Wdrożenie Modelowej Procedury Konsultacji Publicznych do systemu prawnego

Transkrypt

1 Wdrożenie Modelowej Procedury Konsultacji Publicznych do systemu prawnego Najistotniejszą wadą polskiego systemu prawnego, w zakresie regulacji procesu konsultacji publicznych jest luka polegająca na braku określenia trybu i zasad prowadzenia konsultacji publicznych rządowych projektów ustaw i założeń do nich, a także rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Prawodawca ustanawia w ustawie o Radzie Ministrów (art. 7 ust 4) obowiązek współdziałania członków Rady Ministrów z organizacjami społecznymi, doprecyzowując go w regulaminie prac Rady Ministrów ( 9 ust. 4 pkt 2) w ten sposób, że projekt założeń do ustawy powinien zawierać wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności, gdy obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów prawa, a także ( 10 ust. 6 pkt 2), że wyniki przeprowadzonych konsultacji mają zostać przedstawione w odrębnej części uzasadnienia do projektu ustawy. Ustanawia się zatem obowiązek przeprowadzenia konsultacji, ale nie określa się, w sposób jasny i wiążący dla obu stron, zasad i trybu ich prowadzenia, a także instrumentów i metod konsultacji rekomendowanych do wykorzystania na poszczególnych etapach rządowego procesu legislacyjnego. Analogiczną do powyższej tezę można postawić także wobec procesu oceny skutków regulacji (OSR). W ustawie o Radzie Ministrów (art. 29 pkt 1a) oraz regulaminie jej prac ( 9 ust. 1 w zw. z ust. 4 pkt. 1) wskazuje się na obowiązek Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (odpowiednio resortu wnioskującego) przeprowadzenia analizy skutków ekonomiczno społecznych (ocen korzyści i kosztów) projektu ustawy w odniesieniu do sektora finansów publicznych, rynku pracy, konkurencyjności gospodarki i przedsiębiorczości, a także wpływu na sytuację i rozwój regionalny. Nie określa się jednak metodologii i standardów przeprowadzania prawidłowej oceny skutków regulacji, co stanowi lukę i odbiega od istniejących w tym zakresie standardów unijnych. Ponadto istnieją wątpliwości związane ze wskazaniem podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie i weryfikację efektów oceny skutków regulacji. Brak określenia zasad prowadzenia konsultacji społecznych oraz zasad prawidłowej oceny skutków regulacji, które określałyby metodologię i tryb przeprowadzania obu tych procesów, jest największym mankamentem obowiązujących regulacji. Zasady te powinny zostać określone w sposób normatywny, dzięki czemu stałyby się trwałym oparciem dla praw i obowiązków stron tych procesów. Ustanowienie zasad konsultacji publicznych sprzyjałoby poprawie jakości prawa. Z jednej strony przestrzeganie tych zasad stanowiłoby obowiązek

2 władz publicznych, z drugiej, obywatele i ich organizacje mieli podstawę określenia swojej pozycji partycypacyjnej w procesie stanowienia prawa, a także weryfikacji jakości procesu konsultacji publicznych i oceny skutków regulacji. MOŻLIWE SPOSOBY WDROŻENIA MODELOWEJ PROCEDURY KONSUTACJI PUBLICZNYCH Optymalną drogą do ukształtowania jasnego i transparentnego modelu konsultacji publicznych, który określałby przebieg tego procesu oraz prawa i obowiązki stron konsultacji, wydaje się być skodyfikowanie standardów, zasad i trybu konsultacji publicznych oraz nadanie im waloru normatywnego. Kodyfikacja taka może pociągnąć za sobą następujące pozytywne konsekwencje: ustanowienie minimalnych standardów, rudymentarnych kanonów partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa, ustalenie podstawowych zasad prowadzenia konsultacji publicznych, określenie metodologii konsultacji oraz wskazanie instrumentów analitycznych, możliwych do wykorzystania podczas konsultacji, stworzenie podstaw dla efektywnej, gdyż ujętej w ramy prawne, komunikacji rządu z partnerami publicznymi, a także źródła praw i obowiązków partycypantów w procesie konsultacji publicznych, ustanowienie standardów, które w przyszłości mogłyby objąć także tworzenie prawa miejscowego. Podobne działania, polegające na ustaleniu zasad komunikacji publicznej w procesie stanowienia prawa były już podejmowane w dotychczasowej praktyce stanowienia prawa. Przykładem w tym zakresie mogą być choćby Zasady dialogu społecznego z 2002 r., czy Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych opracowane w 2009 r. przez Ministerstwo Gospodarki i rekomendowane do stosowania przez Komitet Rady Ministrów.

3 Dokumenty te miały jednak charakter wewnętrzny i programowy, niestety nie znalazły zwłaszcza ten ostatni zastosowania w praktyce stanowienia prawa. Dlatego ustanowienie minimalnych standardów konsultacji publicznych wymaga interwencji normatywnej, gdyż poprzez tzw. opcję zerową, polegającą na odstąpieniu od zmiany normatywnej, lub samoregulację oczekiwanych rezultatów osiągnąć nie sposób. Pojawia się zatem pytanie w jakim miejscu hierarchii źródeł prawa umieścić regulację dotyczącą Zasad konsultacji publicznych. Istnieje w tym zakresie wiele możliwości, gdyż zasady te mogłyby zostać ustanowione w drodze: ustawy (wówczas regulacja zasad prowadzenia dialogu społecznego miałaby charakter powszechnie obowiązujący, mogłaby także zostać połączona z prawną regulacją prawa do petycji), rozporządzenia (regulacja ta również miałaby charakter powszechnie obowiązujący, ale z uwagi na jej przedmiot, tj. regulację technicznych kwestii związanych z pracami nad rządowymi projektami ustaw, byłaby ustanowiona podobnie jak Zasady techniki prawodawczej 1 w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy o Radzie Ministrów), aktu wewnętrznie obowiązującego. Biorąc pod uwagę Zasady techniki prawodawczej oraz relacje panujące między poszczególnymi aktami normatywnymi w ramach konstytucyjnego systemu prawa właściwe wydaje się, aby szczegółowe zasady konsultacji publicznych zostały wyrażone w formie załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Decydującym argumentem w tym zakresie jest materia i cel regulacji. Większość poza sprawami zasadniczymi kwestii o charakterze technicznym i metodycznym, które wymagałyby uregulowania w Zasadach konsultacji publicznych, nie powinno zostać podniesionych do rangi ustawy, gdyż to nie sprzyjałoby sprawności prac nad rządowymi projektami ustaw i osłabiałoby pozycję Rady Ministrów, jako inicjatora postępowania ustawodawczego. Z kolei nadanie Zasadom konsultacji publicznych formy aktu wewnętrznego np. uchwały Rady Ministrów, na wzór poprzednio obowiązujących Zasad techniki prawodawczej 2 doprowadziłoby do sytuacji, że 1 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). 2 Uchwała Rady Ministrów nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. Nr 44, poz. 310 z 1991 r.).

4 wiązałyby one tylko jednostki organizacyjne podległe Radzie Ministrów. Tak ustanowione Zasady nie mogłyby zatem regulować procesu konsultacji publicznych, lecz mogłyby jedynie wyznaczać obowiązki administracji rządowej związane z konsultacjami. W przypadku ustanowienia Zasad konsultacji publicznych w formie załącznika do rozporządzenia można zakładać, że naruszenie rudymentarnych kanonów konsultacji publicznej mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia naruszenia zasad prawidłowej legislacji wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Analogiczną tezę można byłoby odnieść do standardów prawidłowej Oceny Skutków Regulacji, ustanowionych także w formie załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Stworzenie podstaw normatywnych dla minimalnych standardów konsultacji publicznych istotnie poprawiłoby stopień partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa, w stosunku do stanu obecnego, gdy standardy te są ustanowione w sposób fragmentaryczny w dokumentach programowych oraz doktrynie prawa. Osobną kwestią, która wymaga w tym miejscu rozstrzygnięcia, jest to w jaki sposób i w jakim akcie normatywnym rangi ustawowej wyrazić upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia ustanawiającego Zasady konsultacji publicznych. W tym zakresie możliwe są dwa rozwiązania: minimalistyczne, mające na celu przede wszystkim stworzeni podstawy ustawowej dla rozporządzenia ustanawiającego Zasady konsultacji publicznych, na wzór rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, polegające na wprowadzeniu stosowanego upoważnienia do ustawy o Radzie Ministrów; kompleksowe, wymagające znacznego wysiłku legislacyjnego, ale pozwalające na uregulowanie wszystkich spraw towarzyszących partycypacji obywateli w procesie stanowienia praw. Rozwiązanie to mogłoby polegać na stworzeniu ustawy o partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa, której zakres przedmiotowy obejmowałby: problematykę konstytucyjnego prawa do petycji,

5 zasady prowadzenia konsultacji publicznych aktów normatywnych (wraz z upoważnieniem do określenia ich szczegółowych zasad i trybu prowadzenia w rozporządzeniu), zasady prawidłowej Oceny Skutków Regulacji (wraz z upoważnieniem ustawowym do określenia ich szczegółowych zasad i trybu sporządzania OSR w rozporządzeniu, problematykę lobbingu w procesie stanowienia prawa (konsekwencją ustanowienia ustawy o partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa byłaby derogacja obowiązującej ustawy o lobbingu w procesie stanowienia prawa). KONKLUZJA Najbardziej efektywnym, najmniej inwazyjnym a jednocześnie skutecznym, środkiem mającym na celu poprawę zarówno jakości stanowionego prawa, jak i stopnia partycypacji obywateli w procesie jego stanowienia, jest stworzenie w ustawie o Radzie Ministrów podstawy ustawowej dla rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad konsultacji publicznych, które ustanawiałyby podstawowe standardy tych konsultacji. ZP BCC,