Project Cycle Management a generator wniosków aplikacyjnych Project Cycle Management (PCM) jako metodologia tworzenia i realizowania projektów z wykorzystaniem środków europejskich, rekomendowana jest wszystkim beneficjentom przez Komisję Europejską od 1993 roku. Rozwój metodologii poprzedzony był rocznymi badaniami związanymi z zarządzaniem projektami, które wskazały na potrzebę unifikacji terminologii przy realizacji programów pomocowych. Opracowane rozwiązania miały zapewnić z jednej strony wsparcie realizacji wyznaczonych polityk społeczno-gospodarczych na europejskim poziomie, a z drugiej kontrolowanie procesu dystrybucji i osiągania zakładanych rezultatów. Metodologia PCM (ang. Project Cycle Management) stała się flagowym narzędziem kadry zarządzającej projektami europejskimi 1. Polscy kierownicy projektów mieli okazje zapoznać się z tym narzędziem w trakcie realizacji programu Inicjatyw Wspólnotowych Equal, które zakładały opracowywanie koncepcji pomocowych w oparciu o matrycę logiczną oraz drzewo celów i problemów. Metodologia PCM od dnia jej Project cycle management guidelines, marzec 2004 oficjalnej publikacji przeszła kilka aktualizacji, ostatnia została dokonana przez ekspertów Komitetu Rozwoju Pomocy OECD na przełomie 2003/2004 roku. W związku z niemal 20-letnią historią metodologii, wydawać by się mogło, iż jest ona powszechnienie znana i stosowana przez beneficjentów. Praktyka wskazuje jednak na coś zupełnie innego. Konsultacje społeczne przeprowadzone w marcu 2010 roku, na potrzeby aktualizacji narzędzia do tworzenia wniosków aplikacyjnych (generator wniosków), wywołały nie lada poruszenie wśród realizatorów projektów. Powodem była propozycja ściślejszego powiązania praktyki tworzenia projektów z założeniami merytorycznymi metodologii rekomendowanej przez Komisję Europejską. Zmiany, które zostały wprowadzone do Generatora Wniosków Aplikacyjnych (GWA) 1 stycznia 2011 roku, przysporzyły doświadczonym kierownikom projektów wielu nowych, dotychczas niezdiagnozowanych, problemów. Zacznijmy jednak od krótkiej charakterystyki metodologii. 1 Europejskimi, czyli finansowanymi bądź współfinansowanymi ze środków Unii Europejskiej. 1
PCM w zarządzaniu projektem PCM polega na ( ) tworzeniu pewnych ram metodycznych, w których identyfikuje się oraz opisuje istniejące problemy, a następnie tworzy, planuje, wdraża, monitoruje i ocenia działania mające rozwiązać te problemy. Ramy te stanowią punkt wyjścia do tworzenia spójnej i zwięzłej koncepcji przedsięwzięć, które zostaną podjęte, i dlatego są doskonałym narzędziem zarządzania projektem dla różnorodnych organizacji. Złożony projekt, którym dana organizacja ma zarządzać, zostaje podzielony na pojedyncze zadania w ramach wyróżnionych etapów cyklu projektu 2. Zgodnie z wytycznymi metodologii, realizacja projektu przebiega według określonej sekwencji, nazywanej cyklem projektu. Cykl rozpoczyna się od identyfikacji pomysłu i rozwija się w określone ramy pracy, który może być wdrażany i oceniany 3. Cykl projektu, opracowanie własne. 2 Partnership Development Toolkit. A Partnership Oriented Planning, Monitoring and Evaluation Guide for Facilitators of EQUAL Development and Transnational Partnerships, Komisja Europejska, Bruksela 2005, s. 9. 3 Podręcznik Zarządzanie Cyklem Projektu, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa, Maj 2004, s. 5. 2
Poszczególne fazy cyklu projektu można scharakteryzować za pomocą następującej tabeli, przypisując poszczególnym jej elementom konkretne narzędzia harmonizujące prace: Nazwa fazy Opis Rekomendowane narzędzie Planowanie W fazie planowania analizowana jest sytuacja na poziomie narodowym i sektorowym tak, by określić problemy, ograniczenia i możliwości, które należy objąć projektem. Wymaga to przeglądu wskaźników społecznoekonomicznych, narodowych priorytetów oraz priorytetów określonych dla funduszu, z którego projekt ma być finansowany. Identyfikacja Formułowanie Finansowanie Wdrażanie Ewaluacja Pomysły na projekty poddawane są konsultacji z domyślnymi beneficjentami każdego z działań, następnie dokonywana jest analiza problemów, z którymi beneficjenci się stykają, oraz określenie możliwości rozwiązania tych problemów. Pomysły projektów są rozwijane w operacyjne plany projektu. Beneficjenci oraz udziałowcy (interesariusze) biorą udział w szczegółowym określeniu idei projektu, która następnie jest oceniana pod kątem wykonalności (czy ma szanse powodzenia) oraz trwałości (czy będzie w stanie dostarczyć trwałych korzyści beneficjentom). Propozycje są weryfikowane przez kompetentne władze i zapada decyzja o przekazaniu funduszy na projekt. Projekt jest rekomendowany do otrzymania dofinansowania, uruchamiany i realizowany. W trakcie wdrażania kadra zarządzająca projektem ocenia aktualny postęp w stosunku do celów i w razie konieczności dokonuje korekt w sposobie wdrażania, uwzględniających ograniczenia wynikające z dokumentacji konkursowej. Instytucja finansująca projekt ocenia go po to, by stwierdzić, co zostało osiągnięte i wyciągnąć wnioski na przyszłość. Badania typu desk-research, matryca logiczna projektu Analiza otoczenia, analiza interesariuszy i udziałowców, drzewo celów, drzewo problemów, matryca logiczna projektu Matryca logiczna projektu Wniosek aplikacyjny, matryca logiczna projektu Wykres Gantta, struktura podziału pracy, matryca logiczna projektu Sprawozdawczość okresowa, ewaluacja on goin, matryca logiczna projektu Zasady PCM Z przedstawionych informacji wyłaniają się trzy główne zasady metodologii PCM: 1. Aktualnej informacji umożliwiającej podjęcie decyzji o realizacji projektu. Informacje zbierane są na każdym etapie cyklu życia projektu, ułatwiając tym samym wprowadzanie zaobserwowanych zmian do założeń projektu, zanim zaangażowanie prac uniemożliwi dokonanie poprawek. 2. Ciągłej ewaluacji postrzeganej jako część procesu wymiany informacji pomiędzy donorem (instytucją zarządzającą) a beneficjentem, ułatwiającej obopólny proces uczenia się i wyciągania wniosków na przyszłość. 3. Etapowości każda faza PCM powinna zostać ukończona, zanim rozpoczęta zostanie następna. Ma to związek przede wszystkim z usystematyzowaniem procesu podejmowania decyzji w projekcie oraz odpowiednim udokumentowaniem prowadzonych prac. 3
Wymogi stawiane przez generator wniosków O ile, w świetle generatorów wniosków udostępnianych beneficjentom do dnia 31.12.2010 roku, umiejętność wykorzystywania narzędzi wchodzących w skład metodologii PCM nie była konieczna, to już generator w wersji 6.4 nakłada na beneficjenta konieczność dobrej znajomości reguł i zasad systemu tworzenia i zarządzania projektem w oparciu o koncepcję ramy logicznej (LFA) 4. Podejście LFA opracowane zostało w latach 60. XX wieku przez firmę konsultingową Practical Concepts Incorporated na zlecenie USAID 5. Do metodologii PCM zaadaptowano je na początku lat 90., czyniąc z niej podstawę merytoryczną europejskiego systemu. LFA charakteryzowane jest jako holistyczny model zarządzania, składający się z dwóch faz: fazy identyfikacji (analizy) i fazy planowania. Ważne jest, aby na tym etapie odpowiednio zrozumieć znaczenie koncepcji ramy logicznej, jako zbioru narzędzi i technik dedykowanych tworzeniu i zarządzaniu projektami, a nie jako dokumentu, którego opracowanie zwalnia nas z dalszych przygotowań i analiz. Logical Framework Approach; źródło: Zarządzanie Cyklem Projektu, s. 12 Projekty, zarówno te infrastrukturalne, jak i ekonomiczno-społeczne, realizowane są w odpowiedzi na konkretne, zdiagnozowane problemy. Fazę analizy rozpoczynamy od analizy problemów, która określa negatywne aspekty obecnej sytuacji (zastanej) i ustanowienia między nimi związku przyczynowo-skutkowego. Na tym etapie określamy interesariuszy, 4 Logical Framework Approach (LFA), w literaturze polskiej tłumaczone jako koncepcja ramy logicznej. 5 United States Agency for International Development. 4
charakteryzujemy główny problem oraz przygotowujemy drzewo problemów 6. Analiza celów, kolejny etap fazy identyfikacji, jest zabiegiem odwrotnym do analizy problemów, polega bowiem na zebraniu pozytywnych aspektów pożądanej przyszłej sytuacji, którą chcielibyśmy uzyskać po zakończeniu realizacji projektu. Problemy ulegają przeformułowaniu w cele, opracowane zostaje drzewo celów 7. Ostatnim elementem fazy analizy procesu zarządzania realizowanego w oparciu o ramę logiczną jest wybór strategii, która przyczyni się do osiągnięcia zakładanych celów. W przypadku projektów konkursowych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wybór strategii został dokonany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. W Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Kapitał Ludzki określono problemy, które mają zostać rozwiązane za pomocą interwencji proponowanych przez beneficjentów. Wybór strategii zależny jest od poziomu analizy problemu, inaczej definiować będziemy na przykład rozwiązanie problemu bezrobocia w skali kraju, a inaczej w skali powiatu. Wybór strategii determinuje również zakres opracowywanego projektu. Beneficjent może bowiem na swoim poziomie nie mieć możliwości realnego oddziaływania na czynniki generujące problem. Tak zidentyfikowane problemy muszą zostać wyłączone z koncepcji projektowej, ponieważ zakłócać będą logikę interwencji określony problem pozostanie bez rozwiązania. Drugą fazą ramy logicznej jest faza planowania. Podstawowym, wspominanym już wcześniej produktem tego etapu jest dokument w postaci matrycy logicznej. Matryca logiczna (Matrix Logframe) jest macierzą o wymiarach 4 x 4, która wyznacza logikę interwencji projektu według schematu: Logika interwencji w matrycy logicznej, opracowanie własne Matrycę uzupełnia się w trzech krokach: 1. Krok pierwszy: opis projektu w kolejności od góry do dołu, 2. Krok drugi: serce macierzy, wskaźniki i źródła weryfikacji, 3. Krok trzeci założenia, od dołu do góry. 6 Drzewo problemów (ang. problem tree) polega na rozłożeniu zidentyfikowanego problemu na czynniki pierwsze w poszukiwaniu kluczowego problemu. Narzędziem wykorzystywanym do tworzenia drzewa problemów jest diagram o strukturze hierarchicznej. 7 Drzewo celów (ang. aim tree) to lustrzany obraz drzewa problemów. 5
Cel ogólny Opis projektu Wskaźniki Źródło weryfikacji Założenia Cel: Rezultaty Działania Krok 1. Do komórki Cel ogólny przenosimy informację z drzewa celów. Cel, w zależności od poziomu, z którego analizujemy problem, może dotyczyć projektu (oddziaływanie w skali mikro) bądź być na poziomie nieosiągalnym dla projektu w skali makro. Do komórki Cel wpisujemy zakładany do osiągnięcia w skali projektu cel oddziałujący na rzecz zdefiniowanej uprzednio grupy docelowej. Do komórki Rezultaty wpisujemy zakładane rezultaty, które przyczynią się do osiągnięcia celu. Do komórki Działania wpisujemy listę działań, których wykonanie przyczyni się do osiągnięcia czy wyprodukowania zakładanych rezultatów. Krok 2. Opisujemy wskaźniki oraz źródła weryfikacji wskaźników, których monitoring w czasie określać będzie stopień zaawansowania realizacji projektu. Wskaźniki powinny spełniać kryteria SMART 8. Krok 3. Opis założeń, które towarzyszyły lub powinny towarzyszyć realizacji projektu, aby zakładany cel został osiągnięty. W praktyce założenia te sprowadzają się do opisu zewnętrznych czynników, które mają wpływ na realizację projektu, ale niezależne są od beneficjenta, jak np. stabilność ekonomiczna gospodarki, stabilność polityczna. 8 Kryterium SMART: Specyfic (konkretne) wyrażają to, co chce się osiągnąć, Measurable (mierzalne) - oparte na liczbach, Achievable (osiągalne) oparte na obiektywnej ocenia własnych możliwości, Realistic (realistyczne) oparte na dostępnych zasobach, Timely (terminowe) określone czasowo. 6
Cel ogólny Cel Rezultaty Opis projektu Wskaźniki Źródło weryfikacji Założenia Bada, w jakiej mierze Szeroki wpływ na rozwój, Źródła weryfikacji projekt przyczyni się do do którego przyczynia się informacji i metod celu ogólnego. Jest projekt na poziomie stosowanych do stosowany podczas oceny. krajowym lub sektorowym zbierania i Chociaż czasami nie jest (pokazuje powiązanie z raportowania odpowiednie, żeby sam politykami lub/i tłem (uwzględniając: kto, projekt sprawdzał i zbierał programu sektorowego). kiedy, jak często) tę informację. Pomaga odpowiedzieć na pytanie, skąd będziemy Rezultat rozwoju na koniec wiedzieli, że cel został projektu bardziej osiągnięty. Powinien szczegółowe oczekiwanie uwzględniać odpowiednie korzyści grupy docelowej. szczegóły ilościowe, jakościowe i harmonogramu. Bezpośrednie, czyli fizyczne rezultaty (produkty i usługi), których projekt dostarcza, i które w większości są pod kontrolą kierownictwa projektu. Pomaga odpowiedzieć na pytanie, skąd będziemy wiedzieli, czy rezultaty zostały osiągnięte. Powinny zawierać szczegóły w wymiarze jakościowym, ilościowym i harmonogramu. Zadania (program prac), Czasami podsumowanie które trzeba zrealizować, zasobów/środków jest Działania by dostarczyć planowane umieszczone w tej rezultaty (opcjonalnie w komórce. samej macierzy). Matryca logiczna; źródło: Zarządzanie Cyklem Projektu, s. 17 Źródła informacji i metod stosowanych do zbierania, raportowania jej (uwzględniając: kto, kiedy, jak często) Założenia (czynniki poza kontrolą kierownictwa projektu), które mogą wpływać na relację: powód - cel. Założenia Źródła informacji i (czynniki metod stosowanych do jej zbierania, odpowiednie raportowania (uwzględniając: kto, kiedy, jak często). Czasami w tej komórce umieszczone jest podsumowanie kosztów/budżetu. poza kontrolą kierownictwa projektu), które mogą wpływać na relację: powód - cel. Opisana powyżej metodologia posiada ograniczenia, z których należy zdawać sobie sprawę. Po pierwsze, jakość wytworzonych dokumentów uwarunkowana jest jakością posiadanych informacji. Etap planowania z punktu widzenia prawdopodobieństwa powodzenia projektu jest zatem kluczowy. Po drugie, matryca logiczna nie wskaże błędnie zdefiniowanego celu ogólnego czy działania. Pomoże jedynie sprawdzić, czy zachowany został ciąg logiczny interwencji. Po trzecie, matryca nie jest narzędziem jednorazowego użytku, opracowanym na etapie składania wniosku. Jest narzędziem kontrolnym, które powinno być wykorzystywane w trakcie realizacji projektu, a w przypadkach zdiagnozowanych odchyleń aktualizowane. Jak zatem wygląda praktyka tworzenia wniosków o dofinansowanie projektów przy wykorzystaniu nowego generatora wniosków? Zmiany, które mają ułatwić generowanie wniosków, dzielą środowisko praktyków. Beneficjentom, którzy nie wykorzystywali narzędzi PCM do tworzenia projektów, nowy generator nie będzie nastręczać wielu problemów, natomiast praktykom, wykorzystującym metodologię w swojej codziennej pracy, przysporzy kłopotów. Generator w wersji 6.4, nie jest komplementarny z rekomendowaną przez Komisję Europejską, a opisaną powyżej metodą PCM. Metoda ta została potraktowana po macoszemu, okrojona i zaadoptowana do potrzeb Instytucji Wdrażających, które muszą wykazać się stopniem realizacji wytyczanych im celów. W jaki sposób najłatwiej to zrobić? 7
Wprowadzając zmiany do generatora wniosków, pod przykrywką wdrażania metodyki Zarządzania Cyklem Projektu, która powinna być stosowana od 2004 roku. Wprowadzone zmiany przyniosą korzyści w krótkim czasie, ułatwiając prowadzenie monitoringu osiąganych rezultatów na poziomie krajowym. W dłuższej perspektywie, przyczynią się do postrzegania PCM, w tym matrycy logicznej, jako narzędzia niespójnego, które nie oferuje żadnej wartości dodanej. Tworząc kolejne wnioski, sięgnijmy do poszerzonej lektury zagadnienia PCM i starajmy się mimo wszystko tworzyć projekty przy jej prawidłowym wykorzystaniu, nie bacząc na ułomność generatora. Z pewnością wyjdzie nam to na dobre. Autor, Marcin Stańczak konsultant w Departamencie Projektów Europejskich w firmie F5 Konsulting. 8