NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W GDAŃSKU ul. Wały Jagiellońskie 36, 80-853 Gdańsk tel. (058) 301-82-11 fax (058) 301-13-14 NIP 583-25-68-765 Regon 000000081 LGD-41012-02-08 Gdańsk, dnia 22 października 2008r. Pan Wojciech Szczurek Prezydent Miasta Gdyni WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz.1701), zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Gdańsku przeprowadziła kontrolę w Urzędzie Miasta w Gdyni, (dalej Urząd), w zakresie efektywności egzekucji administracyjnej podatków i opłat ustalanych, określanych i pobieranych przez właściwy organ wykonawczy gminy w latach 2006-2008 (do 30 kwietnia). W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 29 września 2008r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania Pana Prezydenta w kontrolowanym zakresie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. Kwota dochodów wykonanych z tytułu podatków i opłat, w badanych latach wynosiła 103.503,9 tys. zł, 104.427,5 tys. zł, 107.527,8 tys. zł i 39.907,3 tys. zł, co stanowiło odpowiednio 61,9%, 58,3%, 54,4% i 21,8% naleŝności z tego tytułu. Zaległości z tytułu
podatków i opłat na koniec lat 2005, 2006, 2007 systematycznie wzrastały i wynosiły 46.298,6 tys. zł, (27,7% kwoty naleŝnej), 51.384,8 tys. zł, (28.7%) i 63.418,8 tys. zł (32%), przy czym wzrost ten spowodowany był m.in. rosnącym zadłuŝeniem Stoczni Gdynia S.A., której zaległości wynosiły odpowiednio 25.759,8 tys. zł, 34.613,5 tys. zł, 43.526,8 tys. zł (kwota 42.880,2 tys. zł była zabezpieczona wpisem hipoteki przymusowej). Zaległości, bez uwzględnienia zadłuŝeń Stoczni Gdynia S.A., kształtowały się na poziomie 20.538,8 tys. zł w 2005r., 16.771,3 tys. zł w 2006r., 19.892 tys. zł w 2007r., tj. zmalały w stosunku do 2005r. o 18,3% w 2006r. i o 3,1% w 2007r. Wzrastała ilość załatwionych tytułów wykonawczych w przeliczeniu na jednego pracownika (406 w 2006 r., 462 w 2007 r., 171 w 2008 r. do 30 kwietnia), natomiast wyegzekwowana z tych tytułów kwota systematycznie zmniejszała się i wynosiła w kolejnych badanych latach odpowiednio 231, 9 tys. zł, 199,5 tys. zł i 63,6 tys. zł. Skutkiem tego wskaźnik poniesionych nakładów (wynagrodzeń) na wyegzekwowanie 1 złotówki systematycznie wzrastał i wynosił odpowiednio 0,24 zł, 0,28 zł i 0,37 zł. 1. Formułując pozytywną ocenę NIK uwzględniła prawidłową realizację następujących zadań: - w Urzędzie powołane zostały referaty, zajmujące się prowadzeniem rachunkowości oraz egzekucją podatków i opłat, a pracownicy w nich zatrudnieni posiadali zakresy czynności, w których ujęto wszystkie zadania tych komórek, - rzetelnie przypisano naleŝności i zaewidencjonowano wpłaty, dotyczące zbadanych 20 decyzji podatkowych (o największych wartościach i dotyczących róŝnych podatników), - prawidłowo udokumentowano 20 zbadanych (wybranych losowo, spośród 222 przeprowadzonych w kontrolowanym okresie) własnych postępowań kontrolnych; w wyniku 10 z nich Urząd dokonał przypisu naleŝności z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie 35,8 tys. zł, - 20 losowo wytypowanych do kontroli tytułów wykonawczych zawierało wszystkie elementy określone w art. 27 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), - zbadane wszystkie, umorzone w kontrolowanym okresie na skutek nieściągalności zobowiązań, postępowania egzekucyjne (9 na kwotę 10,8 tys.), wykazały, Ŝe wnikliwie dokonano rozpoznania stanu majątkowego zobowiązanych i umorzenie postępowań było zasadne, - ustalił Pan (7 sierpnia 2007r.) procedury kontroli finansowej, jednak nie określił granicznych terminów wystawiania upomnień oraz tytułów wykonawczych, co w ocenie
NIK pozostawiało dowolność działania w tym zakresie. Ponadto kontrola terminowej likwidacji zaległości podatkowych i nadpłat nie obejmowała dłuŝników, których zaległości były niŝsze niŝ 5 tys. zł. Jak Pan wyjaśnił, było to uzasadnione, poniewaŝ udział procentowy zaległości większych lub równych 5 tys. zł. w odniesieniu do wszystkich zaległości (wg stanu na koniec III kwartału 2007 r.) był znaczny i wynosił 96,08%. Zdaniem NIK, przedstawiona struktura zaległości moŝe w przyszłości ulegać zmianie, w związku z czym wymaga bieŝącej analizy. Wydział Dochodów Urzędu rzetelnie realizował obowiązujące procedury kontroli finansowej, - sprawozdania Rb-27S o wykonaniu dochodów budŝetowych za lata 2005-2008 (30 kwietnia) oraz Rb-PDP za lata 2005 2007 sporządzone były zgodnie z ewidencją księgową, jednakŝe ewidencja księgowa wskutek zaniechania bieŝącego odpisywania zaległości przedawnionych nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu zaległości. Było to niezgodne z zasadą wyraŝoną w art. 24 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), zwanej dalej ustawą o rachunkowości, w myśl której, księgi rachunkowe powinny być prowadzone rzetelnie, tj. w sposób odzwierciedlający stan rzeczywisty. Jak wynika z ustaleń kontroli (badaniem objęto 64 zaległości w wysokości 68,3 tys. zł) w 2 sprawach o łącznej wartości 444,10 zł, których termin przedawnienia minął z końcem 2005r., Referat Egzekucji wydał postanowienie o umorzeniu w 2006r., do dnia kontroli (26.08.2008r.) nie odpisano ww. kwot, natomiast w 39 sprawach o łącznej wartości 39,4 tys. zł dotyczących zaległości przedawnionych w latach 2001,2006,.2007, postanowienia o umorzeniu wydano w terminie do 30.04.2008r., nie odpisano ww. kwot do dnia kontroli. W związku z powyŝszym w sprawozdaniach z wykonania planu dochodów budŝetowych, wykazywano wyŝsze od rzeczywistych naleŝności, w tym wyŝsze kwoty zaległości, 2. NajwyŜsza Izba Kontroli stwierdziła jednocześnie następujące nieprawidłowości i uchybienia w toku realizacji zadań stanowiących przedmiot kontroli: - zakładowy plan kont nie zawierał w części dotyczącej prowadzenia ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych naleŝności budŝetowych, opisu systemu informatycznego i zasad jego działania, co było niezgodne z art. 10 ust 1. pkt 3 lit. c ustawy o rachunkowości, - z naruszeniem przepisów 9 ust. 4 pkt. 1, oraz 13 ust. 2 pkt. 2 lit. e (obowiązującego do dnia 30.06.2006r.) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla
organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1999 r. Nr 50, poz. 511 ze zm.), oraz 11 ust. 1 pkt. 1 i 17 ust. 2 pkt 2 lit. e rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych naleŝności budŝetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 112, poz. 761) ustalono w zakładowym planie kont dla ewidencji podatków, Ŝe: a) zapłatę dokonaną przez przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (plan kont obowiązujący do dnia 18 grudnia 2006 r.), b) wygaśnięcie zobowiązania podatkowego wskutek przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (plan kont obowiązujący od dnia 19 grudnia 2006 r.), księguje się na stronie Ma konta 221- NaleŜności z tytułu dochodów budŝetowych, w korespondencji ze stroną Wn konta 750 Przychody i koszty finansowe, tj. zmniejszenie naleŝności budŝetowych i zmniejszenie przychodów z tytułu podatków. W wyniku ustalenia ww. zasad, zaksięgowanie przez Wydział Dochodów przejęcia przez Gminę, w zamian za zaległości podatkowe, praw majątkowych i rzeczowych (8 decyzji na łączną kwotę 2.013,4 tys. zł), spowodowało niesłuszne zmniejszenie wyniku finansowego o kwotę 1.576,4 tys. zł w 2005 r., 255,6 tys. zł w 2006 r. i 181,3 tys. zł w 2007 r., natomiast zaksięgowanie ich jako środków trwałych przez Wydział BudŜetu, spowodowało niesłuszne zwiększenie funduszu jednostki o 1.357,7 tys. zł w 2005r., 625,7 tys. zł w 2006 r. Przyjęcie takich zasad, nie zapewniło, w przypadku 3 decyzji na łączną kwotę 400,1 tys. zł, jednoczesnego ujęcia (w tym samym roku obrotowym) w ewidencji księgowej wygaszenia zobowiązania (zmniejszenia naleŝności) i zwiększenia majątku trwałego. W efekcie dane dot. wyniku finansowego, funduszu jednostki i wartości środków trwałych wykazywane w sprawozdaniach finansowych Urzędu za lata 2005-2007 nie były prawidłowe, - w przypadku 2 kontroli podatkowych (10%) na 20 zbadanych postępowań wybranych losowo, upowaŝnienia do przeprowadzenia kontroli podatkowej nie zawierały imienia i nazwiska osoby kontrolowanej, co stanowiło naruszenie przepisu art. 283 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), - wystawiano i wysyłano do zobowiązanych upomnienia, które obejmowały narastająco wszystkie zaległości w danym podatku, równieŝ te, w stosunku do których wcześniej wystawiono i skierowano do egzekucji tytuły wykonawcze. Takie działania Urzędu
Naczelnik Wydziału Dochodów wyjaśnił brakiem moŝliwości wskazania przez system komputerowy raty, którą naleŝało objąć upomnieniem. Upomnienia obejmowały równieŝ więcej niŝ 4 naleŝności pienięŝne, pomimo iŝ wzór upomnienia, o którym mowa w 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541 ze zm.) dopuszcza ujęcie w jednym upomnieniu maksymalnie do 4 naleŝności, - ewidencja upomnień dotyczących podatku od nieruchomości od osób prawnych, nie obejmowała kwoty naleŝności objętej upomnieniem, jej rodzaju i okresu, którego dotyczyła, przez co była niezgodna ze wzorem, o którym mowa w 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., - NIK ocenia, Ŝe napisany w 1997 r. program informatyczny, obsługujący postępowanie egzekucyjne nie zapewniał moŝliwości prowadzenia bieŝącej analizy postępowań, w tym kontroli przedawnień, czego skutkiem było umorzenie 6 postępowań egzekucyjnych (31,5%) na łączną kwotę 10,2 tys. zł (25,2%). Ponadto funkcjonujący w Wydziale Dochodów system informatyczny w zakresie podatków i opłat lokalnych uniemoŝliwiał wskazanie stanu zaległości wymagalnych, w tym zaległości, co do których nie podjęto Ŝadnych czynności. Stan zaległości podatkowych ustalany był kwartalnie, jak wyjaśnił Naczelnik Wydziału Dochodów na podstawie drukowanych list zaległości, przy wstrzymanej akcji wymiarowej podatków. W ocenie NIK, nie zapewniało to moŝliwości bieŝącego monitorowania naleŝności i zaległości podatkowych. Wyjaśnił Pan, Ŝe jeszcze w 2008 r. zostanie ogłoszony przetarg na nowy system komputerowy, który uwzględniać ma m.in. automatyczny wydruk tytułów wykonawczych, wskazanie raty podatku objętej upomnieniem, prowadzenie ewidencji wysłanych upomnień osób prawnych i szeregu innych elementów usprawniających pracę w zakresie ewidencji podatków oraz ich egzekucji, - stwierdzono opóźnienia w wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych, za które odpowiedzialność ponosi Naczelnik Wydziału Dochodów. I tak: a) na 50 zbadanych zaległości, pod kątem terminowego wystawiania upomnień, o łącznej wartości 1.742,4 tys. zł, w stosunku do 21 zaległości (na łączną kwotę 594,8 tys. zł) upomnienia wystawione zostały w czasie od 31 do 335 dni po upływie terminu płatności, b) na 50 zbadanych zaległości, pod kątem terminowego wystawiania tytułów wykonawczych, o łącznej wartości 1.633 tys. zł, w stosunku do 35 zaległości (na łączną kwotę 191 tys. zł) tytuły wykonawcze wystawione zostały w terminie powyŝej 31 dni po terminie doręczenia upomnienia.
W ocenie NIK opóźnienia w wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych mogły mieć wpływ na efektywność postępowań egzekucyjnych, gdyŝ powodowały one skrócenie terminu przeznaczonego na egzekucję. - w Urzędzie nie w pełni korzystano z uprawnienia wynikającego z art. 36 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), skutkiem czego w poddanych badaniu 29 sprawach na łączną kwotę w wysokości 66,3 tys. zł, która nie została wyegzekwowana, w 13 sprawach (44,8%) nie zwrócono się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a w 28 sprawach (96,6%) do urzędów skarbowych o udzielenie informacji w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, - badanie zaległości 20 dłuŝników na (łączną kwotę 127,7 tys. zł) wykazało, Ŝe Referat Egzekucji Urzędu nie wyegzekwował od 3 z nich naleŝności w wysokości 18,7 tys. zł. Wobec jednego dłuŝnika nie wszczęto, do momentu rozpoczęcia kontroli, postępowania egzekucyjnego pomimo upływu 230 dni od daty wystawienia tytułu wykonawczego, w przypadku 2 pozostałych nie wykorzystano posiadanych informacji na temat majątku zobowiązanych, ograniczając działania do czynności egzekucyjnych, takich jak spisanie protokołów o stanie majątkowym i raportów o niemoŝności dokonania czynności egzekucyjnych. Postępowania egzekucyjne prowadzone były w sposób przewlekły, przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami egzekucyjnymi wynosiły od 100 do 337 dni, a czas trwania postępowań w odniesieniu do poszczególnych tytułów wykonawczych, liczony od dnia wystawienie tytułu wykonawczego do dnia rozpoczęcia kontroli wynosił od 140 do 1077 dni. Kierownik Referatu Egzekucji wyjaśnił, Ŝe przyczyną takiego stanu rzeczy była m.in. duŝa liczba tytułów wykonawczych przypadająca na jednego pracownika Referatu Egzekucji (3.000 na inspektora rejonu i 2.000 na poborcę), - wszystkie postępowania o wartości powyŝej 1.000 zł (19) na łączną kwotę 40,4 tys. zł, w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na przedawnienie, były prowadzone przewlekle (w skrajnym przypadku czas pomiędzy wystawieniem tytułu a jego doręczeniem wyniósł 630 dni), w jednym przypadku, pomimo zajęcia ruchomości, nie dokonano ich odebrania i sprzedaŝy, w 3 przypadkach postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, a w 4 nie wykorzystano wszystkich posiadanych informacji. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o:
1. Dostosowanie zakładowego planu kont (polityki rachunkowości) do wymagań określonych w art.10 ust.1 pkt.3 lit. c ustawy o rachunkowości oraz przepisów rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości, 2. RozwaŜenie potrzeby określenia w procedurach kontroli finansowej granicznych terminów wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych, oraz potrzeby objęcia kontrolą finansową równieŝ dłuŝników, których zaległości są mniejsze niŝ 5 tys. zł, 3. Podjęcie działań organizacyjnych mających na celu poprawę efektywności i skuteczności egzekucji administracyjnej podatków i opłat lokalnych, 4. Wystawianie upowaŝnień do przeprowadzenia kontroli podatkowej zgodnie z zachowaniem wymogu art. 283 2 pkt 4 ustawy Ordynacja podatkowa, 5. Wystawianie upomnień zgodnie ze wzorem, o którym mowa w 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, tj. obejmujących nie więcej niŝ cztery naleŝności pienięŝne, 6. Wyeliminowanie przypadków wystawiania upomnień w stosunku do zaległości, na które wcześniej wystawiono i skierowano do egzekucji tytuły wykonawcze, 7. Prowadzenie ewidencji upomnień, w zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych, z uwzględnieniem kwoty naleŝności objętej upomnieniem, jej rodzaju i okresu, którego dotyczyła 8. Dostosowanie informatycznego systemu obsługującego księgowość podatkową i egzekucję do moŝliwości bieŝącego prowadzenia analizy zaległości, 9. Wyeliminowanie przypadków zaniechania pozyskiwania informacji na podstawie art. 36 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 10. Zapewnienie systematycznego dokonywania odpisów naleŝności przedawnionych. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Gdańsku, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Prezydenta w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienie pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do
Dyrektora Delegatury NIK w Gdańsku umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. `