Administracja publiczna Polityka publiczna i rola administracji w jej tworzeniu Dr hab. Ryszard Szarfenberg Instytut Polityki Społecznej rszarf.ips.uw.edu.pl/apub Rok akademicki 2017/2018
Administracja jako współtwórca polityk publicznych. Zarządzanie publiczne jako wypełnianie strategicznej funkcji państwa Koniec klasycznej separacji polityki i administracji Współczesna rola administracji w tworzeniu polityk publicznych Ewolucja roli urzędnika od wykonawcy do współtwórcy polityk Instrumenty i aktorzy w procesie polityki publicznej Rola prawa w polityce publicznej Polityka publiczna oparta na dowodach Ocena skutków regulacji Test regulacyjny
Pytania sprawdzające 1. Na czym polega klasyczna koncepcja rozdziału polityki od administracji? 2. W jaki sposób rząd czy samorządy wyrażają swoje polityki publiczne? 3. W jaki sposób zewnętrzni interesariusze mogą wpływać na kształt polityk publicznych? 4. Wymień i omów kolejne elementy cyklu polityki publicznej. 5. Na czym polega koncepcja polityki publicznej opartej na dowodach? 6. Czemu służy ocena skutków regulacji?
1. Na czym polega klasyczna koncepcja rozdziału polityki od administracji? Administracja publiczna polega na szczegółowym i ciągłym stosowaniu prawa publicznego. (...) Planowanie działań państwa nie jest domeną administracji. Jedynie wykonywanie tych planów (polityk) jest działalnością administracyjną. Wynika stąd podział ról polityków i urzędników (administratorów) Politycy wybierani przez obywateli wyznaczają kierunki działania państwa głównie poprzez stanowienie prawa Urzędnicy powoływani przez polityków wedle kryteriów wiedzy i kwalifikacji odpowiadają za skuteczną realizację polityki państwa (zapisanej w aktach prawa)
Sześć możliwych modeli relacji między politykami i administratorami modele typowe (szare komórki) i skrajne Poziom kontroli polityków nad administratorami Bardzo wysoki Stopień odległości i odróżnienia między politykami i administratorami Bardzo wysoki Administratorzy odizolowani Bardzo niski Administratorzy manipulowani Bardzo niski Role oddzielne Administratorzy autonomiczni Reżim biurokratyczny Administratorzy responsywni Role zachodzące na siebie Administracja upolityczniona James H. Svara, Introduction: Politicians and Administrators in the Political Process A Review of Themes and Issues in the Literature, International Journal of Public Administration, 2006, s. 956
Cztery modele relacji między politykami a urzędnikami (administratorami) i ich ewolucja Implementacja polityki Formułowanie polityki Pośrednictwo między grupami interesów Artykułowanie ideałów Koncepcja Koncepcja klasyczna współczesna???? Model I Model II Model III Model IV A A A A P W W W P P W W P P P W A odpowiedzialność administratorów, urzędników wyższych rangą (administracja publiczna) P odpowiedzialność polityków (polityka) W odpowiedzialność wspólna polityków i wyższych rangą urzędników J.D. Aberbach, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, 1981
2. W jaki sposób rząd i samorządy wyrażają swoje polityki publiczne? Dwie podstawowe fazy prowadzenia polityki Walka o zdobycie władzy nad rządem / samorządem Sprawowanie zdobytej władzy przez rząd / samorząd Polityka publiczna dotyczy zamiarów podmiotów politycznych w fazie sprawowania władzy W fazie walki o władzę podmioty polityczne wyrażają swoją politykę publiczną przede wszystkim w programach wyborczych W fazie sprawowania władzy podmioty polityczne w rządzie lub samorządzie wyrażają swoją politykę publiczną przede wszystkim w Strategiach, programach działania rządu, samorządu Aktach normatywnych i działaniach pozalegislacyjnych, które mają realizować strategie, programy rządu, samorządu
Formy wyrażania polityki publicznej w dwóch fazach prowadzenia polityki Partia X Programy wyborcze Plany rządzenia Plany legislacji Faza walki o władzę Gdy wygramy wybory to wprowadzimy reformy A, B i C Wyniki wyborów Faza sprawowania władzy okres planistyczny Faza sprawowania rządów okres legislacyjny Uchwalone ustawy Faza sprawowania rządów okres obowiązywania zmian i nowych ustaw Partia Y Gdy wygramy wybory to wprowadzimy reformy A, H i G Partia Y wygrywa Od programu wyborczego do planu rządzenia Podczas naszych rządów wprowadzimy reformy A, H i G Reformy A, H i G wprowadzamy poprzez zmiany ustaw i ustawy 1, 2, 3, 4, 5, 6 Zmieniliśmy i uchwaliliśmy ustawy 1, 2, 4, 5 Partia Z Gdy wygramy wybory to wprowadzimy reformy C, F i H Okres zbliżających się wyborów Od planu rządzenia do planu legislacji Od planu legislacji do uchwalonego prawa Okres po wyborach sprawowanie władzy
Warstwa polityki publicznej I, II i III Warstwa polityki publicznej I, II, III, IV Warstwa polityki publicznej I Warstwa polityki publicznej I i II Nawarstwiająca się polityka publiczna kolejnych rządów warstwowość polityki publicznej Wybory i kadencja 1 Wybory i kadencja 2 Wybory i kadencja 3 Wybory i kadencja 4
3. W jaki sposób zewnętrzni interesariusze mogą wpływać na kształt polityk publicznych? Aktorzy zaangażowani w tworzenie polityki publicznej Interesariusze wewnętrzni (decydenci, politycy partii rządzącej w rządzie, wyżsi rangą urzędnicy) Interesariusze zewnętrzni Kanały wpływu interesariuszy zewnętrznych Lobbing (w Polsce uregulowana jest tylko zawodowa działalność tego typu ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa) Udział w konsultacjach społecznych (szczególną formą jest wysłuchanie publiczne) Kampanie informacyjne i edukacyjne Przeprowadzanie i publikowanie badań, studiów i analiz Budowanie koalicji na rzecz poparcia lub protestu Udział w ciałach doradczych i eksperckich Inicjatywy obywatelskie
Aktorzy, wpływ i fazy polityki publicznej Władza ustawodawcza AKTORZY POLITYKI Władza wykonawcza WPŁYW NA POLITYKĘ Władza sądownicza Problemy Rozwiązania Polityka Wydarzenia Organizacje rzecznicze i pośredniczące FAZY POLITYKI Ustalanie agendy Media Internet Relacje Sieci Ewaluacja i zmiany Formułowanie i przyjmowanie Wartości Fakty Implementacja Uniwersytety Think tanki Ideologia Interesy Ekspertyza Potencjał Systemy Organizacje Programy Obywatele Siły społeczne: kulturowe, demograficzne, gospodarcze, ideologiczne Czynniki kontekstowe: okoliczności, historia, przywództwo, osobowości K. I. Maton, Influencing Social Policy: Applied Psychology Serving the Public Interest, 2016, s. 28
4. Wymień i omów kolejne elementy cyklu polityki publicznej Cykl polityki publicznej (w tym społecznej) i jego podstawowe elementy 1. Ustalenie listy problemów (agenda setting): rozpoznanie i wyodrębnienie problemu (zdefiniowanie problemu: na czym polega, jakie ma przyczyny) 2. Sformułowanie treści polityki publicznej: sformułowanie rozwiązań problemu 3. Proces decyzyjny (decision making), czyli podjęcie decyzji co do obowiązywania polityki publicznej o określonej treści 4. Implementacja (wdrożenie) i realizacja polityki przyjętej w procesie decyzyjnym 5. Ocena (ewaluacja) wyników wdrożonej polityki, czy problem został zmniejszony, rozwiązany przez politykę 6. Zakończenie realizacji polityki, czyli początek kolejnego cyklu
Proces rozwiązywania problemów i proces polityki publicznej Ogólny schemat: od problemu do rozwiązania Fazy praktycznego rozwiązywania problemów Fazy kształtowania polityki publicznej Polityka publiczna Przykład Problem publiczny Problem rozwiązany Diagnoza problemu Ustalanie agendy Polityka przeciw ubóstwu Ubóstwo Ubóstwo ograniczone Propozycje rozwiązań Wybór rozwiązań Formułowanie polityki Podejmowanie decyzji Cykl projektowania i cykl implementowania polityki publicznej Ustalanie celów Działanie Wdrażanie rozwiązania Implementacja polityki Rozumienie problemu Projektowanie polityki Projektowanie instrumentów Rozwijanie systemu wdrażania Szkolenie personelu Implementacja polityki Monitoring i ewaluacja Monitoring wyników Ewaluacja polityki Monitoring, ewaluacja, doskonalenie Racjonalizacja polityki Uczenie się i doskonalenie M. Howlett, Designing Public Policies, 2011 D. Swanson, S. Bhadwal, Creating Adaptive Policies: A Guide for Policymaking in an Uncertain World, 2009, s. 14
Problemy publiczne i polityka publiczna jako ich rozwiązywanie poprzez wpływ na czynniki zależne Czynniki wpływające na problem Proces polityki publicznej bez fazy ewaluacji Czynniki powiększające niezależne od polityki Czynniki powiększające zależne od polityki Prawo Polityka publiczna Wzajemne oddziaływania między czynnikami Implementacja, realizacja Czynniki zmniejszające niezależne od polityki Czynniki zmniejszające zależne od polityki Wpływ polityki i prawa na czynniki zależne Dedykowane prawo Dedykowana polityka publiczna Wpływ czynników na problem Problem publiczny Ewaluacja wpływu polityki na problem Uczenie się, poprawianie, usprawnianie polityki publicznej na podstawie wyników ewaluacji
5. Na czym polega koncepcja polityki publicznej opartej na dowodach? Polityka publiczna (w tym społeczna), np. definicja problemu, proponowane rozwiązania etc. może opierać się na różnych podstawach dwóch ogólnych rodzajów Nie mających związku z badaniami naukowymi: ideologia, opinie i przekonania indywidualne, powiedzenia, przysłowia, mity i bajki, jednostkowe doświadczenia, przykłady z życia, stereotypy itp. Wyniki badań naukowych o charakterze ilościowym (analizy i wnioskowanie statystyczne) i jakościowym Polityka publiczna (w tym społeczna) oparta na dowodach naukowych polega na tym, że w definiowaniu problemu i projektowaniu jego rozwiązań stosuje się wyniki dobrej jakości badań naukowych
Polityka publiczna oparta na dowodach naukowych - schemat Problemy i sytuacja społeczeństwa Umiejętności i doświadczenie polityka, urzędnika Preferencje i działania interesariuszy dotkniętych problemami Aktualnie najlepsza wiedza o problemach i ich rozwiązaniach
Jakie dowody są najbardziej wiarygodne? Dr Donald T. Campbell (1916-1996), był zwolennikiem idei, aby reformy polityki publicznej (w tym społecznej) były rozumiane podobnie jak eksperymenty społeczne, których skutki można w sposób naukowy oszacować i na tej podstawie doskonalić politykę publiczną Dowody najbardziej wiarygodne naukowo Poziom I Systematyczne przeglądy eksperymentów a) losowych b) nielosowych Poziom II Pojedyncze eksperymenty a) losowe b) nielosowe Poziom III Systematyczne przeglądy badań korelacyjnych / obserwacyjnych Poziom IV Pojedyncze badania korelacyjne / obserwacyjne Poziom V Systematyczne przeglądy badań opisowych, jakościowych Dowody najmniej wiarygodne naukowo Poziom VI Pojedyncze badania opisowe, jakościowe Poziom VII Opinie władz, komitetów ekspertów D. F. Polit, C. T. Beck, Essentials of Nursing Research, 2010
Eksperymenty społeczne losowe testowanie instrumentów polityki publicznej Grupa docelowa i jej problem L o s o w a n i e Grupa eksperymentalna Stan problemu przed interwencją Grupa kontrolna Stan problemu przed interwencją Zastosowanie interwencji w grupie eksperymentalnej Grupa eksperymentalna Stan problemu po interwencji Grupa kontrolna Stan problemu po interwencji Pomiar stanu problemu w obu grupach przed interwencją, czyli pretest Pomiar stanu problemu w obu grupach po interwencji, czyli posttest czas Porównanie różnicy stanu problemu (pretest odjąć posttest) w grupie eksperymentalnej z różnicą stanu problemu w grupie kontrolnej służy do uzyskania informacji o wpływie interwencji po wyeliminowaniu innych czynników
6. Czemu służy ocena skutków regulacji (OSR)? 1. Ogólna idea: uzasadnianie polityki publicznej poprzez odwoływanie się do wiedzy o jej wpływie na problemy, które ma rozwiązywać i skutkach ubocznych 2. Problem: jak wprowadzić wżycie ogólną ideę uzasadnienia polityki publicznej przez wiedzę o wpływie na problemy? 3. Rozwiązanie: należy stworzyć politykę publiczną, która będzie wymagała od każdej polityki publicznej uzasadnień naukowych (polityka uzasadniania polityki poprzez wyniki badań) 4. Realizacja rozwiązania w Polsce OSR: akt polityki publicznej z punktu 3, Uchwała Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów z przepisami dotyczącymi OSR
Ocena wpływu oraz test regulacyjny, ocena skutków regulacji ex ante i ex post Definicja oceny wpływu: proces, w którym analizuje się możliwe sposoby rozwiązania problemu i konsekwencje każdego z nich, w szczególności wprowadzania regulacji Test regulacyjny przedstawia w syntetyczny sposób wyniki oceny wpływu na etapie prac nad założeniami projektu aktu prawnego Ocena skutków regulacji (OSR ex ante) przedstawia wyniki oceny wpływu szacowane na etapie opracowywania projektu aktu prawnego Ocena funkcjonowania ustawy (OSR ex post) przedstawia wyniki oceny wpływu na etapie obowiązywania aktu prawnego www.rcl.gov.pl/book/?q=wytyczne
Lektura obowiązkowa Polityka publiczna i rola administracji w jej tworzeniu, w: Dawid Sześciło (red.), Administracja i zarządzanie publiczne. Nauka o współczesnej administracji, Stowarzyszenie Absolwentów Wydziału Prawa i Administracji UW, 2014 Na przyszłe zajęcia: Zarządzanie publiczne przez władztwo. Administracja władcza i jej przeobrażenia, w: Dawid Sześciło (red.), Administracja i zarządzanie publiczne. Nauka o współczesnej administracji, Stowarzyszenie Absolwentów Wydziału Prawa i Administracji UW, 2014