Benedykt Puczkowski Interwencjonizm Unii Europejskiej a problem dywergencji gospodarek państwowych Wstęp Unia Europejska wykształciła specyficzny system rządzenia polegający na wykształceniu odrębnej od władz państwowych administracji wykonawczej na czele z Komisją Europejską. Funkcje prawodawcze skupia Rada Unii Europejskiej, czyli ministrowie poszczególnych sektorów. Ten szczebel ma zapewnić ochronę narodowych interesów państw członkowskich. Artykuł koncentruje się na zagadnieniu interwencjonizmu UE ukierunkowanym na realizację głównych celów Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim na problem spójności społecznoekonomicznej. Państwa członkowskie takie, jak: Grecja, Portugalia i Hiszpania otrzymywały do 2000 r. największe wsparcie z UE, a obecnie są w poważnym kryzysie gospodarczo-finansowym. Rodzi to pytania: Czy interwencjonizm UE w takim kształcie był i jest efektywny? oraz Czy obecny interwencjonizm UE wspierający nowe państwa będzie rodził podobne problemy, jakie obserwujemy w podanych wcześniej przykładach? Pojawiające się pierwsze symptomy dywergencji wewnątrz UE 2 powinny być źródłem poważnych rozważań nad sposobem gospodarowania budżetem unijnym, a przede wszystkim nad efektywnością jego wydatkowania w państwach będących beneficjentami. Celem artykułu 3 jest analiza i ocena skuteczności interwencjonizmu UE w gospodarki państw członkowskich w realizacji głównych zadań wynikających z TUE. Wymienione w Traktacie z Maastricht kryteria zbieżności są listą wymagań ekonomicznych i finansowych dla państw członkowskich UE, które mają doprowadzić do konwergencji w UE. Od 2008 r. w większości państw UE notowany jest niski wzrost gospodarczy Dr, adiunkt, Katedra Ekonomii i Administrowania Instytucjami Publicznymi, WPiA UWM w Olsztynie, big_karnity@wp.pl, ul. Warszawska 98, 10-702 Olsztyn 2 Problem dywergencji na świecie nasila się. Świadczą o tym wnioski zawarte w artykułach B. Puczkowskiego [2012] Process of global de-convergence of countries (The proposed model for entering the convergence path), Ekonomista PTE, Warszawa oraz J. Cunado, F. P erez de Gracia [2006] Real convergence in Africa in the second-half of the 20th century, Journal of Economics and Business, 58, p. 153 167. 3 Sfinansowano z tematu badawczego MNiSW Nr 2871/35/E-383/S/2011-1.
208 Benedykt Puczkowski a UE zagraża coraz poważniejsza recesja [Przygoda 2011, s. 23]. Wydarzenia w Grecji, Portugalii, Hiszpanii, a ostatnio także na Cyprze, wymagają coraz większego interwencjonizmu UE. To stało się główną przesłanką do postawienia hipotezy, że przyjęte główne formy interwencjonizmu nie przynoszą oczekiwanych rezultatów, a w UE pojawiły się oznaki procesu dywergencji. Do badań wybrano państwa o długim stażu unijnym i stosunkowo najbogatsze (Niemcy, Francję, Hiszpanię i Grecję) oraz Polskę, Czechy i Słowację kraje, które wstąpiły do UE w 2004 r. i są zaliczane do biedniejszych (przyjmując za kryterium oceny PKB p.c.). W analizie wykorzystano rozmiary pomocy publicznej przekazywanej państwom członkowskim w latach 2004-2013 z budżetu UE oraz efekty gospodarcze uzyskane przez wybrane kraje. Uwzględniono trendy wzrostów PKB i PKB p.c., eksportu netto p.c. oraz długu publiczny p.c. Na podstawie uzyskanych danych dokonano analiz i oceny efektywności wsparcia wybranych państw i wysunięto wnioski. 1. Główne cele Unii Europejskiej Unia Europejska (UE) została utworzona 1 listopada 1993 r. na podstawie traktatu z Maastricht po wieloletnim procesie integracji politycznej, społecznej i gospodarczej. Jako organizacja prawnomiędzynarodowa funkcjonuje od początku grudnia 2009 r. (Traktat Lizboński). Podstawę prawną funkcjonowania stanowią Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W artykule 2 TUE wśród celów UE wymienione są m.in.: 1. Zwiększanie społeczno-ekonomicznego rozwoju przez zacieśnianie współpracy gospodarczej i likwidowanie barier w obrocie handlowym. 2. Możliwie wspólna polityka zagraniczna. 3. Stworzenie obywatelstwa europejskiego i poczucia przynależności do jednej wspólnoty przez zapewnienie jednakowych norm prawnych i pełnej swobody przepływu ludzi w obrębie Unii. 4. Rozwijanie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwego traktowania przez wprowadzanie wspólnych norm prawnych, socjalnych i stałą poprawę poziomu życia państw uboższych. 5. Ujednolicenie struktury gospodarczej krajów członkowskich i wyrównanie rozwoju gospodarczego regionów (proces konwergencji). 6. Polepszenie standardów życia.
Interwencjonizm Unii Europejskiej a problem dywergencji 209 Powyższe cele wyznaczają obszary interwencjonizmu UE realizowane za pomocą głównego narzędzia realizacji, czyli budżetu UE. Rozmiary budżetu zależą głównie od wysokości składki wpłacanej przez państwa członkowskie. Wysokość składek zależy od wielkości gospodarek poszczególnych krajów im większa gospodarka, tym wyższa składka. Powstaje w związku z tym pytanie: Czy rozdysponowanie budżetu UE jest ekonomicznie efektywne? Można też postawić inne pytanie: Czy tak pojęty i realizowany interwencjonizm UE w świetle kryzysów w państwach o długim członkostwie w UE (Grecja, Portugalia, Hiszpania) jest słuszny i powinien być kontynuowany? 2. Narzędzia realizacji celów UE Głównym narzędziem realizacji celów UE jest budżet Unii Europejskiej, sporządzany na czas jednego roku, obejmujący dochody i wydatki związane z prowadzeniem i koordynacją polityk wspólnotowych. Podstawę traktatową budżetu stanowią artykuły 310-325 Traktatu o funkcjonowaniu UE [Prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2010]. Wstępny projekt budżetu sporządzany jest przez Komisję Europejską na podstawie preliminarzy wydatków przygotowanych do końca czerwca przez instytucje wspólnotowe. Po zakończeniu roku budżetowego sprawozdanie roczne opracowuje Trybunał Obrachunkowy i przedstawia do Parlamentowi i Radzie przez Komisję Europejską. Wydatki budżetowe Unii Europejskiej klasyfikuje się według następujących działów: 1. Rolnictwo. 2. Działania strukturalne. 3. Polityki wewnętrzne. 4. Działania zewnętrzne. 5. Administracja. 6. Rezerwy. 7. Pomoc przedakcesyjna. 8. Rekompensaty. Na realizację celów UE w latach 2004-2006 przeznaczyła 314, mld euro, z czego Polska otrzymała 12,8 mld euro. Stanowiło to 53% środków przeznaczonych dla 10 nowo przyjętych państw (rys. 1). Kolejnymi beneficjentami pomocy były Węgry (13%) i Czechy (10%).
210 Benedykt Puczkowski Rysunek 1. Udział państw w alokacji funduszy strukturalnych w latach 2004-2006 (w %) 60 50 Udział w % 40 30 20 10 0 Łotwa Cypr Czechy Litwa Słowacja Polska Malta Węgry Estonia Słowenia Państwo Źródło: Opracowanie własne na podstawie [Wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych w Polsce i w nowych państwach członkowskich UE, MRR 2009]. Z rys. 2 wynika, że w latach 2004-2008 największymi beneficjentami pomocy unijnej były Irlandia (do roku 2006 ponad 600 euro p.c.) i Grecja (do 2006 r. ok. 500 euro p.c.). Po roku 2006 sytuacja się zmieniła i Grecja otrzymywała ponad 750 euro na mieszkańca, a Irlandia niecałe 500 euro. W tym czasie obywatel niemiecki otrzymywał ok. 120 euro a Polak znacznie mniej do 2006 r. Dopiero w 2008 r. wsparcie unijne per capita w Polsce było na poziomie przeciętnej unijnej wartości (ok. 230 euro).
Interwencjonizm Unii Europejskiej a problem dywergencji 211 Rysunek 2. Pomoc publiczna UE dla wybranych państw UE w przeliczeniu na mieszkańca w latach 2004-2006 (Pp p.c. w euro) 800 700 600 500 400 300 200 UE Irlandia Grecja Polska Niemcy 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Źródło: Opracowano na podstawie [EU budget 2008 - Financial Report Detailed data 2000-2008, European Commission 2009, Eurostat 2010]. Perspektywa finansowa uchwalona przez Parlament Europejski na lata 2007-2013 wynosi 864,3 mld euro. Środki podzielone zostały w następujący sposób [Cybulski 2006, s. 516]: konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrudnienia - 74,1 mld, spójność na rzecz wzrostu i zatrudnienia - 308 mld, ochrona i zarządzanie zasobami naturalnymi - 371,3 mld, obywatelstwo, sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo - 10,8 mld, UE jako partner globalny - 49,5 mld, administracja - 50,6 mld. Analiza wsparcia unijnego w przeliczeniu na mieszkańca wykazała, że w latach 2007-2013 najwięcej otrzyma Bułgaria (ponad 4300 euro), następnie Estonia (3150 euro) i Węgry oraz Czechy (po ok. 2800 euro) - rys. 3. Polska i Grecja otrzymają wsparcie p.c. na zbliżonym poziomie po ok. 2100 euro. Hiszpanie uzyskają niecałe 1000 euro na mieszkańca a Niemcy najmniej (niecałe 500 euro p.c.).
212 Benedykt Puczkowski Rysunek 3. Pomoc publiczna UE na mieszkańca (Pp p.c.) w wybranych krajach UE w latach 2007-2013 (w euro) Źródło: Opracowano na podstawie [www.eurostat.ec.fund, 2012, dostęp z dnia 20.03.2012]. 3. Przyczyny interwencjonizmu UE (konwergencja czy dywergencja państw członkowskich) Unia Europejska jest mocno zróżnicowana pod względem rozmiarów gospodarek mierzonych PKB (w PSN). Z rys. 4 wynika, że największą gospodarkę mają Niemcy, następnie Francuzi i Hiszpanie. Istotniejsze są jednak linie trendu odzwierciedlające trendy wzrostu gospodarczego oraz równania regresji. W latach 2000-2011 najsilniej rozwijała się gospodarka niemiecka (według y = 49,9x 98071). Nieco niższe trendy wzrostu zanotowano we Francji i Hiszpanii (odpowiednio y = 40,7x 80136 i y = 40,8x - 80916). Polska gospodarka rozwijała się szybciej niż pozostałe kraje (y = 23,2x 46102), np. Grecja (y = 4,7x - 9377,1), Słowacja (y = 8,7x 17329) i Czechy (y = 7,5x 14933). Na podstawie uzyskanych wyników można wnioskować, że gospodarki wybranych krajów rozwijają się niezgodnie z teorią konwergencji. Kraje bogatsze rozwijały się w ostatnim dziesięcioleciu szybciej niż kraje biedniejsze pojawiła się dywergencja w UE.
Interwencjonizm Unii Europejskiej a problem dywergencji 213 Rysunek 4. PKB (w PSN) i linie trendów w wybranych krajach UE w latach 2000-2011 Źródło: Opracowano na podstawie [www.eurostat.ec.fund, 2012, dostęp z dnia 20.03.2012]. O sile gospodarki decyduje m.in. nadwyżka eksportu nad importem. Ma to wpływ na zadłużenie zagraniczne, bilans budżetu państwa i w konsekwencji na dług publiczny. Ujemny bilans handlu zagranicznego wpływa negatywnie na wzrost gospodarczy i pogarsza perspektywy poprawy sytuacji ekonomicznej. Rysunek 5 ukazuje wyniki eksportu netto przypadajacy na mieszkańca wybranych państw UE. Z analiz wynika, że zdecydowanie najkorzystniejsza pod tym względem jest pozycja Niemiec (w ostatnich latach na mieszkańca przypada ok. 2000 euro nadwyżki eksportu nad importem). Dobry rezultat wykazuje także Słowacja (w 2010 r. ok. 1000 euro eksportu netto p.c.). Pozostałe kraje (Polska, Hiszpania, Portugalia i Grecja wykazują nadwyżkę importu nad eksportem (Polska w latach 2009-2010 wykazuje nadwyżkę eksportu nad importem w wysokości od 4,4 do 6,6 euro p.c.). Ujemne linie trendu eksportu netto p.c. zauważone w Hiszpanii, Portugali i Grecji korelują z narastającymi trudnościami gospodarczymi tych krajów. Najtrudniejsza jest sytuacja bilansu obrotu z zagranicą jest w Grecji i to ten kraj odczuwa największe problemy ekonomicznospołeczne.
214 Benedykt Puczkowski Rysunek 5. Eksport netto p.c. w wybranych krajach UE i linie trendów w latach 2000-2010 (w euro) Źródło: Opracowano na podstawie ww.epp.eurostat.ec.europa.eu, dostęp z dnia 30.04.2012. Konsekwencją niskiego wzrostu gospodarczego i niewłaściwej relacji eksportu do importu powinny być coraz większe problemy z realizacją budżetu państw i powiększającym się długiem publicznym. Jak wynika z rys. 6 nie jest to reguła. Co prawda potwierdza się taka sytuacja w przypadku Grecji (poziom długu publicznego p.c. i linia trendu wzrostu zadłużenia p.c. są najmniej korzystne spośród badanych krajów rys. 6). Zaskakuje jednak sytuacja Niemiec, gdzie dług publiczny p.c. i linia trendu wzrostu zadłużenia są nieco korzystniejsze niż w Grecji, ale wyraźnie gorsze niż pozostałych państw. Jeszcze inaczej przedstawia się sytuacja Portugalii i Grecji, gdzie rozmiary długu publicznego p.c. i tendencje wzrostu są znacznie korzystniejsze niż silnej gospodarki niemieckiej. Spośród analizowanych państw najkorzystniej w tym względzie przedstawia się Polska i Słowacja.
Interwencjonizm Unii Europejskiej a problem dywergencji 215 Rysunek 6. Dług publiczny p.c. i linie trendów w wybranych krajach UE w latach 2000-2010 (w euro) Źródło: Opracowano na podstawie ww.epp.eurostat.ec.europa.eu, dostęp z dnia 30.04.2012. Zakończenie Celem artykułu jest analiza i ocena skuteczności interwencjonizmu UE w gospodarki państw członkowskich w realizacji zadań wynikających z TUE. Postawiona hipoteza, że przyjęte główne formy interwencjonizmu UE nie przynoszą oczekiwanych rezultatów, a wewnątrz UE pojawiły się oznaki procesu dywergencji znalazła swoje potwierdzenie. Budżet UE na lata 2007-2013 wynosi 864,3 mld euro. Ponad 44% przeznaczono na wzrost konkurencyjności i spójności krajów UE, około 43% na ochronę i zarządzanie zasobami naturalnymi, prawie 6% na administrację UE i na sprawiedliwość, bezpieczeństwo i UE jako partner globalny pozostałe 7%. Podział budżetu UE i jego efektywność w osiąganiu głównych celów UE w świetle dokonanych analiz wydaje się być kontrowersyjny. W ostatnim okresie zwiększa się liczba państw oczekujących pomocy unijnej, a także powiększają się rozmiary tej pomocy. Nasilający się trend oczekiwań pomocy ze strony UE przez państwa członkowskie pozwala na wnioskowanie, że dotychczasowa forma interwencjonizmu jest w znacznym stopniu mało efektywna. Zagrożona jest nie tylko realizacja głównych celów UE, ale co istotniejsze, nasila się zjawisko kryzysu w całej unii i pojawia się proces dywergencji gospodarek krajów członkowskich. Na podstawie tych faktów należy stwierdzić, że dotychczasowe formy interwencjonizmu powinny zostać przemodelowane. Nowy mo-
216 Benedykt Puczkowski del powinien uwzględniać przede wszystkim efektywność realokacji kapitałów w taki sposób, by wszystkie państwa członkowskie mogły zwiększyć efektywność gospodarowania zasobami do poziomu ponad przeciętnego. W modelu można przyjąć także założenie ekonomicznej efektywności związanej z prawem Kaldora-Hicksa [Stelamch i inni, 2007 s. 26-37] pod warunkiem, że potraktuje się Unię Europejską jako jeden makroorganizm (jeden kraj, a państwa członkowskie są traktowane jako regiony przyp. autora). Można wtedy założyć, że ekonomicznie efektywnymi rozwiązaniami prawnymi są takie, które powodują, że korzyści jakie odnoszą pewne regiony w wyniku wprowadzenia tego rozwiązania są wyższe niż straty regionów poszkodowanych tą zmianą. Oznacza to, że regiony zyskujące na wprowadzeniu pewnego rozwiązania byłyby zmuszone do zrekompensowania strat regionom poszkodowanym, ale i tak wszyscy (UE) znaleźliby się w położeniu korzystniejszym niż przed wprowadzeniem tego rozwiązania. Przywołany model znacznie ogranicza suwerenność gospodarczą i tego typu interwencjonizm autor pozostawia do dalszych rozważań. Literatura 1. Assignments and Activities of Topical Editors Traditional Journals, Copernicus Publications, http://publications.copernicus.org/assign ments_and_activies_of_topical_editors_traditional_journals.pdf, dostęp z dnia 23.04.2012. 2. Cunado J., P erez de Gracia F. Real convergence in Africa in the secondhalf of the 20th century, Journal of Economics and Business, 58, 2011, p. 153 167. 3. Cybulski L. Budżet wspólnotowy Unii Europejskiej. W: Bolesław Winiarski: Polityka gospodarcza. Wyd. 3. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2006, s. 508. ISBN 978-83-01-14785-3. 4. Prawo Unii Europejskiej z wprowadzeniem. 14 wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2010. 5. Przygoda M. (2011), Funkcjonowanie strefy euro, w: Makroekonomiczne aspekty zarządzania w warunkach kryzysu, Prace i Materiały Wydziału Zarządzania UG, Sopot. 6. Puczkowski B. Process of global de-convergence of countries (The proposed model for entering the convergence path), Ekonomista PTE, Warszawa 2012.
Interwencjonizm Unii Europejskiej a problem dywergencji 217 7. Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej 2005 (2005), GUS, Warszawa. 8. Stelmach J., Brożek B., Załuski W. (2007), Dziesięć wykładów o ekonomii prawa, Wolters Kluwer Business, Warszawa. Streszczenie Artykuł zawiera ocenę dotychczasowych form interwencjonizmu w kontekście realizacji głównych celów Unii Europejskiej. W pierwszej części dokonano analizy najważniejszych celów UE i narzędzi ich realizacji. Następnie przeprowadzono analizę efektywności tych działań w wybranych krajach przyjmując za kryteria trendy wzrostu PKB i PKB p.c., rozwój eksportu oraz wpływu tych czynników na wzrost długu publicznego p.c. W końcowej części dokonano krytycznej oceny dotychczasowych form interwencjonizmu w UE, konkludując, że należy zmienić model interwencjonizmu. We wnioskach zaproponowano dwa główne założenia do nowych modeli alokacji zasobów w Unii Europejskiej dające większe szanse na odwrócenie procesu dywergencji wewnątrz UE. Słowa kluczowe interwencjonizm UE, dywergencja gospodarek State intervention in the European Union and the problem of divergence of national economies (Summary) The article contains an assessment of existing forms of intervention in the context of the main objectives of the European Union. The first section analyzes the most important EU objectives and tools for their implementation. Next, an analysis of the effectiveness of these activities in selected countries adopting the criteria of trends in GDP growth and GDP p.c., export development and the impact of these factors on the growth of public debt p.c. In the final part was a critical evaluation of existing forms of intervention in the EU, concluding that the intervention model must change. The conclusions of the-proposed two main assumptions for the new models of resource allocation in the European Union gives a greater chance of reversing the process of divergence within the EU. Keywords EU intervention, divergence of economies