Barbara Pytko * Analiza rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym Wstę Koncecja oracowania odjętego tematu i realizowanych badań ukierunkowana jest na rozoznanie funkcjonowania samorządu terytorialnego jako jednostki organizacyjnej gminy. Samorządy terytorialne to złożone i trudne do zarządzania organizacje, które działają w różnych warunkach i w szybko zmieniającym się otoczeniu. Otoczenie tworzy warunki zewnętrzne, które mogą srzyjać rozwojowi, ale niosą także roblemy, które wymagają zintegrowanego odejścia do ich rozwiązywania. Dlatego też dla otrzeb zarządzania ublicznego ważne jest dobre rozoznanie otaczającej rzeczywistości. Rozoznanie funkcjonowania samorządu terytorialnego, zmian jakie zachodzą w tej strukturze organizacyjnej i ich skutków, rozoznanie ich charakteru i siły wzajemnych oddziaływań może rzyczynić się do zastosowania rozwiązań roefektywnych. Zarządzanie ubliczne w samorządzie terytorialnym jest rocesem bardzo dynamicznym, trzeba je ujmować w kontekście zmian rzemian, które z jednej strony wiążą działalność kierowniczą z otoczeniem, a z drugiej strony z rocesem odejmowania i wykonywania decyzji wewnątrz struktur samorządowych. Celem nadrzędnym odjętego tematu jest rozoznanie w miarę szczegółowo otaczającej rzeczywistości funkcjonowania samorządu terytorialnego i jego struktury - metodą analizy rzemian jakościowych. Wykorzystując analizę rzemian jakościowych odjęto róbę uorządkowania i sorządzenia oisu tej bardzo złożonej organizacji. Dzięki rozoznaniu rzemian jakościowych w organizacji samorządu terytorialnego można uzyskać wiele istotnych informacji o charakterze nakładów energetycznomateriałowych otrzebnych do zainicjowania rzemiany. Można odtworzyć jej realizację w czasie, a także nastęstwa jako efekty ozytywne lub negatywne. Analiza rzemian jakościowych niesie informacje o zastosowaniach raktycznych, a więc rzydatnych dla wykonywania funkcji zarząd- * Dr, Katedra Towaroznawstwa i Zarządzania Jakością, Wydział Przedsiębiorczości i Towaroznawstwa, Akademia Morska w Gdyni, ytkom@am.gdynia.l
Analiza rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym 421 czych. Wykonano rzegląd literatury, wymagań rawnych dla doboru, selekcji oraz rangowania i wartościowania różnych rzemian jakościowych. Była to analiza wieloasektowa, szersza niż dotychczasowe dociekania badaczy organizowane wokół orawy funkcjonowania administracji samorządowej zarządzanej rzez system zarządzania jakością ISO 9001 lub inne metody samooceny. 1. Istota rzemian jakościowych Każdą organizacją, każdym obiektem można leiej zarządzać wykorzystując rozoznanie rzemian jakościowych tkwiących w tych obiektach i ich otoczeniu. Geneza rozatrywania różnych obiektów i dokonujących się w nich rzemian jakościowych wywodzi się z wieloletnich badań R. Kolmana, który sformułował definicję rzemian jakościowych. Przemiana jakościowa to dostrzegalne lub niedostrzegalne, określone czasowo zdarzenie, w którym nastęuje zmiana zbioru właściwości oisujących stan materialnego lub niematerialnego rzedmiotu obserwacji, o efekcie końcowym tyowym dla danej rzemiany [Kolman, 2005, s. 17]. Zdarzenie natomiast to zmiana stanu obiektu w czasie, może być natychmiastowa lub o charakterze trwania rzebiega w dłuższym okresie czasu. A zatem rzemiana jakościowa może być rozumiana jako zdarzenie, w którym zbiór właściwości oisujących stan organizacji doznaje zmian w określonym czasie, składających się na swoisty efekt jakościowy danej rzemiany. Na różne zdarzenia może składać się kilka lub kilkanaście rzemian jakościowych, dlatego też rzemiany mogą łączyć się tworząc swoisty łańcuch srzężeń. Dzięki rozoznaniu charakteru rzemian jakościowych, ich owiązań, oddziaływań i efektów można ozyskiwać informację o owtarzalności ewnych zdarzeń. Można analizować i określać bodźce wywołujące dane zdarzenie, można odtwarzać faktograf rzebiegu rzemiany, czyli dokumentować najistotniejsze właściwości, fakty inicjujące stan oczątkowy, realizację oraz fakty stanu końcowego rozatrywanej rzemiany obserwowanego obiektu. Schemat ostęowania rzy analizie rzemian jakościowych uwzględnia zatem nastęujące elementy: POCZĄTEK REALIZACJA KONIEC Każda rzemiana generuje także ewien wkład energetyczny otrzebny do realizacji rocesu rzemiany. Imuls, który daje oczątek wy-
422 Barbara Pytko maga zasilenia informacją, zasobami, siłą realizacji o odowiednim natężeniu, również koniec rzemiany jest efektem ewnego wkładu energetycznego. Efekty mogą być wyrażone faktami w formie ostaciowej (transformacja), kosztowej, energetycznej nakładu energii [Kolman, 2008, s. 69]. Każdy dowolny obiekt, może być rozatrywany rzez badacza od względem charakterystyk, właściwości secyficznych dla danej organizacji. Przedmiotem obserwacji dla wyodrębnienia rzemian jakościowych w obiekcie i dalszej analizy może być: człowiek, organizacja, jej odsystemy składowe, otoczenie, roces, wyrób/usługa, właściwość, wydarzenie, rzedsięwzięcie lub ostęowanie. Poglądowy obraz obserwowanej rzeczywistości, rzykładowego obiektu można rzedstawić w ostaci umownego modelu graficznego rysunek 1. Rysunek 1. Umowny model graficzny rozatrywanego obiektu Y= (t) I O f f f f f L f f f L f Y= (t) obserwowany wycinek rzeczywistości zmieniającej się w czasie t, O obserwator, L ludzie, rzemiana jakościowa (w obiekcie wystęują liczne rzemiany, zarówno wewnątrz, jak i w jego otoczeniu), f fakty stwierdzone rzez obserwatora, I informacje z obserwacji rzemian jakościowych gromadzone w różnych zbiorach. Źródło: [Kolman, 2005, s. 58]. Szczegółowość informacji może być różna, ale nawet informacje stosunkowo najmniej szczegółowe ozwalają na wyznaczanie jakości, a więc są wystarczające i nadają się do zastosowań raktycznych w celu orawy
Analiza rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym 423 stanów. Na ich odstawie można realizować rocesy doskonalenia i wdrażać zmiany o charakterze narawczym. Obserwacja rzeczywistości, obiektów i analiza zachodzących zdarzeń rzemian jakościowych może być także istotna z unktu widzenia możliwości wykrywania nowych elementów i charakterystyk jakościowych dotychczas nieuchwytnych. 2. Poznawanie rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym W zarządzaniu ublicznym najbardziej istotnym obiektem/ organizacją do badań jest samorząd terytorialny wiążący mieszkańców, władze, klientów, inwestorów, urzędników, zadania i funkcje, rodukty i usługi, mienie i obsługiwane terytorium. W takim konglomeracie zachodzi wiele rzemian jakościowych, które w znaczący sosób wływają na srawność jego funkcjonowania jako całości. Srawność funkcjonowania samorządu terytorialnego jest funkcją otymalizacji jego części wraz z otoczeniem zewnętrznym, które wływa na ostateczny kształt samorządu, na jego jakościowy otencjał. Rozoznanie rzemian jakościowych w samorządzie terytorialnym jest możliwe, jeśli dokona się analizy tego złożonego konglomeratu olegającej na rozczłonkowaniu badanego obiektu na elementy składowe. Wyodrębnienie elementów składowych ma na celu ukierunkowanie obserwacji na konkretny wycinek rzeczywistości. Bardziej wnikliwa jest wówczas rowadzona obserwacja. Jeśli analizowanym obiektem/organizacją jest jednostka samorządu terytorialnego, to w celu odtworzenia ewnych zdarzeń, zależności wystęujących w tej strukturze istotne jest wyodrębnienie elementów składowych. Tymi elementami samorządu terytorialnego mogą być jego części składowe jako odsystemy rysunek 2. Podsystemy jako elementy składowe samorządu terytorialnego stanowią materiał analityczny obszaru zalegania rzemian jakościowych. Są to obszary nadające się do analiz jakości. Obszary te tworzą ewną strukturę systemu rzemian jakościowych, w której dokonują się różne wydarzenia, w różnych obiektach, odsystemach samorządu terytorialnego. W odsystemach znajduje się lokum otencjalnych rzemian jakościowych, których efekty decydują o jakości zarządzania i srawności funkcjonowania samorządu terytorialnego.
424 Barbara Pytko Rysunek 2. Schemat struktury jednostki samorządu terytorialnego odsystemy składowe Wydzielenie części składowych JST obszary analizy jakości A. Podsystem terytorialny obszar usługi ubliczne B. Podsystem osobowy mieszkańcy C. Podsystem kadrowy władze urzędnicy D. Podsystem organizacji urzędu struktura E. Podsystem funkcjonowania urzędu zadania F. Podsystem instrumentów wykonawczych stanowienie rawa finansowanie nadzorowanie i kontrola H. Podsystem rozwoju lokalnego I. Podsystem otoczenia zewnętrznego G. Podsystem wsółracy zewnętrznej Źródło: Oracowanie własne. Podsystem terytorialny obejmuje obszar gminy i usługi ubliczne realizowane na terytorium gminy. Wystęuje tu niezliczona ilość zdarzeń organizacyjnych, zarządczych, decyzyjnych. Podsystem osobowy uwzględnia wydarzenia dot. życia mieszkańców sfery demokracji i doznań wolnościowych, otrzeb mieszkańców, wsółudziału i aktywności lokalnej, egzekwowania ożądanych zachowań. W odsystemie kadrowym obszarem zalegania rzemian są organy samorządowe rocesy stanowienia władz lokalnych, kadra urzędnicza i jej rozwój, kultura i etyczność zachowań. Podsystemy organizacja urzędu i funkcjonowanie urzędu to obserwacja rzeczywistości: struktury organizacyjnej, systemu zarządzania, zasobów, ale także obserwacja obszaru obsługi klienta, odejmowania decyzji, wykonywania zadań, rocesów odwoławczych i rejestracji osiągnięć. Podsystem instrumentów wykonawczych to obserwacja obiektów w zakresie tworzenia i stosowania rawa lokalnego, finansowania ublicznego, a także nadzoru i kontroli obszarów wrażliwych (rzetargów ublicznych i artnerstwa ubliczno rywatnego). W odsystemie rozwoju lokalnego zalegają rzemiany jakościowe dotyczące założeń rozwoju oraz innowacji otwartości na innowacje. Pozostałe dwa odsystemy to odsystem otoczenia zewnętrznego oraz odsystem wsółracy zewnętrznej. Szczególnie odsystem otoczenia zewnętrznego w znaczący sosób kreuje rzemiany wewnątrz samorządu teryto-
Analiza rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym 425 rialnego. Dlatego rozoznanie tego systemu obiektów zewnętrznych takich jak: zdobycze cywilizacyjne, zmiany olityczne, gosodarcze i strukturalne, które rejestrują całe łańcuchy wydarzeń nastęujących o sobie, w dynamicznym temie jest istotne dla rozoznania funkcjonowania i srawności samorządu terytorialnego. 3. Dobór rzemian jakościowych do analizy jednostki samorządu terytorialnego Analiza jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem rzemian jakościowych jest unktem wyjścia rozoznania rzeczywistości stanu jakości funkcjonowania samorządu, jego otencjału i stanu strategicznomarketingowego zarządzania. Dążeniem każdego samorządu jest ukształtowanie strategicznomarketingowego zarządzania na najwyższym oziomie jakości. Jest to roces kształtowania długookresowego, komleksowego rozwoju zgodnie z otrzebami i referencjami mieszkańców, odnoszenie atrakcyjności lokalizacyjnej i konkurencyjności rzy wykorzystaniu zasobów i walorów oraz czynników tkwiących w otoczeniu zgodnie z zasadami: racjonalnego gosodarowania, zrównoważonego rozwoju i artycyacji sołecznej orzez skuteczne i efektywne dostarczanie usług sołecznych, komunalnych i administracyjnych w odowiedniej ilości i jakości oraz aktywne działania romocyjne w otoczeniu [Ziółkowski, 2007, s. 125]. W asekcie rowadzonych badań definicja kształtowania strategicznomarketingowego zarządzania z elementami jakości stała się bazą dla określenia odsystemów samorządu terytorialnego i wydzielenia ojedynczych obiektów do dalszej analizy rzemian jakościowych. Pozwoliło to na uorządkowanie materiału analitycznego i odjęcie decyzji, jakimi zdarzeniami należałoby się interesować w toku rowadzonej obserwacji. Problematykę tę odejmuje także autorka w racy [Pytko, 2011, s. 396-404]. Dobór rzemian jakościowych do dalszej szczegółowej analizy został ustalony nastęującymi etaami: w każdym odsystemie samorządu terytorialnego wyodrębniono gruy analityczne wydarzeń, każdej gruie wydarzeń rzyisano zestaw zdarzeń, rzemian jakości, oraz ustalono kryteria wyboru doboru rzemian jakościowych. Przez wnikliwe obserwowanie i analizowanie odsystemu można zarejestrować szereg wydarzeń, które udało się srowadzić do ostaci rze-
426 Barbara Pytko mian jakościowych, mimo różnej intensywności. Z ierwotnego zbioru onad 300 wydarzeń, drogą analizy i szczegółowej selekcji, rzyjęto do dalszych badań onad ołowę z tego zbioru 154 wydarzenia. Selekcję orzedzała analiza wydarzeń od kątem oddziaływania na jakość i możliwości orawy stanu udoskonalenia. Obserwowane wydarzenia mogą być stałe mogą wykazywać zastój są to fakty dla obserwatora, informujące o niezmiennym stanie obiektu w chwili obserwacji. Ale także obserwowane zdarzenia są zmienne ulegają rzemianom. Rejestracji odlegają wówczas fakty o zmienności stanów właściwości obserwowanego obiektu. Zarejestrowane wydarzenia to swoiste lokum otencjalnej rzemiany jakościowej z jej nazwą. Ustalono także kryteria doboru wyboru rzemian jakościowych do odrębnego rzebadania. Kryterium wyboru rzymiot, znak ozwalający na wyróżnienie ze środowiska rzemian jakościowych obiektów o najsilniejszym oddziaływaniu na jakość i doskonalenie. Wybór dokonany został ze względu na: istotność, orawność, użyteczność, doznaniowość, ołacalność. Kryteria wyboru ozwoliły także na określenie stonia ważności każdego z kryterium jako: zasadnicze (bardzo ważne) oznaczone jako Z, istotne (ważne) oznaczone jako I oraz doełniające (ożądane, stanowiące uzuełnienie) oznaczone jako D. Najbardziej znaczące do dalszego rozatrywania są rzemiany uznane jako zasadnicze ze względu na swój rzymiot. Poglądowy rzykład doboru rzemian jakościowych okazano na rysunek 3. Można badać rzemiany jakościowe także istotne i doełniające, jednak wnikliwość, a szczególnie oeratywność działań wymaga rzebadania w ierwszej kolejności rzemian jakościowych zasadniczych, najważniejszych w rozoznaniu i oisie badanych zjawisk.
Analiza rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym 427 Rysunek 3. Analiza jakości odsystemu terytorialnego dobór obiektów rzemian jakościowych Gruy analityczne wydarzeń Nazwa rzemian jakościowych A1 Ustanowienie wsólnoty samorządowej A2 Realizacja otrzeb wsólnoty Prawo samorządności oczucie rawa Z Rerezentacja we władzy wływ na dobór władzy Z Bezieczeństwo ubliczne - gwarancja, oczucie Z Zasokojenie otrzeb - zadowolenie Z Infrastruktura techniczna - dostarczanie, stan I Infrastruktura sołeczna - dostarczanie, stan I Ład ekologiczny - zaewnienie D A3 Świadczenie usług ublicznych A4 Relacje świadczeniodawców usług z urzędem Standardy jakości usług ublicznych - ustalanie i ocena rogramów Z Ochrona zdrowia - wydolność systemu Z Dostarczanie mieszkań - ocena zasokojenia Z Zaewnienie edukacji - ocena oziomu I Srawność omocy sołecznej I Zaoatrzenie w cieło i wodę I Usrawnienia transortowe D Dbałość o estetykę i oczyszczanie terenu D Pomoc urzędników dla szitali, hosicjów - ocena relacji I Pomoc urzędników dla szkół - ocena relacji I Pomoc urzędników dla organizacji transortu osób nieełnosrawnych D A5 Zarządzanie Formalizacja zasad zarządzania - ocena I Przekazywanie urawnień - rzełom sychiczny I A6 Osiągnięcia Aktywność indywidualna władz w rogramach UE- ocena I Organizacja romocji na zewnątrz - korzyści D Źródło: Oracowanie własne.
428 Barbara Pytko 4. Identyfikacja rzemiany jakościowej ois faktograficzny Każda rzemiana jakościowa osiada swoje fazy [Kolman, 2009, s. 105]: oczątek, rozwój, kulminacja, zanikanie, koniec. Każdą rzemianę jakościową inicjuje jakiś bodziec, o którym nastęuje realizacja, dając w rezultacie jakieś efekty. Można więc zarejestrować fakty dotyczące stanu oczątkowego, rzebiegu i stanu końcowego - najistotniejszego od względem właściwości i wartości. W celach analitycznych bardzo rzydatną formą do sorządzenia faktografii rzemian jakościowych jest ois faktograficzny. Faktograf to ois tekstowy rzejawów rzemian jakościowych i ich efektów. Poniżej zamieszczono rzykład oisu wybranej rzemiany jakościowej. Nazwa zdarzenia: Zasokojenie otrzeb wsólnoty zadowolenie. Ois tekstowy faktograficzny: Stan orzedni: otrzeby wsólnoty nie były rzedmiotem odrębnego rozoznawania, załatwiano srawy, które dotyczyły mieszkańców na ich rośbę, jako interwencję, nie analizowano stanu zadowolenia z zasokojenia otrzeb Bodziec: zwiększenie atrakcyjności gminy, zadowolenie mieszkańców z dostarczanych usług i zasokojenia otrzeb to naływ inwestorów, mieszkańców i szybszy rozwój Realizacja rzemiany: niektóre gminy rowadzą badanie otrzeb swoich mieszkańców, oracowują secjalnie dla nich informatory: jak ich otrzeby są realizowane, na co idą łacone odatki, jakie wystęują roblemy, jakie jest zadowolenie, jak gmina lasuje się w rankingach, wiele otrzeb jest niesełnionych i niezadowolenie narasta, często wynika to z braku dobrej woli lub zasłaniania się rzeisami. Trend: rozoznawanie stanu zasokojenia otrzeb i zadowolenia badania lub sotkania z mieszkańcami, ustalanie list riorytetów na zasadzie consensusu. Efekt doznaniowy, odczuwalny: w wielu dziedzinach zasokojenie jest równe zadowoleniu, wiele otrzeb jest nierozoznanych, brak zadowo-
Analiza rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym 429 lenia lub odczuwanie krzywdy, także badanie otrzeb na dużą skalę i reagowanie w miarę osiadanych środków finansowych. Faktografy są omocne w analizowaniu ciągów zdarzeń w rzemianach jakościowych, w orzekaniu czy są one konstruktywne czy destruktywne. Ois faktograficzny umożliwia uzyskanie odowiedzi na ytanie: jakiego rodzaju korzyści mogą dawać efekty rzemian jakościowych? Mogą to być różnorakie korzyści: zdrowotne, sychiczne, materialne, finansowe, estetyczne, etyczne, organizacyjne, rozwoju i inne. Mogą znaleźć także wykorzystanie rzy diagnozowaniu systemów jakości funkcjonujących w administracji samorządowej w konstrukcji kryterialnych wzorców jakości narzędzi diagnozowania i orawy jakości. Szerzej o tym zagadnieniu traktuje raca [Pytko, 2011, s. 333-349]. Zakończenie Poznanie rocesów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego rzez analizę rzemian jakościowych wchodzących w ich skład stwarza możliwość wniknięcia głębiej w obszary dotychczas mało znane. Potwierdza to rzydatność analizy rzemian jakościowych do badań różnych organizacji, a szczególnie do rozatrywania tak złożonych struktur jak administracja samorządowa. Rozoznając bodźce i efekty różnych rzemian jakościowych można wzmacniać je w ciągłym doskonaleniu w sosób owtarzalny lub niwelować efekty nieożądane. Badanie jednostek samorządowych to zagadnienia nie oanowane jeszcze dobrze od względem metodologicznym. Dlatego wykorzystanie analizy zdarzeń jakościowych może być rzydatną metodyką dla rozoznania i uraktycznienia wyników oznawczych. Ewidencjonowanie w taki sosób rzemiany jakościowej daje odstawę do dalszego wnioskowania, czyli wyeksonowania zaobserwowanych cech charakterystycznych badanej rzemiany, jej owiązań z innymi rzemianami oraz wskazanie ich tendencji, można zaobserwować ewne fakty owtarzalne, siłę oddziaływania, a także można określać czas trwania rzemian, kolejność realizacji rzemian jakościowych w różnych rocesach. Można kodować stany jakości ważnych właściwości i trendy rozwojowe. Poznanie rocesów rzez analizę rzemian jakościowych może okazać się także rzydatne w znalezieniu strat lub niewykorzystanych rezerw techniczno-ekonomicznych.
430 Barbara Pytko Literatura 1. Kolman R. (2005), Przemiany w otaczającym świecie, Częstochowskie Wydawnictwo Naukowe, Częstochowa-Gdańsk. 2. Kolman R. (2008), Elementy kwalitologii, Częstochowskie Wydawnictwo Naukowe, Częstochowa. 3. Ziółkowski M. (2007), Zarządzanie strategiczne w olskim samorządzie terytorialnym, [w:] Nowe zarządzanie ubliczne w olskim samorządzie terytorialnym, Zalewski A. (red.), SGH, Warszawa. 4. Pytko B. (2011), Zarządzanie rocesowe w jednostce samorządu terytorialnego kierunki zmian, [w:] Podejście rocesowe w organizacjach, Nowosielski S. (red.), UE Wrocław. 5. Kolman R. (2009), Kwalitologia, Wyd. Placet, Warszawa. 6. Pytko B. (2011), Normatywne systemy zarządzania w administracji ublicznej kierunki zmian, [w:] Funkcjonowanie organizacji ublicznych w dynamicznym otoczeniu, Kieżun W., Letkiewicz A., Wołejszo J. (red.), Wyższa szkoła Policji w Szczytnie, Szczytno. Streszczenie W oracowaniu zarezentowano możliwości wykorzystania rzemian jakościowych do analiz różnych odsystemów składowych samorządu terytorialnego. Rozoznanie otaczającej rzeczywistości, srawności funkcjonowania samorządu oraz rocesów zarządczych zostało odjęte z wykorzystaniem metodyki analizy rzemian jakościowych. Przemiany jakościowe to dostrzegalne, określone czasowo zdarzenia, na które składa się wiele właściwości, charakterystyk, wyodrębnionych na odstawie obserwacji. Diagnozowanie samorządu terytorialnego to temat, który nie jest jeszcze dobrze oanowany od względem metodologicznym. Dlatego wykorzystanie analizy rzemian jakościowych może być rzydatne dla wykorzystania wyników oznawczych w raktyce i dla doskonalenia tych organizacji. Słowa kluczowe zarządzanie ubliczne, samorząd terytorialny, rzemiany jakościowe, analiza jakości Analysis of Qualitative Changes in the Public Management (Summary) The aer resents ossibilities of using qualitative changes to the analysis of various subsystems comonents of local government. Diagnosis of the surrounding reality, the efficiency of the local government and management rocesses was undertaken using the methodology of analysis of the qualitative changes. The qualitative changes are visible, timed event, which consist of
Analiza rzemian jakościowych w zarządzaniu ublicznym 431 many roerties, characteristics, which are searated on the basis of observation. Diagnosis of local government is a toic that is still not well controlled in term of methodology. Therefore, the use of analysis of the qualitative changes may be useful for the use of cognitive erformance in ractice for imrovement of these organizations. Key words ublic management, local government, qualitative chances, analysis of the quality