Analiza rynku w Polsce synteza Dr Irena Herbst, Przemysław Zaremba, Centrum Analiza rynku w Polsce Na potrzeby prezentacji niniejszego materiału wykorzystano dane statystyczne i opinie zawarte w raportach: Centrum (badanie ilościowojakościowe) Analiza bazy danych projektów oraz dane pozyskane w procesie realizacji zadania Przeprowadzenie diagnozy potencjału ekonomicznego instytucji publicznych i przedsiębiorstw do podejmowania przedsięwzięć w formule partnerstwa publiczno-prywatnego realizowanego wspólnie przez Centrum, GfK Polonia, PKPP Lewiatan oraz PBM Pracownią Badawczą Monitor na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości projektu systemowego Partnerstwo Publiczno-Prywatne, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Irena Herbst Pod rządami pierwszej ustawy o z 28 lipca 2005 r. nie uruchomiono żadnego projektu. Wśród przyczyn tego stanu rzeczy wymienia się najczęściej: zbytnią restrykcyjność regulacji, ograniczenia podmiotowe i przedmiotu, narzucony ustawą kosztowny i czasochłonny obowiązek przeprowadzania analiz przedrealizacyjnych, niesprzyjający klimat polityczny (brak woli władzy publicznej, strach przed oskarżeniami o korupcję), brak wiedzy i umiejętności. Istotny był też brak zakończenia procesu legislacji dopiero po roku od uchwalenia ustawy wydano rozporządzenie w sprawie określenia kategorii ryzyk związanych z realizacją projektów ; nigdy nie został wydany wzór formularza ogłoszenia o poszukiwaniu partnera prywatnego. Brak sformalizowania prac nad przedsięwzięciami w formule nie oznaczał jednak, iż niektóre jednostki samorządu terytorialnego (głównie duże miasta) takich prac, przede wszystkim o charakterze koncepcyjnym, nie zaczęły prowadzić. Z chwilą uchwalenia nowych ustaw (o i koncesji 1 ) istniał już, zatem pewien zasób wiedzy, analiz i przygotowania organizacyjnego do posługiwania się tą formułą. Świadczyć o tym może, jak się wydaje, bardzo szybkie (po wejściu w życie nowej legislacji) pojawienie się w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz Suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej ogłoszeń o poszukiwaniu partnera prywatnego. Już w pierwszym roku obowiązywania nowych regulacji (2009) ukazało się 41 ogłoszeń; w 2010 r. było ich 61, w 2011 r. 42 w sumie ukazało się 144 ogłoszeń, a uwzględniając ponownie ogłaszane postępowania, rzeczywista liczba projektów w latach 2009, 2010 i 2011 wyniosła odpowiednio 33, 51 i 36 w sumie 120. Biorąc pod uwagę potrzebny czas (w krajach europejskich średni Przemysław Zaremba okres przygotowania projektu to ok. 2 lata) na przygotowanie projektu zarówno organizacyjnie, jak i merytoryczne jest to liczba imponująco duża. Warto zaznaczyć, że znaczny wzrost ogłoszeń w roku 2011 nastąpił w IV kw. (do końca kw. III zanotowano jedynie 15 ogłoszeń), tylko w IV kw. przybyło ich 27. Znaczący przyrost ogłoszeń w IV kw. 2011 r. pozwala na potwierdzenie tezy wyczerpania się przygotowywanych w poprzednich latach projektów przygotowanie następnych jak wspomniano wcześniej wymaga czasu. Na koniec 2011 r. podpisane zostały 24 umowy o /koncesji to 20 proc. pierwotnej liczby ogłoszeń (10 z nich zostało zamkniętych także finansowo tj. partner prywatny zapewnił już finansowanie projektu; na etapie negocjacji pozostało jeszcze 35 projektów; aż 50 proc. ogłoszeń (59) zostało unieważnionych lub realizowanych w innej formule (tradycyjne zamówienie publiczne). Porównanie liczby umów na koniec Zdjęcia: Centrum 12 EDS 2(21)/2012
Wykres 1. Liczba ogłoszeń o wybór partnera/koncesjonariusza w 2009, 2010 i 2011 r. 80 70 60 50 40 30 20 10 0 41 33 33 39 Projekty Koncesje 8 22 18 2009 2010 2011 oraz Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, a także Bazy Projektów, Centrum, www.pppbaza.pl, Rzeczpospolita, wydanie nr 9050/2011 r. Wykres 2. Ogłoszenia o /koncesji w latach 2009 2011 Liczba ogłoszeń Rzeczywista liczba projektów 61 51 24 Umowy podpisane 42 36 teresowaniem rynku świadczyć o tym może duża liczba zapytań dotyczących ogłoszonych ofert, kierowanych przez podmioty prywatne do podmiotów publicznych. Jedną z podstawowych przyczyn unieważnień postępowań była niska jakość przygotowanej oferty (najczęściej przywołuje się tu nieakceptowalne dla podmiotów prywatnych umowy sformułowane w SIWZ) co w konsekwencji oznaczało brak ofert oficjalnie składanych przez partnerów prywatnych lub szybkie wycofywanie się z rozpoczętych już rozmów. Model współpracy W całym okresie 2009 2011 znakomita większość ogłoszonych przedsięwzięć 67 proc. prowadzona była w trybie koncesji na roboty budowlane lub usługi, a jedynie 33 proc. w trybie (i dalej PZP 2 ). Taka struktura przekłada się następnie na strukturę modelu realizacji zawartych umów. W porównaniu do lat 2009 2010 nastąpiła wyraźna zmiana wzrosła liczba ogłoszeń zamiaru realizacji projektów w formule (z 28do 33 proc. ogółu ogłoszeń); wzrosła liczba podpisanych umów w formie koncesji (z 62 do 67 proc.). Dobrze ilustrują to wykresy 4 7. 2 16 6 Podmioty publiczne 2009 2010 2011 Wykres 3. Liczba ogłoszeń anulowanych, projektów w toku oraz podpisanych umów (zamkniętych komercyjnie) w latach 2009 2011 19% 48% 33% Anulowane Postępowania w toku Podpisane umowy oraz Suplementu do Dziennika Urzędowego UE, a także Bazy Projektów, Centrum, www.pppbaza.pl. 2010 i 2011 r. pokazuje 100-proc. ich wzrost z 12 do 24 umów. Strukturę anulowanych ogłoszeń i postępowań w toku przedstawia wykres 3. Z prowadzonego w C monitoringu rynku wynika, iż ogłoszenia finalnie unieważniane cieszyły się sporym zain- Podmioty publiczne inicjujące przedsięwzięcia na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi to jednostki sektora finansów publicznych, w tym m.in. jednostki administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), ale także jednostki spoza sektora finansów publicznych, takie jak np. spółki komunalne. W Polsce największym zleceniodawcą dla jest samorząd terytorialny (w tym przede wszystkim duże polskie miasta i aglomeracja śląska mapa 1). Wykres 8 i 9. Liczba ogłoszeń wg podmiotów ogłaszających postępowanie realizacji w 2009, 2010 i 2011 r. Szacunkowa wartość projektów Szacunkowa wartość polskiego rynku (na podstawie ogłoszeń) to 1,97 mld zł w 2009 r., 1,88 mld zł w 2010 r. oraz ok. 1 mld zł w 2011 r. Wartość 15 ogłoszonych w 2011 r. projektów EDS 2(21)/2012 13
sięgnęła ok. 1 mld zł, podczas gdy wartość 30 projektów z analogicznego okresu przed rokiem wyniosła 1,4 mld zł (dla porównania: w Europie średnia wartość zamkniętego komercyjnie i finansowo projektu w 2010 r. wniosła 163 3 mln euro). Najwyższe wartości projektów odnotowano dotychczas w sektorach sportu i rekreacji, gospodarki odpadami, wodociągów i kanalizacji oraz infrastruktury około transportowej (parkingi). W porównaniu z projektami europejskimi, polskie projekty są bardzo małe. Jedną z przyczyn niskiej obecnie wartości realizowanych w Polsce projektów jest brak zaangażowania władzy publicznej szczebla krajowego i regionalnego w ich realizację projekty te są zazwyczaj (ze względu na charakter usługi publicznej, której dotyczą) znacząco większe od projektów realizowanych przez władze lokalne. Projekty według sektorów współpracy Sektorowe rozpoznanie przedmiotu jednostkowych projektów jest szczególnie istotne dla prywatnej strony rynku, natomiast rozpoznanie sektorów szczególnie ważnych dla jednostek samorządu terytorialnego może stać ważną informacją przydatną do formułowania przyszłej polityki wspierania przez państwo. Zidentyfikowane plany na przyszłość Z dokonanej przez Centrum analizy planowanych projektów wynika, że najbardziej popularny przedmiot przygotowania projektu to sport i rekreacja (33 proc. wszystkich potencjalnych projektów znajdujących się w Bazie Projektów prowadzonej przez Centrum www.pppbaza.pl). Czas trwania projektu Czas trwania realizowanych w Polsce projektów w podziale na podpisane i zamknięte finansowo umów przedstawia wykres 13. Należy jednak wspomnieć, iż raczej nieprzypadkowo na 12 zamkniętych komercyjnie projektów dwa, które nie miały na koniec roku zamknięcia finansowego, należą do projektów skomplikowanych, trudnych tematycznie (rewitalizacja) oraz skomplikowanych i dużych wartościowo Termy Gostynińskie. Doradztwo Zaangażowanie doradców zewnętrznych w przedsięwzięcia typu jest najczęściej większe niż w tradycyjnym modelu współpracy sektora publicznego i prywatnego (opartym na stosunku zleceniodawca-zleceniobiorca) i powszechnie uznawane jest za wzorzec dobrej praktyki przy realizacji takich projektów. Ze względu bowiem na wysoki stopień komplikacji przedsięwzięć realizowanych w formule PP potrzebę dodatkowego zabezpieczenia interesu publicznego związanego ze specyfiką (przekazywanie składnika majątkowego partnerowi prywatnemu) oraz długi okres umowny, istnieje konieczność: przeprowadzenia analizy pozwalającej na ocenę korzystności zastosowania formuły, przeprowadzenia analiz (prawnej, finansowej, technicznej) pozwalających na identyfikację i wycenę ryzyk występujących w trakcie realizacji przedsięwzięcia oraz precyzyjne określenie zakresu odpowiedzialności stron, opracowania i uzgodnienia mechanizmu wypłaty wynagrodzenia partnera prywatnego, opracowania sposobu monitorowania i kontroli adekwatności poziomu i standardu świadczonych usług do zapisów umowy, opracowania sposobu monitorowania i kontroli zidentyfikowanych uprzednio i rzeczywiście występujących ryzyk, sformułowania umowy precyzyjnie odzwierciedlającej i zabezpieczającej wynegocjowany podział praw i obowiązków. Wykres 4. Model współpracy. Ogłoszone projekty w latach 2009 2011 67% 33% Koncesja na roboty budowlane lub usługi Wykres 5. Model współpracy. Ogłoszone projekty w latach 2009 2010 72% 28% Koncesja na roboty budowlane lub usługi 14 EDS 2(21)/2012
Porównanie (wykres 14 i 15) rezultatów uruchamianych ogłoszeniami postępowań, pozwala na stwierdzenie dodatniej korelacji między skutecznością prowadzonego postępowania wyboru partnera do współpracy a korzystaniem z pomocy doradztwa zewnętrznego. Metody finansowania projektów Źródła i metody finansowania projektów podzielić można na: instrumenty dłużne przede wszystkim kredyty bankowe oraz instrumenty kapitałowe przede wszystkim obligacje. Kredyt bankowy to obecnie podstawowy instrument finansowania rynku w Polsce. Kredyt bankowy Finansowanie projektów wykazuje podobieństwa finansowania projektów do bankowej obsługi finansowej projektów typu project finance. Umiejętności pozyskane przy transakcjach project finance znakomicie ułatwiają obsługę projektów. Najbardziej zaangażowane w finansowanie projektów są banki posiadające w swych portfelach duże wartościowo aktywa typu project finance i odrębne, wyspecjalizowane w tym przedmiocie departamenty. Podobieństwo project finance do to przede wszystkim cecha długoterminowego zobowiązania kontraktowego jako podstawowego zabezpieczenia spłaty finansowania udzielonego przez bank. Jednak specyfika jest na tyle odmienna, iż decyduje o konieczności wytworzenia odmiennego produktu kredytowego. Takie cechy charakterystyczne dla, jak: wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, współpraca sektora publicznego i prywatnego, w ramach, której podmiot prywatny buduje, finansuje i eksploatuje infrastrukturę w celu świadczenia usług publicznych w zamian za wynagrodzenie (prawo do pobierania pożytków z przedsięwzięcia lub płatności od podmiotu publicznego), prywatyzacja procesu inwestycyjnego, eksploatacji, zarządzania projektem; poziom i jakość świadczonych usług publicznych pozostaje domeną odpowiedzialności władzy publicznej, optymalizacja alokacji ryzyk, uzyskanie dodatkowych korzyści z tytułu zastosowania formuły (VfM), decydują o odmiennym sposobie procedowania (analizy w tym i ocena ryzyk i ich podziału na partnerów, negocjacje), strukturze organizacyjnej projektu, montażu finansowym, sposobie monitorowania. Niezwykle istotne z tego punktu widzenia banku są konkretne zapisy umowy zawieranej przez partnerów publicznego i prywatnego. Dlatego też, finansując przedsięwzięcie, banki nie ograniczają się zazwyczaj do oceny bankowalności projektu (spełnienia wymogów pozwalających na udzielenie kredytu) po podpisaniu umowy, ale biorą udział w projekcie już na etapie przygotowywania warunków współpracy (podział ryzyk, ich wycena, struktury organizacyjne, formułowanie mechanizmu wynagrodzenia, ustalanie zabezpieczeń itp.). Ich funkcja doradcza jest zatem szersza niż w obsłudze projektów typu project finance. W finansowanie angażują się przede wszystkim duże banki, posiadające liczącą się praktykę obsługi dużych projektów inwestycyjnych, w tym typu project finance. Rynek kapitałowy Posiłkowanie się instrumentami kapitałowymi (przede wszystkim obligacjami) dla finansowania projektów występuje rzadziej niż kredytem bankowym; kredyt pozostaje nadal podstawowym źródłem finansowania przedsięwzięć realizowanych w tej formule. Wykres 6. Model współpracy. Podpisane umowy w latach 2009 2011 (24 umowy: 8 i 16 koncesji) 67% 33% Koncesja na roboty budowlane lub usługi Wykres 7. Model współpracy. Podpisane umowy w latach 2009 2010 (12 umów: 4 i 8 koncesji) 62% 38% Koncesja na roboty budowlane lub usługi EDS 2(21)/2012 15
Kryzys gospodarczy zmiany na rynku finansowania projektów 50 40 Wykres 8. Liczba ogłoszeń według podmiotów ogłaszających postępowanie realizacji w 2009, 2010 i 2011 r. 2009 2010 2011 Kształtowanie się rynku projektów na świecie oraz wysokości marży uzyskiwanej za dostęp do kapitału w latach 2004 2010 przedstawiają wykresy 16 i 17. Możliwości i bariery finansowania projektów w Polsce 30 20 10 0 powiaty jednostki inne gminy budżetowe i miasta *Inne: spółki komunalne, ministerstwa, urzędy marszałkowskie Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rynek w Polsce 2009 Raport podsumowujący pierwszy rok obowiązywania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Investment Support, Warszawa, 2009, str. 10 oraz Raport w Polsce 2010 Raport podsumowujący rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce w 2010 r., Investment Support, Warszawa, 2010, s. 13. Wykres 9. Liczba ogłoszeń według podmiotów ogłaszających postępowanie realizacji w 2009, 2010 i 2011 r. 66% Wykres 10. Liczba ogłoszeń według sektorów (2009 2011) 3% 5% 4% 5%3% 4% 6% 12% 12% 6% Źródło: Opracowanie własne na podstawie Biuletynu Zamówień Publicznych oraz Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej. Źródeł finansowania projektów w Polsce należy upatrywać przede wszystkim na rynku bankowym, w formie kredytów. Rynek kapitałowy nie dysponuje odpowiednio dużym, długookresowym kapitałem i brak jest przesłanek, by względnie szybko mógł on zostać na nim zgromadzony brak jest prywatnych funduszy emerytalnych, a tempo gromadzenia oszczędności w istniejących OFE zostało ostatnimi zmianami tego systemu silnie przyhamowane. Najbardziej aktywne banki w procesie finansowania w Polsce to: PKO BP, Nordea, BGK, DnB Nord, Credit Agricole oraz włoski BIIS, hiszpański La Caixa oraz Espirito Santo, dodać należy do nich Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Aktywność pozostałych działających w Polsce banków ma bardziej charakter deklaracji niż praktyki działania. W opinii ekspertów rynku oraz podmiotów tak publicznych, jak i prywatnych 4 przeważająca większość banków nie jest przygotowana ani merytorycznie, ani organizacyjnie do skutecznego uczestnictwa w projektach, a specyfika tych projektów nie jest przez nierespektowana. Nawet najbardziej aktywne w finansowaniu banki, zazwyczaj odmawiają udziału we wcześniejszych etapach przygotowania samych projektów, czekając z decyzją kredytową na gotowy kształt umowy. Jeszcze bardziej powszechna jest zachowawcza postawa a priori odmawiająca udzielenia kredytu dla projektów, w których po stronie publicznej nie znajduje się pełne ryzyko popytu. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż nie wynika to jedynie z braku znajomości specyfiki, ale ze słabych motywacji do wchodzenia w trudne merytorycznie, kosztowne w przygotowaniu kredyty. Banki zagraniczne (lub ich córki spółki) są lepiej wyposażone w niezbędną do finansowania wiedzę, bardziej 12% 15% 16% Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rynek w Polsce 2009 Raport podsumowujący pierwszy rok obowiązywania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Investment Support, Warszawa, 2009, str. 10 oraz Raport w Polsce 2010 Raport podsumowujący rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce w 2010 r., Investment Support, Warszawa, 2010, s. 13. 34% Gminy i miasta Inne Jednostki budżetowe Powiaty *Inne: spółki komunalne, ministerstwa, urzędy marszałkowskie Sport i rekreacja Infrastruktura komunalna Parkingi Inne Infrastruktura transport Teleinformatyka Ochrona zdrowia Edukacja Ochrona środowiska Wodno-kanalizacyjne Infrastruktura miejska otwarte na specyfikę potrzeb i prawdopodobnie to one do czasu wykształcenia tych umiejętności w macierzystych bankach będą szybciej tworzyć portfel kredytów udzielanych na ten cel. 16 EDS 2(21)/2012
Stopień dojrzałości rynku partnerstwa publiczno-prywatnego Należy wyraźnie podkreślić, że o dojrzałości rynku w danym kraju decyduje nie tylko liczba realizowanych projektów czy tempo ich przyrastania, ale także rozwiązania instytucjonalno-prawne (jednostki, zapisy ustawowe, procedury, weryfikacja korzystności, strategie implementacji, wsparcie finansowe itp.). Szerokie wykorzystywanie jest istotną determinantą poprawy poziomu i jakości świadczenia usług publicznych i względnie szybkiego nadgonienia odziedziczonych po ubiegłych dziesięcioleciach ogromnych zaniedbań w tym przedmiocie. Ostre uwarunkowania budżetowe, związane z koniecznością ograniczania deficytu budżetowego (kryteria z Maastrich, kryzys gospodarczy, wymóg rezerwacji środków publicznych dla projektów finansowanych z funduszy unijnych) dodatkowo, niezależnie od wyższej efektywności w porównaniu z metodami tradycyjnymi (finansowanie z budżetu publicznego), skłaniają do aktywnej promocji jego stosowania. Nie bez znaczenia jest też polityczno-społeczny wymiar zwiększenia dostępu do usług publicznych i wzrost standardu ich świadczenia poprawa sytuacji w istotny sposób wpływać może na poziom przyzwolenia społecznego na niezbędne reformy, w tym reformę finansów publicznych i tym samym dostarczyć pozytywnych uwarunkowań stabilnego wzrostu gospodarczego. Kryteria pomiaru dojrzałości rynku. Ocena polskich uwarunkowań Wykres 11. Liczba ogłoszeń o w poszczególnych sektorach okresie 2009 2011 rewitalizacja centrum handlowe edukacja sektor paliwowy infrastruktura publiczna usługi wydawnicze energetyka drogi kultura transport gospodarka odpadami wodno-kanalizacyjne teleinformatyka infrastruktura komunalna parkingi ochrona zdrowia sport i rekreacja Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rynek w Polsce 2009 Raport podsumowujący pierwszy rok obowiązywania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Investment Support, Warszawa, 2009, s. 9 oraz Raport w Polsce 2010 Raport podsumowujący rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce w 2010 r., Investment Support, Warszawa, 2010, str. 11 oraz Rynek I połowa 2011 r., Investment Support, Warszawa, 2011, s. 11. oraz Raport w Polsce 2011, Investment Support, Warszawa, 2011. 9% 9% 2% 1% 9% Jak uczą doświadczenia innych krajów, skuteczna implementacja partnerstwa publiczno-prywatnego wymaga świadomych, planowych działań władzy publicznej. I tak, skuteczna implementacja partnerstwa publiczno-prywatnego jest, jak się wydaje, determinowana spełnieniem dwóch zbiorów warunków: koniecznych i dostatecznych. Do zbioru warunków koniecznych należałoby zaliczyć przede wszystkim: wolę polityczną silne, aktywne poparcie polityczne struktur władzy wykonawczej dla idei jako formy realizacji infrastruktury niezbędnej do poprawy świadczenia usług publicznych; stabilne, przyjazne regulacje prawne umożliwiające realizację zadań publicznych z wykorzystaniem środków prywatnych; 2009 2010 2011 0 10 20 30 40 50 1% Wykres 12. Planowane projekty 2009 2011 11% 25% 33% Sport i rekreacja Infrastruktura komunalna Ochrona środowiska Infrastruktura okołotransportowa Wodno-kanalizacyjne Edukacja Ochrona zdrowia Parkingi Inne Źródło: Baza Projektów, Centrum, 2012, www.pppbaza.pl. Wykres 13. Podział projektów zamkniętych (finansowo) według czasu trwania umowy w latach 2009 2010 4 3 2 1 0 < 5 lat 5 < 15 lat 15 < 30 lat > 30 lat oraz Suplementu do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, a także Bazy Projektów, Centrum, 2011, www.pppbaza.pl. przewidywalną sytuację makroekonomiczną; gotowość i dojrzałość organizacyjnokompetencyjną sektora publicznego do realizacji inwestycji z udziałem podmiotu prywatnego na zasadach partnerstwa; EDS 2(21)/2012 17
Wykres 14. Rezultat postępowań na wybór partnera prywatnego w latach 2009 2010 bez udziału doradcy 62% 28% 10% Procedury w toku Podpisane umowy Anulowane Źródło: Opracowanie własne, Centrum, 2010. Wykres 15. Rezultat postępowań na wybór partnera prywatnego w latach 2009 2010 z udziałem doradcy 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 31% 24% 45% Procedury w toku Podpisane umowy Anulowane Źródło: Opracowanie własne, Centrum, 2010. Wykres 16. Liczba i wartość zamkniętych projektów na świecie Wartość w milionach USD (lewa oś) Liczba zamkniętych (prawa oś) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 200 180 160 140 120 100 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Dealogic ProjectWare http://www.oecd.org/dataoecd/54/23/47814518.pdf, slajd 4. wiarygodnych i solidnych partnerów sektora prywatnego. Natomiast do zbiór warunków dostatecznych: opracowanie krajowej (lokalnej, regionalnej) polityki (strategii) wykorzystania formy w tym: określenie preferowanych pól jego stosowania (przedmiotu ) systemu organizacji i koordynacji, monitoringu oraz oceny korzystności realizowanych projektów wraz z wykreowaniem instytucji realizujących te funkcje systemu upowszechnia i promocji rozwoju stosowania, w tym i adekwatnych dla tych funkcji instytucji przygotowujących standardy dobrych praktyk i wzorców zachowań; opracowanie programu popularyzacji wiedzy o szkolenia, studia podyplomowe, warsztaty; uruchomienie środków publicznych finansujących przygotowanie pożądanych standardów zachowań i wzorców dobrych praktyk oraz wspierających działania instytucji: weryfikujących korzystność wyboru formuły, programowo-koordynujących oraz monitorujących rozwój. W krajach, w których jest szeroko stosowaną formą realizacji procesów świadczenia usług publicznych, warunki obu wymienionych wyżej zbiorów, konieczne i dostateczne, są dotrzymywane. Różnie ustalone są preferencje w zakresie przedmiotu (np. w Hiszpanii infrastruktura transportowa i ostatnio szpitale, a w Niemczech szkoły czy szpitale), ale we wszystkich istnieje spójna, świadoma strategia wyznaczająca władzom publicznym wszystkich szczebli preferowany (korzystny w wymiarze krajowym) kierunek działania. We wszystkich krajach istnieją też specjalne instytucje programujące i koordynujące rozproszone działania władz publicznych w tym przedmiocie i promujące, w szerokim rozumieniu, wybór tej właśnie formy działania. W Polsce daleko nie do końca. Nie dotrzymujemy wszystkich warunków zbioru pierwszego i znakomitej większości zbioru warunków dostatecznych, chociaż w porównaniu do okresu lat 2007 2009 sytuacja jest niewątpliwie lepsza. Co prawda wola polityczna ma charakter bardziej deklaratywny niż praktyczny, a wiedza władzy publicznej o jest, łagodnie oceniając, niewielka, ale pozostałe warunki konieczne są w zasadzie spełnione. Podstawowym zadaniem jest więc obecnie dopełnienie warunku przybliżenia wiedzy na temat (zbiór pierwszy) oraz opracowanie polityki strategii upowszechnienia wraz z całą niezbędną infrastrukturą instytucjonalno-programową pozwalającą na zarządzanie realizacją strategii rozwoju w Polsce. Najczęściej formułowane negatywne oceny systemu upowszechniania w Polsce sprowadza się do następujących kwestii 5 : 80 60 18 EDS 2(21)/2012
300 250 200 Wykres 17. Marże w projektach (punkty bazowe) podmiotu prywatnego w całym cyklu życia projektu, sektor prywatny jest lepiej niż publiczny przygotowany do realizacji projektów zarówno od strony wykonawczej, jak i finansowej. Perspektywy rozwoju rynku w Polsce 150 100 21% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 poparcie dla udzielane jest jedynie deklaratywnie. Brak jest realnych działań decydentów na rzecz projektów pilotażowych czy popierania dobrych praktyk. Istnieją jedynie wyspy realnego poparcia, przede wszystkim na poziomie samorządowym, brak jest strategii rozwoju, chociaż regulacje prawne w Polsce umożliwiają przeprowadzanie projektów w formule, można mieć zastrzeżenia do stabilności prawa w tym przedmiocie. Coraz wyraźniej jawi się też problem jednakowych uwarunkowań finansowych (zaliczanie zobowiązań do długu finansów publicznych, system podatkowy) dla projektów i tradycyjnej metody realizacji usług publicznych, chęć uczestniczenia w projektach jest wprost proporcjonalna do poparcia politycznego, które jest udzielane idei. Jest ona większa na poziomie samorządowym niż na Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Dealogic ProjectWare http://www.oecd.org/dataoecd/54/23/47814518.pdf, slajd 5. Wykres 18. Liczba i struktura jednostek w Europie 11% 68% Publiczne Publiczno-prywatne Prywatne Źródło: Instytucje promocji i rozwoju w wybranych krajach Europy i Świata, praca zbiorowa, Centrum. poziomie centralnym. Większa gotowość uczestnictwa w wśród samorządów wynika w dużej mierze z możliwości niekwalifikowania części inwestycji w formule do długu jednostki samorządowej. Niektóre gminy i powiaty, których dług zaczyna zbliżać się do ustawowej granicy 60 proc. dochodów upatrują w instrumentu finansowego, poprzez który będą mogły realizować największe inwestycje infrastrukturalne, wszystkie jak dotąd realizowane w Polsce projekty, to projekty samorządowe i ze względu na zakres ich kompetencji są to zazwyczaj projekty małe. Powoduje to wyższe ryzyko nieuzyskania oczekiwanej wartości wskaźnika Value for Money (VfM). Koszty przygotowania projektu, poprowadzenia procesu przetargowego oraz finansowania związanego z wybraną opcją mogą nie być zrównoważone przez korzyści związane z wyższą efektywnością Według Witolda M. Orłowskiego, skala potrzeb inwestycyjnych w zakresie dostarczania dóbr publicznych w Polsce jest ogromna, znacznie wyższa niż w innych krajach Zachodniej Europy jak sugerują dane GUS i porównania międzynarodowe, majątek trwały służący temu celowi w Polsce jest z jednej strony stosunkowo skromny (stanowi on równowartość ok. 45 proc. PKB, wobec typowego w Zachodniej Europie poziomu ok. 50 proc. PKB), z drugiej zaś w ogromnym stopniu zużyty (według GUS skala zużycia to 46 proc.). Dodatkowo zapotrzebowanie na dobra publiczne będzie w najbliższych latach silnie wzrastać wraz z rozwojem gospodarczym 6. Witold M. Orłowski szacuje, iż łączne skumulowane nakłady inwestycyjne brutto w sektorze dostarczania dóbr publicznych (przy założeniu średniorocznego tempa wzrostu polskiego PKB w latach 2011 22 na poziomie ok. 4 proc.) wynieść powinny w Polsce, w latach 2011 22 ok. 1150 mld zł, czyli 323 mld euro (ceny stałe 2009). Aby więc uzyskać (za 10 lat) zwiększenie majątku w tym sektorze do średniego obecnie poziomu zachodnioeuropejskiego, konieczny jest wzrost rocznych nakładów inwestycyjnych w sektorze usług publicznych z poziomu 4,4 proc. PKB obserwowanego w roku 2010, do poziomu 5,1 proc. PKB w latach 2020 22. Różnica między sformułowanymi powyżej potrzebami inwestycyjnymi, a dostępnymi środkami publicznymi stanowi lukę finansową jest to wartość środków inwestycyjnych, których brakować będzie w sektorze publicznym na to, by uzyskać w roku 2022 pożądany poziom majątku trwałego służącego dostarczaniu dóbr publicznych. Roczna luka finansowa w latach 2011 22 waha się pomiędzy 116 mld zł a 197 mld zł (w cenach stałych roku 2009). Oznacza to, że takiej właśnie kwoty zabraknie w sektorze publicznym (wraz ze środkami z UE) do sfinansowania potrzebnych inwestycji. EDS 2(21)/2012 19
Informacja o Centrum Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego jest niezależną instytucją obywatelską, która stawia sobie za cel zaspokajanie ważnych potrzeb publicznych poprzez znaczące przyspieszenie inwestycji prywatnych w tej części na które państwo nie ma pieniędzy. Założycielami Centrum są: banki, kancelarie prawne, firmy doradcze, przedsiębiorstwa, regionalne agencje rozwoju, fundacje, związki, izby i stowarzyszenia gospodarcze łącznie 41 podmiotów prywatnych i publicznych. Są one zainteresowane przełamywaniem marazmu, jaki panuje w Polsce w zakresie przygotowania inwestycji publiczno-prywatnych w przedmiocie świadczenia usług publicznych. Obok założycieli współpracują z nami inne podmioty zainteresowane partnerstwem publiczno-prywatnym w Polsce. Jednym z postulatów jest podpisanie umowy z rządem na realizację zadań publicznych wynikających z upowszechnienia w Polsce. www.pppbaza.pl www.centrum-ppp.pl Według wyliczeń W. M. Orłowskiego, gdyby luka finansowa miała być w całości pokryta projektami, oznaczałoby to w latach 2011 22 konieczność sfinansowania w oparciu o ok. 10 17 proc. inwestycji w rozwój majątku trwałego służącego świadczeniu usług publicznych. Obecnie istniejąca luka finansowa (pokrywana przede wszystkim zobowiązaniami dłużnymi) wzrosłaby z poziomu 0,5 0,6 proc. PKB w latach 2011 13 do 0,7 1,2 proc. PKB w latach 2020 22, a więc z 2 3 mld do 4 7 mld zł. Jest to więc zarazem szacunek rocznej wartości możliwych projektów w Polsce. Podsumowanie Jak się wydaje, istnieje duża zgodność poglądów środowisk eksperckich i władz publicznych w zakresie pilnej potrzeby implementacji do polskiej praktyki realizacji zadań publicznych. Wskazuje się przy tym na nieuchronną Fot. www.fotolia.com konieczność większej aktywności administracji rządowej przy opracowywaniu i wdrażaniu niezbędnych rozwiązań systemowych. Bardziej podzielone są opinie w ocenie istniejących regulacji prawnych, a także niezbędnych działań, o charakterze instytucjonalno-finansowym, wspierających upowszechnianie. Poniżej przedstawiono kompleksową propozycję takich rozwiązań, opracowaną na podstawie kilkuletniej, szeroko prowadzonej dyskusji z podmiotami prywatnymi, przedstawicielami samorządu terytorialnego oraz Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Finansów i Ministerstwem Rozwoju Regionalnego. Opracowanie rządowej polityki stosowania 7 Przełożenie woli politycznej na język świadomych, planowych działań praktycznych gdzie (w jakim sektorze, branży), kiedy i jak stosować. 1. Opracowanie strategii implementacji do polskiej praktyki Opracowanie struktury organizacyjnej wykonawczej (w tym i koordynującej działania podmiotów publicznych) niezbędnej dla urzeczywistnienia polityki stosowania w Polsce 8. Opracowywanie średnioterminowych programów upowszechniania wiedzy i umiejętności stosowania w Polsce. 2. Rozwiązania instytucjonalne Uruchomienie struktury organizacyjnej pozwalającej na realizację celów programowych określonych w polityce stosowania i strategii upowszechnienia tej formuły realizacji usług publicznych (pełnomocnik rządu ds., jednostki w resortach) Uruchomienie instytucji zmniejszających poziom ryzyk związanych ze stosowaniem formuły (jednostka certyfikująca korzystność wyboru, poręczenia, pokrycie części kosztów przygotowania projektów kredyty preferencyjne dla gmin (na wzór FRIK-o). 3. Regulacje prawne Zachowanie przyjaznych dla stosowania formuły uwarunkowań prawnych Nowelizacja Ustawy o finansach publicznych zaliczanie wydatków do wydatków bieżących lub inwestycyjnych musi uwzględniać specyfikę Inkorporacja do prawa polskiego decyzji EUROSTATU 18/2004 w sprawie podziału ryzyk i jego wpływu na wysokość długu publicznego. Przypisy 1 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100); Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. 2009, Nr 19, poz. 101). 2 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. 3 Market Update. Review of the European Market in 2010, European Expertise Centre European Investment Bank, s. 3. 4 Brak jest badań dotyczących gotowości banków do kredytowania lub choćby informacji medialnych. Przytoczona tu opinia jest wnioskiem wynikającym z praktyki kilkuletniej, szerokiej współpracy z uczestnikami sektora w Polsce, w tym także z bankami. 5 Opinie zebrane na podstawie Raportu samorządowego, wydanie specjalne, Forum nr 2 (15)/2011 str.14, monitoring literatury tematu, bieżący monitoring prasowy Centrum. 6 W.M. Orłowski, Potencjalne makroekonomiczne korzyści stosowania w Polsce, Niezależny Ośrodek Badań Ekonomicznych NOBE, Warszawa 2011, s. 10. 7 Ten sam horyzont czasowy, który został przyjęty w strategicznych dokumentach rządowych: Raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe. KPRM, Warszawa 2009; Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju do 2030 roku. Cel strategiczny wzrost społecznego kapitału rozwoju i zaufania między ludźmi KPRM, Warszawa 2011 r. (http://zds.kprm. gov.pl/raport-polska-2030-wyzwania-rozwojowe, http:// zds.kprm.gov.pl/raporty). 8 Obecnie poszczególne resorty (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji dysponują środkami finansowymi (środki unijne), które mogą być na ten cel wydatkowane. Z wyjątkiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego platforma współpracy z samorządami terytorialnymi nie istnieje jednak żaden ośrodek programowo-koordynujący; w większości przypadków brak wyodrębnionych jednostek wewnętrznych dysponujących programem działania, wiedzą i kwalifikacjami; brak też komunikacji między resortami. 20 EDS 2(21)/2012