1/3 mniejszy, była szczególnie silna. Z kolei wymogi polskiego prawodawstwa można stosunkowo łatwo obejść poprzez kolejną modyfikację definicji długu publicznego, tak jak to zrobiono w 2009 r. Tym razem można byłoby wyłączyć z niego obligacje wyemitowane przez państwo i znajdujące się w posiadaniu OFE, na co Bukowski, Chłoń-Domińczak i Góra (2009) wskazywali już w 2009 roku. 8
Ramka 1.. Konsekwencje wprowadzenia ESA 2010 nowego systemu rachunkowości Unii Europejskiej We wrześniu 2014 r. zacznie obowiązywać nowy system rachunkowości Unii Europejskiej tzw. ESA 2010, który zastąpi dotychczasowy system ESA 95. Spowoduje to wiele zmian w klasyfikacji zasobów i przepływów finansowych w gospodarkach państw Unii Europejskiej. Jedną z najważniejszych zmian jest obowiązek ujawnienia wartości zobowiązań emerytalnych państwa oraz aktywów przeznaczonych na ich pokrycie. Ponieważ w większości państw zobowiązania te znacznie przekraczają wartość przypisanych im aktywów, ESA 2010 doprowadzi do ujawnienia ukrytej obecnie części długu publicznego państw Unii Europejskiej. W praktyce, oprócz dotychczasowej miary długu publicznego pojawi się nowa szersza miara uwzględniająca również dług emerytalny, czyli zobowiązania systemu emerytalnego. Zmiana ta w dużej mierze neutralizuje skutki przeniesienia aktywów z OFE do ZUS oraz innych elementów Ustawy przewidujących przesunięcie części jawnego długu publicznego (obligacji OFE) do ukrytego długu emerytalnego (subkonta ZUS). W momencie, gdy dług ukryty zostanie ujawniony można spodziewać się dwóch konsekwencji dla finansów publicznych: Wzrost nacisku instytucji Unii Europejskiej oraz organizacji międzynarodowych (OECD, IMF, itp.) na państwa członkowskie, aby podjęły działania na rzecz większego zbilansowania systemu emerytalnego oraz obniżenia całkowitego długu publicznego. Wzrost premii za ryzyko w wycenie obligacji państw Unii Europejskiej na skutek ujawnienia wiarygodnej miary nowego czynnika ryzyka długu emerytalnego. Może się to przełożyć na wzrost kosztów obsługi długu publicznego państw wspólnoty oraz spadek ich możliwości pożyczkowych. O tym, że obie te konsekwencje są jak najbardziej realne świadczy fakt, że ostatnim dokumencie recenzującym postępy Polski w stabilizacji finansów publicznych w ramach obowiązku wynikającego z procedury nadmiernego deficytu, Komisja Europejska (2013b) zwróciła uwagę, że obecnie wprowadzana Ustawa przewiduje głównie przeniesienie części jawnego długu publicznego do długu ukrytego, co w niemal żaden sposób nie zmniejsza strukturalnego deficytu budżetu Polski (czyli trwałego niedomiaru przychodów w stosunku do wydatków publicznych), będącego głównym czynnikiem wzrostu długu publicznego. W związku z tym, przedstawiciele Komisji Europejskiej stwierdzili, że wprowadzane Ustawą zmiany w systemie emerytalnym nie mogą być uznane za satysfakcjonujący instrument poprawy równowagi finansów publicznych i zarekomendowali kontynuację procedury nadmiernego deficytu przeciwko Polsce oraz podjęcie kolejnych środków dyscyplinujących. Źródło: opracowanie własne na podstawie podręcznika Komisji Europejskiej (2013) European system of accounts ESA 2010. 9
Narzędziem do poprawy sytuacji finansów publicznych, na jaki zdecydował się polski rząd, jest przede wszystkim omawiana Ustawa zmieniająca funkcjonowanie systemu emerytalnego. W krótkim okresie jest ona niewątpliwie skuteczna, gdyż jednorazowo generuje przychód (księgowy, nie pieniężny) do budżetu o wartości 8,5% PKB, co pozwoli obniżyć poziom długu publicznego do poziomu niespełna 48% wg metodologii krajowej i ok. 51% wg metodologii europejskiej (ESA95). Zmiana ta nie poprawia jednak strukturalnego bilansu sektora finansów publicznych. Zgodnie z prognozami rządu i Komisji Europejskiej, począwszy od 2015 r. budżet państwa znowu będzie odnotowywał deficyt a dług publiczny ponownie zacznie narastać. Szczegółowe omówienie wpływu Ustawy na finanse publiczne Polski jest przedmiotem kolejnego rozdziału. 4 Wpływ Ustawy na finanse publiczne W niniejszym rozdziale prezentujemy entujemy ocenę skutków wprowadzenia w życie zapisów Ustawy. Ponieważ dokument ten przewiduje wiele zmian w funkcjonowaniu systemu emerytalnego, w analizie rozpatrywany jest wpływ każdej z nich na sytuację finansów publicznych osobno. Rozpatrywane są następujące zmiany: przekazanie 51,5% aktywów z otwartych funduszy emerytalnych na subkonto w ZUS, zmiany w sposobie podziału składki emerytalnej między OFE a subkontem w ZUS, wprowadzenie wyboru między OFE a subkontem w ZUS. dziedziczenie środków zapisanych na subkoncie, wprowadzenia suwaka w ciągu 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Łączny efekt jest wyrażony przez sumę skutków powyższych czynników. W analizie pominięto zmiany w limitach inwestowania w aktywa przez OFE, gdyż są neutralne z punktu widzenia finansów publicznych. Założono również, że odsetek osób odprowadzających składki do OFE będzie utrzymywał się na stałym poziomie (uwzględniono trzy warianty), czyli nie będzie ani rósł ani spadał w czasie wskutek tzw. dobrowolności. Parametryzacja rozwiązań i ocena ich skutków została przeprowadzona z wykorzystaniem modelu demograficzno-emerytalnego opracowanego w Instytucie Badań Strukturalnych, który pozwala na oszacowanie realnych i nominalnych wysokości świadczeń emerytalnych dla osób urodzonych po 1948 r., stóp zastąpienia, udziału poszczególnych filarów systemu emerytalnego w tworzeniu kapitału emerytalnego osób, w podziale na wykształcenie, wiek i płeć. Dla każdej kohorty wyróżniamy grupy ze względu na płeć i poziom wykształcenia. Ściśle rzecz biorąc, dla każdej kohorty urodzonej w latach 1948-19831983 (mężczyźni) oraz w latach 1950-19851985 (kobiety) obliczamy oczekiwane wysokości prawdopodobieństw posiadania pracy oraz zarobków w kolejnych latach życia. 6 W efekcie, dla danego momentu można obliczyć oczekiwaną liczbę lat pracy oraz zgromadzonego kapitału emerytalnego (dla osób, które przystąpiły do OFE). Innymi słowy, osoba danej płci i urodzona w danym roku, może kończąc edukację na poszczególnych poziomach wykształcenia oczekiwać 6 Wykorzystujemy empiryczne zróżnicowanie prawdopodobieństw pracy oszacowanych z BAEL i przeciętnych wynagrodzeń z BSW za lata 2000-20092009 i dokonujemy ich projekcji zgodnie z metodologią przedstawioną w przez Instytut Badań Strukturalnych w Zatrudnienie w Polsce praca w cyklu życia. 10
emerytury i stopy zastąpienia zgodnie z prezentowanymi obliczeniami. Szczegółowy opis metodologii znajduje się w pracy Lewandowski (2011). Dzięki połączeniu modelu emerytalnego z modelem demograficznym, możliwe jest także uzyskanie wyników zagregowanych, dotyczących m.in. przychodów ze składek oraz wydatków na emerytury oraz zobowiązań państwa wynikających z uprawnień nabywanych przez uczestników powszechnego systemu emerytalnego. analiza obejmuje okres 2014-2050. W modelu przyjęto scenariusz makroekonomiczny zgodny ze stosowanymi przez Ministerstwo Finansów Wytycznymi dotyczącymi stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw z listopada 2013 roku. Tabela 1 prezentuje wartości kluczowych parametrów makroekonomicznych założone w celu przeprowadzenia oceny skutków Ustawy. Tabela 1. Założenia makroekonomiczne omiczne do oceny skutków Ustawy. 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021- -2030 2031- -2040 2041- -2050 Zmiana PKB 2,5% 3,8% 4,3% 4,3% 4,1% 3,8% 3,3% 3,0% 2,7% 2,4% (realna) Produktywność 1,9% 3,1% 4,3% 4,3% 3,9% 3,8% 3,7% 3,5% 3,2% 3,7% pracy Wzrost płacy 1,0% 2,1% 2,7% 3,5% 2,7% 2,7% 2,7% 3,0% 3,2% 3,7% realnej Zmiana liczby -0,1% 0,6% 0,6% 0,7% -0,2% -0,2% -0,1% 0,0% -0,4% -1,3% pracujących Rentowność 3,6% 3,4% 3,4% 3,4% 3,3% 3,2% 3,1% 2,7% 2,8% 2,5% bonów skarbowych Rentowność 5,8% 5,7% 5,7% 5,6% 5,5% 5,4% 5,4% 5,0% 5,0% 4,8% giełdy Uwagi: dla okresów 2021-2030, 2030, 2031-2040, 2041-20502050 podano wielkości średnioroczne. Źródło: Opracowanie własne. W celu oceny poszczególnych zmian każdorazowo przeprowadzono symulacje dochodów i wydatków systemu emerytalnego z wprowadzoną zmianą oraz bez niej. Różnica wyników między obiema sytuacjami stanowi oszacowanie wpływu tej zmiany na finanse nse systemu emerytalnego, w szczególności FUS. Wszystkie wyniki prezentowane w tym rozdziale zostały wyrażone w cenach z 2013 roku, co umożliwia swobodne porównywanie wyników z różnych okresów. 4.1 Konsekwencje jednorazowego przeniesienia aktywów z OFE do ZUS Spośród zmian w systemie emerytalnym wprowadzonych na mocy Ustawy, największy bezpośredni wpływ na finanse publiczne będzie miało przeniesienie 51,5% aktywów z OFE do ZUS. Jak wspomniano w rozdziale 2, przeniesione zostaną przede wszystkim obligacje skarbowe. Wartość tych papierów dłużnych na rachunkach w Otwartych Funduszach Emerytalnych wynosiła 31 stycznia 2013 r. 128,2 mld zł, co stanowi ok. 22,3% wartości wszystkich polskich obligacji Skarbu Państwa znajdujących się na rynku (575 mld zł). Obligacje te, w myśl przepisów Ustawy zostaną umorzone. 11
Pozostałe kategorie aktywów przeniesione z OFE zostaną zapisane na rachunku Funduszu Rezerwy Demograficznej a następnie w ciągu kolejnych 30 dni umorzone, bądź spieniężone a środki z tej operacji przekazane do FUS. Bezpośrednim następstwem przeniesienia aktywów z OFE do ZUS będzie więc natychmiastowe obniżenie długu publicznego Polski o 154 mld zł (9,4% PKB). Efekt ten ma jednak charakter głównie księgowo-statystyczny. statystyczny. Jeśli wziąć pod uwagę realne przepływy pieniężne, to wpływ przeniesienia aktywów z OFE do ZUS będzie bardziej rozłożony w czasie i obejmie: brak konieczności wykupu umorzonych obligacji i w konsekwencji zmniejszenie przyszłych potrzeb pożyczkowych państwa na ten cel; brak konieczności uiszczania płatności odsetkowych od umorzonych obligacji. Pierwszy z tych efektów będzie rozłożony w czasie tak, jak terminy zapadalności obligacji znajdujących się na rachunkach OFE. Struktura zapadalności tych papierów na tle zapadalności wszystkich obligacji skarbowych znajdujących się obecnie na rynku została przedstawiona na poniższym wykresie. Wykres 2. Wartość polskich obligacji skarbowych zapadających w kolejnych latach na rachunkach OFE i ogółem, w mld zł. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Obligacje ogółem Obligacje na rachunkach OFE Uwaga: na wykresie pominięto jedną serię obligacji o wartości 1,3 mld zł, których zapadalność upływa w 2037 r. Otwarte Fundusze Emerytalne posiadają w takich obligacjach ok. 140 mln zł. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów o strukturze inwestorów na rynku obligacji skarbowych (stan na listopad 2013). Dane dostępne są pod adresem internetowym: http://www.finanse.mf.gov.pl/dlug-publiczny/rynek-wtorny-spw/i/struktura-inwestorow/informacjepodstawowe (ostatni dostęp: 23.01.14) W latach 2014 i 2015 wpływ Ustawy przejawia się głównie w obniżeniu płatności odsetkowych od umorzonej części obligacji. Oszczędności z tego tytułu Komisja Europejska (2013b) szacuje na 0,28% PKB w roku 2014 i 0,33% w 2015. Wielkość potrzeb pożyczkowych państwa w związku z wykupem wygasających obligacji w tym okresie obniży się jedynie o 11 mld zł. Pozytywny wpływ Ustawy na potrzeby pożyczkowe państwa kumuluje się w latach 2016-2018, 2018, kiedy Polska będzie musiała przeznaczyć o 70 mld zł mniej na wykup obligacji, czyli o 29% mniej obligacji niż w scenariuszu, gdyby Ustawa nie została wprowadzona. Kolejne 50 mld zł oszczędności zostanie uzyskane w okresie 2019-12
2024. Nie należy przez to rozumieć, że kwoty te obniżą dług publiczny Polski, gdyż rząd będzie zaciągał równolegle nowy dług publiczny na inne cele. e. Zgodnie z prognozami Komisji Europejskiej, w 2015 r. dług publiczny Polski, po uwzględnieniu skutków umorzenia obligacji, wyniesie 52,5% PKB wg metodologii europejskiej (ESA95). Zakładając, że w ciągu kolejnych trzech lat, tempo wzrostu gospodarczego będzie przekraczało 4% rocznie (zgodnie z oficjalną prognozą Ministerstwa Finansów) a budżet państwa będzie notował deficyt w wysokości 3% PKB rocznie, czyli będzie spełniał kryteria dyscypliny budżetowej z Traktatu z Maastricht, to w 2018 r. dług publiczny Polski osiągnie poziom z 2010 r., czyli 55% PKB wg metodologii europejskiej oraz 51,7% PKB wg metodologii krajowej. Wykres 3. Ścieżka długu publicznego wg metodologii krajowej i europejskiej przy założeniu, że Ustawa o systemie emerytalnym wejdzie w życie (linia ciągła) lub nie wejdzie w życie (linia przerywana) 65.0% Dług PDP (wg metodologii krajowej) Dług EDP (wg metodologii europejskiej - ESA95) Pierwszy próg ostrożnościowy Drugi próg ostrożnościowy Bariera długu publicznego z Traktatu Maastricht oraz Konstytucji RP 60.0% 55.0% 50.0% 45.0% 40.0% I IIIIIIV I IIIIIIV I IIIIIIVIV I IIIIIIV I IIIIIIV I IIIIIIV I IIIIIIV I IIIIIIV I IIIIIIV I IIIIIIV I IIIIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów o zadłużeniu sektora finansów publicznych dostępnych na stronie: http://www.finanse.mf.gov.pl/pl/szeregi-czasowe.. Symulacja na podstawie danych i szacunków Komisji Europejskiej (2013b) na lata 2014-20152015 oraz w przypadku lat 2016-2018 prognoza własna przy założeniu deficytu budżetowego na poziomie 3% PKB rocznie oraz prognoz wzrostu gospodarczego Ministerstwa Finansów. Dla systemu emerytalnego skutkiem przeniesienia aktywów z OFE do ZUS jest przejęcie przez ZUS zobowiązań co do przyszłych emerytur. W 2014 roku nastąpi skokowy wzrost zapisów na subkontach w ZUS, łącznie o rzeczone 154 mld zł. Spowoduje to wzrost wydatków z subkonta, faktycznie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wraz z przechodzeniem na emeryturę osób, których kapitały przeniesiono z OFE. Skumulowane wydatki z subkonta w perspektywie do 2050 roku wyniosą 374,6 mld zł, z tego 149,9 mld zł stanowi dodatkowy koszt wywołany przeniesieniem aktywów. Dodatkowe (wynikające z przeniesienia aktywów w 2014 r.) wypłaty z subkonta będą narastały stopniowo. W 13
2020 roku wyniosą 400 mln zł. W 2030 roku będzie to 2,6 mld zł rocznie, a w latach 2014-2030 16,3 mld zł. Po 2035 roku zaczną szybko przyrastać, a w 2050 roku sięgną 10,1 mld rocznie, czyli 0,22% prognozowanego na rok 2050 PKB. Gros dodatkowych wydatków w horyzoncie 2050 roku wystąpi w okresie 2031-2050, 2050, kiedy łączne wydatki wyniosą 133,6 mld zł. Wykres 4.. Prognozowane wydatki z subkonta w mld zł wg cen z 2013 r. mld zł 40 1.0% % PKB 35 30 25 20 15 10 5-2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050 scenariusz bazowy scenariusz z przeniesieniem 51,5% aktywów z OFE 0.8% 0.6% 0.4% 0.2% 0.0% 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050 scenariusz bazowy scenariusz z przeniesieniem 51,5% aktywów z OFE Źródło: obliczenia własne. Pozytywny dla sektora finansów publicznych jednorazowy transfer środków w 2014 r. (w wysokości 154 mld zł) będzie prawie całkowicie zrównoważony przez wzrost wydatków w horyzoncie do 2050 roku (o 150 mld zł). Należy zauważyć, że zgodnie z danymi KNF ok. 50% aktywów, które zostaną przeniesione do ZUS w 2014 roku, znajduje się na kontach w OFE osób urodzonych po 1970 roku. Tak więc około połowa łącznego przypisu na subkontach w ZUS znajdzie się na subkontach osób, które wejdą w wiek emerytalny po 2037 roku, a emeryturę pobierać będą przeciętnie przez przeciętnie co najmniej 18,6 lat. 7 Tak więc, realizacja zobowiązań przejętych przez ZUS w 2014 będzie trwała również po 2050 roku. Tylko wydatki z tytułu przesunięcia aktywów przypisanych do kont osób urodzonych po 1983 roku (wartych ok. 16,5 mld zł na początku 2013 roku), które wiek emerytalny osiągać będą od roku 2050, sięgną 47 mld zł (w cenach z roku 2013). Łączny efekt finansowy stanie się jednoznacznie negatywny. 7 Przeciętne dalsze trwanie życia osoby w wieku 67 lat w roku 2030 (urodzonej w 1970 r.) zgodnie z prognozą demograficzną. 14
Wykres 5.. Rozkład kapitału zgromadzonego w OFE wg płci i roku urodzenia (stan 31.12.2012), w mln zł 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 Kapitał kobiet Kapitał mężczyzn Źródło: obliczenia własne na podstawie danych KNF. Dzieje się tak dlatego, że przejęte zobowiązania emerytalne, czyli zapisy na subkontach ZUS będą szybko narastać wskutek przyjętego sposobu ich waloryzacji. Zgodnie z ustawą z 25 marca 2011 roku, wskaźnik rocznej waloryzacji na subkoncie jest równy średniorocznej dynamice wartości produktu krajowego brutto w cenach bieżących za okres ostatnich 5 lat poprzedzających termin waloryzacji. Konstrukcja tego wskaźnika sprawia, że jest on systematycznie wyższy niż oprocentowanie długoterminowych (10-letnich) polskich obligacji, obrazujących przyrost wartości (waloryzację) przejętych od OFE aktywów (patrz wykres 6). Innymi słowy wartość bieżąca (NPV) przejętych w wyniku Ustawy zobowiązań jest niższa niż wartość bieżąca przejętych od OFE aktywów. Ustawa pogarsza więc rzeczywisty bilans sektora finansów publicznych. Efekt związany z zasadami waloryzacji subkonta jest szerzej analizowany w rozdziale 4.6. Wykres 6.. Wskaźnik waloryzacji subkonta za dany rok oraz średnie oprocentowanie obligacji w latach 2009-2013 9% 8% 7% 6% wskaźnik waloryzacji 5% subkonta za dany rok 4% średnie oprocentowanie 3% obligacji w danym roku 2% 1% 0% 2009 2010 2011 2012 2013 Uwagi: subkonto w ZUS wprowadzono w 2011 roku, za lata 2009-2010 prezentowany jest hipotetyczny wskaźnik waloryzacji jak na subkoncie. Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Europejskiego Banku Centralnego na temat oprocentowania obligacji oraz Eurostatu na temat nominalnego tempa wzrostu PKB w Polsce. 15
4.2 Wpływ zmiany w sposobie podziału składki emerytalnej między OFE a subkonta w ZUS Kolejnym novum wprowadzanym przez Ustawę jest zmiana podziału składki emerytalnej między subkonto w ZUS a OFE. Począwszy od 2014 roku na subkonto będzie trafiać 4,38% podstawy wymiaru składki. Jest to więcej niż zakładała poprzednio przednio ścieżka stopniowego dochodzenia do poziomu 3,8% od 2017 roku, przyjęta wraz ze wprowadzeniem subkonta ustawą z 25 marca 2011 roku. Wzrost składki odprowadzanej na subkonto będzie skutkował wyższymi wpływami do ZUS, lecz i wzrostem przyszłych wydatków na emerytury. Dodatkowe przychody będą stanowiły 0,16% PKB rocznie. Skumulowane wpływy na subkonto wyniosą 16,5 mld zł do 2020 roku, 55,1 mld do 2030 roku, oraz 174,6 mld zł do 2050 roku. Wzrost po stronie wydatków będzie następował stopniowo w 2030 roku będzie to 0,005% PKB rocznie (150 mln zł), a pod koniec analizowanego okresu osiągną poziom 0,07% PKB rocznie (3,1 mld zł). Do 2050 roku skumulowane wydatki z tytułu zmiany podziału składki wyniosą 24,5 mld zł, przy skumulowanych przychodach 174,6 mld zł. Wykres 7.. Prognozowany wpływ podniesienia składki odprowadzanej na subkonto w ZUS na przychody, wydatki i wynik FUS w latach 2014-2050 mld zł % PKB 8 0.20% 6 0.15% 4 0.10% 2 0.05% 0 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050 0.00% 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050 przychody wydatki wynik przychody wydatki wynik Źródło: obliczenia własne. Należy jednak zwrócić uwagę, że okres objęty analizą modelową, czyli do 2050 roku (determinowany dostępnością szczegółowej prognozy demograficznej oraz scenariusza makroekonomicznego), nie jest wystarczający dla kompleksowego porównania wpływów ze składek i wydatków na emerytury FUS, ponieważ system w tym okresie nie będzie jeszcze systemem dojrzałym, tzn. osoby pobierające w tym horyzoncie czasowym emerytury uprawnienia z tytułu wyższej składki lokowanej na subkoncie nabierać będą jedynie przez część kariery zawodowej (od roku 2014 do momentu osiągnięcia wieku emerytalnego), natomiast wpływy z tytułu wyższej składki na subkonto pochodzić będą od wszystkich (kohort) pracujących. Dla przykładu, zobowiązania z tego tytułu względem osób odchodzących na emeryturę w roku 2025 (kobiety urodzone w roku 1961 i mężczyźni urodzeni w roku 1958) będą kumulowały się tylko przez 10 lat, a na dodatek w roku 1999 w tych kohortach do OFE przystąpiło ok. 60-70% ubezpieczonych. Natomiast wpływy z tytułu wyższej składki na subkonto 16
pochodzić będą od wszystkich roczników urodzonych odpowiednio po 1961 (kobiety) i 1958 roku (mężczyźni). Wpływy z tytułu wyższej składki bardzo szybko osiągają więc stabilny poziom w kategoriach odsetka PKB i w ujęciu absolutnym rosną w tempie wzrostu PKB, natomiast wydatki z tego tytułu zaczynają rosnąć dopiero za ok. 15 lat, a zwłaszcza po 2035 roku, kiedy wiek emerytalny osiągają osoby urodzone po 1969 roku, dla których uczestnictwo w OFE było obowiązkowe, i dla których łączna wartość zobowiązań względem nich z tytułu wyższej składki na subkonto szybko przyrasta. W podrozdziale 4.6 argumentujemy, w długim horyzoncie spodziewać się można, że zobowiązania z tytułu subkonta przewyższą wpływy nań. 4.3 Wpływ dobrowolności odprowadzania części składek do OFE Wprowadzenie wyboru możliwości lokowania przyszłych składek między OFE a ZUS pociąga za sobą te same jakościowo skutki, co zmiana podziału składki między OFE a subkontem (i takie same zastrzeżenia odnośnie skutków w średnim i długim okresie). Gdyby nikt nie zdecydował się pozostać w OFE, będzie to identyczna sytuacja, gdyby składkę do OFE obniżono do 0%, a składka trafiająca na subkonto została podwyższona do 7,3% podstawy wymiaru składki. Ponieważ a priori nie wiadomo, ile osób faktycznie zdecyduje się pozostać w OFE, w analizie uwzględniono trzy warianty: 60% osób pozostaje w OFE, 30% pozostaje w OFE, 0% pozostaje w OFE. Podobnie jak w przypadku podniesienia składki przekazywanej na subkonto, wprowadzenie dobrowolności prowadzi do wzrostu wpływów składkowych począwszy od 2014 roku, zaś wzrost wydatków pojawia się ze znacznym opóźnieniem. Do 2050 roku dodatkowe wpływy przewyższają wydatki, lecz pod koniec okresu różnica między wielkościami zaczyna szybko maleć. Wykres 8 przedstawia prognozowane wpływy i wydatki z subkonta dla każdego z trzech scenariuszy. W skrajnym przypadku, gdy wszyscy ubezpieczeni zrezygnowaliby z OFE, dodatkowe wpływy na subkonto stanowiłyby 0,8% PKB, wydatki z subkonta wzrosłyby do 0,36% PKB w 2050 roku. Skumulowana nadwyżka według prognozy stanowić będzie 735,5 mld zł (866,2 mld zł przychodów wobec 130,7 mld zł wydatków). W scenariuszu przewidującym, że 30% ubezpieczonych zostanie z OFE, skumulowane wydatki osiągną 91,5 mld zł, a wpływy 606,3 mld zł. Niezależnie od przyjętego wariantu, po 2050 roku wydatki będą dalej rosły. W jeszcze dłuższym okresie wynik subkonta stanie się ujemny, co wynika z szybszej waloryzacji środków zapisanych na subkoncie niż wpływów składkowych. 17
Wykres 8.. Prognozowany wpływ dobrowolności wyboru lokowania składki między OFE a ZUS na przychody, wydatki i wynik FUS w latach 2014-2050 mld zł % PKB 40 1.0% 35 30 25 20 15 10 5 0 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050 0.8% 0.6% 0.4% 0.2% 0.0% 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050 Uwagi: * 0% ubezpieczonych pozostaje z OFE, ** 30% osób pozostaje z OFE, *** 60% pozostaje z OFE. Źródło: obliczenia własne. 4.4 Wpływ dziedziczeniaziczenia na subkoncie Wpływ Ustawy na finanse publiczne będzie wynikał również z dziedziczenia środków gromadzonych na subkoncie. W Ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (wprowadzającej tzw. reformę emerytalną) zapisano, że środki zgromadzone na rachunkach indywidualnych w OFE, czyli w kapitałowej części systemu emerytalnego, stanowią część wspólnoty majątkowej małżeństw oraz podlegają dziedziczeniu. W przypadku śmierci uczestnika OFE, zgromadzone przez niego środki na rachunku indywidualnym dzielone są na dwie części. Pierwsza jest należna jego współmałżonkowi, jeśli posiadał z nim wspólnotę majątkową. Druga część jest należna osobie przez niego wskazanej (uposażonej). Zasady dziedziczenia nie dotyczą środków zgromadzonych na kontach ZUS w I filarze systemu emerytalnego. W 2011 r. zmniejszono część składki emerytalnej przekazywanej do OFE z 7,3% do 2,3% wynagrodzenia brutto a różnicę zaczęto ewidencjonować na subkontach w ZUS. Aby nie ograniczać praw osób ubezpieczonych, środki te objęto taką samą zasadą dziedziczenia, jak środki znajdujące się na rachunkach OFE. W związku z tym, wzrost wartości środków zapisanych na subkontach ZUS w związku z przeniesieniem części aktywów OFE, suwakiem oraz dobrowolnością uczestnictwa w OFE, spowoduje również wzrost przyszłych wydatków ZUS w związku z dziedziczeniem tych środków. Zgodnie z prognozami ZUS, niezależnie od tego, jak dużo osób zdecyduje się na pozostanie w OFE po wprowadzeniu dobrowolności w tym zakresie, dodatkowe wydatki Skarbu Państwa w związku z dziedziczeniem będą się kształtować zgodnie z projekcją ZUS przedstawioną na poniższym wykresie. 18
Wyliczenia ZUS uwzględniają założenie, że będzie można dziedziczyć środki zapisane na subkontach osób, które zmarły przed upływem 3 lat po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego. Wykres 9.. Roczne wydatki ZUS w związku z dziedziczeniem składek zaksięgowanych na indywidualnych subkontach w wyniku wprowadzenia analizowanej Ustawy. 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 2052 2054 2056 2058 2060 Źródło: Opracowanie własne na podstawie prognoz ZUS zawartych w uwagach do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. 4.5 Wpływ tzw. suwaka Wykresy 10-11 prezentują oszacowanie wartości środków przenoszonych z OFE do ZUS w efekcie wprowadzania tzw. suwaka (po wcześniejszym przeniesieniu 51,5% środków z OFE do ZUS), z wyróżnieniem kapitału i składek, a także ze względu na płeć, w latach 2014-2050. Wykres 10 unaocznia, że większość przenoszonych środków (ponad 80%) stanowi kapitał. Przenoszone środki będą głównie aktywami wyemitowanymi przez sektor prywatny i nie będą mogły być umorzone tak jak obligacje (i inne aktywa) jednorazowo przenoszone i umorzone w roku 2014. Przejmując te aktywa ZUS będzie odgrywał rolę zakładu emerytalnego wypłacającego emeryturę kapitałową. Zasadniczo, oczekiwana wartość wypłat emerytury kapitałowej powinna być równa wartości zapisu na koncie w momencie przejścia danej osoby na emeryturę, co w przypadku emerytury wynikającej z przesuniętego do ZUS kapitału gromadzonego wcześniej w OFE oznacza, że oczekiwana wartość tych wypłat powinna być równa wartości przekazanych aktywów w momencie podjęcia decyzji o przejściu na emeryturę (czyli z reguły w momencie osiągnięcia wieku emerytalnego). Po obliczeniu wysokości emerytury kapitałowej aktywa nieprzeznaczone na bezpośrednią wypłatę świadczeń będą mogły być nadal inwestowane. Jeśli waloryzacja emerytur kapitałowych obliczanych przez ZUS będzie niższa od przeciętnej oczekiwanej stopy zwrotu z tych aktywów, wówczas przekazanie ZUS funkcji zakładu emerytalnego będzie przynosiło korzyści finansom publicznym różnica pomiędzy tą stopą zwrotu (z nadal inwestowanych aktywów) oraz waloryzacją świadczeń będzie pozostawała w ZUS. 19
Art.6 ust. 2 Ustawy, mówi o tym, że subkonto wchodzi do podstawy naliczania emerytury zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czyli waloryzacja świadczeń będzie odbywać się na dotychczasowych zasadach. Jednak trudna do przewidzenia jest struktura portfela aktywów OFE po wprowadzeniu Ustawy (i następnie przekazywanych w ramach suwaka do ZUS), a tym bardziej polityka ZUS w odniesieniu do zarządzania przekazywanym kapitałem czy przenoszone aktywa będą sprzedawane bądź, w przypadku takiej możliwości, umarzane, czy inwestowane dalej (lub czy środki te będą inwestowane w inne aktywa niż przekazywane). Z powodu dotyczącej tego niepewności w tym miejscu przyjmujemy, że rozważany transfer kapitału jest neutralny dla finansów publicznych, czyli zakładamy, że aktywa przekazywane do ZUS będą inwestowane tak, by dać stopę zwrotu równą tempu waloryzacji, konieczną i wystarczającą do sfinansowania strumienia emerytur należnych z tytułu przenoszonego kapitału (ale nie przynoszącą dodatkowych zysków ZUS). Można jednak dokonać szacunku wpływów i wydatków związanych z, wynikającym z suwaka, przekazywaniem na subkonto składki w wysokości 7,3% wynagrodzenia brutto. Wykres 10 pokazuje, że analogicznie jak w przypadku zmiany podziału składki analizowanej w poprzednim punkcie, zauważalne wpływy składkowe pojawiają się dużo wcześniej niż istotne wydatki, które w tym przypadku są też dla danej wartości składek przesuniętych na subkonto relatywnie niższe, ponieważ waloryzacja na subkoncie obejmuje je tylko przez dziesięć lat. Wykres 10. Oszacowanie wartości środków przenoszonych z OFE do ZUS zgodnie z tzw. suwakiem, z wyróżnieniem kapitału i składek,, oraz wydatków na emerytury wynikające ze składek przekazanych w efekcie suwaka, w latach 2014-20502050 (w mld złotych, ceny stałe z 2013 roku) 60 2.5 50 40 30 20 10 2.0 1.5 1.0 0.5 0 0.0 20142016201820202022 202420262028203020322034203620382040204220442046 20482050 w tym kapitał w tym składki Środki przenoszone do ZUS Wydatki z tytułu suwaka dla składek (prawa oś) 20
Wykres 11. Oszacowanie wartości środków przenoszonych z OFE do ZUS wg płci w latach 2013-20500 (w mld złotych, ceny stałe z 2013 roku). 60 50 40 30 20 10 0 2014201620182020 202220242026202820302032203420362038204020422044 204620482050 Kobiety Mężczyźni Źródło: obliczenia własne. 4.6 Łączny wpływ zmian na finanse publiczne z wyróżnieniem wpływu waloryzacji na subkoncie Podsumowując, wpływ Ustawy na przychody i wydatki sektora finansów publicznych charakteryzuje się znaczną rozbieżnością czasową. Jednorazowym i praktycznie natychmiastowym skutkiem wprowadzenia w życie Ustawy będzie przekazanie anie z OFE do ZUS aktywów, głownie obligacji, na kwotę 154 mld zł, co stanowi 9,4% produktu krajowego brutto. Spowoduje to spadek długu publicznego w relacji do PKB o rzeczoną wielkość. Kolejnym skutkiem Ustawy będzie trwałe zwiększenie się wpływów składkowych trafiających do FUS na skutek zmiany wysokości składki trafiającej na subkonto oraz wprowadzenia wyboru pomiędzy OFE a subkontem w ZUS. Przyjmując, że w OFE pozostanie 30% ubezpieczonych, dodatkowe przychody składkowe do FUS będą stanowiły ok. 0,5-0,6% PKB rocznie. Przeniesienie aktywów i przyszłych strumieni składek do publicznej części systemu emerytalnego wiąże się z przejęciem przez sektor finansów publicznych zobowiązań co do wypłat przyszłych emerytur. Niemniej rzeczywiste koszty z tym związane pojawią się ze znacznym opóźnieniem. Relatywnie najwcześniej dadzą o sobie znać efekty przeniesienia 51,5% aktywów z OFE. Wydatki będące skutkiem zmiany sposobu podziału składki, wprowadzenia dobrowolności uczestnictwa w OFE oraz tzw. suwaka (w odniesieniu do składek) zaczną wyraźnie rosnąć po 2035 roku. W 2050 roku osiągną poziom 0,62% PKB rocznie. Względnie niewielkie znaczenie powinno mieć dziedziczenie środków zgromadzonych na subkoncie (500 mln zł w 2030 r. oraz 1,3 mld zł w 2050 r.). Szybki przyrost wydatków generowanych przez Ustawę w ostatnim okresie objętym analizą spowoduje znaczny spadek nadwyżki wpływów nad wydatkami (z około 0,66% PKB w 2020 roku do 0,25% PKB w 2050 roku), niemniej jednak do roku 2050 wpływy pozostaną wyższe od wydatków, co jest związane z niedojrzałością nowego polskiego systemu emerytalnego, czyli faktem, że pełnowymiarowe i powszechne uprawnienia emerytalne z filara kapitałowego przydają na osoby urodzone po 1969 roku, czyli przechodzące na emeryturę od 2036 roku dlatego zobowiązania 21