System ubezpieczeƒ spo ecznych

System ubezpieczeƒ spo ecznych Zagadnienia podstawowe Zofia Kluszczyƒska Wies aw Koczur Katarzyna Roszewska Katarzyna Rubel Gra yna Szpor Tadeusz Szumlicz pod redakcjà Gra yny Szpor Wydanie 6 Warszawa 2011

Poszczególne rozdziały napisali: Zofia Kluszczyńska: 3; 5 Wiesław Koczur: 4 pkt 4.3 4.6; 9; 10 pkt 10.3 10.4 Katarzyna Roszewska: 11 Katarzyna Rubel: 4 pkt 4.1 4.2; 8; 10 pkt 10.1 10.2 Grażyna Szpor: 1; 2 Tadeusz Szumlicz: 6; 7 Redaktor prowadzący: Katarzyna Gierłowska Opracowanie redakcyjne: Agata Raczkowska Opracowanie techniczne: Agnieszka Szeszko Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-7806-088-8 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl

Spis treści Wstęp....................................... 11 ROZDZIAŁ 1. Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego.......................... 13 1.1. Prawne podstawy zabezpieczenia społecznego............ 13 1.1.1. Zabezpieczenie społeczne w prawie międzynarodowym... 13 1.1.2. Konstytucyjne prawa socjalne.................. 15 1.1.3. Zabezpieczenie społeczne w polskich konstytucjach..... 16 1.1.4. Administracja zabezpieczenia społecznego.......... 18 1.2. Ubezpieczeniowa metoda zabezpieczenia społecznego....... 21 1.2.1. Metody zabezpieczenia społecznego.............. 21 1.2.2. Cechy metody opiekuńczej.................... 21 1.2.3. Cechy metody zaopatrzeniowej................. 23 1.2.4. Cechy ubezpieczenia społecznego................ 24 1.2.5. Pojęcie i rodzaje ubezpieczenia społecznego.......... 25 1.3. Ewolucja regulacji prawnej ubezpieczeń społecznych........ 26 1.3.1. Geneza ubezpieczeń....................... 26 1.3.2. Rozwój ubezpieczeń w XX wieku................ 27 1.3.3. Kryzysy i reformy ubezpieczeń w Polsce............ 28 1.4. Ubezpieczenia społeczne jako materia ustawowa........... 30 1.4.1. Cele i kryteria wyodrębniania prawa ubezpieczeń społecznych............................ 30 1.4.2. Przesłanki wyboru ubezpieczeniowej metody zabezpieczenia 33 1.4.3. Ustawy z zakresu ubezpieczeń społecznych.......... 34 1.4.4. Rozporządzenia z zakresu ubezpieczeń społecznych..... 38 Literatura..................................... 40 ROZDZIAŁ 2. Struktura systemu ubezpieczeń społecznych...... 42 2.1. System ubezpieczeń społecznych.................... 42 2.1.1. Pojęcie i klasyfikacja systemów................. 42 2.1.2. System organizacyjny ubezpieczeń............... 43

6 Spis treści 2.1.3. System finansowy ubezpieczeń................. 45 2.1.4. System informacyjny ubezpieczeń............... 49 2.2. Ubezpieczeni................................ 54 2.2.1. Zasady podlegania ubezpieczeniom.............. 54 2.2.2. Uprawnienia............................ 56 2.2.3. Obowiązki............................. 58 2.3. Płatnicy składek.............................. 60 2.3.1. Pojęcie składki i zasady jej ustalania.............. 60 2.3.2. Pracodawcy i inne podmioty opłacające składki....... 61 2.3.3. Obowiązki i uprawnienia płatników składek......... 64 2.4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych.................... 68 2.4.1. Organy............................... 68 2.4.2. Zakres działania.......................... 71 2.4.3. Funkcje kontrolne......................... 73 Literatura..................................... 77 ROZDZIAŁ 3. Świadczenia pieniężne w razie choroby i macierzyństwa........................ 78 3.1. Zakres ubezpieczenia chorobowego................... 78 3.1.1. Zakres przedmiotowy ubezpieczenia.............. 78 3.1.2. Zakres podmiotowy ubezpieczenia chorobowego....... 80 3.2. Zasiłek chorobowy............................. 81 3.2.1. Warunki nabycia prawa do zasiłku chorobowego....... 81 3.2.2. Wynagrodzenie gwarancyjne.................. 85 3.2.3. Wyłączenie prawa do zasiłku chorobowego.......... 85 3.2.4. Pozbawienie prawa do zasiłku chorobowego......... 88 3.2.5. Wysokość zasiłku chorobowego................. 90 3.3. Świadczenie rehabilitacyjne....................... 93 3.3.1. Przesłanki prawa do świadczenia................ 93 3.3.2. Okres pobierania i wysokość świadczenia........... 93 3.4. Zasiłek wyrównawczy........................... 95 3.4.1. Warunki nabycia prawa do zasiłku............... 95 3.4.2. Wysokość i okres wypłacania zasiłku.............. 95 3.5. Zasiłek macierzyński........................... 96 3.5.1. Warunki nabycia prawa do zasiłku............... 96 3.5.2. Wysokość i okres pobierania zasiłku.............. 99 3.5.3. Zasiłek macierzyński za okres urlopu ojcowskiego...... 100 3.6. Zasiłek opiekuńczy............................ 101 3.6.1. Warunki nabycia prawa do zasiłku............... 101 3.6.2. Okres pobierania zasiłku opiekuńczego i jego wysokość... 102 3.7. Postępowanie w sprawach ustalania prawa do zasiłków i ich wypłaty................................ 103 Literatura..................................... 105

Spis treści 7 ROZDZIAŁ 4. Ubezpieczenie społeczne z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych............. 107 4.1. Pojęcie wypadku przy pracy i choroby zawodowej.......... 107 4.2. Postępowanie w sprawach wypadków przy pracy i chorób zawodowych................................ 111 4.2.1. Postępowanie w sprawach z zakresu wypadków przy pracy. 111 4.2.2. Postępowanie w sprawach z zakresu chorób zawodowych.. 113 4.3. Zakres podmiotowy ubezpieczenia społecznego z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.................... 116 4.4. Świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego.............. 119 4.4.1. Katalog świadczeń......................... 119 4.4.2. Świadczenia odszkodowawcze................. 121 4.4.3. Świadczenia zasiłkowe...................... 124 4.4.4. Świadczenia rentowe oraz dodatki do tych świadczeń.... 126 4.5. Zasady ustalania wysokości składki na ubezpieczenie wypadkowe. 129 4.6. Prewencja wypadkowa i zasady jej finansowania........... 132 Literatura..................................... 132 ROZDZIAŁ 5. Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.......................... 135 5.1. Zakres świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych...... 135 5.2. Warunki nabycia prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego................................ 139 5.2.1. Przesłanki nabycia prawa do świadczeń............ 139 5.2.2. Pojęcie okresów składkowych i nieskładkowych....... 140 5.2.3. Wniosek o ustalenie prawa do świadczeń........... 142 5.3. Emerytury................................. 143 5.3.1. Emerytury dla osób urodzonych przed rokiem 1949..... 143 5.3.2. Emerytury dla osób urodzonych w latach 1949 1969.... 144 5.3.3. Emerytury dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.......... 145 5.3.4. Emerytury dla osób urodzonych po roku 1969........ 150 5.3.5. Kapitał początkowy........................ 152 5.3.6. Odrębne formy świadczeń emerytalno-rentowych...... 153 5.4. Renty z tytułu niezdolności do pracy i renta rodzinna........ 156 5.4.1. Pojęcie i rodzaje niezdolności do pracy............. 156 5.4.2. Przesłanki nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy............................... 160 5.4.3. Renta szkoleniowa........................ 161 5.4.4. Renta rodzinna.......................... 162 5.4.5. Waloryzacja świadczeń...................... 163 5.4.6. Zasiłek pogrzebowy........................ 165 5.5. Zasady przyznawania i wypłaty świadczeń............... 166

8 Spis treści 5.5.1. Właściwość organów orzekających............... 166 5.5.2. Decyzje w sprawach świadczeń................. 167 5.5.3. Ustanie prawa do świadczeń................... 168 5.5.4. Wstrzymanie prawa do świadczeń............... 168 5.5.5. Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych............................ 169 Literatura..................................... 171 ROZDZIAŁ 6. Organizacja i funkcjonowanie funduszy emerytalnych 173 6.1. Drugi filar w nowym systemie emerytalnym.............. 173 6.1.1. Otwarty fundusz emerytalny jako instytucja wspólnego inwestowania........................... 174 6.1.2. Powszechne Towarzystwo Emerytalne jako instytucja zarządzająca OFE......................... 179 6.2. Działalność lokacyjna otwartych funduszy emerytalnych...... 182 6.3. Ocena wyników inwestycyjnych otwartych funduszy emerytalnych 185 6.4. Obowiązki informacyjne i nadzór nad otwartymi funduszami emerytalnymi............................... 188 6.5. Wypłata środków z otwartych funduszy emerytalnych........ 191 6.6. Pracowniczy fundusz emerytalny.................... 193 Literatura..................................... 194 ROZDZIAŁ 7. Wypłaty emerytur kapitałowych.............. 195 7.1. Ogólne zasady ustalania świadczeń emerytalnych na podstawie uprawnień kapitałowych......................... 196 7.2. Rodzaje emerytur kapitałowych..................... 199 7.3. Emerytury kapitałowe w świetle rozwiązań ustawowych...... 201 7.3.1. Okresowa emerytura kapitałowa................ 202 7.3.2. Dożywotnia emerytura kapitałowa............... 203 Literatura..................................... 205 ROZDZIAŁ 8. Pracownicze programy emerytalne i indywidualne konta emerytalne....................... 206 8.1. Trzeci filar zabezpieczenia emerytalnego................ 206 8.2. Formy pracowniczego programu emerytalnego............ 208 8.3. Podmioty pracowniczego programu emerytalnego.......... 213 8.4. Tworzenie i likwidacja pracowniczego programu emerytalnego.. 214 8.4.1. Zakładowa umowa emerytalna................. 214 8.4.2. Deklaracja przystąpienia do programu emerytalnego.... 216 8.4.3. Rejestracja pracowniczego programu emerytalnego..... 217 8.4.4. Likwidacja pracowniczego programu emerytalnego..... 220 8.5. Składka z tytułu uczestnictwa w pracowniczym programie emerytalnym................................ 221

Spis treści 9 8.5.1. Składka podstawowa i dodatkowa............... 221 8.5.2. Zawieszenie odprowadzania składek podstawowych..... 223 8.6. Zwrot i wypłata środków z pracowniczego programu emerytalnego 223 8.6.1. Zwrot środków........................... 223 8.6.2. Wypłata zgromadzonych środków............... 224 8.6.3. Wypłata transferowa....................... 225 8.7. Indywidualne konta emerytalne..................... 226 8.7.1. Formy indywidualnego konta emerytalnego.......... 226 8.7.2. Umowa o prowadzenie indywidualnego konta emerytalnego 227 8.7.3. Osoby uprawnione do gromadzenia środków na indywidualnym koncie emerytalnym............ 228 8.7.4. Wypłata, wypłata transferowa oraz zwrot środków zgromadzonych na indywidualnym koncie emerytalnym.. 229 Literatura..................................... 231 ROZDZIAŁ 9. Ubezpieczenie społeczne rolników............ 233 9.1. Geneza ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych... 233 9.2. Zasady organizacji ubezpieczenia społecznego rolników....... 234 9.3. Zakres podmiotowy ubezpieczenia społecznego rolników...... 238 9.3.1. Podmioty ochrony ubezpieczeniowej.............. 238 9.3.2. Ubezpieczenie obowiązkowe................... 239 9.3.3. Ubezpieczenie dobrowolne................... 242 9.4. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników......... 244 9.4.1. Świadczenia wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie.... 244 9.4.2. Świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego.... 249 9.4.3. Ocena obowiązujących rozwiązań................ 256 9.5. Finansowanie ubezpieczenia społecznego rolników......... 258 Literatura..................................... 264 ROZDZIAŁ 10. Wspólnotowa koordynacja zabezpieczenia społecznego......................... 267 10.1. Pojęcie i zasady ogólne wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego................................ 267 10.1.1. Pojęcie wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego........................... 267 10.1.2. Zasady wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego........................... 270 10.2. Zakres podmiotowy wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego................................ 272 10.3. Zakres przedmiotowy wspólnotowej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego...................... 272 10.3.1. Systemy świadczeń objęte wspólnotową koordynacją... 272 10.3.2. Systemy świadczeń wyłączone z zakresu wspólnotowej koordynacji............................ 277

10 Spis treści 10.4. Skutki włączenia polskiego systemu zabezpieczenia społecznego w ramy wspólnotowej koordynacji................... 278 Literatura..................................... 280 ROZDZIAŁ 11. Aktualne zagadnienia ubezpieczeń społecznych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego..................... 282 11.1. Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego na stosowanie ubezpieczeń społecznych...... 282 11.2. Zawieranie umów o pracę w celu uzyskania ochrony ubezpieczeniowej........................... 284 11.3. Podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne..... 288 11.4. Zasady opłacania składek na ubezpieczenia społeczne...... 294 11.5. Konsekwencje ubezpieczeniowe zawieszenia działalności gospodarczej.............................. 297 11.6. Stosowanie Ordynacji podatkowej w systemie ubezpieczeń społecznych............................... 302 11.7. Niezdolność do pracy jako jeden z warunków nabycia prawa do renty................................. 305 11.8. Zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn...... 309 11.9. Wcześniejsze emerytury w kontekście zasady równości...... 312 11.10. Emerytury pomostowe a ochrona praw nabytych i zasada równości................................. 317 11.11. Zasady nabywania prawa do świadczeń w ustawie zasiłkowej.. 320 11.12. Nadużycie prawa do świadczeń z ustawy zasiłkowej....... 323 11.13. Przyczyna zewnętrzna nagłego zdarzenia i jego związek z pracą 326 Literatura..................................... 328 Skorowidz.................................... 331

Wstęp Na początku trzeciego tysiąclecia ludzie uzyskali, m.in. w wyniku rozwoju technologii, nowe możliwości przezwyciężania odwiecznych zagrożeń, ale też muszą się mierzyć z nowymi rodzajami ryzyka: ekologicznym, zdrowotnym, ekonomicznym i społecznym. W Unii Europejskiej, gdzie nie występują obecnie w dużej skali pierwotne problemy głodu i bezdomności, uwaga koncentruje się na zmniejszaniu niepewności i dystrybucji ryzyka. Wydłużanie przeciętnego trwania życia i zmniejszanie dzietności sprawia, że trudnym wyzwaniem w stanowieniu i stosowaniu prawa staje się dla władz publicznych utrzymanie osiągniętego poziomu zabezpieczenia społecznego, a w szczególności stabilności krajowych systemów ubezpieczeń społecznych. Do ubezpieczeń społecznych w Polsce odnoszą się obecnie przepisy o charakterze publicznoprawnym i prywatnoprawnym, materialnym i formalnym, międzynarodowym i wewnętrznym. Grupuje się je w osobną gałąź prawa lub wiąże z prawem pracy albo rozpatruje jako fragment prawa zabezpieczenia społecznego czy też jako fragment prawa ubezpieczeń (społecznych i gospodarczych). Odmienne ujęcia ubezpieczeń przyjmuje się dla celów badawczych, prawotwórczych czy dydaktycznych, dla realizacji zadań organizacyjnych lub finansowych. Swoiste cechy opracowań mogą wynikać z analiz interdyscyplinarnych. Cele edukacyjne, które ten podręcznik ma realizować, skłaniają do zwięzłej analizy ustaw: o systemie ubezpieczeń społecznych, o świadczeniach w razie choroby i macierzyństwa, o ubezpieczeniu społecznym w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych, o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, o emeryturach kapitałowych oraz o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, a także o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przedstawiono w niej również przepisy

12 Wstęp ustaw o pracowniczych programach emerytalnych i indywidualnych kontach emerytalnych oraz zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. W kształtowaniu treści uwzględniono też dogmatyczną analizę podstawowych pojęć, rozstrzygnięcia judykatury oraz krytyczne uwagi de lege lata i postulaty de lege ferenda, formułowane przez wybitnych teoretyków prawa ubezpieczeń. System ubezpieczeń społecznych jako pojęcie prawne ma zakres wyznaczony ustawowo. Zakres podręcznika obejmuje tak jak ustawa wiodąca o systemie ubezpieczeń społecznych ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe. Nie omówiono natomiast stanowiących przedmiot odrębnego wykładu zagadnień niepieniężnych świadczeń zdrowotnych. O tym, które elementy systemu ubezpieczeń społecznych uznać za podstawowe, decydowali autorzy poszczególnych rozdziałów. Są nimi: sędzia Zofia Kluszczyńska sędzia Sądu Apelacyjnego w Katowicach, dr Wiesław Koczur adiunkt w Uniwersytecie Ekonomicznym w Katowicach, dr Katarzyna Roszewska adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, dr Katarzyna Rubel pracownik naukowy CNRS w Centre de droit comparé du travail et de la sécurité sociale (COMPTRASEC) Uniwersytetu Bordeaux IV i CNRS, dr hab. Grażyna Szpor profesor na Wydziale Finansów i Ubezpieczeń Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach oraz kierownik Katedry Prawa Informatycznego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, prof. dr hab. Tadeusz Szumlicz profesor zwyczajny, kierownik Katedry Ubezpieczenia Społecznego w Szkole Głównej Handlowej oraz w Wyższej Szkole Finansów i Zarządzania w Warszawie. Podręcznik uwzględnia stan prawny na dzień 15 sierpnia 2011 r. Pragnę serdecznie podziękować moim Kolegom, wybitnym ekspertom z zakresu ubezpieczeń społecznych, za twórcze współdziałanie w przygotowaniu w ciągu minionych ośmiu lat aż sześciu aktualizowanych i uzupełnianych wydań tej książki. Wyrazy wdzięczności składam także Redaktorom Wydawnictwa LexisNexis, których profesjonalne wsparcie przyczynia się niewątpliwie do popularności podręcznika. Grażyna Szpor

Rozdział 1 Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego 1.1. Prawne podstawy zabezpieczenia społecznego 1.1.1. Zabezpieczenie społeczne w prawie międzynarodowym Zabezpieczenie społeczne to całokształt środków i działań pub licznych, za pomocą których społeczeństwo stara się chronić swoich członków przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawowych, wspólnie uznanych za ważne, potrzeb. 1 Definicje zabezpieczenia społecznego formułowane w teorii i w dokumentach prawnomiędzynarodowych opierają się na założeniu, że z reguły każdy dorosły członek społeczeństwa ma możliwość i jest obowiązany zapewnić własną pracą (majątkiem) zaspokojenie potrzeb swoich i najbliższej rodziny, a prawu zabezpieczenia społecznego przypada jedynie definiowanie społecznie uchwytnych wyjątków od tej reguły oraz normowanie przedsięwzięć uznawanych za możliwe i właściwe w celu wypełnienia powstających luk 1. W międzynarodowym prawie zabezpieczenia społecznego można wyodrębnić akty ONZ i Rady Europy, a ponadto kilkanaście umów bilateralnych, których stroną jest Polska. Wśród deklaracji, konwencji i zaleceń uchwalanych przez ONZ i jej agendy szczególnie istotną rolę odegrały Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 r., Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych umowa ratyfikowana przez Polskę oraz Konwencja 1 J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne, problematyka i metody, Warszawa 1966.

14 1. Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego MOP nr 102 z 1952 r. w sprawie minimalnych norm zabezpieczenia społecznego (Dz.U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775). Wśród aktów Rady Europy ważna jest Europejska Karta Społeczna protokół dodatkowy do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67), którą stopniowo ma zastępować Zrewidowana Europejska Karta Społeczna przyjęta w Strasburgu 3 maja 1996 r., a podpisana w imieniu Rządu RP 25 października 2005 r. W prawie wspólnotowym koordynację krajowych systemów zabezpieczenia społecznego wyznaczały początkowo art. 51 Traktatu Rzymskiego 2 oraz rozporządzenia EWG nr 1408/71 i 574/72, znowelizowane rozporządzeniem (WE) nr 647/ 2005 Parlamentu Eu ropejskiego i Rady z 13 kwietnia 2005 r. Obecnie materię tę reguluje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE 2004 L 166/1 ze zm.). 2 W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka przypisano zabezpieczeniu społecznemu szerokie znaczenie, uznając prawo każdego człowieka do bezpieczeństwa socjalnego we wszystkich przypadkach niezawinionej utraty środków utrzymania. W węższym znaczeniu operuje się pojęciem zabezpieczenia społecznego w konwencjach Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 102 z 1952 r. i nr 128 z 1967 r. Przyjmuje się w nich uniwersalny zakres podmiotowy tego prawa, ale zakres przedmiotowy ogranicza się do klasycznych ryzyk ubezpieczeń społecznych (bezrobocia, choroby, inwalidztwa, wdowieństwa, starości i śmierci żywiciela rodziny oraz wypadków przy pracy i chorób zawodowych) oraz świadczeń rodzinnych. Przesłankami prawa do świadczeń są: okres ubezpieczenia lub zatrudnienia albo okres zamieszkania. Minimalne normy świadczeń zabezpieczenia społecznego wyznacza się w relacji do poprzednich zarobków będących podstawą wymiaru składek lub w relacji do średnich wynagrodzeń. Zobowiązania międzynarodowe oraz doświadczenia różnych państw miały wpływ na rozwiązania konstytucyjne. Zakres zabezpieczenia społecznego jako instytucji prawnej w Polsce wyznacza obecnie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 2 Obecnie art. 151 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

1.1. Prawne podstawy zabezpieczenia społecznego 15 Nr 78, poz. 483 ze zm.), ustanawiająca prawo do zabezpieczenia społecznego jako jedno z praw socjalnych, oraz ustawa z 4 wrześ nia 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.). 1.1.2. Konstytucyjne prawa socjalne Na przenoszenie dyspozycji norm międzynarodowych do prawa wewnętrznego rzutowały różnice w ocenie charakteru prawnego i sposobu regulacji praw socjalnych. W Europie Zachodniej, porównując prawa osobiste i polityczne z prawami socjalnymi, podkreślano, że o ile pierwsze i drugie są gwarantowane (istnieją niezależnie od woli gwarantującego), o tyle prawa socjalne są zapewniane (tzn. źródłem dobra chronionego jest zapewniający). Wskazywano też na różnice dotyczące adresatów, przedmiotu roszczenia i egzekwowalności. Zwracano uwagę, że obowiązki państwa w dziedzinie praw osobistych i politycznych polegają na zaniechaniu działania lub tworzeniu sprzyjających okoliczności, a w sferze praw socjalnych na aktywności wypełniającej roszczenie będące treścią uprawnienia. Zastrzeżenia te były uzasadnieniem wprowadzania praw socjalnych do konstytucji państw Europy Zachodniej. Równocześnie jednak doktryna państwa socjalnego i ratyfikacja międzynarodowych traktatów powodowały rozwój ustawodawstwa zwykłego, określającego podmiotowe uprawnienia obywateli i odpowiednie obowiązki organów i instytucji publicznych. W doktrynie obowiązującej w państwach Europy Środkowo-Wschodniej od połowy XX w. podkreślano fundamentalne znaczenie praw socjalnych i traktowano je jako materię konstytucyjną. Prawa socjalne ujmowano we wszystkich powojennych konstytucjach tych państw, ale uznawano je często tylko za postulaty polityki socjalnej, a nie za prawa o charakterze podmiotowym. W nauce polskiej przyjmowano, że wśród praw socjalnych są regulacje programowe, wytyczne polityczne, normy organizacyjne i prawa podmiotowe. Krytykowano ich niejasność, ogólnikowość i tego konsekwencje w sferze materialnego prawa socjalnego. Jednakże aż do końca istnienia Polski Ludowej prawnymi podstawami podmiotowych uprawnień socjalnych obywateli w zakresie opieki zdrowotnej, pomo-

16 1. Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego cy społecznej i częściowo ubezpieczeń społecznych były ustawy z okresu międzywojennego. Nie przezwyciężono tendencji określonej w latach osiemdziesiątych przez Lecha Kaczyńskiego jako uporczywa niechęć do nakładania na państwo jakichkolwiek prawnie wiążących obowiązków w zakresie dóbr rozdzielanych według potrzeb, a nie według pracy. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. będącej jej najwyższym prawem, ustanowionym z intencją zagwarantowania na zawsze praw obywatelskich i zapewnienia działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności wzywa się wszystkich, którzy będą ją stosowali, aby czynili to, [...] dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypos politej Polskiej. Godność człowieka stała się w ten sposób w Polsce konstytucyjnym fundamentem praw socjalnych. 3 Godność człowieka jest kategorią aksjologiczną szczególnie eksponowaną w nauce społecznej Kościoła katolickiego. Godność osoby uznaje się za podstawę jej uprawnień w życiu społecznym, a ochronę godności za nieodzowny element dobra wspólnego każdej społeczności, począwszy od rodziny, a kończąc na społeczności ogólnoludzkiej. Wskazuje się, że godność jest tak ściśle związana z naturą człowieka i jego powołaniem, że nie ma i nie może być takiej racji dobra wspólnego, która nie musiałaby być jej podporządkowana. Godności człowieka odpowiada taki poziom życia, dzięki któremu ma on zapewnioną żywność, odzież, mieszkanie, wypoczynek, opiekę zdrowotną oraz niezbędne świadczenia ze strony władz, zwłaszcza w razie choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości, bezrobocia oraz niezawinionego pozbawienia środków niezbędnych do życia 3. 1.1.3. Zabezpieczenie społeczne w polskich konstytucjach 4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 21 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267), obowiązująca także w latach 1945 1952, 3 Szerzej por. J. Auleytner, Wprowadzenie do doktryn polityki społecznej, Warszawa 1986; tenże, Polityka społeczna, czyli ujarzmienie chaosu socjalnego, Warszawa 2002, s. 192 i n.

1.1. Prawne podstawy zabezpieczenia społecznego 17 stanowiła, że każdy obywatel ma prawo do opieki państwa nad jego pracą, a w razie braku pracy, nieszczęśliwego wypadku i niedołęstwa do ubezpieczenia społecznego, które ustala osobna ustawa. Stanowiła także, iż dzieci bez dostatecznej opieki rodzicielskiej, zaniedbane pod względem wychowawczym, mają prawo do opieki państwa w zakresie oznaczonym ustawą, a osobne ustawy unormują opiekę macierzyństwa. Ponadto, według Konstytucji Marcowej, państwo miało udostępniać opiekę moralną i pociechę religijną obywatelom, którymi się bezpośrednio opiekuje w zakładach publicznych: koszarach, szpitalach, przytułkach, więzieniach i zakładach wychowawczych. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. stanowiła w art. 60, że jej obywatele mają prawo do ochrony zdrowia oraz pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. Coraz szerszemu urzeczywistnianiu tego prawa służą zaś: rozwój ubezpieczenia społecznego robotników i pracowników umysłowych na wypadek starości i niezdolności do pracy oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej, a ponadto rozwój organizowanej przez państwo ochrony zdrowia ludności, rozbudowa urządzeń sanitarnych i podnoszenie stanu zdrowotnego miast i wsi, stałe polepszanie warunków bezpieczeństwa, ochrony i higieny pracy, szeroka akcja zapobiegania chorobom i ich zwalczania, coraz szersze udostępnianie bezpłatnej pomocy lekarskiej, rozbudowa szpitali, sanatoriów, wiejskich ośrodków zdrowia i opieka nad inwalidami. Dopełnieniem były równie obszerne i niedające możliwości domagania się czegokolwiek od władz prawa do pracy i wypoczynku (art. 58 i 59), równości praw kobiety i mężczyzny, opieki nad małżeństwem i rodziną (art. 66 i 67). Konstytucja RP z 1997 r. stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (art. 67). 5 Konstytucja stanowi też, iż władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i w podeszłym wieku (art. 68

18 1. Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego ust. 3), a niepełnosprawnym udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69). Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej ma uwzględniać dobro rodziny. Do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa, mają prawo rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne (art. 71 ust. 1) oraz matki przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2). Państwo zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją (art. 72 ust. 1), dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władzy publicznej, która w toku ustalania jego praw zobowiązana jest do wysłuchania dziecka i w miarę możliwości uwzględniania jego zdania (art. 72 ust. 2 i 3). Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego, a ochronę praw lokatorów określa ustawa (art. 75). 6 Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej (art. 8). Na podstawie norm konstytucyjnych mogą być wydawane indywidualne akty stosowania prawa, co dotyczy też niektórych praw socjalnych. Jak jednak stanowi art. 81, praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74 76 można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawie 4. 1.1.4. Administracja zabezpieczenia społecznego 7 Dział zabezpieczenie społeczne obejmuje sprawy: ubezpieczeń społecznych i zaopatrzenia społecznego; funduszy emerytalnych; pomocy społecznej i świadczeń na rzecz rodziny; świadczeń socjalnych, zatrudnienia, rehabilitacji społecznej i zawodowej osób 4 Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., red. J. Boć, Wrocław 1998; K. Kolasiński, Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego a nowy system ubezpieczeń społecznych, Państwo i Prawo 1999, nr 5, s. 3 4.