Ocena wpływu podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z projektem rządowym i propozycją PKPP Lewiatan na rynek pracy i wzrost gospodarczy 1

Transkrypt

1 Ocena wpływu podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z projektem rządowym i propozycją PKPP Lewiatan na rynek pracy i wzrost gospodarczy 1 Piotr Lewandowski (red.), Kamil Wierus Warszawa, marzec Fragment opracowania Ocena skutków regulacji dla propozycji zmian prawnych wypracowanych w projekcie Modelowe rozwiązania flexicurity. Projekt wspólfinasowany z funduszy unijnych. Instytut Badań Strukturalnych Strona 1

2 Ocena wpływu podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z projektem rządowym i propozycją PKPP Lewiatan na rynek pracy i wzrost gospodarczy Tabele 1-2 prezentują prognozę rynku pracy, a konkretnie liczby aktywnych zawodowo, pracujących i bezrobotnych w wieku 15+ oraz odpowiednio współczynnik aktywności, wskaźnik zatrudnienia i stopę bezrobocia w tej grupie, w sytuacji braku zmian w wieku emerytalnym oraz podniesienia wieku emerytalnego do 67 lat dla obu płci zgodnie z projektem rządowym (dla mężczyzn w 2020 roku, a dla kobiet w 2040). Tabela 3 ukazuje natomiast wpływ tej reformy na rynek pracy zmiany poszczególnych zmiennych w następstwie jej wprowadzenia, względem braku zmian. Uzyskane oszacowania wskazują, że podniesienie wieku emerytalnego pociągnie za sobą wzrost wskaźnika aktywności zawodowej (zarówno osób w wieku 15 lat i więcej, jak i lat, 2 którego poniżej nie prezentujemy). Przeprowadzone symulacje wskazują, że zdecydowana większość tej dodatkowej liczby osób aktywnych (podaży pracy) przełoży się na wzrost zatrudnienia, choć częściowo też na wzrost bezrobocia w horyzoncie kilkunastu należy spodziewać się o około 0,5 mln pracujących więcej niż gdyby wiek emerytalny utrzymać na obecnym poziomie, przy podniesieniu się liczby bezrobotnych o ok. 100 tys. osób. Wzrost zatrudnienia w wyniku wzrostu aktywności zawodowej jest zjawiskiem powszechnym w krajach podnoszących wiek emerytalny lub ograniczających możliwości dezaktywizacji przed osiągnięciem tego wieku (por. IBS/CRZL, 2010, 2011), wynikającym głównie z faktu, że w następstwie takich zmian wydłuża się okres aktywności zawodowej i obniżają się ryzyka opuszczenia rynku pracy przez osoby w wieku powyżej 50 lat. Oczywiście wyższa liczba aktywnych zawodowo częściowo wiąże się ze wzrostem liczby bezrobotnych, jednak w znacznie mniejszej skali niż wzrost zatrudnienia. Przy tym, dotychczas w Polsce wśród osób po 55+ roku życia niskiej aktywności zawodowej towarzyszyło to, że wyraźną większość wśród niepracujących stanowiły osoby bierne, a bezrobocie występowało w relatywnie niskim stopniu (w roku 2010, stopa bezrobocia wśród mężczyzn w wieku oraz wynosiła odpowiednio 8,4 i 8,1 proc., wobec średniej 9,7 proc. dla mężczyzn w wieku lat; wśród kobiet w wieku lat różnica ta była jeszcze większa 8,3 proc. wobec 10,8% w grupie w wieku lat). Model wskazuje, że wraz z podnoszeniem wieku emerytalnego stopa bezrobocia osób po 55 roku życia będzie stopniowo zbiegać do przeciętnej stopy bezrobocia wg płci (podobnie jak ich wskaźniki zatrudnienia, które jednak pozostaną niższe od średniej), co prowadzi do nieznacznego wzrostu bezrobocia, ale w kategoriach stopy bezrobocia zmian praktycznie nie ma rośnie bowiem także liczba aktywnych i pracującychg. Zgodnie z uzyskanymi oszacowaniami, w wyniku podniesienia wieku emerytalnego należy w średnim okresie (czyli ok. 8 lat) oczekiwać wzrostu współczynnika aktywności zawodowej osób w wieku 15 i więcej lat o ok. 1,5 pkt. proc., wskaźnika zatrudnienia o ok. 1,3 pkt. proc, a stopy bezrobocia o ok. 0,1 pkt. proc., natomiast w horyzoncie roku 2030 wzrostu współczynnika aktywności zawodowej populacji w wieku 15+ o ok. 2,2 pkt. proc., wskaźnika zatrudnienia o ok. 2,0 pkt. proc, a stopy bezrobocia o ok. 0,1 pkt. proc. 2 Obecnie różnice między liczbą osób aktywnych zawodowo, pracujących, bezrobotnych w obu tych grupach wieku są niewielkie. Jednak w sytuacji, gdy wiek emerytalny podnoszony będzie powyżej 65 lat, to mówienie o osobach w wieku lat jako o osobach "w wieku produkcyjnym" przestaje mieć sens. Dlatego w opracowaniu uwagę skupiono na grupie wieku 15 lat i więcej (w skrócie, 15+). Instytut Badań Strukturalnych Strona 2

3 Tabela 1. aktywnych zawodowo, pracujących i bezrobotnych (w tys. osób) w wieku 15+ oraz odpowiednie wskaźniki (w proc.) w Polsce w latach pod warunkiem braku zmian w wieku emerytalnym. Aktywność Współczynnik Wskaźnik Stopa Zatrudnienie Bezrobocie zawodowa aktywności zatrudnienia bezrobocia , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,7 Tabela 2. aktywnych zawodowo, pracujących i bezrobotnych (w tys. osób) w wieku 15+ oraz odpowiednie wskaźniki (w proc.) w Polsce w latach pod warunkiem podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z propozycją rządową. Aktywność Współczynnik Wskaźnik Stopa Zatrudnienie Bezrobocie zawodowa aktywności zatrudnienia bezrobocia , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,7 Instytut Badań Strukturalnych Strona 3

4 Tabela 3. Wpływ podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z propozycją rządową na aktywność zawodową, zatrudnienie i bezrobocie (w tys. osób) w wieku 15+ oraz odpowiednie wskaźniki (w pkt. proc.) w Polsce w latach Aktywność Współczynnik Wskaźnik Stopa Zatrudnienie Bezrobocie zawodowa aktywności zatrudnienia bezrobocia , ,14 8 0, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,00 W stanowisku PKPP Lewiatan wobec rządowej propozycji podniesienia wieku emerytalnego zaproponowano, aby najpierw stopniowo podnieść wiek emerytalny kobiet do 65 lat i dopiero wtedy podnosić razem wiek emerytalny kobiet i mężczyzn. Zgodnie z tą propozycją, wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn na poziomie 65 lat nastąpiłoby w ciągu 10 lat, wiek podnoszony byłby stopniowo co 2 miesiące o miesiąc. Następnie zaś podnoszenie wieku emerytalnego, zarówno kobiet jak i mężczyzn, następowałoby w tempie, które zaproponował rząd, czyli co 4 miesiące o miesiąc. Pozwoliłoby to podnieść wiek uprawniający do przejścia na ę dla kobiet i mężczyzn do 67 lat w ciągu 18 lat. Tabela 4 prezentuje symulację rynku pracy pod warunkiem takiego scenariusza zmian w wieku emerytalnym, a Tabela 5 jego wpływ względem scenariusza braku zmian. Kierunek zmian na rynku pracy jest analogiczny jak w propozycji rządowej, jednak różni się ich rozkład w czasie. W latach propozycja PKPP Lewiatan przynosi nieco mniejsze korzyści w kategoriach wzrostu liczby aktywnych zawodowo i pracujących niż propozycja rządowa, bowiem szybsze podnoszenie wieku emerytalnego kobiet do 65 lat nie rekompensuje braku zmian wieku emerytalnego mężczyzn, mającego przeważające znaczenie dla efektów propozycji rządowej w perspektywie do 2020 roku. Natomiast po 2025 roku propozycja PKPP Lewiatan przynosi większe efekty dla rynku pracy, głównie dlatego, że wiek emerytalny kobiet jest wtedy istotnie wyższy niż w propozycji rządowej, a wiek emerytalny mężczyzn przekracza już 66 lat. Instytut Badań Strukturalnych Strona 4

5 Tabela 4. aktywnych zawodowo, pracujących i bezrobotnych (w tys. osób) w wieku 15+ oraz odpowiednie wskaźniki (w proc.) w Polsce w latach pod warunkiem podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z alternatywną propozycją PKPP Lewiatan. Aktywność Współczynnik Wskaźnik Stopa Zatrudnienie Bezrobocie zawodowa aktywności zatrudnienia bezrobocia , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,6 Tabela 5. Wpływ podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z alternatywną propozycją PKPP Lewiatan na aktywność zawodową, zatrudnienie i bezrobocie (w tys. osób) w wieku 15+ oraz odpowiednie wskaźniki (w pkt. proc.) w Polsce w latach Aktywność Współczynnik Wskaźnik Stopa Zatrudnienie Bezrobocie zawodowa aktywności zatrudnienia bezrobocia , ,17 7 0, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,03 Instytut Badań Strukturalnych Strona 5

6 Wykres 1 zestawia ze sobą skutki obu wariantów podnoszenia wieku emerytalnego dla wskaźnika zatrudnienia, unaoczniając omówione wcześniej różnice (dla liczby pracujących kształtują się one analogiczne). Wzrost podaży pracy i zatrudnienia pociąga za sobą podniesienie wzrostu gospodarczego w okresie realizacji reformy. Uzyskane oszacowania wskazują, że już w horyzoncie 2020 roku wpływ reformy na poziom PKB przekracza 0,5 proc., a w roku 2030 spodziewamy się PKB o 1,7 proc. wyższego niż w przypadku braku reform w wariancie rządowym, oraz o 2,0 proc. wyższego PKB w wariancie PKPP Lewiatan. Po roku 2040, gdy wiek emerytalny kobiet osiąga 67 lat w obu wariantach, PKB Polski byłoby, zgodnie z wynikami modelu, większe o 2,4 proc. w porównaniu do sytuacji utrzymania obecnych rozwiązań. Wykres 1. Zmiana wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 15+ w Polsce w latach w wyniku podniesienia wieku emerytalnego zgodnie ze projektem rządowym i propozycją PKPP Lewiatan (w pkt. proc. względem braku zmian). 54% 53% Wskaźnik zatrudnienia Wykres 2. Zmiana poziomu PKB w Polsce w latach w wyniku podniesienia wieku emerytalnego zgodnie ze projektem rządowym i propozycją PKPP Lewiatan (w proc. względem braku zmian). 2.00% Zmiana poziomu PKB w wyniku podniesienia wieku emerytalnego 52% 51% 50% 49% 48% 1.50% 1.00% 47% 46% 45% % Źródło: Obliczenia własne. Podniesienie wieku emerytalnego Podniesienie wieku emerytalnego - PKPP Lewiatan Bez podniesienia wieku emerytalnego 0.00% Projekt rządowy Propozycja PKPP Lewiatan Źródło: Obliczenia własne. Ocena wpływu podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z projektem rządowym i propozycją PKPP Lewiatan na system emerytalny oraz finanse publiczne Tabela 6 prezentuje prognozę liczby przyznawanych i pobieranych w latach , a także przychodów ze składek, wydatków i salda systemu emerytalnego oraz przychodów podatkowych budżetu państwa w sytuacji braku zmian instytucjonalnych. Tabela 7 te same wielkości pod warunkiem podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z propozycją rządową, natomiast Tabela 8 różnicę między nimi, czyli wpływ podniesienia wieku emerytalnego na system emerytalny i finanse publiczne. W horyzoncie dekady spodziewać się należy o ok. 1 mln mniejszej liczby osób pobierających y (i w większości aktywnych zawodowo, por. Tabela 3), oraz poprawy salda finansowego systemu emerytalnego o niemal 20 mld zł (w cenach stałych) w latach i kilkanaście mld później. Efekt ten wynika głównie z niższych wydatków na y, przychody ze składek są wyższe niż w scenariuszu braku zmian, ale ilościowe znaczenie tego czynnika jest dużo mniejsze niż niższych wydatków. Ze względu na zasadę zdefiniowanej składki, po 2022 roku efekt ten maleje, ponieważ wraz z podwyższaniem wieku wypłacane są coraz wyższe świadczenia. Pozostaje jednak dodatni, a z czasem dla poprawy salda FUS coraz większe znaczenie mają wyższe wpływy ze składek. Dodatkowe korzyści netto dla finansów publicznych, które rosną z czasem, wynikają z wyższych przychodów z podatków CIT, PIT oraz pośrednich, wynikających z wyższego zatrudnienia, konsumpcji i PKB w następstwie podwyższenia wieku emerytalnego efekt ten sięga 3 mld w roku 2020 i prawie 15 mld w roku Instytut Badań Strukturalnych Strona 6

7 Tabela 6. przyznawanych i wypłacanych (w tys. osób), przychody ze składek, wydatki i saldo systemu emerytalnego oraz przychody podatkowe budżetu państwa (mld zł, ceny stałe) w latach pod warunkiem braku zmian w wieku emerytalnym. przyznanych wypłacanych ze składek Wydatki Saldo z podatków od produkcji i importu z PIT i CIT Tabela 7. przyznawanych i pobieranych (w tys. osób), przychody ze składek, wydatki i saldo systemu emerytalnego oraz przychody podatkowe budżetu państwa (mld zł, ceny stałe) w latach pod warunkiem podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z propozycją rządową. przyznanych wypłacanych ze składek Wydatki Saldo z podatków od produkcji i importu z PIT i CIT Instytut Badań Strukturalnych Strona 7

8 Tabela 8. Wpływ podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z projektem rządowym na liczbę przyznawanych i pobieranych (w tys. osób), przychody ze składek, wydatki i saldo systemu emerytalnego oraz przychody podatkowe budżetu państwa (mld zł, ceny stałe) w latach przyznanych wypłacanych ze składek Wydatki Saldo z podatków od produkcji i importu z PIT i CIT ,8-22,8 0,4-0,4 0,9 0,1 0, ,7-56,4 0,6-0,9 1,5 0,2 0, ,6-226,6 0,9-4,8 5,7 0,3 0, ,4-246,9 1,2-4,9 6,2 0,6 0, ,7-527,2 1,6-10,7 12,2 0,9 0, ,4-635,2 2,0-12,5 14,5 1,2 0, ,2-673,5 2,4-12,8 15,2 1,6 0, ,4-681,6 2,8-12,3 15,1 2,1 1, ,7-908,8 3,1-16,4 19,5 2,7 1, ,5-938,6 3,3-15,9 19,2 3,3 1, ,0-935,9 3,5-14,8 18,3 4,0 2, ,2-923,7 3,7-13,5 17,2 4,7 2, , ,4 3,9-14,1 18,1 5,4 2, , ,7 4,1-13,2 17,4 6,2 3, , ,0 4,4-11,4 15,7 7,0 3, ,0-981,9 4,7-9,2 13,9 7,8 3, , ,8 5,1-9,2 14,3 8,7 4, , ,4 5,6-8,2 13,8 9,6 4,8 Tabela 9 prezentuje symulację przepływów w systemie emerytalnym i przychodów podatkowych pod warunkiem zmian w wieku emerytalnym zgodnie z propozycją PKPP Lewiatan, a Tabela 10 wpływ takiej reformy na system emerytalny oraz finanse publiczne, względem scenariusza braku zmian wieku emerytalnego. Generalnie efekty są analogiczne jak w przypadku projektu rządowego, choć różnią się skalą i rozłożeniem w czasie. Ponieważ projekt PKPP Lewiatan zakłada szybsze podniesienie wieku emerytalnego kobiet do 65 lat, ale późniejszy początek podnoszenia wieku emerytalnego mężczyzn, to w okresie wiąże się z przeciętnie o 28,8 tys. niższą liczbą wypłacanych rocznie i nieznacznie niższymi napływami do systemu emerytalnego. Różnice te stają się jednak większe w latach (analogicznie jak w przypadku efektów dla rynku pracy) i oznaczają przeciętnie o 64 tys. mniej nowoprzyznanych rocznie, co w 2030 roku implikuje o 300 tys. niższą liczbę emerytów (i odpowiednio wyższą liczbę osób aktywnych, por. Tabela 5). Co istotne, do roku 2023 projekt rządowy wiąże się z wyższymi przychodami ze składek, o przeciętnie 0,4 mld rocznie, ale w latach relacja ta ulega odwróceniu. Podobnie jest z wydatkami na y, dlatego saldo powszechnego systemu emerytalnego do roku 2025 bardziej poprawia się w scenariuszu zmian zgodnych z propozycją rządową, natomiast w kolejnych latach w scenariuszu proponowanym przez PKPP Lewiatan, a w latach różnice wynoszą przeciętnie 7 mld zł rocznie. Natomiast przychody finansów publicznych z tytułu podatków PIT, CIT, od produkcji i importu są jednoznacznie wyższe w przypadku propozycji PKPP Lewiatan, co wynika z tego, że przeciętnie rzecz biorąc na przestrzeni analizowanego okresu nieco bardziej podnosi ona PKB. Instytut Badań Strukturalnych Strona 8

9 Tabela 9. przyznawanych i wypłacanych (w tys. osób), przychody ze składek, wydatki i saldo systemu emerytalnego oraz przychody podatkowe budżetu państwa (mld zł, ceny stałe) w latach zgodnie z propozycją PKPP Lewiatan. przyznanych wypłacanych ze składek Wydatki Saldo z podatków od produkcji i importu z PIT i CIT Tabela 10. Wpływ podniesienia wieku emerytalnego zgodnie z propozycją PKPP Lewiatan na liczbę przyznawanych i pobieranych (w tys. osób), przychody ze składek, wydatki i saldo systemu emerytalnego oraz przychody podatkowe budżetu państwa (mld zł, ceny stałe) w latach przyznanych wypłacanych ze składek Wydatki Saldo z podatków od produkcji i importu z PIT i CIT ,3-67,3 0,2-1,3 1,5 0,2 0, ,2-77,1 0,4-1,2 1,6 0,5 0, ,8-242,5 0,6-4,4 5,0 0,7 0, ,7-409,7 0,9-7,7 8,6 1,2 0, ,6-527,9 1,1-9,5 10,6 1,6 0, ,3-647,1 1,4-11,2 12,6 2,2 1, ,5-653,9 1,7-10,5 12,3 2,7 1, ,3-808,4 2,1-12,7 14,8 3,4 1, ,8-850,6 2,4-12,6 15,0 4,2 2, ,5-921,2 2,8-12,9 15,8 5,0 2, ,5-972,5 3,2-12,9 16,1 5,8 2, ,5-964,4 3,9-11,6 15,5 7,2 3, , ,1 4,4-11,9 16,3 8,4 4, , ,0 4,9-13,7 18,6 9,6 4, , ,6 5,5-12,7 18,2 10,9 5, , ,5 6,2-14,0 20,1 12,3 6, , ,4 7,0-14,7 21,7 13,8 6, , ,5 7,9-13,7 21,6 15,4 7,7 Instytut Badań Strukturalnych Strona 9

10 Ponadto, rządowemu projektowi podnoszenia wieku emerytalnego towarzyszy możliwość podjęcia tzw. y częściowej w wysokości 50% hipotetycznej y, w wieku 62 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, pod warunkiem posiadania łącznego stażu składkowego i nieskładkowego w wysokości minimum 35 lat dla kobiet i 40 dla mężczyzn oraz zgromadzenia kapitały emerytalnego w wysokości gwarantującej co najmniej ę minimalną w momencie wystąpienia o ę częściową. Alternatywnie, w projekcie stworzonym w ramach pakietu flexicurity zaproponowaliśmy inne działanie osłonowe, w postaci prawa do podjęcia pełnej y w wieku 65 lat pod warunkiem stażu pracy w wysokości co najmniej 40 lat. W Tabeli 11 prezentujemy liczbę uprawnionych do odpowiednio y częściowej oraz y w wieku 65 lat (zarówno w wariancie zmian wieku emerytalnego proponowanego przez rząd). Uzyskane wyniki wskazują, że do y częściowej uprawnionych będzie ponad 100 tys. mężczyzn w horyzoncie 5 lat, a wraz z podnoszeniem wieku emerytalnego kobiet, od 2021 roku również panie będą mogły nabywać prawa do tego świadczenia, tak że 2035 roku ponad 0,5 mln osób rocznie będzie miało prawo do y częściowej. W przypadku wprowadzenia alternatywnie prawa do podjęcia pełnej y w wieku 65 lat pod warunkiem stażu pracy w wysokości co najmniej 40 lat, liczba osób uprawnionych do podjęcia świadczenia przed osiągnięciem wieku ustawowego byłaby ok. o połowę mniejsza. Ponadto, o ile dla mężczyzn a 65/40 byłaby oczywiście dwukrotnie wyższa niż a częściowa, to w przypadku kobiet różnice sięgałaby dwuipółkrotności. Ponadto, podjęcie y częściowej i zaprzestanie pracy w przypadku mężczyzn prowadziłoby do obniżenia y po osiągnięciu wieku ustawowego o ok. 10 proc. w porównaniu do sytuacji pozostawania na rynku pracy, natomiast w przypadku kobiet spadek y wynosiłby proc. dla tych roczników, które mogłyby ją pobierać przez pięć lat. Instytut Badań Strukturalnych Strona 10

11 Tabela 11. Oczekiwana przeciętna wysokość y częściowej zgodnie z projektem rządowym (w cenach bieżących) dla osób urodzonych w latach wg płci. Mężczyźni Kobiety Rok przejścia na ę Emerytur a bez częściowej Emerytur a częściowa Emerytura po podjęciu częściowej i zaprzestani u pracy Rok przejścia na ę Emerytur a bez częściowej Emerytur a częściowa Emerytura po podjęciu częściowej i zaprzestani u pracy Instytut Badań Strukturalnych Strona 11